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Séance du 26 février 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Yves Leconte. Ne pas dénoncer ces tentations, ces évolutions, est une négation de ce que nous sommes, une manière violente d’aborder les relations internationales qui est porteuse de très nombreux risques.

Donner à notre pays tous les moyens de jouer un rôle diplomatique, de proposer des scénarios de sortie de crise et de renouer les fils du dialogue entre deux ennemis impose d’énoncer un principe de réalité : il vaut mieux une immunité reconnue qu’un crime supplémentaire commis. Reste que ce constat n’oblige ni à se draper dans un certain cynisme ni à méconnaître les évolutions en cours dans les relations internationales : l’émergence de sociétés civiles au niveau mondial, les conséquences de la circulation immédiate des informations et la rapidité des échanges possibles entre les justices de deux pays qui coopèrent – toutes évolutions qui font que nous ne sommes plus tout à fait au temps de Bismarck !

Mes chers collègues, ces constatations en témoignent, les mesures que nous nous apprêtons à adopter vont dans le sens de l’évolution des relations internationales en renforçant le caractère préventif et dissuasif que doit acquérir la justice internationale. La présente proposition de loi honore notre tradition et doit être votée avec d’autant moins d’hésitation que les amendements d’Alain Anziani permettent de prévenir le risque d’une instrumentalisation de la justice.

Les exemples de l’ex-Yougoslavie et du Rwanda montrent que ces évolutions constituent une nouvelle étape à aborder sans crainte. Demain, les évolutions prévues par la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées suivront le même chemin.

Loin de compromettre notre action diplomatique, ces progrès ouvriront un nouveau front par l’exemple et par l’affirmation de nos principes : la défense des droits de l’homme, la condamnation des crimes les plus graves et la volonté d’agir en coopération avec l’ensemble des pays qui ont déclaré, en ratifiant le traité de Rome, partager nos valeurs.

Ensemble, nous devons faire route pour que cette déclaration se traduise dans les faits sur la partie la plus vaste possible de la planète, dans le respect de la diversité des parcours des peuples et des pays, pour plus d’humanité et pour liquider toute impunité. C’est la raison pour laquelle, madame la garde des sceaux, le groupe socialiste votera avec fierté la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur et les amendements présentés par Alain Anziani au nom de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées de l’UDI-UC.)

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, la Cour pénale internationale est un bel outil au service d’un droit bien hésitant, long à se mettre en place et imparfait, mais qui a le mérite d’exister.

De trop nombreux pays, et non des moindres, n’ont pas encore ratifié la convention de Rome : je pense naturellement aux États-Unis, à la Russie et à la Chine, mais aussi à Israël et à l’Arménie, deux peuples dont on comprend moins, compte tenu de leur passé si douloureux, qu’ils aient peur de leur présent et de la guerre ouverte qu’ils vivent encore.

Nous nous souvenons tous de l’affaire des juridictions belges à propos des massacres de Sabra et Chatila. Néanmoins, madame le garde des sceaux, ce n’est pas sur ce sujet que portera mon intervention.

À vrai dire, j’ai beaucoup de chance parce que, pour la deuxième fois consécutive, j’interviens dans la discussion d’une proposition de loi qui ne pose aucun problème : après la proposition de loi relative aux juridictions de proximité, celle dont nous débattons et que notre groupe votera.

Le suspense étant levé, je profiterai de la tribune qui m’est offerte aujourd’hui pour évoquer la mémoire lumineuse de Raphaël Lemkin, juriste polonais né avec le XXe siècle qui faisait partie, dans les années vingt, d’une commission européenne d’harmonisation du droit pénal se réunissant une fois par an, à Madrid. Il a délivré un essai sur le crime de barbarie comme crime à reconnaître par un droit international balbutiant, trouvant sa matière dans l’impunité pour un crime de masse, le crime de masse arménien, qui avait suscité une large émotion, et les massacres interreligieux contemporains de Simelé, en Irak, en 1933.

Progressivement, Raphaël Lemkin a élaboré une théorie remarquable, selon laquelle ces crimes contre l’humain transcendent les frontières nationales et doivent absolument être réparés au-delà du temps. Ainsi, grâce à lui, s’est fait jour peu à peu la notion de « crime contre l’humanité ». En 1944, Raphaël Lemkin créa le terme « génocide » : si j’ai employé à l’instant l’expression « crime de masse » pour évoquer le génocide arménien, c’est parce que, à l’époque où celui-ci a été perpétré, le mot « génocide » n’avait pas encore été inventé.

Les travaux de Raphaël Lemkin s’insèrent dans la construction d’un droit international humanitaire. Son apport aura été de faire prendre conscience que les très grands crimes de masse concernent l’humanité tout entière, indépendamment des lieux où ils ont été commis, ce qui nous ramène au sujet qui nous occupe aujourd’hui.

Le crime de guerre et le crime contre l’humanité étaient entrés dans le droit positif de nombreux pays dès les années vingt, mais il fallait leur donner une traduction législative internationale. Aujourd’hui, nous apportons une pierre supplémentaire à l’œuvre de Raphaël Lemkin. Toutes ses conceptions et ses idées n’ont pas été reprises dans le droit positif, puisqu’il visait également la destruction culturelle d’un groupe, à savoir les atteintes à la langue, aux coutumes, aux religions spécifiques, aux croyances locales, etc. Le texte de la convention sur la répression du génocide, dont il fut le rédacteur, s’en tient à l’annihilation physique.

La postérité du mot « génocide » et du droit nouveau voulu par Raphaël Lemkin s’inscrit désormais dans la jurisprudence de la Cour pénale internationale, qui, à l’occasion de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie et de la guerre civile au Rwanda, a fait un usage intensif de l’incrimination de génocide, et pas seulement de celle de crime contre l’humanité. L’action du tribunal international chargé, sous l’égide de l’ONU, de poursuivre des auteurs survivants du génocide commis par les Khmers rouges contre la population des villes du Cambodge connaît, en revanche, bien des lenteurs et des difficultés.

Il est à noter que la qualification du génocide comme « crime des crimes contre l’humanité » et la réprobation qui l’entoure au sein de la société ont entraîné, au-delà des aspects purement pénaux, des conflits de qualification, ainsi que des guerres et des lois « mémorielles » – nous en avons connu dans cet hémicycle.

Je me réjouis d’avoir pu consacrer une partie de mon temps de parole à une évocation de Raphaël Lemkin, qui figurera ainsi dans le Journal officiel de la République française. J’ai d’ailleurs écrit au maire de Paris pour lui suggérer de donner le nom de cet éminent juriste, qui fut plusieurs fois proposé pour le prix Nobel de la paix, à une rue de notre capitale : à deux ans de la célébration du centième anniversaire du génocide arménien, cela aurait du sens.

En guise de conclusion, je vous rappellerai, madame le ministre, que nous avons à transcrire, avant le 23 novembre prochain, une directive européenne portant notamment sur la répression des génocides. Si notre pays veut se doter d’une justice universelle, il importe que sa justice soit elle-même irréprochable. Il y faut des moyens, en particulier pour la formation des magistrats. Surtout, il faut que la France ratifie les nombreuses conventions, notamment du Conseil de l’Europe, oubliées dans les tiroirs de votre ministère ou perdues dans les brumes du Quai d’Orsay. Moi qui ai la faiblesse d’appartenir à la commission des affaires étrangères…

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Ce n’est pas une faiblesse !

Mme Nathalie Goulet. Non, vous avez raison, c’est une joie, un honneur !

De trop nombreuses conventions internationales attendent d’être ratifiées par la France, notre pays étant très souvent le dernier à se conformer à cette exigence.

Je le redis, le groupe auquel j’appartiens votera ce texte. Nous attendons, madame le ministre, que soient mobilisés tous les moyens nécessaires pour former les magistrats et entourer les victimes. Il conviendra en outre que la procédure de recours en cas de refus d’instruire soit encadrée, sans parler de la question de la prescription. Les modalités pratiques d’application de ce texte seront difficiles à mettre en place, mais nous vous accompagnerons dans cette noble tâche. Si la France peut se placer ainsi à la tête des nations, ce sera une très bonne nouvelle ; si le Sénat l’y aide, elle n’en sera que meilleure ! (Applaudissements.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à modifier l'article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale
Article 2 (nouveau)

Article 1er

L’article 689-11 du code de procédure pénale est ainsi rédigé :

« Art. 689-11. – En dehors des cas prévus par le sous-titre Ier du titre Ier du livre IV du présent code pour l’application de la convention portant statut de la Cour pénale internationale, ouverte à la signature à Rome le 18 juillet 1998, peut être poursuivie et jugée par les juridictions françaises, si elle se trouve en France, toute personne soupçonnée de l’une des infractions suivantes :

« 1° Les crimes contre l’humanité et crimes de génocide définis aux articles 211-1, 211-2, 212-1 à 212-3 du code pénal ;

« 2° Les crimes et les délits de guerre définis aux articles 461-1 à 461-31 du même code.

« La poursuite de cette personne ne peut être exercée, si aucune juridiction internationale ou nationale ne demande sa remise ou son extradition, qu’à la requête du ministère public, lequel s’assure au préalable de l’absence de poursuite diligentée par la Cour pénale internationale ou un État compétent. »

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 1 rectifié, présenté par Mmes Cukierman et Assassi, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« La poursuite de cette personne ne peut être exercée que si aucune juridiction internationale ou nationale ne demande sa remise ou son extradition. Le ministère public s’assure de l’absence de poursuite diligentée par la Cour pénale internationale ou un État compétent. »

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Comme le rapporteur l’a souligné, il existe sur ce sujet deux points de vue. L’objectif n’est pas forcément de les opposer, mais plutôt de parvenir à les concilier à terme.

J’ai entendu les propos, fondés sur le principe de réalité, qui ont été tenus sur les expériences belge et espagnole. Sans vouloir être jusqu’au-boutistes, nous souhaitons rappeler, à l’heure où des incertitudes pèsent sur l’évolution du statut du parquet et, plus largement, de la magistrature, notre attachement à ce que chacun puisse recourir à la justice. Je comprends les craintes exprimées à cet égard, mais notre système judiciaire permet de sanctionner les recours abusifs. En tout état de cause, je récuse l’idée selon laquelle la question de l’efficacité se résumerait uniquement à celle du monopole du ministère public pour l’exercice des poursuites.

Nous devons poursuivre ce débat, en particulier pour prévenir tout risque de se voir adresser la critique faite aujourd’hui à la Cour pénale internationale de rendre une « justice des vainqueurs », une « justice de blancs ». Il importe de respecter l’ensemble des principes de notre droit.

Je sais parfaitement quel sort sera réservé à cet amendement, mais nous tenions à le présenter car il vise à assurer une meilleure justice, en France et sur le plan international.

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par M. Anziani, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer le mot :

nationale

par le mot :

étrangère

L'amendement n° 2, présenté par M. Anziani, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Lorsque, en application de l’article 40-3 du présent code, le procureur général est saisi d’un recours contre une décision de classement sans suite prise par le procureur de la République, il entend la personne qui a dénoncé les faits si celle-ci en fait la demande. S’il estime le recours infondé, il en informe l’intéressé par une décision écrite motivée.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter ces deux amendements et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 1 rectifié.

M. Alain Anziani, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. L’amendement n° 3 est rédactionnel. Une rapide recherche nous a amenés à constater que l’expression « juridiction étrangère » était aujourd’hui consacrée dans les différents codes.

L’amendement n° 2 rejoint les préoccupations de Mme Cukierman : il ne s’agit nullement de verrouiller la procédure. Nous entendons laisser la porte entrouverte en faisant référence à l’article 40-3 du code de procédure pénale, qui permet à toute personne ayant dénoncé des faits au procureur de la République de former un recours auprès du procureur général contre une éventuelle décision de classement sans suite, et en introduisant l’innovation suivante : le procureur général aura l’obligation d’entendre la personne ayant dénoncé les faits ; s’il confirme le classement sans suite, il devra en informer celle-ci par une décision écrite motivée.

Une telle disposition représente à notre sens une avancée nécessaire. Elle permettra de dissiper, au moins en partie, la méfiance de certains envers le parquet.

En ce qui concerne l’amendement n° 1 rectifié, Mme Cukierman nous incite à construire ensemble ; c’est une attitude que je tiens à saluer.

Avec cette proposition de loi, nous allons lever trois verrous. Il ne me paraît pas aujourd’hui souhaitable de lever le quatrième : une forme de période probatoire est nécessaire. Nous verrons à l’expérience ce qu’il conviendra, le cas échéant, de faire ultérieurement, en fonction des situations engendrées par la levée des trois premiers verrous. Il importe d’agir de façon pragmatique.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Le Gouvernement est favorable à l’amendement rédactionnel n° 3, qui apporte une clarification nécessaire : il s’agira soit d’une juridiction internationale, soit d’une juridiction étrangère.

L’amendement n° 2 vise à prévoir que le procureur général, en cas de recours contre une décision de classement sans suite prise par le procureur de la République, ait obligation d’entendre, sur sa demande, l’auteur de la plainte et, s’il confirme la décision de classement, d’en informer celui-ci par une décision écrite motivée.

Je rappelle que, aux termes de l’article 40-2 du code de procédure pénale, le procureur de la République est tenu, en cas de décision de classement sans suite, d’indiquer aux plaignants et aux victimes les raisons de droit ou d’opportunité qui l’ont conduit à prendre une telle décision.

En outre, une circulaire de 2004 prévoit que le procureur général, en cas de recours contre un classement sans suite, doit motiver sa décision s’il confirme celui-ci.

Nous pouvons envisager de réaffirmer ce principe dans la nouvelle circulaire aux parquets généraux dont vous avez demandé l’élaboration, monsieur le rapporteur, et à laquelle j’ai proposé que nous travaillions ensemble.

Pour ces raisons, je vous suggère de retirer l’amendement n° 2, qui est donc satisfait à la fois par les dispositions du code de procédure pénale et par la circulaire de 2004.

L’amendement n° 1 rectifié tend à revenir sur le sujet complexe et difficile du monopole du ministère public. Il paraît inconcevable de poser pour principe que la victime ne peut engager l’action publique. En même temps, nous ne pouvons pas ignorer les expériences très délicates qu’ont connues un certain nombre d’autres pays en la matière.

La préoccupation du Gouvernement, dans cette affaire, n’est nullement de modifier le droit pour échapper à des difficultés diplomatiques : la vocation des réseaux diplomatiques est précisément de les régler.

J’ai eu des échanges avec le président de la commission des lois et le rapporteur sur ce sujet difficile. Personnellement, je ne considère pas qu’il soit totalement satisfaisant de réserver le monopole de l’exercice des poursuites au ministère public. Cela étant, je ne peux pas ignorer les difficultés que soulèverait une ouverture sans conditions à toute personne physique ou morale de la possibilité d’engager l’action publique.

Je pense qu’il nous faut travailler encore sur ce sujet afin d’envisager la définition de critères permettant d’encadrer les conditions dans lesquelles l’action publique pourrait être engagée. M. Sueur a exprimé tout à l'heure sa confiance dans le travail parlementaire : la navette peut effectivement permettre, je le sais, de faire mûrir la réflexion sur cette question.

Il faut retenir que, en l’état actuel du droit, toute personne, une victime notamment, peut déjà saisir le ministère public. Le monopole de l’exercice des poursuites par le ministère public ne signifie pas que le procureur de la République décide forcément d’engager l’action publique de sa seule initiative.

Mme Cécile Cukierman. Heureusement !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Si cela est évident pour l’ensemble des membres de votre assemblée, dont je ne manque jamais de souligner l’expertise sur les questions juridiques, il est important de le souligner afin que les choses soient bien claires pour le grand public : le monopole du ministère public n’emporte pas que ce dernier ne peut être saisi.

Je sais, pour avoir échangé avec lui sur ce point, que M. le rapporteur et moi partageons la conviction profonde qu’il faut viser l’efficacité, c'est-à-dire faire en sorte que nos juridictions ne soient pas submergées de plaintes qui ne pourraient aboutir. En effet, il faut bien retenir que nous sommes là dans le champ de l’action internationale. Quand il s’agit de faits commis en France par des Français et dont les victimes sont françaises, il n’y a pas de difficulté : nous avons créé, je le rappelle, un pôle spécialisé en matière de crimes contre l’humanité auprès du tribunal de grande instance de Paris, et je veille à ce qu’il soit doté des effectifs et des moyens nécessaires à son bon fonctionnement. En revanche, en matière d’action internationale, la conduite des enquêtes relève en général de commissions rogatoires internationales et peut de ce fait se heurter à des difficultés considérables. Si nous permettons que nos juridictions soient submergées par des plaintes qui ne pourraient aboutir, du fait notamment de l’impossibilité de faire prospérer des commissions rogatoires internationales, nous donnerons l’impression que la justice n’est pas vraiment rendue.

Eu égard à ces considérations, je souhaite que nous travaillions encore sur le sujet, afin par exemple de réfléchir à des critères permettant d’encadrer l’engagement de l’action publique par des personnes physiques ou morales autres que le parquet.

En tout état de cause, nous devons éviter l’impasse dans laquelle s’est engagée la Belgique ou les reculs auxquels l’Espagne a dû consentir. Il faudra concilier la volonté d’exemplarité de la France en matière de lutte contre les crimes contre l’humanité, manifestée par le rôle particulier que notre pays a joué dans la mise en place de la Cour pénale internationale, et l’efficacité de notre justice.

Au bénéfice de ces éléments, je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, madame Cukierman. À défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable, même si, vous l’avez bien compris, il n’est pas en désaccord absolu avec vous sur le fond.

M. le président. Madame Cukierman, l'amendement n° 1 rectifié est-il maintenu ?

Mme Cécile Cukierman. Je le maintiens, dans un esprit constructif, afin que nous puissions revenir sur cette question par la suite.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Monsieur le rapporteur, l’amendement n° 2 est-il maintenu ?

M. Alain Anziani, rapporteur. Dans le même esprit constructif que Mme Cukierman, je maintiens l’amendement n° 2.

Effectivement, aux termes de l’article 40-2 du code de procédure pénale, le procureur de la République a l’obligation, en cas de classement sans suite, d’aviser les plaignants des motifs de sa décision. Ce point n’est pas contesté. En revanche, je crains que la circulaire aux parquets généraux de 2004 que vous avez évoquée, madame la ministre, n’ait guère rencontré d’écho et ne soit pas vraiment mise en application : l’expérience nous amène à dire que c’est l’exception plutôt que la règle. De manière générale, je préfère une disposition législative à une circulaire.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Moi aussi, en général !

M. Alain Anziani, rapporteur. Pour cette raison, je maintiens cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 2.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 2 (nouveau)

La présente loi est applicable à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. – (Adopté.)

Vote sur l'ensemble

Article 2 (nouveau)
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Ce texte est bon, parce que réaliste. Je ne partage pas cette conception selon laquelle il y aurait, d’un côté, l’idéal, et, de l’autre, la dure réalité du temps : il s’agit de faire avec ce que l’on a ! Imaginez que, demain, on veuille mettre en cause les États-Unis d’Amérique : on trouverait certainement des motifs pour cela, mais ce n’est pas possible, sauf à s’engager dans des conflits inextricables ! Pourquoi, dès lors, faire semblant de croire le contraire ? Ne soyons pas hypocrites ! On peut simplement, par une action opiniâtre, essayer de régler un certain nombre de problèmes et de faire régner, lorsque cela est possible, un minimum de justice.

On peut critiquer la solution qui a été retenue, mais elle est la seule qui permette véritablement d’être efficace dans le monde réel, et pas seulement dans l’idéal. L’important, ce n’est pas l’affichage, c’est que les choses progressent sur le terrain.

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je voudrais saluer la très grande qualité de ce débat et en remercier l’ensemble des intervenants. On peut présumer que ce texte sera adopté à l’unanimité, les membres de votre assemblée, toutes sensibilités politiques confondues, s’accordant sur la nécessité de rendre efficace la justice internationale et de faire régresser l’impunité. Notre pays, dont l’identité est fortement empreinte de cette exigence et des valeurs magnifiques qui l’inspirent, entend prendre toute sa part dans ce processus.

Je félicite le président Sueur de son initiative, qui a pu aboutir grâce à des travaux préparatoires extrêmement rigoureux, ayant permis d’éclairer les positions des uns et des autres. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi dans le texte de la commission, modifié.

(La proposition de loi est adoptée.)

M. le président. Je constate que la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Mes chers collègues, je vous remercie d’avoir bien voulu adopter à l’unanimité cette proposition de loi, qui avait été déposée voilà moins de six mois, le 6 septembre dernier, et cosignée par un grand nombre d’entre nous.

Je tiens également à remercier M. le rapporteur et Mme la ministre de leur contribution à ce débat approfondi.

Madame la ministre, j’entends bien vos propos sur la possibilité, pour les victimes, de mettre en œuvre l’action publique. M. Collombat, M. le rapporteur et moi-même l’avons souligné, il est de notre responsabilité d’éviter d’élaborer une législation qui se révélerait par la suite inefficace.

Le débat n’est pas achevé : nous devons trouver le meilleur équilibre possible entre plusieurs considérations qui nous tiennent à cœur, en premier lieu celle de la justice. C’est à cet effet que je renouvelle le souhait que ce texte puisse être discuté rapidement par l'Assemblée nationale. Il nous faut avancer sur cette question, car notre pays se doit d’être efficace dans la lutte contre l’impunité des personnes coupables de crimes de guerre, de crimes de génocide ou de crimes contre l’humanité. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
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