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Séance du 26 février 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Alain Anziani, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, faut-il ou non accepter l'impunité ? Faut-il accepter l'impunité au motif que les faits en question – crimes contre l'humanité, crimes de génocide ou crimes et délits de guerre – se seraient produits dans un pays qui, politiquement, matériellement et militairement, n'aurait pas la capacité d’engager des poursuites contre les auteurs ?

À cette question fondamentale qui nous réunit aujourd’hui, une réponse d'ensemble a été donnée voilà quelque temps. Comme l’a dit Jean-Pierre Sueur, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la conscience universelle avait progressé qui devait conduire à la création des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo pour juger des crimes ayant eu – caractérisons-les ainsi – un retentissement tout aussi universel.

C'est vrai, il aura fallu cinquante ans pour progresser sur la voie d’une justice pénale internationale, un demi-siècle pour réaliser que, tant d’années après la Seconde Guerre mondiale, on commettait encore des crimes contre l'humanité ou des crimes ayant une dimension universelle.

Il a fallu attendre. Et c’est ainsi que, conformément à son rôle, l'assemblée générale des Nations unies a institué un Tribunal pénal international pour le Rwanda, puis un autre pour l’ex-Yougoslavie. Il fallait répondre à des situations d’urgence.

Dans le même temps, l’institution internationale a estimé qu'il fallait aussi envisager la création d'une cour pénale internationale. Cela a pris un peu plus de temps, quelques années, à tel point que la Cour pénale internationale ne fonctionne que depuis 2002.

Toutefois, la création de la Cour pénale internationale n’a pas tout réglé, notamment parce que la Cour a admis – et c’est une innovation majeure – qu’elle n’avait qu’une compétence complémentaire, et j’oserai dire « subsidiaire ». Avec réalisme, la CPI reconnaît que des juridictions nationales pourront engager des poursuites sur des dossiers qu’elle ne pourra pas couvrir, faute de moyens matériels. Nous connaissons tous en effet la situation matérielle de la Cour pénale internationale, en dépit de la forte contribution de la France.

Je tiens d’ailleurs, après Jean-Pierre Sueur et sans doute avant beaucoup d’autres, à saluer le rôle que joue notre pays au sein de cette juridiction internationale, notamment l’action très énergique de Robert Badinter, qui, en véritable croisé, a conduit avec beaucoup de fermeté son combat contre l’impunité.

Bien entendu, il a fallu que notre droit s’adapte à cette nouvelle donne internationale. Cela nous a pris une dizaine d’années. Qu’il me soit permis en cet instant de saluer Patrice Gélard, rapporteur au Sénat du projet de loi portant adaptation du droit pénal international à l’institution de la Cour pénale internationale, devenue la loi du 9 août 2010, ainsi que François Zocchetto qui, comme l’atteste le compte rendu de nos travaux, a pris une part active à la discussion.

Avec le recul, nous nous sommes rendu compte que la loi du 9 août 2010 n’était pas satisfaisante du fait des quatre conditions de recevabilité qu’elle prévoit, ces quatre « verrous », selon l’expression consacrée, que la présente proposition de loi déposée par M. Jean-Pierre Sueur vise précisément à faire disparaître.

Les auditions que j’ai eu l’honneur de conduire depuis quelques semaines – trop peu nombreuses, mais c’est le propre du travail parlementaire, nous sommes toujours pressés – montrent qu’il existe un consensus pour supprimer les trois premiers verrous. Je n’insisterai pas.

Il reste une question en débat, tant au sein du Parlement qu’à l’extérieur. Cette question, simple à formuler mais difficile à résoudre, comme souvent, est de savoir qui aura le droit d’engager des poursuites. Les réponses à cette question correspondent à deux logiques différentes, mais toutes deux honorables.

La première de ces logiques est portée par des associations, des ONG, des mouvements de défense des droits de l’homme : pourquoi appliquer aux infractions extraterritoriales un droit différent de celui qui s’applique aux infractions commises sur le territoire national ? Nous avons une tradition, il suffit de l’appliquer.

Mes chers collègues, nous ne devons pas minimiser – et je pèse mes mots – le caractère hors du commun des infractions extraterritoriales. Ne me faites pas dire ce que je ne dis pas : il ne s’agit pas d’instaurer une législation d’exception. Néanmoins, ces infractions présentent un caractère hors du commun, tout simplement parce que les notions de temps et de lieu de l’infraction sont profondément différentes de ce que nous connaissons habituellement.

Le temps est différent par rapport à la poursuite des infractions de droit commun puisqu’il y a imprescriptibilité. Une personne peut donc être poursuivie pour des faits remontant à une cinquantaine d’années. C’est évidemment un caractère hors du commun.

Il en est de même pour l’espace, puisqu’une personne peut être poursuivie pour des faits commis à des milliers ou des dizaines de milliers de kilomètres de notre territoire, avec tout ce que cela suppose en termes de capacité de surveillance, de recensement, d’enquête. C’est la définition même de la compétence universelle.

Nous ne sommes donc pas dans le droit commun et c’est une raison de ne pas appliquer de manière mécanique nos règles de procédure pénale.

Mais cette explication n’est en elle-même pas suffisante, et j’en préfère une autre, qui consiste à s’écarter de toute question de théorie, de doctrine, pour s’en remettre simplement à l’expérience.

Le premier devoir d’un législateur est d’observer ce qui se passe hors des frontières, d’étudier les expériences qui ont été conduites dans d’autres pays.

La France présente la spécificité, avec la Belgique et l’Espagne, d’accepter que l’action publique soit mise en mouvement par la victime par dépôt d’une plainte avec constitution de partie civile.

La Belgique a voté une loi qui a enchanté tous ceux qui se préoccupent de la défense des droits de l’homme – et nous le sommes tous –, mais qui n’a vécu que quatre ans.

Car la Belgique est allée très loin en supprimant presque tous les filtres, y compris la protection qui naît de l’immunité reconnue aux chefs d’État en exercice. Ce qui lui a d’ailleurs valu une condamnation de la Cour internationale de justice ! Elle avait supprimé toute condition liée au territoire belge tout en conservant sa tradition judiciaire, qui permet à une victime d’engager des poursuites sans le filtre du ministère public.

Que s’est-il passé ? Des plaintes d’origines différentes, parfois croisées, ont été déposées : l’une contre Ariel Sharon, l’autre contre Yasser Arafat, d’autres encore contre des représentants des États-Unis, contre Bush Senior en particulier.

De nombreux incidents émaillèrent, du fait de cette nouvelle législation, les rapports avec des États étrangers. Ainsi, les États-Unis firent savoir que, si les responsables américains ne pouvaient pas aller à Bruxelles sans risquer des poursuites – poursuites qui peuvent d’ailleurs être engagées même hors leur présence sur le sol de la Belgique –, ils ne s’y rendraient plus, ce qui n’allait pas sans poser des problèmes dans la mesure où le siège de l’OTAN est, comme chacun sait, à Bruxelles…

De même, Israël décida de rapatrier son ambassadeur. D’autres pays protestèrent, tout comme, du reste, certains responsables palestiniens !

Bref, quatre ans après le vote de cette loi, la Belgique renonçait : elle revenait à un système de filtre des plaintes par le procureur fédéral et elle rétablissait la condition du lien avec le territoire belge. Aujourd’hui, la procédure belge est plus fermée que la procédure française.

En Espagne, la situation est différente, mais on a aussi voulu une loi à visée très large. Quelques années plus tard, les Espagnols sont revenus de leur « générosité » et, aujourd’hui, s’il est possible, en Espagne, d’engager des poursuites à la requête de la victime, c’est sous certaines conditions : soit la victime est de nationalité espagnole, soit l’auteur de l’infraction est de nationalité espagnole, soit il existe un lien suffisant et fort – c’est me semble-t-il l’expression exacte – entre l’Espagne et l’infraction. Ce pays a donc imposé d’autres conditions de recevabilité de la plainte.

Nous ne pouvons pas ne pas voir la réalité et prétendre que tout cela est faux. Non, c’est l’expérience et nous, législateur, sommes responsables des lois que nous votons.

Permettez-moi d’ajouter un autre exemple, certes un peu particulier, mais tout aussi édifiant. La Grande-Bretagne ne connaît pas la constitution de partie civile qui met en mouvement l’action publique ; elle ne connaît que le monopole du ministère public. Toutefois, elle a souhaité un temps permettre à la victime de demander directement au juge des mandats d’arrêt, des mandats d’extradition. La victime pouvait donc saisir le juge directement. Eh bien, cela n’a pas duré très longtemps ! Les différents rapports qui ont été rendus ont souligné des abus qui ont conduit à supprimer cette possibilité.

Je souhaite faire partager ma conviction. À cette fin, je veux être complet et répondre à un argument qui nous est souvent opposé : comment accepter qu’une victime puisse saisir directement le juge en cas de torture mais que ce droit soit refusé aux victimes de crimes contre l’humanité ? Je suis tout disposé à ouvrir ce débat, mais il faut mettre tous les éléments sur la table.

L’identification de l’auteur des faits est plus facile dans les cas de torture qu’en matière de crime contre l’humanité. Les circonstances sont également plus faciles à déterminer.

Il y a même une différence de nature entre les deux, et elle est majeure. Elle tient au fait que, grâce à la proposition de loi de M. Sueur – cet aspect n’est pas suffisamment souligné, mais c’est un apport considérable –, pour les crimes contre l’humanité, nous allons aussi pouvoir poursuivre les personnes morales, et plus seulement les personnes physiques.

Plaçons-nous dans la perspective d’une victime ou d’une prétendue victime, si vous me permettez l’expression, disons d’une personne qui dénonce, par exemple, une entreprise ayant livré du matériel électronique à une bande d’assassins, ou à un État dont les responsables se sont rendus coupables de crimes contre l’humanité. On voit bien la distinction : si le matériel électronique a directement servi à la commission d’un crime contre l’humanité ou, le plus souvent, d’un crime de guerre, et si l’entreprise avait une connaissance parfaite de l’usage qui était fait de son matériel, il y a lieu à poursuites, ne disons pas le contraire ; si l’entreprise a livré le matériel dans des conditions qui mériteront d’être élucidées mais d’où il ressort qu’il n’était pas destiné à commettre un crime de guerre, dans ce cas, il n’y aura sans doute pas motif à poursuivre.

Telles sont les difficultés, tels sont les problèmes concrets que nous rencontrons. Si nous supprimons le monopole du ministère public, nous nous exposons bien évidemment à des risques de procédure abusive.

Je n’avance pas ces arguments pour soutenir l’idée qu’il ne faut pas réprimer les infractions. Je veux simplement que notre débat soit tout à fait clair. Nous avons un cap, qui est de lutter contre l’impunité et de poursuivre ces crimes odieux, et odieux à tous. Pour autant, nous devons veiller à ne pas être instrumentalisés. Or nous vivons dans un monde où ce risque est bien réel.

Le ministère des affaires étrangères ajouterait qu’une telle instrumentalisation ne serait sans doute pas sans effet sur l’action diplomatique de la France. Je ne veux pas m’engager sur ce terrain, même si je comprends que l’on puisse développer cette thèse. Je m’en tiens à mes responsabilités, et je considère que les causes humanitaires que nous défendons seraient sans doute les grandes perdantes d’une procédure qui pourrait être détournée de son objet.

Pour aller au bout de mon raisonnement, je me dois de dire que, souvent, on se méfie du ministère public, que l’on suppose aux ordres du pouvoir en place. Et l’on ne veut donc pas que ce dernier puisse étouffer des affaires.

Je pense pour ma part que nous devrions pouvoir dissiper cette inquiétude.

Jean-Pierre Sueur a donné des pistes. Quant à moi, j’en vois trois. Nous fondons évidemment beaucoup d’espoir sur vos initiatives, madame la garde des sceaux.

Tout d’abord, il faut garantir l’indépendance du parquet. Nous savons qu’une réforme constitutionnelle ne pourra aboutir que si elle recueille la majorité des trois cinquièmes ; je n’insisterai pas sur ce point.

Ensuite, cela a été souligné à plusieurs reprises lors des auditions, la publication par votre ministère, madame la garde des sceaux, d’une circulaire de politique pénale précisant les conditions dans lesquelles les poursuites peuvent être engagées ou non dissiperait une partie des inquiétudes – je n’ai pas la prétention d’affirmer qu’elle en supprimerait la totalité – concernant le monopole du ministère public.

Enfin, ce matin, nous avons adopté en commission un amendement en ce sens, puisqu’il tend à reprendre simplement l’article 40-3 du code de procédure pénale : « Toute personne ayant dénoncé des faits au procureur de la République peut former un recours auprès du procureur général contre la décision de classement sans suite prise à la suite de cette dénonciation… »

En l’espèce, nous n’inventons rien, madame la garde des sceaux, puisque ces dispositions figurent déjà dans le code de procédure pénale, mais nous ajoutons juste une précision qui me paraît utile en la matière : dans ce cas-là, le procureur général devra entendre la personne qui a dénoncé les faits si celle-ci en a fait la demande.

Il y aura donc une amorce de débat entre le parquet et la personne qui a dénoncé les faits, qu’elle soit victime ou non, par exemple une ONG. Ensuite, la décision du premier devra être motivée et notifiée à la seconde, ce qui, là aussi, obligera le parquet à traiter ces questions délicates avec toute l’attention dont il fait preuve habituellement, peut-être même au-delà.

Comme l’a dit Jean-Pierre Sueur, ce texte a aussi une vertu qui semble ignorée : il élargit la compétence du juge français, qui pourra connaître des infractions commises non seulement par des personnes soumises au Statut de Rome mais également par des ressortissants d’États non signataires de la convention.

Pour conclure, je souhaiterais, madame la garde des sceaux – c’est une petite marotte –, que l’on supprime le terme « coupable ».

Dans le texte initial de l’article 689-11 du code de procédure pénale, comme souvent dans ce code, figure le terme « coupable » pour désigner des personnes qui n’ont pas encore été jugées. Cela me choque.

Je sais la réalité du code de procédure pénale, je sais la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle il n’y a pas matière à aller plus loin, mais je pense que notre travail de législateur consiste aussi, lorsque le terme « coupable » est utilisé alors qu’en toute rigueur il faudrait le remplacer par « personne soupçonnée », à rectifier le texte afin qu’il corresponde vraiment à l’esprit de la loi. Mais je vous sais tout aussi attachée à l’importance de la sémantique en la matière, madame la garde des sceaux. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis de ce débat, car il est d’une extrême importance, comme l’ont souligné M. Jean-Pierre Sueur et M. le rapporteur.

La discussion de cette proposition de loi, dont vous êtes l’auteur, monsieur le président – je tiens à vous saluer pour cette initiative et pour la qualité des travaux préparatoires et des débats qui s’en sont suivis –, nous conduit à réexaminer les conditions de mise en œuvre des dispositions de la convention portant statut de la Cour pénale internationale concernant les personnes suspectées d’avoir commis ou d’avoir entraîné la commission de crimes contre l’humanité, de crimes de génocide, de crimes et délits de guerre.

Ces incriminations sont extrêmement graves et nous devons veiller à ce que notre droit permette de les sanctionner efficacement. En qualité de garde des sceaux, mais aussi à titre personnel, forte des convictions et des idéaux qui sont les miens, j’approuve l’évolution que ce texte introduit dans notre droit interne.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, la plupart des pays, profondément marqués par les dévastations qu’a entraînées le conflit, se sont engagés à rétablir la paix en se donnant comme objectif de garantir tout à la fois la justice et la liberté.

Cette double exigence a conduit à l’élaboration de principes fondamentaux qui ont inspiré les quatre conventions de Genève, dont l’un d’entre eux est essentiel et absolument incontestable : la lutte contre l’impunité.

En ce sens, les conventions de Genève stipulent très clairement que tout État partie doit procéder à la recherche, à la poursuite et au jugement de personnes suspectées d’avoir commis ces crimes contre l’humanité, crimes de génocide, crimes et délits de guerre, ou d’avoir ordonné la commission de ces crimes.

Elles précisent également que les États parties doivent traduire ces auteurs présumés devant leurs juridictions ou éventuellement choisir de les transférer à d’autres juridictions s’il s’avère que d’autres parties sont concernées par les faits, mais après avoir vérifié que celles-ci retiennent des incriminations suffisantes.

Parce que ces dispositions figurant dans les quatre conventions de Genève sont très claires, elles nous ont permis pendant un demi-siècle, comme vous le disiez à l’instant, monsieur le rapporteur, de sanctionner ces crimes contre l’humanité, crimes de génocide, crimes et délits de guerre.

Cependant, nous constatons que, en termes d’efficacité et de rigueur, ce sont essentiellement le tribunal militaire international de Nuremberg, installé à la fin de la Seconde Guerre mondiale, et le tribunal militaire international pour l’Extrême-Orient, communément appelé « tribunal de Tokyo », qui ont vraiment réussi à juger ces crimes.

La communauté internationale, très préoccupée par les nouvelles situations de guerre et les pratiques criminelles inédites auxquelles elle était confrontée, a décidé de mettre en place des tribunaux pénaux internationaux, en l’occurrence pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda.

À ce propos, je vous rappelle que nous allons transposer prochainement, à la mi-avril, diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice, notamment celle qui concerne le mécanisme résiduel qui devra parachever les poursuites engagées dans le cadre du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et du Tribunal pénal international pour le Rwanda, dont la fermeture est programmée. Ce texte a été examiné en conseil des ministres la semaine dernière, le 20 février.

En résumé, durant ce demi-siècle écoulé, ce sont les deux tribunaux militaires internationaux de Nuremberg et de Tokyo, ainsi que ces deux tribunaux pénaux internationaux spécifiques, qui ont jugé ces crimes. Mais ils étaient provisoires, concernaient des événements précis et étaient circonscrits à la fois dans le temps et dans l’espace, de sorte que la France et d’autres pays ont souhaité aller plus loin et mettre en place une juridiction pénale internationale à vocation permanente et universelle.

Ont alors été engagés toute la procédure et les travaux préparatoires pour la mise en place, la conception et l’installation de cette cour pénale internationale à l’issue de la signature du traité de Rome le 18 juillet 1998, entré en vigueur le 1er juillet 2002.

La France a été l’un des premiers pays à signer ce traité portant création de la Cour pénale internationale et à le ratifier, le 9 juin 2000. Aujourd’hui, les deux tiers des pays du monde ont suivi ses pas, mais notre pays a joué un rôle moteur dans l’élaboration et la ratification de cette convention, ainsi que dans l’entrée en vigueur des dispositions du statut de la Cour pénale internationale.

Il est donc logique que nous nous préoccupions, aujourd’hui, des moyens de parachever la transposition dans notre droit interne des dispositions de cette convention que la France a signée et ratifiée, afin d’en assurer la meilleure application possible.

Le Président de la République a récemment rappelé très clairement, le 18 janvier 2013, à l’occasion de l’audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation, que l’attachement de la France aux valeurs universelles ainsi qu’à l’idée même de justice internationale l’avait conduite à porter ce projet de cour pénale internationale, à contribuer de façon significative, aujourd’hui encore, à son financement, et surtout à en défendre inlassablement le principe.

Le Président de la République s’est également réjoui de la coopération entre la France et la Cour pénale internationale, dont la procureure était d’ailleurs représentée à l’occasion de cette audience solennelle.

Le statut de la Cour pénale internationale n’impose évidemment pas de transposition en droit interne, ne formule pas non plus de façon très précise et explicite le droit d’introduire en droit interne un certain nombre de dispositions précises.

Des initiatives ont pourtant déjà été prises, dont la loi du 9 août 2010 qui, sur une base sui generis, a introduit des dispositions, mais les a assorties de conditions tellement restrictives qu’à l’usage nous constatons que leur application est extrêmement difficile.

Monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, vous avez donc décidé de faire évoluer notre droit et le Gouvernement s’en réjouit. Vous avez rappelé tous les obstacles – vous avez beaucoup insisté sur ce point, monsieur le rapporteur –, qui s’opposent à une vocation quasi universelle de notre droit pour sanctionner ces incriminations. Vous avez eu parfaitement raison de le faire.

Vous avez aussi rappelé rapidement que nos juridictions jouissaient déjà d’une compétence extraterritoriale assez importante, puisque cette compétence leur est reconnue si l’un des éléments constitutifs de l’incrimination a été commis sur le territoire national, si l’auteur des faits est français ou si l’une des victimes est française.

Cette compétence extraterritoriale est également reconnue en cas de refus d’extradition. Vous savez les conditions dans lesquelles la France refuse l’extradition, notamment vers des pays où la peine de mort peut être requise, prononcée ou exécutée ; dans ces cas-là, l’extradition n’est accordée que si des garanties sont présentées.

La France peut refuser une extradition, mais alors elle a compétence extraterritoriale pour juger les faits et les auteurs présumés. Elle dispose également de cette compétence extraterritoriale pour des tortures ou des actes cruels, inhumains ou dégradants, en vertu des dispositions de l’article 689-2 du code de procédure pénale.

Par ailleurs, au-delà de cette compétence extraterritoriale reconnue à nos juridictions, la France, au titre de l’article 14 du statut de la Cour pénale internationale, peut dénoncer des faits auprès de la CPI lorsqu’elle en a connaissance.

Le Parlement a considéré – c’était l’objet de l’initiative de 2010 – que, dans un certain nombre de cas, les compétences extraterritoriales ne suffisaient pas, non plus que cette possibilité de dénonciation au titre de l’article 14, et que, pour les cas résiduels, la France devrait pouvoir intervenir elle-même. Mais ces dispositions ont été assorties de conditions si restrictives que leur application en a été rendue difficile.

Monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, vous avez donc décidé de faire évoluer notre droit, d’abord sur la condition de « résidence habituelle », qui peut s’entendre d’une façon générale sur des crimes aussi graves, mais qui méritait effectivement d’être atténuée.

En effet, si, et c’est heureux, la condition de la résidence habituelle avait pour effet d’empêcher l’installation en France de criminels de guerre, d’auteurs de génocide, de criminels contre l’humanité, elle faisait néanmoins obstacle à la possibilité de poursuivre ces criminels lorsqu’ils ne séjournaient en France que provisoirement. Or, sur la base de nos principes et de nos valeurs, nous ne pouvons concevoir que de tels criminels puissent résider ne serait-ce que brièvement sur notre sol en toute impunité.

La disposition législative que le présent texte tend à introduire, et en vertu de laquelle le simple fait que ces personnes se trouvent sur notre territoire autorise la France à engager des poursuites, constitue un progrès incontestable. Le Gouvernement approuve sans réserve cette modification.

Par ailleurs, la présente proposition de loi contient une disposition relative à la double incrimination. M. Sueur a largement évoqué cette question. À mon tour, je rappelle que cette double incrimination suppose la concomitance et la vérification d’une incrimination telle qu’elle a été définie par la CPI et telle qu’elle serait définie par nos juridictions nationales.

Évidemment – c’est là un postulat fondamental du droit français, notamment en matière pénale – toute poursuite pour incrimination doit être postérieure à la définition de l’incrimination. C’est l’application du principe de non-rétroactivité, qui figure lui-même dans le statut de la CPI. En effet, les articles 22, 23 et 24 de ce texte établissent clairement que les incriminations doivent avoir été définies pour être susceptibles de fonder des poursuites.

Ce principe de non-rétroactivité est ici respecté, et nous disposons de précédents concernant la double incrimination. De fait, les tribunaux pénaux internationaux militaires que j’ai mentionnés – à savoir ceux de Nuremberg et de Tokyo – l’avaient déjà respecté. Quelle que fût la gravité des actes commis durant la Seconde Guerre mondiale, les juges de ces tribunaux ont tenu à faire référence à la convention de La Haye d’octobre 1907, qui constituait le fondement juridique sur lequel pouvaient reposer les poursuites engagées devant les deux tribunaux de Nuremberg et de Tokyo.

Ainsi, l’histoire du droit national et du droit international traduit bien le souci de respecter l’exigence de définition des incriminations préalablement à la poursuite.

Reste qu’il n’y a pas lieu de maintenir la double incrimination. En effet, l’ensemble des pays ont reconnu la gravité des crimes contre l’humanité, des crimes de génocide et des crimes et délits de guerre.

Sur la base des travaux et des réflexions de ces trois juristes éminents que sont Robert Badinter, le doyen Patrice Gélard et Pierre Truche – ce dernier, chacun s’en souvient, a été l’admirable procureur du procès Barbie et le remarquable président de la Commission nationale pour la déontologie de la sécurité, – nous savons que ces incriminations sont reconnues depuis le XIXe siècle. D’une manière ou d’une autre, elles ont été introduites dans les différents droits nationaux : les capacités de destruction qui se sont développées dès cette époque ont conduit à définir la gravité de ces incriminations.

Par conséquent, la double incrimination est superfétatoire. Les conditions dans lesquelles elle doit être démontrée compliquent inutilement la procédure. Il y avait donc lieu de s’en défaire, ce que prévoit la présente proposition de loi, et c’est très bien ainsi.

Par ailleurs, vous avez également souhaité, toujours s’agissant de l’évolution de notre droit, travailler sur la question de la complémentarité. Elle comprend deux aspects bien distincts.

La complémentarité peut d’abord s’entendre comme la reconnaissance du principe selon lequel chaque État est le mieux placé pour juger ses propres ressortissants, pour des raisons d’efficacité mais aussi de pédagogie et d’exemplarité.

Il est évident qu’un État qui engage une procédure judiciaire en disposant des faits, des preuves et des témoins peut, pour cette raison de proximité, faire œuvre de justice avec efficacité. Sur le plan pédagogique, cette méthode met en lumière la lutte engagée contre l’impunité des auteurs de ces crimes graves, et la population, dans la mesure où elle constate directement comment sont punis ceux qui se sont livrés à ces crimes, en tire une confiance renforcée dans la justice du pays.

Il est donc normal que, dans la mesure du possible, pour la France comme pour tout pays partie à la convention, les faits soient jugés sur le territoire national.

La complémentarité peut aussi revenir à considérer que, lorsqu’un crime a été commis par un étranger, dans un pays étranger et que les victimes sont étrangères, la compétence de la juridiction nationale doit être subsidiaire.

La CPI est une juridiction internationale qui offre toutes les garanties d’indépendance et d’impartialité, notamment parce qu’elle rassemble des juges provenant de tous les continents. Elle dispose en outre d’outils juridiques particuliers et l’on ne peut lui opposer ni les immunités diplomatiques ou coutumières, ni la prescription. Elle est partant la mieux placée pour connaître des crimes que je viens de décrire. À charge pour chaque État partie de dénoncer et de signaler ces faits, pour que la Cour puisse s’en saisir !

Dans ces conditions, il est normal que les juridictions françaises soient dotées d’une compétence subsidiaire. Le présent texte va dans ce sens.

Enfin, vous être également revenus, à l’occasion de la présente proposition de loi, sur le monopole du ministère public, sujet délicat s’il en est. De fait, chacun d’entre nous souhaite que l’impunité soit éradiquée, et que l’intolérance à son égard soit maximale, voire totale. En conséquence, toute personne en capacité de signaler et de poursuivre un criminel devrait pouvoir agir.

Toutefois, cela ne va pas sans poser problème, comme M. le rapporteur l’a admirablement rappelé en mentionnant l’expérience de l’Espagne et celle de la Belgique entre 1993 et 1999, qui a dû, au constat des difficultés auxquelles elle se heurtait, adopter de nouvelles dispositions, tout comme l’Allemagne, d’ailleurs.

Je l’avoue, il n’a pas été simple de trancher. Nous l’avons constaté au cours des travaux préparatoires menés par votre commission comme lors des réunions interministérielles.

Certes, nous sommes tous animés par la volonté d’assurer, le mieux possible, la lutte contre l’impunité : il s’agit d’une valeur absolue, qui ne se tranche pas, ne se module pas, ne s’altère pas !

Toutefois, nous avons aussi le souci de l’efficacité. Et si nous ne sommes pas efficaces – à l’instar, malheureusement, des juridictions belges, comme on l’a observé il y a quelques années pour un certain nombre de procédures – nous ferons reculer la confiance dans la justice.

Pour que les procédures engagées aboutissent, nous avons donc à arbitrer entre, d’une part, cette volonté d’éradiquer l’impunité, ce qui nous conduirait, spontanément, à élargir les possibilités de saisine des juridictions nationales et de la CPI et, de l’autre, le souci de l’efficacité. Les citoyens doivent constater que la justice est efficace face aux crimes contre l’humanité, aux crimes de génocide et aux crimes et délits de guerre.

C’est sur le fondement de cet arbitrage que nous avons maintenu le principe du monopole du ministère public. Il faudra évidemment que ce dernier ait les moyens d’assumer sa charge.

Monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, vous l’avez rappelé, une révision constitutionnelle est en préparation. J’ai entendu les demandes précises de M. Jean-Pierre Sueur, qui souhaite que, sur la méthode, les différentes problématiques fassent l’objet de textes distincts, le CSM donnant lieu à une réforme spécifique.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Tout à fait, il faut plusieurs textes !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je peux vous indiquer que demain, lors du conseil des ministres, le Premier ministre présentera les réformes d’ordre constitutionnel sur lesquelles nous avons travaillé. Un certain nombre de sujets sont à l’ordre du jour, vous le savez. Je citerai notamment, outre la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, la réforme du Conseil constitutionnel et celle du statut du chef de l’État ; la refondation du dialogue social, à la suite des engagements pris par le Président de la République et mis en œuvre par le Gouvernement ; la question des langues régionales, qui répond à une demande et qui fait également l’objet d’un engagement présidentiel.

Bref, sur ces différentes réformes nécessitant une révision constitutionnelle, je peux d’ores et déjà vous indiquer qu’il n’y aura pas qu’un seul texte.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Très bonne nouvelle ! (Sourires.)

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Vous en saurez un peu plus demain, en prenant connaissance du compte rendu du conseil des ministres, sur la manière dont le Gouvernement a décidé d’organiser ces diverses réformes constitutionnelles. Je n’en dirai pas davantage, par respect pour la préséance du Premier ministre.

Monsieur le rapporteur, vous m’avez par ailleurs suggéré de prévoir une circulaire incitant le ministère public à poursuivre, bien sûr, les auteurs des faits visés par la présente proposition de loi, mais aussi, plus précisément, à entendre toute personne, physique ou morale, signalant des faits relevant des incriminations dont nous parlons.

Sur le principe, un tel texte est tout à fait concevable. Je vous propose d’organiser une séance de travail pour explorer conjointement ce que pourrait être le contenu de cette circulaire. Ce document rappellera naturellement l’application de la loi et fournira quelques éléments d’éclairage sur l’intention du législateur.

Enfin, je m’arrêterai quelques secondes sur la vocation réellement universelle du statut, et donc des compétences de la CPI, que M. Sueur a évoquée et qui, dans cette perspective, doit s’étendre aux pays qui ne sont pas signataires de ce texte.

Le ministère de la justice adhère totalement à cette analyse. Du reste, il l’a déjà défendue : nous sommes donc en harmonie sur ce principe. Compte tenu de la participation de la France aux institutions multilatérales, il nous faudra étudier ensemble les moyens de faire évoluer cette question.

Mesdames, messieurs les sénateurs, en améliorant notre droit interne de manière appréciable, substantielle et forte, conformément à nos valeurs et à nos principes, le présent texte opère un progrès considérable pour l’application des sanctions à l’égard des auteurs des crimes contre l’humanité, des crimes de génocide et des crimes et délits de guerre. Une fois de plus, le Gouvernement salue cette initiative.

M. le rapporteur l’a souligné : pendant un demi-siècle, cahin-caha, se sont mis en place des dispositifs internationaux pour le jugement de ces criminels. Cependant, le constat a pu être dressé d’une certaine impuissance et de nombreuses difficultés d’application, ce qui a parfois donné l’impression d’un Sisyphe roulant encore et toujours son rocher.

Avec les avancées que le présent texte traduit dans notre droit, peut-être pouvons-nous imaginer Sisyphe heureux ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et de l’UDI-UC.)

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à modifier l'article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale
Discussion générale (suite)

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Nomination des membres d'une commission d'enquête

M. le président. Mes chers collègues, je rappelle que les groupes ont présenté leurs candidatures pour la commission d’enquête sur l’efficacité de la lutte contre le dopage.

La présidence n’a reçu aucune opposition. En conséquence, elles sont ratifiées et je proclame M. Dominique Bailly, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Vincent Delahaye, Alain Dufaut, Mme Frédérique Espagnac, MM. Jean-François Humbert, Mme Chantal Jouanno, MM. Ronan Kerdraon, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Stéphane Mazars, Mme Danielle Michel, MM. Alain Néri, François Pillet, Jean-Vincent Placé, Bernard Saugey, Michel Savin et Jean-Marc Todeschini membres de la commission d’enquête sur l’efficacité de la lutte contre le dopage.

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Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à modifier l'article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale
Discussion générale (suite)

Compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la cour pénale internationale

Suite de la discussion et adoption d'une proposition de loi dans le texte de la commission modifié

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à modifier l'article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale
Article 1er

M. le président. Nous reprenons la discussion, à la demande du groupe socialiste, de la proposition de loi tendant à modifier l’article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Patrice Gélard.

M. Patrice Gélard. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, ce n’est pas la première fois que je m’exprime sur ce sujet, à cette tribune. La présente proposition de loi n’est pas non plus le premier texte soumis à notre examen qui vise la Cour pénale internationale.

Je rappelle que cette juridiction est née du traité signé à Rome le 18 juillet 1998, et qu’il a nécessité une révision constitutionnelle. Depuis lors, un des articles de la Constitution lui est consacré. Il n’en a pas encore été donné lecture. Je me permets de le citer in extenso, car il compte parmi les plus courts de la Constitution. Il s’agit de l’article 53-2, dont la formulation est d’ailleurs un peu étrange.

M. Patrice Gélard. Vous allez en juger : « La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998. »

Oui, mes chers collègues, la rédaction est peu habituelle dans un texte constitutionnel. Mais peut-être faut-il considérer qu’en l’espèce le présent de l’indicatif a valeur d’impératif…

M. Patrice Gélard. Cela dit, nous ratifions ce traité en juin 2000. Le nombre nécessaire d’États signataires est rapidement atteint et le traité devient applicable. Nous sommes donc contraints de compléter notre législation en ce qui concerne l’application des dispositions du traité de Rome. Ainsi, nous adoptons le 26 février 2002 une loi sur la coopération avec la Cour pénale internationale puis, le 9 août 2010, une loi sur l’adaptation du droit pénal aux nécessités de la CPI. Enfin, cette proposition de loi nous est présentée aujourd’hui et va, je l’espère, aboutir prochainement.

Je tiens ici à rappeler le travail exemplaire accompli par Robert Badinter, dans l’esprit de la défense des droits de l'homme qui a toujours été le sien et que nous partageons tous ici. En effet, la lutte contre le génocide, le crime de guerre, les atrocités commises contre l’humanité, relèvent naturellement de la défense des droits de l'homme.

Nous nous trouvons donc à l’issue d’une longue évolution, puisque quinze années se sont écoulées depuis l’adoption de la convention de Rome.

Je pense que le Parlement a fait preuve de sagesse en ne mettant pas trop vite en place la CPI. Cela nous a préservés des erreurs commises par la Belgique ou par l’Espagne.

En effet, pour la mise en œuvre du traité de Rome, nous avons d’abord bénéficié d’une réserve de sept ans. Cette réserve, objet de très vives critiques à l’époque, avait été introduite pour protéger nos corps expéditionnaires alors engagés dans des interventions militaires et, ainsi, éviter que des poursuites ne soient ouvertes contre eux.

Ce délai une fois écoulé, nous avons effectivement mis en place, non pas un, mais quatre filtres, pour empêcher une trop grande abondance de recours. L’expérience de la Belgique nous montrait alors ce qu’il ne fallait pas faire.

Cela dit, je pense que la proposition de loi qui nous est présentée aujourd’hui vient à temps. Tout d’abord, ces filtres, comme l’ont souligné le président Jean-Pierre Sueur et le rapporteur Alain Anziani, étaient excessifs, inapplicables ou inadéquats. Comme cela a également été très bien expliqué par Mme la garde des sceaux, c’était bien le cas de la condition tenant à la résidence habituelle ― le terme « habituelle » n’est d’ailleurs pas complètement approprié ―, de l’exigence d’une double incrimination et de la nécessité d’un déclinatoire de compétence de la Cour.

Il reste cependant, d’ailleurs plus aux yeux de l’opinion publique que dans l’état actuel du droit, quelques imperfections.

L’existence de deux tribunaux pénaux internationaux spécialisés, respectivement pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda, ainsi que d’un tribunal pénal partiellement international au Cambodge compliquent la perception de la CPI par le grand public.

En effet, les procédures en cours devant le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie n’ont pas toujours été bien comprises et certains jugements ont parfois surpris. Par ailleurs, personne n’a véritablement suivi le déroulement des actions devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda, tant il était éloigné. Quant au tribunal sur le Cambodge, la moitié de ses juges étant cambodgiens, sa situation ne correspond pas aux règles qui ont été fixées par le traité de Rome.

Madame le garde des sceaux, je pense qu’il devient nécessaire aujourd’hui, de façon pédagogique, de faire mieux connaître l’action de la Cour pénale internationale et la portée des jugements qu’elle est amenée à prononcer. Il me semble important de mener cet effort en direction des médias, où il est pratiquement impossible pour le grand public de trouver la moindre information sur la juridiction pénale internationale.

Tout a été dit dans les trois exposés qui viennent de nous être présentés, mais je voudrais tout de même faire état d’une petite divergence de vues avec le président de la commission des lois et le rapporteur.

Je ne suis pas en harmonie avec eux en ce qui concerne les procureurs et les perspectives d’évolution qu’ils ont dessinées à cet égard. Il s’agit d’une question complexe, difficile à régler, comme Mme le ministre l’a souligné, et le statut des procureurs mérite une analyse fine. Aussi l’affirmation selon laquelle les procureurs doivent être exactement traités comme les autres magistrats n’emporte pas forcément un soutien unanime sur nos travées.

Il faudra donc étudier cette question en profondeur à l’occasion de la réforme constitutionnelle, mais il n’est pas certain que nous parvenions à trouver un consensus. Je voulais le souligner, même si cela est sans rapport direct avec le texte en discussion.

En conclusion, notre groupe votera naturellement cette proposition de loi, qui vient en son temps et qui fait de la France, une fois de plus, tout à la fois un pilote, un modèle et un exemple pour la défense des droits de l'homme ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Charles Revet. Excellent, comme toujours !

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman.