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Séance du 29 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Daniel Dubois.

M. Daniel Dubois. Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je suis d’autant plus heureux d’être à tribune que, par deux fois, les rapporteurs ont signifié que j’étais intervenu sur la question des recours.

Madame la ministre, on le sait, le logement représente, avec la santé et l’emploi, une des principales priorités des Français. Il est en tête de leurs attentes pour les prochaines échéances municipales. Il apparaît également comme le premier poste de dépense des ménages, et ce particulièrement pour les familles les plus modestes et pour les classes moyennes.

L’amélioration de la qualité des logements et la construction de nouveaux bâtiments doivent donc constituer un engagement fort de tous les acteurs publics, et bien entendu du Gouvernement. Nous sommes prêts, madame la ministre, à vous soutenir dans cette tâche difficile, comme nous vous l’avions déjà dit lors du premier projet de loi que vous aviez défendu à l’automne dernier.

Néanmoins, madame la ministre, le constat est sévère. Force est de constater que les résultats des douze derniers mois ne sont guère rassurants. Pour tout dire, ils sont plutôt alarmants. Par avance, pardonnez-moi pour la série de chiffres que je vais citer, mais ils sont importants. Au cours du premier trimestre 2013, seuls 84 000 logements ont été mis en chantier sur l’ensemble du territoire français, soit une baisse de 11,2 % par rapport au premier trimestre 2012. Sur douze mois, d’avril 2012 à mars 2013, seulement 315 000 logements ont été mis en chantier, soit une baisse d’environ 18 % par rapport à l’année précédente.

Où sont les 500 000 logements promis, dont 150 000 logements locatifs ? Ces tristes résultats sont extrêmement dommageables pour les Français et pour les entreprises du bâtiment, car, au-delà des questions de logement, c'est bien l’emploi qui est ici en jeu. L’UDI-UC et Jean-Louis Borloo ne cessent d’interpeller votre Gouvernement sur ce secteur, et nous avons l’impression que vous êtes sourds à nos appels. Je pense par exemple à la question de la TVA dans le bâtiment, en particulier pour la construction de logements sociaux. Une fois de plus, nous vous demandons de revenir sur la hausse de la TVA, dont les seuls effets sont de pénaliser encore les plus fragiles et de détruire des emplois non délocalisables.

Il est donc urgent d’agir dans ce secteur, et c’est bien le constat que nous partageons. Le Président de la République a défini, le 21 mars dernier, un « Plan logement » en vingt mesures pour le secteur du bâtiment, et annoncé le désormais fameux « choc de simplification » des normes, qui figure dans le texte qui nous est soumis aujourd’hui.

Alors, madame la ministre, s’il y a convergence sur l’analyse, les moyens d’y arriver peuvent nous diviser. Sur la forme, d’abord, je vous le dis avec force, les centristes n’acceptent pas le recours aux ordonnances pour légiférer. C’est un dessaisissement complet de notre rôle de législateur qui revient, pardonnez-moi l’expression, à demander à une dinde de voter pour Noël. (Sourires.)

M. Yves Daudigny. Belle comparaison !

M. Daniel Dubois. Plus sérieusement, sur la durée de l’habilitation et sur son champ, je formulerai quelques remarques pour essayer soit de comprendre, soit de vous interroger, madame la ministre. Sur la durée, ou plutôt les durées, je ne comprends pas pourquoi elles sont si longues. Nous souhaitons, tout d’abord, les homogénéiser pour les huit points que comporte l’article 1er. Il n’y a aucune raison que certaines priorités soient ici plus difficiles à transcrire que d’autres.

En outre, nous vous proposerons également un amendement visant à réduire d’un tiers tous les délais de publication, ce qui revient à les raccourcir d’un mois ou deux. Le Président de la République a fait ses annonces voilà maintenant deux mois et ce projet de loi a été adopté en conseil des ministres il y a un mois. Nous supposons donc que vos services ont déjà travaillé et que ce raccourcissement ne les pénalisera pas. Cela aura un réel effet d’accélérateur pour la construction et l’activité. S’il y a urgence, j’y insiste, on ne peut pas attendre huit mois pour la publication et cinq mois de plus pour la présentation des textes devant le Parlement.

Sur cet aspect, je retiens, madame la ministre, votre volonté de venir présenter les ordonnances devant notre commission avant leur publication. C’est une démarche positive, qu’il convient de saluer. Nous serons bien sûr attentifs à ce qu’elle se réalise.

J’en viens, sur le fond, aux huit points de l’article 1er.

Une grande partie d’entre eux nous satisfait et répond à l’urgence de la situation : le raccourcissement des délais de délivrance des permis de construire, grâce à la mise en place d’une procédure intégrée pour le logement, devrait ainsi faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement. De même, nous soutenons la réduction du délai des recours contentieux et la lutte contre les recours abusifs.

Je salue également l’amendement de précision que notre rapporteur a fait adopter, au paragraphe 5°de l’article 1er, sur les dérogations prévues pour l’augmentation de la densification. La clarification était nécessaire pour les maires, qui voyaient se mettre en place, depuis la réfection précédente, une simplification sans aucun contrôle ni accord de leur part.

Sur le développement du logement intermédiaire à prix maîtrisé, madame la ministre, des doutes subsistent concernant, en particulier, deux points sur lesquels j’ai déposé des amendements : la création d’un bail de longue durée dédié à la production de ce type de logements et la possibilité, pour les organismes de logement social, de créer des filiales dédiées à la production et à la gestion de logements intermédiaires.

Nous sommes convaincus que ces questions, qui appellent des débats approfondis, doivent être traitées dans le cadre d’un projet de loi spécifique et non dans le cadre d’une simple ordonnance. Le projet de loi qui nous sera soumis à l’automne sera plus adapté pour en débattre sereinement. L’urgence semble d’autant moins grande que vous fixez à huit mois le délai de publication de cette ordonnance : soit c’est urgent, soit nous engageons un vrai débat ! Nous présenterons un amendement visant à sortir cette mesure du champ des ordonnances.

De la même manière, l’augmentation du taux maximal de garantie d’emprunt des collectivités locales nous semble problématique. Vous êtes sans doute trop optimiste, madame la ministre, quant à ses effets sur la construction. J’estime que cette mesure peut faire peser un risque financier important sur les collectivités même s’il ne s’agit, et vous l’avez dit clairement, que d’une possibilité qui leur est offerte. À un moment où les budgets sont serrés et où l’État diminue ses dotations, cela me paraît présenter un vrai risque. On ne pourra pas continuer à demander toujours plus aux collectivités et aux élus tout en les étranglant financièrement. Leur bonne volonté ne suffit plus !

Enfin, une interrogation a surgi à l’Assemblée nationale sur la cohérence de la huitième mesure concernant l’augmentation de la trésorerie des entreprises du bâtiment avec l’article 61 du projet de loi relatif à la consommation qui vise, quant à lui, à réduire les délais de paiement interentreprises de soixante à quarante-cinq jours. On cherche à améliorer la situation des entreprises de la construction et du bâtiment dans leurs relations avec leurs clients mais, dans le même temps, on les pénalise ! Ce qu’elles vont gagner en trésorerie d’un côté, ne risquent-elles pas de le perdre de l’autre ? Pouvez-vous nous rassurer, madame la ministre, sur la volonté réelle du Gouvernement ?

En conclusion, madame la ministre, et pour toutes ces raisons, les sénateurs du groupe UDI-UC continuent de s’interroger… (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Madame la ministre, comment vous cacher mon plaisir de vous voir ici, dans cette Haute Assemblée, présenter personnellement ce projet de loi destiné à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour accélérer les projets de construction ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Je crains le pire… (Sourires.)

M. Jacques Mézard. Je ne doute pas que vous le faites au nom de l’intérêt supérieur de l’État, passant ainsi outre aux réticences qui pourraient légitimement vous éloigner du choix de cette voie procédurale qui, tout à la fois, aboutit à évincer en partie le Parlement de ses prérogatives habituelles et à lutter efficacement contre tous ceux qui, par visée spéculative ou pour défendre des intérêts particuliers, plus ou moins déguisés sous de beaux principes, freinent ou empêchent tout simplement la construction.

Le groupe du RDSE, dans sa grande majorité, votera ce projet de loi malgré ses réticences quant à l’utilisation de la procédure des ordonnances à laquelle – comme vous, je crois – nous considérons qu’il ne doit être qu’exceptionnellement recouru.

M. Charles Revet. Cela devient une habitude !

M. Jacques Mézard. Si nous faisions le compte, mon cher collègue, nous verrions que chaque gouvernement a pris sa part.

En l’occurrence, relancer la construction, loger chacune de nos familles dans un logement décent à un coût accessible, c’est là une vraie priorité nationale ; une priorité qui, au-delà de l’aspect purement social, ne peut avoir que des impacts positifs et immédiats sur l’économie du pays et sur l’emploi.

Madame la ministre, la société change, de même que les aspirations de nos concitoyens et les orientations des pouvoirs publics : vérité d’un jour n’est plus forcément celle du lendemain. Il en est ainsi dans le secteur important de l’urbanisme et du logement. J’ai encore en mémoire les discours et les actions de nombre d’associations et d’élus contre la densification, la construction en hauteur, les tours... J’ai en mémoire les oukases de certains architectes des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les ZPPAUP, voulant figer pour l’éternité les constructions du passé de toute nature. Or, madame la ministre, l’homme c’est la vie, et la vie c’est le mouvement. Les civilisations passent et trépassent, tout comme les espèces.

Dans ces propos liminaires, je me dois d’attirer votre attention sur l’impérieuse nécessité de ne pas oublier que vous êtes en charge – y compris à l’occasion de ce texte – de l’égalité territoriale avec, pour corollaire, l’aménagement du territoire, ce qui n’est pas contradictoire avec les questions de densification.

Je le dis une nouvelle fois, il faut faire attention aux critères, d’ailleurs contestables, des zones tendues et détendues. Il n’est pas raisonnable de bloquer de fait la construction dans les zones détendues pour concentrer tous les moyens dans les zones dites tendues : « abandon » et « désert » sont des mots que nous subissons trop dans plusieurs départements. Profitons davantage des grands espaces, là où ils se trouvent.

Chacun reconnaîtra qu’il y a urgence à agir : urgence économique, bien sûr, en raison des problèmes du secteur de la construction, de son ralentissement ; urgence sociale, ensuite, car à la suppression d’emplois s’ajoutent plus de trois millions et demi de Français mal logés ; urgence environnementale, enfin, avec presque 4 millions de ménages vivant en situation de précarité énergétique. Nous sommes d’accord sur le fait qu’il est un grand chantier, prioritaire, important, urgent à mener, celui des économies d’énergie, fondamental en matière d’habitat et de logement. Tout cela est d’autant plus alarmant que les besoins de demain seront accrus du fait de la croissance démographique et de nouveaux comportements.

Dès son entrée en fonction, le Gouvernement a montré sa volonté d’apporter rapidement des réponses et nous tenons – et ce n’est pas toujours le cas, loin de là – à saluer cette action : mobilisation du foncier de l’État, renforcement de la loi SRU en faveur du logement social, relèvement du plafond du livret A, taxation de la rétention foncière ou encore incitation à l’investissement locatif avec, cette fois, de réelles contreparties sociales... Tout cela, selon nous, va dans le bon sens. Toutefois, nous l’avions dit lors des précédents débats, des réflexions et des actions restent à mener, notamment sur la simplification des règles d’urbanisme, pour atteindre l’objectif ambitieux mais nécessaire de 500 000 logements par an.

Entre excès d’application du principe de précaution et excès de bureaucratie, le terrain à bâtir finit en effet par devenir inconstructible ! (Sourires.) Ce projet de loi d’habilitation vise justement à lever rapidement certains freins.

Nous sommes évidemment favorables à une « procédure intégrée pour le logement ». La lourdeur et la complexité des procédures induisent non seulement des délais et des coûts exorbitants, mais conduisent souvent à une forme d’« autocensure » des acteurs locaux quand il s’agit de réviser les documents d’urbanisme.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Très bon argument !

M. Jacques Mézard. Il est proposé d’augmenter à 100 % le taux maximal de garantie des collectivités locales pour les opérations d’aménagement d’intérêt général. Les banques sont aujourd’hui de plus en plus exigeantes et nous avons bien compris, tous, qu’il s’agissait seulement d’ouvrir une faculté supplémentaire et non d’imposer une obligation aux collectivités locales…

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Tout à fait !

M. Jacques Mézard. Cela me donne une occasion de vous interpeller sur leur situation financière fragile. On ne peut à la fois leur demander toujours plus et geler, voire réduire, leurs marges de manœuvre !

M. François Calvet. Très bien !

M. Jacques Mézard. Autre objectif essentiel, je l’ai dit, la densification. Aujourd’hui, les cœurs de certaines villes sont en voie de nécrose. Nous devons densifier de manière utile et intelligente, y compris dans les zones rurales, vers les bourgs-centres, pour des questions de transports et de charges de centralité. Construire sur les « dents creuses » et sur les toits ne doit pas être iconoclaste. Le plus difficile sera sans doute de faire passer le message auprès de l’administration et des architectes des Bâtiments de France.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Sans aucun doute ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard. Il est proposé d’ouvrir des dérogations aux règles relatives au gabarit et à la densité des constructions, ainsi qu’aux obligations de création d’aires de stationnement, non pas de manière uniforme et automatique sur tout le territoire mais dans les zones tendues.

La définition de ces zones retenue par l’Assemblée nationale est celle utilisée pour la taxe sur les logements vacants. Je comprends l’intérêt de retenir une référence commune, plus récente que celle de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite loi « MOLLE », que j’ai moi-même souvent critiquée, car mal adaptée, parfois contre-productive et sans dimension prospective. Cela étant, je m’interroge sur le bien-fondé du seuil de 50 000 habitants. On trouve, dans certains départements, des zones moins peuplées qui n’en sont pas moins des zones tendues.

Cette réflexion vaut aussi pour le logement intermédiaire, autre point de ce projet de loi auquel nous sommes très favorables. La sortie d’HLM est devenue difficile pour de nombreux ménages et ce n’est pas à coups de surloyers ou de contraintes que l’on rétablit le parcours résidentiel !

Nous avons besoin de logements à prix raisonnables en faisant appel à l’épargne institutionnelle. Cependant, veillons à ce que cela ne se fasse pas aux dépens du logement social et à ne pas détourner les bailleurs sociaux de leur mission première. Nous sommes d’ailleurs d’accord avec les amendements adoptés par l’Assemblée nationale.

Enfin, madame la ministre, nous sommes très favorables au volet concernant la réduction des délais de traitement du contentieux en matière d’urbanisme et la lutte contre les recours abusifs – je pense à tous les recours abusifs et non pas simplement aux recours « mafieux ».

Il faut, à mon sens définir l’intérêt pour agir ; nous en reparlerons. Entre le recours relevant du droit dont dispose chaque citoyen de contester devant le juge une décision lui faisant grief et celui que l’on pourrait qualifier de « mafieux » se trouve aussi le recours émanant de voisins irascibles ou celui formé par des associations protégeant en fait des intérêts très particuliers au mépris de l’intérêt général.

À cet égard, le rapport Labetoulle propose de faire référence aux conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien. Je crois que le Gouvernement devra indiquer les pistes qu’il entend retenir. Quoi qu’il en soit, les recours doivent être lourdement sanctionnés lorsqu’ils sont abusifs.

Madame la ministre, si vous voulez réellement accélérer – et c’est indispensable – la procédure découlant de tous ces recours mais aussi des nombreuses normes, il faut bien le reconnaître, il vous faudra agir sur la procédure administrative.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Eh oui !

M. Jacques Mézard. Des pistes existent : il faut s’intéresser aux moyens des juridictions administratives, à la procédure administrative. Et c’est urgent ! Nous connaissons tous, dans ce pays, des dossiers qui sont aujourd’hui bloqués par la multiplication de ces recours – premier degré, appel et Conseil d’État –, de ces normes. Les juridictions administratives sont devenues un vrai problème auquel nous devons nous attaquer.

Pour conclure, le groupe du RDSE votera très majoritairement ce texte, en dépit du problème de principe qu’il pose s’agissant du recours aux ordonnances. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, construire plus tout en construisant mieux, tel doit être notre objectif – je crois vous citer, madame la ministre – pour répondre à l’urgence de la crise du logement.

S’agissant de la question des ordonnances, sur laquelle j’étais intervenu en commission, je dois dire, madame la ministre, que vous m’avez convaincu.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. Ah !

M. Joël Labbé. Ces ordonnances répondent à une urgence, à une nécessaire réactivité – même si l’on peut toujours, sur l’une ou l’autre, en débattre. Nous sommes dans une situation de crise qui n’en finit pas et qui, si nous ne changeons pas de logique, n’en finira pas !

Quand on parle de logement, il importe de rappeler les fondamentaux. Le logement est un bien premier, nécessaire. Avoir un logement est un droit constitutionnel ; c’est une priorité pour les individus et les familles, c’est aussi une priorité nationale. Cela, vous nous le démontrez en permanence, madame la ministre, vous qui êtes – et ce ne sont pas que des mots – l’avocate infatigable de la cause du logement. Nous avons besoin, mes chers collègues, de ministres qui ont la pêche ! (Sourires.)

Avoir un logement décent tient bien du droit à vivre dans la dignité : sans logement, pas de vie privée, pas de vie familiale, et, la plupart du temps, pas de travail, pas d’intégration, pas de vie sociale ; pas de vie du tout, en somme.

Les difficultés économiques et sociales contribuent à l’aggravation de la précarité. Nombre de nos concitoyens, de tous âges – des jeunes, des personnes âgées, parfois des familles entières –, sont concernés par la crise du logement. Alors, oui, la situation actuelle justifie le recours à la procédure d’urgence des ordonnances. Chaque mois gagné, chaque semaine gagnée comptent. Ce sera autant de temps et de sérénité en plus pour les personnes et les familles concernées. Ce sera aussi du temps de gagné pour le secteur du bâtiment, qui a connu en un an une baisse de l’ordre de 18 % des mises en chantier, ce qui a entraîné des pertes d’emplois chiffrées à 13 800 en 2012, sans même compter les postes en intérim.

Alors, oui, il y a urgence. Au-delà de l’aspect technique de la question, au-delà de la nécessaire approche juridique, je veux vous dire quelques mots, mes chers collègues, des mesures proposées dans le présent projet de loi.

Transformer des milliers, voire des millions de mètres carrés de bureaux vides en logements, c’est urgent et cela relève du bon sens ; limiter les obligations réglementaires en matière de stationnement à proximité des transports en commun, c’est urgent et c’est le bon sens ; favoriser la densification pour éviter l’étalement urbain en permettant la surélévation d’immeubles dans les zones où la demande est forte, c’est urgent et c’est le bon sens ; abréger les procédures administratives afin de permettre l’émergence de plus de projets quand et là où il y en a besoin, c’est également le bon sens ; enfin, je le dis en tant qu’écologiste, lutter contre les recours quand ils sont abusifs, malveillants, intéressés, voire mafieux, c’est également de bon sens. Cependant, il ne faudra pas non plus faire un usage excessif de cette dernière possibilité. Les associations reconnues nationalement ont un rôle à jouer et doivent pouvoir continuer à le faire, tant qu’elles n’en abusent pas.

Alors, mes chers collègues, autant de mesures de bon sens ne peuvent qu’aller dans le bon sens et répondent à une nécessité.

Le texte que nous allons examiner aujourd’hui n’est qu’une étape. Il s’inscrit dans une perspective de plus long terme : la structuration du territoire, l’utilisation de l’urbanisme pour reconquérir les espaces urbains délaissés, la création – ou plutôt la recréation – du vivre-ensemble, de la solidarité.

Partout sur le territoire national, il existe de nombreux endroits où l’on peut trouver du logement, parfois du beau logement, patrimonial, fermé. Nous aurons à nous pencher sur ce sujet dans un deuxième temps. Ces territoires, Jacques Mézard l’a évoqué tout à l’heure, sont quelque peu délaissés, faute de perspectives économiques, mais aussi d’équipements et de services publics de proximité. Il y a une vie, des espaces de vie au-delà des grandes agglomérations, des grandes villes, des grandes métropoles. Il importe que nous en ayons toujours conscience.

Une vision de long terme doit permettre de penser les espaces en sortant des clivages entre la ville et la campagne, de penser des espaces durables où s’équilibrent densité, préservation des espaces remarquables, gestion des flux, des ressources et des déchets. Il s’agit d’organiser la transition écologique de l’aménagement de notre territoire, afin de concilier la production de logements et d’équipements et la lutte contre l’artificialisation des sols, pour tenir l’objectif d’un solde net de zéro terre agricole consommée par l’urbanisation.

Il s’agit aussi d’organiser le changement en profondeur du secteur de la production de logements, en favorisant l’utilisation de matériaux innovants, performants, issus de matières renouvelables ou recyclées, pour bien bâtir et donc mieux anticiper les mutations à venir. Qualité du bâti, tant esthétique que durable, qualité du paysage en ville et des espaces publics, préservation de la nature en ville pour une cohabitation heureuse entre l’humain et la biodiversité, selon le concept suédois des sociotopes – concept extrêmement heureux et qui fonctionne bien –, tels doivent être nos objectifs.

Le projet de loi relatif au logement et à l’urbanisme que vous nous présenterez prochainement, madame la ministre, nous permettra de faire un grand pas vers cette nécessaire transition écologique. C’est là une excellente chose pour le secteur du bâtiment, je l’ai dit, qui pourra saisir cette occasion pour repenser son modèle économique, le rendre plus viable et plus durable. Votre projet de loi, madame la ministre, devra être également l’occasion de repenser les relations entre propriétaires et locataires.

Enfin, j’y suis très attaché, j’attends du futur projet de loi qu’il prenne en considération les modes de vies alternatifs. Notre société est vivante de la multitude des utopies et des choix de chacun. Plus d’un million de nos concitoyens ont fait le choix de vivre différemment : je pense à l’habitat participatif, auquel vous vous êtes déjà intéressée, madame la ministre, à l’habitat coopératif et à l’habitat léger, qui soulèvent des problèmes que nous devrons résoudre. Loin d’être un épiphénomène ou un pis-aller face à une situation de crise, ces habitats marquent le choix de vie d’un nombre croissant de personnes. Il est donc nécessaire de faire évoluer le cadre législatif pour permettre la reconnaissance de ces modes de vie alternatifs.

Vous l’aurez compris, madame la ministre, nous voterons avec conviction le texte qui nous est présenté aujourd’hui. Nous serons avec vous, derrière le Gouvernement, pour soutenir le grand projet de loi à venir, qui doit donner à tous le droit à vivre dans la dignité, et qui, au-delà de ses aspects techniques et juridiques, doit pouvoir réenchanter nos villes et nos campagnes. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. François Calvet.

M. François Calvet. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, c’est la troisième fois en quelques mois que le Parlement est saisi d’un texte relatif au logement et à la construction.

Madame la ministre, vous avez commencé par obtenir l’abrogation du dispositif relatif à la majoration des droits à construire, avant même son entrée en vigueur, et sans proposer aucune alternative. Aujourd’hui, vous souhaitez, dans l’urgence et dans le même esprit, promouvoir la densification de l’habitat, mais dans les seules zones tendues. Nous aurions pu discuter de ces mesures à l’occasion de l’examen de la loi d’abrogation, mais vous avez préféré faire de cette dernière un symbole de la table rase du passé.

Nous avons ensuite discuté à deux reprises, pour cause de méconnaissance de la procédure parlementaire, d’un texte dont le seul résultat tangible sera, ainsi que nous l’avions annoncé, d’imposer dès 2014 une amende majorée à la très grande majorité des communes qui ne pourront atteindre le quota de 25 % de logements sociaux d’ici à 2025. L’adoption de cette loi, qui devait être le texte fondateur de la mobilisation du foncier public en faveur du logement social, était si urgente que nous attendons toujours de connaître les terrains susceptibles d’être libérés... Il se confirme donc bien que l’urgence résidait d’abord dans la création d’un nouvel impôt sur les communes. (Mme la ministre fait un signe de dénégation.)

Aujourd’hui, madame la ministre, vous nous présentez un projet de loi d’habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances, car vous nous dites souhaiter aller plus vite dans ce domaine. Parallèlement, vous nous annoncez l’examen d’un projet de loi comportant plus d’une centaine d’articles pour le mois de juillet. D’urgence en urgence, vous nous donnez le sentiment d’une véritable agitation législative et politique, dont les résultats se font pourtant attendre. (M. Jean-Jacques Mirassou s’exclame.)

En septembre 2012, dans cet hémicycle, vous déclariez pourtant, madame la ministre, contester la méthode du précédent gouvernement au motif qu’il ne fallait pas « confondre vitesse et précipitation, détermination et agitation ». Vous ajoutiez : « Ne serait-ce qu’en termes de méthode, ce gouvernement, tout en prenant les sujets à bras-le-corps, ne travaillera pas de cette manière ». Depuis, nous le constatons, votre Gouvernement souffre d’un vrai problème de méthode. Comme tous les Français, nous cherchons à la comprendre – mais en vain ! –, tout comme nous cherchons à comprendre la direction que vous prenez.

Notre première remarque concerne donc la méthode utilisée.

Après avoir fait campagne sur la normalité, il est étonnant de constater que le Président de la République vante les vertus des ordonnances. En effet, il déclarait récemment dans Paris Match, l’hebdomadaire devenu « tendance » par la grâce présidentielle : « C’est une grande leçon de la première année de mon quinquennat. Le temps des processus législatif et réglementaire n’est plus adapté au temps de la vie des Français […]. Il faut aller plus vite ».

Pourtant, je me souviens que, en 2005, dans une autre vie et dans un autre hémicycle, le député de la Corrèze dénonçait l’habilitation à légiférer par ordonnance et la qualifiait de méthode « détestable », jugeant qu’elle revenait à flouer le Parlement et à « renoncer à la confrontation démocratique et au débat serein ».

Même si je ne partage pas son hostilité d’alors pour cette procédure, je considère que le recours aux ordonnances doit demeurer une exception dans notre processus démocratique. Aujourd’hui, nous nous interrogeons pourtant sur la justification de l’urgence mobilisée pour ce projet d’habilitation à légiférer par ordonnance.

En effet, madame la ministre, vous avez perdu plusieurs mois sur un texte précédent, qui était tout aussi urgent. Or, à ce jour, les décrets d’application de ce texte n’ont pas été publiés. De plus, vous le savez très bien, entre la décision de construire et la sortie de terre, il se passe entre dix-huit et vingt-quatre mois, quand tout va bien !

Surtout, madame la ministre, vous avez annoncé un grand texte fondateur pour le mois de juillet. Dans deux jours, nous serons au mois de juin... Si nous prenons en compte les délais prévus par l’article 2 du projet de loi d’habilitation, il est très probable que ces ordonnances ne soient effectives qu’au moment du vote final de la prochaine loi. Le Gouvernement ne perdrait-il pas moins de temps à nous proposer une seule réforme cohérente ?

L’utilisation des ordonnances suscite toujours une autre inquiétude, celle de l’inflation de normes sur lesquelles il sera quasiment impossible de revenir, puisqu’il faudra passer par la loi. Le Président de la République a récemment annoncé un « choc de simplification ». Tous les élus locaux réclament une simplification de la réglementation et des normes en matière d’urbanisme. Je n’arrive pas à croire que l’adoption de huit nouvelles ordonnances va dans ce sens !

L’ordonnance est un véhicule parfait pour faire passer les « mesures tiroirs » des administrations compétentes ou les mesures sectorielles, qui n’apparaissent pas comme telles. Le Parlement n’a ni les moyens ni le temps de mesurer les conséquences de cette logorrhée législative, dont nous sommes à la fois les acteurs et les victimes, en tant qu’élus locaux.

Aussi, malgré la bonne volonté dont vous faites preuve, madame la ministre, en vous engageant à nous tenir informés en amont du contenu de ces ordonnances – nous en avons pris bonne note –, nous savons que cette procédure ressemble à s’y méprendre à un blanc-seing du Parlement. À tout le moins, une ordonnance ratifiée peut faire l’objet d’une question préalable d’inconstitutionnalité. Nous serons donc attentifs au processus de ratification.

J’en viens à ma deuxième remarque, qui porte sur la direction prise par le Gouvernement en matière de logement.

La question de la cohérence de sa politique et de ses choix se pose. Comment pensez-vous que les communes vont pouvoir financer des logements intermédiaires, alors que la plupart d’entre elles, pour atteindre les objectifs triennaux fixés par la loi de mobilisation du foncier public, qui impose 25 % de logements sociaux en 2025, ne devront bâtir que des logements sociaux, et ce dès 2014 ? Quelle place restera-t-il au logement intermédiaire, si vous condamnez les collectivités à concentrer tous leurs efforts sur le seul logement social ?

Vous voulez promouvoir par ordonnances une offre diversifiée de logement locatif, que vous avez pourtant condamnée dans une loi précédente, en imposant que 25 % des logements des communes relèvent de l’habitat social.

Nous notons d’ailleurs que, selon l’article 2 de la loi du 18 janvier 2013, vous devez remettre au Parlement, dans un délai de six mois après la promulgation de cette loi, un rapport sur les modalités de mise en œuvre de la règle dite « des trois tiers bâtis » – un tiers de logements sociaux, un tiers de logements intermédiaires et un tiers de logements libres. Peut-être pourriez-vous nous dire, madame la ministre, où en est ce rapport qui doit émettre des recommandations pour définir une stratégie d’intervention d’ici au 19 juillet prochain ?

J’exprimerai une autre interrogation quant à la cohérence de votre politique : vous voulez, grâce à ces ordonnances, encourager la construction, mais vous commencez par en augmenter le coût par le biais de la hausse de la TVA.

Il est vrai que le taux de TVA applicable au logement social sera ramené à 5 %, mais vous n’atteindrez pas l’objectif de 500 000 logements construits par an en comptant sur la seule réalisation de logements sociaux. Quelles que soient les mesures prises, l’augmentation du taux de TVA sur la construction privée est un véritable frein à toute relance du bâtiment et un mauvais signal pour le secteur.

J’en viens aux huit ordonnances que vous proposez.

Pour accélérer la construction de logements et la réalisation de projets d’intérêt général, vous allez créer une procédure intégrée. Des délais raccourcis sont prévus dans le cadre des différentes étapes d’instruction du projet, permettant ainsi de regrouper les autorisations requises. Nous ne pouvons qu’encourager cette volonté.

La deuxième ordonnance vise à créer un portail national de l’urbanisme, ce qui nous paraît une bonne idée, sous réserve des délais souvent extrêmement longs de la mise en œuvre opérationnelle de ce type d’outils nationaux, qui ne correspondent pas à l’urgence de la situation. Je voudrais ajouter que cette obligation représentera un coût non négligeable pour les petites communes, mais vous nous avez informés de l’aide qui leur serait apportée, madame la ministre.

Nous ne sommes pas opposés au relèvement du taux de garantie que les collectivités locales peuvent apporter aux projets de construction. Cette mesure est intéressante dans un contexte de restriction du crédit bancaire. Toutefois, pouvez-vous nous assurer que les collectivités territoriales ne seront pas pénalisées par les banques et les agences de notation quand elles demanderont un emprunt pour d’autres projets ?

Les organismes bancaires observent avec une vigilance accrue le poids de ces garanties pour les collectivités. Cette garantie que vous souhaitez mettre en place sera-t-elle prise en compte dans les « ratios Galland » ? Il est difficile aujourd’hui d’anticiper les conséquences de la mesure que vous proposez, mais elle nous rappelle combien la situation budgétaire des collectivités publiques en France est précaire.

Vous proposez des mesures visant à accélérer le règlement des recours contentieux et à endiguer les recours abusifs en matière d’urbanisme. Nous avons dénoncé à de nombreuses reprises ces recours systématiques, qui gangrènent la vie de nos collectivités et entravent le développement de nos territoires. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là d’un domaine où la rédaction du texte sera particulièrement importante – un débat en commission nous a permis de nous en rendre compte de manière précise. Il faut donc que les délais contentieux soient réduits, tout en préservant les droits de chacun.

La cinquième ordonnance suscite une véritable inquiétude parmi les maires, qui s’interrogent sur les conditions de dérogation aux plans locaux d’urbanisme au motif de densification urbaine.

En matière d’aménagement urbain, il nous semble que seules les villes sont en mesure de définir leurs besoins et leurs attentes. Déroger aux règles fixées par le conseil municipal ou la communauté d’agglomération ne doit pas être possible sans l’accord des élus – j’ai noté que vous aviez pris en compte cet impératif lors de la réunion de la commission, madame la ministre, mais je tiens à souligner ce point.

Concernant la transformation de bureaux en logements, plusieurs mesures ont déjà été prises en ce sens dans le passé. Elles n’ont jamais vraiment fonctionné, et je ne crois pas qu’un nouveau texte y change grand-chose. En période de crise, où le nombre de transactions s’effondre et où les prix du marché sont à la baisse, personne ne veut prendre le risque d’une transformation coûteuse, dont la revente et la rentabilité locative demeurent aléatoires.

Je rappelle que le nombre de ventes de logements anciens s’établit à 709 000 en 2012, en baisse de 12 % sur un an. Si l’on exclut le nombre élevé de mutations en janvier 2012, motivées par le changement de régime d’imposition des plus-values immobilières à partir de février, le nombre des ventes diminue de 22 % par rapport aux douze mois précédents.

Selon l’observatoire Crédit logement/CSA, la distribution de crédit à l’habitat des ménages est également en recul de 27,2 % à la fin de février 2013, en rythme annuel. Dans ce contexte, quelle entreprise ou institution va prendre le risque de transformer des locaux de bureaux souvent très anciens en logements ?

D’ailleurs, le Gouvernement est conscient de la hausse du risque immobilier, puisque vous proposez de supprimer la garantie intrinsèque pour les opérations de vente en l’état futur d’achèvement, avec raison.