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Séance du 23 avril 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Éric Bocquet. Nous avons vu de nombreuses conventions fiscales passer par notre assemblée, et la question de leur efficacité s’est régulièrement posée avec force. Le rapport récent de l’OCDE sur la lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices souligne que les conventions fiscales, dont l’objet essentiel est d’éviter les doubles impositions, constituent en fin de compte un système performant de double non-imposition, qui met en valeur toute l’ingénierie et le savoir-faire des cabinets de conseils et autres avocats fiscalistes.

Aussi, monsieur le ministre, nous avons quelques questions à vous poser, quelques suggestions à vous présenter et quelques demandes à vous adresser.

Le débat qui nous réunit porte sur les conventions internationales et leur efficacité pour lutter contre l’évasion fiscale internationale. Il faut partir de ce que sont les conventions internationales, c’est-à-dire de leur rôle de vecteurs, de véhicules de la normativité internationale en matière de fiscalité.

D’emblée, cette identité ne leur assure pas toutes les chances de succès : le droit international n’est pas le plus puissant des droits. Fruit de compromis, il est mité et souvent mal sanctionné, ce qui, évidemment, peut nuire à son autorité. Toutefois, ses faiblesses n’empêchent pas de le préférer aux solutions dans lesquelles la force pure ne s’embarrasse pas du détour du droit négocié.

Il faut en réalité envisager trois grandes catégories de conventions, dont certaines sont bilatérales et d’autres multilatérales, selon l’objet de chacune.

Nous rencontrons d’abord les conventions fiscales internationales, qui sont l’équivalent dans l’ordre international de notre législation fiscale interne. Il y a ensuite les conventions d’entraide ou d’assistance judiciaire, qui forment une sorte de mélange de code pénal et de code de procédure pénale entre les États, qui peut évidemment trouver à s’appliquer en matière de délits fiscaux. Enfin, nous avons un réseau conventionnel un peu balbutiant mais probablement appelé à jouer un rôle de plus en plus essentiel, si les États acceptent de s’affranchir de la tutelle des établissements de crédit, qui tourne autour de ce champ hier presque vierge, aujourd’hui à peine labouré, qu’est la lutte contre le blanchiment.

Ces instruments, qui devraient contribuer à un ordre fiscal juste, échouent trop souvent.

Les conventions fiscales internationales au sens strict répartissent la souveraineté fiscale, ou du moins tentent de le faire, car il faut tenir compte du comportement des contribuables les plus indélicats, qui s’évertuent à en déjouer la portée. Elles fixent l’attribution du droit d’imposer et prévoient les moyens de consolider le droit de chacune des parties au traité, via des procédures de gestion administrative de l’impôt. Dans ces procédures de sécurisation du droit, l’échange d’informations joue un rôle non exclusif, mais essentiel.

Ces conventions, généralement bilatérales, sont encadrées par des conventions multilatérales qui fixent un certain nombre de principes portant sur leurs deux volets : la répartition du droit d’imposer, d’un côté, la gestion des relations entre administrations fiscales pour en appliquer les dispositifs, de l’autre. Les deux aspects de ces conventions sont bien entendu importants.

La répartition du droit d’imposer engage notre capacité à défendre la souveraineté fiscale de la France.

Cette dimension de notre diplomatie économique a fait surface pendant la campagne de la dernière élection présidentielle. Les deux candidats qualifiés pour le second tour avaient annoncé une renégociation plus ou moins étendue des conventions bilatérales. Le candidat finalement élu avait souhaité renégocier quelques conventions, notamment avec la Belgique et la Suisse. Où en sommes-nous, monsieur le ministre ?

Par ailleurs, avez-vous entrepris de remédier aux situations de double non-imposition ? Quel diagnostic pouvez-vous nous présenter à ce sujet ? Pouvez-vous nous exposer votre programme de négociations pour porter remède à ces situations ?

Enfin, nous aimerions pouvoir disposer d’une évaluation nous permettant d’apprécier les effets fiscaux des régimes dérogatoires au modèle de convention de l’OCDE offerts à certains pays et pouvoir vérifier si les contreparties économiques de ces cadeaux ont toujours été au rendez-vous.

Nous nous permettons de vous suggérer, monsieur le ministre, de procéder à l’évaluation des conditions dans lesquelles les intérêts financiers publics sont défendus par l’économie des conventions fiscales. Cette évaluation devra être réalisée convention par convention et faire l’objet d’une synthèse permettant d’élaborer une véritable stratégie fiscale internationale. Nous sommes demandeurs d’une communication des résultats.

Sur l’autre volet, la gestion administrative de l’impôt et, en particulier, du contrôle fiscal, autant le dire tout de suite, nous entrons dans le vif du sujet, c’est-à-dire dans une vaste invraisemblance qui voit le bouclier se transformer en arme d’autodestruction particulièrement perfide.

Il faut évidemment mentionner ici le rôle de l’OCDE. Cette organisation des pays développés a été chargée par le G20 – le fameux G20 qui, chacun le sait, a supprimé par décret les paradis fiscaux en 2009 – de lutter contre les États non coopératifs en procédant à un examen par les pairs des conditions dans lesquelles les pays s’appliquent à jouer le jeu de la transparence fiscale.

Or dans le processus du Forum mondial, les conventions fiscales ont été instrumentalisées pour permettre aux pays non coopératifs d’échapper à ce que les Anglais appellent le naming and shaming – nommer et jeter la honte sur les gens. Tout ceci s’est déroulé sous les auspices et avec la bénédiction des États de l’OCDE.

Combien de pays inscrits sur la liste noire des paradis fiscaux ont-ils pu en sortir par la simple signature de conventions fiscales avec des États aussi peu scrupuleux qu’eux ? Quel a été le prix payé aux îles Féroé ou à Andorre pour avoir accepté de signer des conventions fiscales avec les îles Caïmans afin que celles-ci sortent de la liste ? Il faut nous le dire, monsieur le ministre, et il faut que vous plaidiez à l’OCDE pour que, au minimum, il soit mis fin à cette imposture.

J’ai déjà eu l’occasion de le dire ici même : si les listes des paradis fiscaux se vident, celles des contribuables disposant de comptes dans ces juridictions ne cessent d’enfler. J’y reviendrai.

Commençons par faire le ménage chez nous ! Chez nous, c’est-à-dire en Europe et en France. Combien de temps encore devrons-nous supporter que l’Autriche, la Suisse, le Luxembourg ou la Belgique trichent ? Combien de temps encore devrons-nous tolérer que la France vide sa liste des États non coopératifs, désarmant au passage les trop rares et faibles instruments anti-évasion de notre législation fiscale ?

Monsieur le ministre, combien de demandes d’assistance administrative avez-vous adressées à vos homologues dans le monde ? À qui ? Pour quels résultats ?

Je voudrais vous dire notre satisfaction que la France ait tourné le dos à la tentation de signer les accords Rubik, par lesquels la Suisse entendait, en quelque sorte, acheter la paix fiscale. Nous avons été très inquiets, et j’ai personnellement été interviewé par des journalistes helvétiques sur des rumeurs de ralliement de la France d’après mai 2012 à ces sirènes ou, devrais-je dire, à ces cors des Alpes… Rubik, ce n’est rien d’autre qu’une amnistie fiscale !

Il n’empêche que nous aimerions connaître quelles initiatives ont été prises au nom de la France devant l’attitude de certains de nos partenaires dans l’Union européenne, qui pratiquent une duplicité inadmissible, signant d’une main ce que de l’autre ils déchirent.

Il est de plus en plus question d’un Foreign Account Tax Compliance Act, ou FATCA européen, devant ce que d’aucuns voient comme la faillite des conventions bilatérales. Pourquoi pas ? Cette piste peut être intéressante. Néanmoins, ne nous leurrons pas : le FATCA européen, pour exister, devra être adossé à une ferme volonté politique qui fait manifestement défaut dans cette Europe où la concurrence fiscale s’étend à la lutte contre les paradis fiscaux.

Par ailleurs, ne soyons pas trop naïfs ! Le FATCA des États-Unis ne nous fera aucun bien. Au demeurant, que ne l’appliquent-ils au Delaware ou au Wyoming, nos amis américains ? Je vous suggère, monsieur le ministre, de lancer au plus vite vos services de la direction générale du Trésor sur les effets de cette opération sur les flux de capitaux dans le monde.

Ils pourront utilement s’inspirer de l’étude de Zucman et Johansen sur l’impact des conventions fiscales. Je ne résiste pas à la tentation de citer l’une des conclusions de leurs travaux : le durcissement des conventions avec un pays, la Suisse par exemple, se traduit par le déplacement des fonds, non vers le pays qui a obtenu le durcissement, mais vers d’autres contrées de l’offshore, Singapour par exemple.

Étant donné les mesures annoncées ici ou là en Europe, nous vous demandons, monsieur le ministre, de faire en sorte que les flux de capitaux entrant et sortant des pays de l’Union européenne et de ses partenaires soient surveillés et contrôlés avec la plus extrême vigilance, moyennant quoi nous sommes évidemment très favorables à un échange automatique d’informations, le système actuel étant totalement inadapté, comme l’avait remarquablement exposé M. Van Ruymbeke l’an dernier devant notre commission d’enquête sur l’évasion fiscale internationale.

J’en viens donc, monsieur le ministre, à une question particulièrement inquiétante, celle des conditions dans lesquelles les conventions fiscales sont concrètement appliquées. Lors des travaux de notre commission d’enquête, nous avons pu être alertés sur les difficultés présentées par la mise en œuvre effective de conventions passées avec des pays qui vont jusqu’à dénoncer les accords conclus avec la France.

Je relève au passage que les motifs de certaines dénonciations sont intéressants et pourraient être utilement médités pour résoudre le très intéressant problème de la légitimité du droit d’imposer. Je songe en particulier au Danemark et à la question de l’imposition des revenus différés. Ma question est de savoir où nous en sommes des litiges qui nous opposent avec nos cocontractants et si, en matière de prix de transfert notamment, nous parvenons à faire réellement prévaloir le droit.

Au-delà, me référant à l’actualité mais n’oubliant pas des dossiers plus anciens dont nous avons pu prendre connaissance, je voudrais vous poser quelques questions précises, qui illustrent un problème de gouvernance auquel notre commission d’enquête sénatoriale avait souhaité apporter une solution, notamment en préconisant comme première mesure la création d’un haut-commissariat à la défense des intérêts financiers publics, qui aurait pu être le garant de la transparence de ces procédures.

Premièrement, monsieur le ministre, pouvez-vous nous indiquer les raisons pour lesquelles la convention fiscale bilatérale entre la France et la Suisse a pu aboutir à forger de la situation de fortune de M. Cahuzac une représentation si fausse que le ministre de l’économie s’est dit « utilisé », tandis qu’un journal d’une incroyable complaisance a pu titrer sur le « blanchiment », un mot doublement malheureux en l’occurrence ?

Nous aimerions d’ailleurs avoir quelques précisions sur le sens de ces propos, monsieur le ministre, car, nous vous le confions, nous ne sommes pas très rassurés par le fait qu’un ministre de l’économie et des finances avoue avoir été « utilisé ». Nous ne percevons que trop à quel point les monétaristes de tout poil, les partisans du démantèlement de l’État social, les adeptes de la précarisation des salariés vous utilisent pour placer la France dans la spirale de la déflation, du chômage et de l’appauvrissement.

Deuxièmement, je vous interrogerai sur les traitements tout à fait énigmatiques qu’a pu recevoir le listing remis par M. Hervé Falciani à la justice de notre pays. Je veux parler de la très mal nommée « liste des 3 000 ».

Le rapport de notre commission d’enquête comportait un certain nombre de questions auxquelles nulle réponse n’a été apportée à ce jour. Or le parcours de cette liste, tel qu’il a été relaté par plusieurs acteurs de ce dossier, est particulièrement intriguant.

Je rappellerai brièvement quelques faits. Voilà une liste communiquée à l’administration fiscale, laquelle nous dit qu’elle n’a été « en aucune façon exploitée ». C’est étrange, puisqu’elle laisse supposer l’existence d’un grand nombre de contribuables fraudeurs.

Finalement, par l’intermédiaire du procureur de Nice, qui dispose d’informations cryptées, la liste arrive sur le bureau de l’administration fiscale. Celle-ci indique avoir identifié 3 000 titulaires de comptes, mais avoir tout de même relevé 8 000 occurrences. Le procureur s’étonne, car les services techniques auxquels il avait confié les données informatiques précisent qu’elles auraient rempli un train de marchandises. Même avec 8 000 occurrences, c’est plutôt à une mobylette, éventuellement à un triporteur, que l’on a affaire ! (Sourires.)

L’administration fiscale nous dit avoir laissé tomber la liste de l’informateur pour privilégier celle du procureur. Le procureur, quant à lui, nous informe qu’il n’y retrouve pas ses petits et suggère que quelque chose s’est passé au niveau des services techniques, soit de l’Institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale, l’IRCGN, soit du service de la douane judiciaire.

Nous avons demandé qu’une enquête administrative soit ouverte à ce propos. L’a-t-elle été ?

Un autre témoignage compte beaucoup. Le procureur nous indique : « En réalité, M. Falciani, pour des raisons qui m’échappent encore, nous a livré par bribes ce qu’il détenait. Avant que l’autorité judiciaire n’aille chercher ces données – je l’ai su plus tard –, il semble que des tractations aient eu lieu avec les services fiscaux, ce qui n’est pas peu dans ce dossier ». Ce n’est en effet pas peu !

Monsieur le ministre, avez-vous fait vérifier l’existence de telles tractations ? Ce point est assez crucial, car on peut facilement imaginer leur objet. Malgré son volume, la liste transmise au procureur n’avait-elle pas été quelque peu arrangée ? Telle est la question.

Enfin, nous voudrions savoir si le fisc français a été aussi diligent que son homologue britannique, dont nous savons bien qu’il a récupéré beaucoup plus de recettes fiscales que nous n’avons pu le faire, ou si nous nous situons plutôt du côté de la Grèce, où ce fameux listing a conduit à mettre en cause l’un de vos homologues, M. Papaconstantinou, accusé en son temps d’avoir tronqué la liste HSBC.

Arrivé à ce stade de mon intervention, je ne dirai que quelques mots des conventions d’entraide judicaire et de leur fonctionnement dans le champ fiscal, ainsi que des conventions concernant la lutte anti-blanchiment.

S’agissant de l’entraide judicaire, les témoignages recueillis par la commission d’enquête sénatoriale sont très inquiétants. Les résultats obtenus en la matière sont, certes, parfois bons, mais souvent très mauvais. À cet égard, le Royaume-Uni, en particulier, paraît des plus réticents à fournir la moindre information, alors même que ce pays se prétend à la pointe de la lutte contre le terrorisme international.

Où en est le projet d’un parquet financier européen ? J’ai compris que le Président de la République souhaitait renforcer le bras judiciaire de la lutte contre le blanchiment en France. Nous lui suggérons d’étendre un peu son horizon à cette Europe de l’ombre, qu’il est beaucoup plus urgent de rendre transparente que le parc de vélocipèdes de tel ou tel ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste. – Mme Nathalie Goulet et M. Philippe Marini applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission d’enquête créée l’an dernier sur la proposition du groupe communiste, républicain et citoyen a eu un retentissement certain.

L’un de ses effets, grâce à quelques affaires qui ont été révélées, a été de permettre de mesurer l’ampleur du problème posé, la profondeur des pertes entraînées par la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales pour le budget général. Le montant se chiffre en dizaines de milliards d’euros et représente à peu près l’équivalent du déficit budgétaire. Le journaliste de La Croix Antoine Peillon, qui a intitulé son livre Les 600 milliards d’euros qui manquent à la France, a bel et bien situé l’enjeu.

Dans les méandres de la finance internationale, face à cette Hydre de Lerne de la spéculation, la France et l’Europe laissent filer des centaines de milliards d’euros de ressources financières disponibles, alors même que les économies des pays de l’Union européenne ont grand besoin de ces sommes pour faire face à leurs difficultés actuelles, dont la spéculation et la fraude sont d'ailleurs responsables pour une part décisive.

Là se situe clairement l’enjeu : ou bien une lutte contre la fraude fiscale de grande envergure est lancée, et nous connaîtrons, chaque année, un redressement des comptes publics et un élargissement des capacités de financement de la dépense publique comme de la réduction des impôts ; ou bien tel ne sera pas le cas, et nous serons toujours préoccupés par le taux de chômage, inquiets de voir progresser encore les inégalités sociales et de constater que des millions de nos compatriotes n’ont pas ou plus de logement et de voir augmenter sensiblement la proportion des jeunes en échec scolaire.

La découverte de l’existence des paradis fiscaux n’est pas nouvelle ; celle-ci a été révélée avec un certain éclat bien avant la crise financière de 2008.

Un paradis fiscal, rappelons-le, n’est pas nécessairement le paradis pour tous ! Le territoire tropical le plus inégalitaire possible, à l’instar des Philippines, où une oligarchie limitée se partage le pouvoir depuis de longues décennies, peut être un paradis fiscal idéal pour les ménages les plus aisés et les entreprises les plus profitables, tout en restant un enfer pour la grande majorité de la population.

Saint-Martin nous offre un exemple intéressant de ce qu’est un paradis fiscal. La partie française de l’île étant devenue une collectivité territoriale, ne s’y applique plus qu’un code général des impôts « adapté » aux spécificités locales, tout en restant « inspiré » par le code métropolitain. Néanmoins, quand il s’est agi d’« adapter », la première décision de l’assemblée territoriale a été de supprimer l’impôt de solidarité sur la fortune !

On peut douter que cet impôt ait alors constitué la première préoccupation des résidents : en 2007, le revenu moyen des habitants était inférieur à 7 400 euros et 8,4 % seulement des contribuables étaient habilités à payer une cotisation. Autant dire que la décision de l’assemblée territoriale ne concernait qu’une infime minorité des habitants de l’île.

Cet exemple, que nous fournit notre propre territoire, permet de bien montrer la logique du paradis fiscal : faire échapper aux rigueurs de l’impôt certaines ressources, plus particulièrement des gros patrimoines, des revenus aisés et des capitaux importants.

De ce point de vue, le cas de la Suisse, souvent cité en matière de paradis fiscal, est édifiant.

Pour une personne résidant en France, être travailleur frontalier en Suisse peut se révéler une opération coûteuse au plan fiscal, eu égard au dispositif de retenue à la source en général pratiqué par les cantons suisses sur les revenus du travail.

Exemple parmi d’autres, la petite commune d’Ornex, située dans le pays de Gex, abrite une population dont le revenu fiscal moyen est supérieur à 40 000 euros annuels. Toutefois, le rendement de l’impôt sur le revenu français s’y établit à 4,3 % des revenus déclarés, un pourcentage inférieur à celui de la Seine-Saint-Denis ! Motif : une bonne partie des actifs d’Ornex travaillent en Suisse et leurs revenus étant soumis aux règles locales de retenue à la source se trouvent fort peu imposés en France, car la convention fiscale prévoit de défalquer l’impôt déjà acquitté en Suisse de celui qui serait exigible au barème français.

Rien à voir cependant avec le fameux forfait fiscal, qui ne profite, pour sa part, qu’à des revenus et patrimoines fort élevés et dont les règles sont bien moins dures pour les expatriés français que pour les frontaliers.

Rappelons-le, le forfait fiscal se fonde sur la dépense réalisée en Suisse par le contribuable français pour l’entretien de sa personne et de sa maison, y compris à l’étranger. Cette dépense doit constituer sept fois la valeur locative ou le loyer de la résidence occupée sur le territoire des cantons suisses pratiquant encore ce système.

Ce dispositif, en cours de suppression à la suite de plusieurs initiatives populaires, permet ainsi à de riches hommes – ou femmes – d’affaires français retraités de disposer d’un logement très confortable en Suisse, sans que le prix de celui-ci représente pour eux une charge trop élevée.

Les quelques milliers de forfaits fiscaux pratiqués en Suisse rapportaient en moyenne, selon les derniers chiffres connus, 120 000 à 125 000 francs suisses aux administrations cantonales concernées, un chiffre sans commune mesure, évidemment, avec les pertes fiscales causées aux pays d’origine, eu égard au patrimoine et aux revenus dont disposent ces heureux bénéficiaires.

J’ai cité des exemples en lien non pas avec les plus récentes conventions fiscales signées par la France, mais avec la convention franco-suisse, actuellement en débat.

Pour autant, comme nous avons examiné depuis 2008-2009 une bonne vingtaine de conventions, dont la très critiquable convention conclue avec le Qatar, nous pourrions fort bien nous interroger sur l’efficacité réelle de ces textes. Combien de procédures d’échange d’informations en ont découlé ? Quels furent les résultats ? Ensuite, le moment venu, nous pourrions aller à l’essentiel.

La France n’a pas à suivre aveuglément les recommandations de l’OCDE, et même du GAFI, le groupe d’intervention financière, organisme qui en découle, quant à la transparence financière.

On peut même penser que le travail de la nouvelle commission d’enquête, dont nous avons demandé la constitution, mettra en évidence le rôle complexe du secteur financier dans ces processus d’évasion de capitaux vers des cieux fiscaux plus cléments.

En qualité de pays majeur dans le concert international, nous devons faire valoir notre approche de la transparence des mouvements financiers, en nous situant clairement au premier rang de la lutte contre la fraude et la dissimulation fiscales, en remettant en question à la fois les listes avantageusement établies de territoires dits « coopératifs » et les opérateurs, financiers notamment, qui continuent à y exercer des activités.

Nous pourrons ainsi nous demander ce que devient la loi n° 2010-845 relative à la convention entre la France et le Gouvernement des îles Caïmans, ce petit territoire où 350 personnes gèrent un total de fonds équivalant au quart des sommes administrées par la City de Londres...

C’est donc à une approche critique des conventions passées, à un reclassement précis des pays en fonction de leur transparence réelle et à des changements de pratiques de nos établissements financiers que nous appelons au terme de cette discussion.

Dans notre démocratie, le rôle de l’impôt est bien la participation de chacun à l’intérêt général, selon ses capacités. C’est ce que nous rappelle la Constitution. C’est aussi ce qui fonde notre volonté que cette lutte contre la fraude fiscale soit une priorité du Gouvernement, lequel doit s’en donner les moyens. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, quand vous tapez sur un moteur de recherche l’expression « conventions fiscales internationales », après quelques liens pointant vers des chroniques et des revues de jurisprudence, vous tombez immédiatement sur « Ancien inspecteur des impôts, avocat fiscaliste ». Autrement dit, monsieur le ministre, dans le domaine de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, c’est la guerre de l’obus et du blindage, du gendarme et du voleur, mais le voleur court plus vite, est mieux doté, mieux armé, mieux préparé, mieux conseillé. (Sourires.)

Le débat du jour proposé par nos collègues du groupe CRC fait suite à la commission d’enquête sénatoriale, dont le travail fut assidu, et précède celle qui va bientôt se dérouler.

Comme vous le savez, l’objet initial des conventions fiscales internationales est de prévenir les doubles impositions, lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, ainsi que le blanchiment, faciliter la coopération internationale à l’échelon des administrations fiscales et douanières et organiser la coopération entre les différents parquets.

D’emblée, puisque nous sommes entre nous – ce sujet n’a pas l’air de passionner les foules –, reconnaissons-le, les conventions fiscales internationales ne sont pas les outils les plus efficaces contre la fraude et l’évasion. Pis, notre réseau de conventions n’est pas cohérent et crée parfois lui-même les mécanismes de l’évasion fiscale.

La question des prix de transfert est, de ce point de vue, une caricature ! Instrument pour éviter la double imposition, ces conventions deviennent des outils de l’évasion fiscale.

Les prix de transfert, on ne s’en lasse pas ! En droit interne, on en trouve une définition à l’article 57 du code général des impôts. Pour l’OCDE, les prix de transfert sont « les prix auxquels une entreprise transfère des biens corporels, des actifs incorporels, ou rend des services à des entreprises associées. […] Ils se définissent plus simplement comme étant les prix des transactions entre sociétés d’un même groupe et résidentes d’États différents : ils supposent […] le passage d’une frontière. » Il s’agit finalement d’une opération d’import-export au sein d’un même groupe.

D’après les estimations que nous avons recueillies dans le cadre de la commission d’enquête, le commerce intra-groupe représenterait 70 % du commerce international. Sur la base d’une étude des économistes Pak et Zdanowicz portant sur le commerce extérieur des États-Unis, la perte fiscale résultant de ces transferts aurait atteint en 2001 53,1 milliards de dollars pour les États-Unis et 23,6 milliards d’euros pour la France, soit 1,24 % de notre PIB, c'est-à-dire peu ou prou le montant du budget que nous mendions pour la défense nationale ; ce dernier est de 1,5 % du PIB, comme vous le savez, monsieur le ministre.

Je prendrai quelques exemples ; ce sera sûrement plus parlant. La société suisse Glencore, entreprise minière implantée en Zambie, fait perdre près de 200 millions de dollars à ce pays. Première tricherie : surévaluation des coûts de production. Deuxième tricherie : sous-évaluation des volumes de production. Troisième tricherie : manipulation des prix de transfert, le cuivre produit étant systématiquement vendu à la maison mère en Suisse à un prix inférieur à celui du marché.

Prenons maintenant l’exemple de brasseries implantées au Ghana, qui n’ont évidemment pas à supporter une augmentation de 160 % des droits d’accise ; les sénateurs du Nord savent de quoi je parle. Dans un rapport publié en 2010, ActionAid a révélé le schéma des versements réalisés par ces brasseries africaines.

L’enquête a permis de dénoncer les manipulations suivantes. Première tricherie : redevance en échange de l’utilisation de marques situées aux Pays-Bas ; manque à gagner pour le Ghana : 250 000 euros. Deuxième tricherie : versement pour des frais de gestion à une filiale en Suisse ; manque à gagner pour le Ghana : 200 000 euros. Troisième tricherie : enregistrement des services d’approvisionnement à l’Île Maurice ; manque à gagner pour le Ghana : 790 000 euros.

D’autres exemples témoignent de l’inefficacité de nos conventions internationales : des rasoirs en provenance du Royaume-Uni à 113 dollars l’unité, des seringues hypodermiques venant de Suisse à 140 dollars l’unité – c’est tout de même très cher ! –, ou encore des diamants naturels à 13,45 dollars le carat, ce qui est franchement très intéressant, mes chères collègues ! (Sourires.)

Christian Chavagneux, qui a été entendu par notre commission d’enquête, nous a expliqué que les douanes américaines avaient vu des seaux en plastique venant de République tchèque et passées par plusieurs paradis fiscaux être facturés 1 000 dollars aux États-Unis, ce qui est cher même pour un seau de qualité ; je vous renvoie aux pages 66 et suivantes du rapport de notre commission enquête. De manière plus intéressante encore, des missiles sortis des États-Unis à destination d’Israël sont arrivés en terre promise, après être passés par plusieurs paradis fiscaux, au prix de 50 dollars. À ce prix, vous et moi envahirions l’Iran. (Nouveaux sourires.)

Je n’évoquerai pas le cas des bananes, que chacun connaît : là aussi, par le jeu des prix de transfert, les paradis fiscaux absorbent 80 % du prix, le pays producteur n’en conservant que 20 %. La Cour des comptes évoque ce sujet dans son rapport sur la division des vérifications nationales et internationales.

Étant donné l’importance des profits en jeu, il ne faut pas s’étonner que la possibilité offerte par la sous-direction du contrôle fiscal aux entreprises qui le souhaitent de sécuriser juridiquement leurs prix de transfert, c'est-à-dire de les faire agréer par l’administration, soit peu usitée ! Le succès est mitigé, puisqu’il n’y a eu qu’une vingtaine d’accords par an, ce qui est assez faible compte tenu du nombre d’entreprises concernées. En outre, les contrôles sont minimes.

Néanmoins, l’administration de Bercy, que le monde entier nous envie, ne reste pas inactive. La direction générale des finances publiques, la DGFIP, a développé des coopérations bilatérales. Des jumelages ou appels d’offres ont été menés en Algérie, en Albanie, au Cameroun, en Croatie ou encore, ce qui vaut la peine d’être noté, au Liban. De nouveaux accords de coopération ont été conclus. Un travail est donc réalisé. Par ailleurs, la DGFIP a été élue à la présidence de l’Organisation intra-européenne des administrations fiscales pour 2010-2011, ce qui a permis d’importants échanges d’informations.

Dans cette nuit fiscale marquée par l’inefficacité des conventions internationales, je voudrais saluer les initiatives d’un certain nombre de régions françaises pour augmenter la transparence.

Le 17 juin 2010, la région Île-de-France a été la première région française à prendre une délibération contre les paradis fiscaux. Elle fut ensuite suivie par l’Alsace, qui a voté une mesure de transparence contraignante : elle impose aux banques avec lesquelles elle travaille de faire un reporting pays par pays ; c’est une mesure que nous réclamons à cor et à cri pour les entreprises. Ce reporting est de nature à faire connaître la réalité des activités ; on peut ainsi savoir si la contribution fiscale est juste au regard de la richesse produite. Monsieur le ministre, puisque vous venez, comme moi, de Basse-Normandie, je vous signale que tout reste à faire dans cette région ; nous pourrions travailler ensemble sur le terrain.

Lors de son audition par notre commission d’enquête, le directeur général des douanes et des droits indirects, Jérôme Fournel, a déclaré à plusieurs reprises que nous manquions d’outils juridiques de prévention et de lutte contre la fraude et l’évasion fiscale et que notre meilleure arme restait encore une coopération qui n’est pas toujours au rendez-vous. Une seule certitude : la multiplication des conventions n’y changera pas grand-chose. Les conventions sont utiles pour limiter les cas de double imposition, pas pour endiguer les flux financiers colossaux mis en évidence notamment par l’Offshore Leaks.

En revanche, je crois fermement que les possibilités de notre droit ne sont pas encore épuisées. Monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des finances, je pense que nous pourrions commencer par balayer devant notre porte.

Nous pourrions, à notre petite échelle, modifier notre règlement de manière à donner davantage d’importance à l’examen en séance publique des conventions internationales. Nous examinons les projets de loi autorisant leur ratification en procédure simplifiée, c'est-à-dire en quelques secondes, sans étude d’impact. Nous pourrions revoir complètement les modalités d’examen de ces conventions. Cela ne représenterait pas un très gros travail, et notre assemblée a un peu de temps libre, à en juger par l’ordre du jour chaotique de la semaine dernière, où nous n’avons pas siégé le mardi.

Il est également apparu au cours des travaux de notre commission d’enquête qu’il fallait améliorer la formation et les échanges. De ce point de vue aussi, nous avons du travail, car notre marge de progression est extrêmement importante.

Pour conclure, je voudrais vous poser deux questions, monsieur le ministre.

Premièrement, notre collègue Jean-Claude Merceron, sénateur de Vendée, m’a indiqué que certaines entreprises de son département avaient des problèmes avec le Pérou : apparemment, nous n’aurions pas conclu de convention relative à la double imposition avec ce pays.

Deuxièmement – Marie-France Beaufils a vaguement évoqué ce point il y a quelques minutes –, je rentre d’une mission dans les pays du Golfe, que je connais un peu, et il semblerait que la convention fiscale qui nous lie au Qatar prévoie des conditions plus favorables que celle qui nous lie aux Émirats arabes unis. Pourriez-vous m’expliquer la raison de cette différence de traitement entre deux pays voisins et amis ?

Le Sénat travaille sur ces questions. Vous nous trouverez tous unis à vos côtés sur ce sujet important non seulement pour notre morale, mais aussi pour améliorer l’état de nos finances publiques, qui en ont bien besoin. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. François Fortassin.

M. François Fortassin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même s’il a été demandé par nos collègues du groupe CRC avant la succession d’affaires d’évasion fiscale qui ont récemment ébranlé la France et le monde, ce débat est d’une actualité brûlante.

Ces affaires ont éclaté avec d’autant plus de violence qu’elles reflètent en réalité un problème récurrent, très loin d’être résolu malgré les progrès prétendument réalisés ces dernières années, le problème de la fraude et de l’évasion fiscales, qui sont facilitées par l’existence de juridictions où règne la plus grande opacité et où le niveau d’imposition est extrêmement faible, voire nul.

Comment ne pas s’interroger sur l’efficacité, et même l’utilité, des conventions fiscales, qui étaient jusqu’à présent l’un des principaux piliers de la lutte contre l’évasion fiscale internationale, quand notre ministre de l’économie affirme que c’est notamment à cause de la convention fiscale entre la France et la Suisse qu’il n’a pas pu obtenir d’informations concernant une affaire récente ? Il faut reconnaître que la Suisse est un assez mauvais élève en matière d’application des conventions fiscales prévoyant l’échange de renseignements.

Or c’est bien dans l’application effective de ces accords que réside le véritable obstacle à la transparence ; le mot est lâché, mais il ne convainc personne. En effet, ce n’est pas parce que le nombre de conventions fiscales bilatérales a explosé depuis quelques années que l’efficacité de l’échange de renseignements est garantie.

On peut même se demander si ce n’est pas le contraire qui se produit. L’exemple suisse le montre bien. La Confédération helvétique n’a jamais renoncé à son sacro-saint secret bancaire, contrairement à ce qu’on a pu entendre ici ou là.

Le rapport annuel du Gouvernement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d’échange de renseignements souligne qu’il demeure « un problème [...] dans la coopération administrative avec la Suisse, qui a contesté une part importante [des demandes françaises] au motif qu’elles n’étaient pas “vraisemblablement pertinentes” pour l’application de la législation fiscale française » – le mot est très joli, mais il faudra nous expliquer où est la pertinence en la matière –, « ce qui traduit de [la] part [de la Suisse] une application erronée des standards de l’OCDE ». Malgré l’existence de conventions, les difficultés de l’échange effectif de renseignements sont donc bien réelles et surtout bien connues. C’est un fait.

Dès lors, comment renforcer l’efficacité de ces échanges ? Depuis les révélations récentes, les dirigeants des plus grandes puissances, dans le cadre de l’Union européenne ou du G20, ont tous la même priorité : l’échange automatique d’informations. Voilà donc l’antidote tant attendu contre les maux que sont l’évasion et la fraude fiscales.

Les États-Unis ont montré le chemin à suivre, avec une loi qui leur permettra bientôt d’imposer unilatéralement à tous les établissements financiers du monde l’obligation de transmettre à l’administration américaine toutes les données sur les comptes, mouvements de fonds et revenus des citoyens américains. Combinée à la mise en place de l’union bancaire en Europe, cette loi fait chanceler les pays qui continuaient jusqu’à présent, au sein même de l’Union européenne, à s’accrocher à leur secret bancaire : le Luxembourg, le Liechtenstein ou encore l’Autriche. Et que dire de la banque du Vatican ? Il semblerait cependant que ce pays ne constitue pas un refuge très sûr pour ceux qui veulent gagner beaucoup d’argent… (Sourires.)

Garantir l’échange automatique d’informations au niveau mondial, comme semble le souhaiter le G20, si l’on en croit les déclarations faites la semaine dernière à Washington, représenterait certainement un grand pas en avant dans la lutte contre les paradis fiscaux et l’évasion fiscale.

Toutefois, ce ne sera pas suffisant. En effet, si l’échange automatique d’informations parvient à être établi, encore faudra-t-il que l’administration fiscale dispose des moyens suffisants pour traiter efficacement cette masse d’informations.

Or, comme l’a souligné l’excellent rapport de nos collègues de la commission d’enquête sur l’évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales, les moyens humains et matériels de notre administration fiscale doivent être confortés. Selon la Cour des comptes, les agents de la DGFIP qui travaillent dans les services de contrôle sont aujourd’hui sous-dotés en effectifs par rapport aux services de gestion. De plus, ajoute le rapport de la commission d’enquête, « seuls 1 100 vérificateurs sont affectés dans les trois directions nationales spécialisées dans la fraude complexe ou internationale ».

Si le premier obstacle dans la lutte contre l’opacité que symbolisent les paradis fiscaux est sans doute l’absence d’échange d’informations suffisantes et pertinentes, un autre obstacle, tout aussi important, réside dans la capacité des administrations fiscales à analyser les informations, à réaliser les contrôles nécessaires, mais aussi à s’adapter à la multiplicité des formes de fraude et aux innovations permanentes dans ce domaine.

Le rapport de la commission d’enquête insistait déjà sur la nécessité de « rendre l’administration en mesure de répondre aux nouveaux enjeux de l’évasion fiscale ». Le rapport formulait d’ailleurs plusieurs propositions très intéressantes : « mieux former les contrôleurs fiscaux », notamment à l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication, qui sont devenues un important vecteur de fraude, ou encore « créer un corps interministériel d’informaticiens-enquêteurs » ayant les moyens de traiter la variété des fraudes et des montages d’optimisation fiscale.

Enfin, bien que les récentes déclarations du G20 sur l’échange automatique d’informations soient encourageantes, il me semble que le passé nous invite à faire preuve de la plus grande prudence, plutôt que de tomber dans un enthousiasme béat. On se souvient encore du G20 de Londres, en 2009, et des déclarations du Président de la République de l’époque, qui affirmait, pleinement satisfait : « Les paradis fiscaux, le secret bancaire, c’est terminé !». On sait ce qu’il en est aujourd’hui.