Allez au contenu, Allez à la navigation

Séance du 31 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. L’amendement n° 182 n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements nos 430, 74 et 126 ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. Avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Gouvernement émet le même avis.

Les élus locaux, en particulier les maires des communes, qui s’engagent en faveur de la création d’une communauté urbaine ou d’une communauté de communes en ont en général informé leur population au préalable. Je pense donc qu’il ne faut pas trop entrer dans le conflit entre démocratie représentative et démocratie directe.

Je comprends les préoccupations qui sont exprimées. Toutefois, je compte beaucoup sur les élus de notre pays pour bien expliquer ce qu’ils souhaitent faire.

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.

M. Vincent Delahaye. Pour certains, le référendum est sans doute le summum de la démocratie. Pour ma part, je n’en suis pas un fan.

La plupart du temps, les électeurs ne répondent pas à la question posée. Ils ont d’autres motivations et font souvent des amalgames. Finalement, on n’aboutit pas à une véritable consultation des habitants sur le sujet sur lequel on souhaitait connaître leur avis.

Les élus locaux sont élus démocratiquement, ils sont choisis par les électeurs. À ce titre, ils ont aussi des responsabilités à prendre.

Pour ma part, je voterai contre ces amendements.

Mme la présidente. La parole est à M. Gérard Collomb, pour explication de vote.

M. Gérard Collomb. Afin que nos collègues ne se méprennent pas, permettez-moi de m’attarder sur le cas de la métropole de Lyon.

Dans la perspective de sa création, nous avons multiplié les réunions. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, nous avons réuni tous les conseillers municipaux de toutes les communes, y compris les conseillers d’arrondissement de Lyon, afin de discuter de ce projet, lequel n’est pas impopulaire. En effet, selon un sondage effectué à Lyon, 78 % des habitants du Grand Lyon y sont favorables.

Mme Cécile Cukierman. C’est très bien. Il n’y a donc pas de problème…

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

M. Philippe Dallier. Il est extrêmement difficile de réformer en France. Je pense que nous pouvons au moins partager ce point de vue ! (M. Pierre-Yves Collombat s’exclame.)

Oui, réformer, mon cher collègue, c’est bien de cela qu’il s’agit !

C’est encore plus compliqué dès lors qu’il s’agit des collectivités locales, pour la bonne et simple raison que nos concitoyens ont un mal extraordinaire à comprendre le modèle actuel. On a vu ce qu’il en a été lorsqu’une rationalisation a été proposée en Alsace. Pour ma part, j’ai été catastrophé par le résultat de ce référendum, alors que la direction dans laquelle s’engageaient les élus me paraissait la bonne et que le territoire me semblait homogène.

Nombre d’élus locaux s’étaient prononcés en faveur de la fusion envisagée. Au bout du compte, certains, craignant de perdre du pouvoir et de l’influence, ont réussi à faire peur à une partie de la population, et ce référendum a été rejeté.

La loi permet déjà d’organiser des référendums locaux. Il n’y a donc pas besoin d’en rajouter.

Cela étant dit, sur un sujet tel que celui-ci, je pense que la démocratie représentative, tant dans les territoires qu’ici, est certainement la meilleure solution.

Mme la présidente. La parole est à M. François Patriat, pour explication de vote.

M. François Patriat. Permettez-moi de revenir sur l’argumentation que vient de développer Philippe Dallier, car j’ai vécu d’assez près ce qu’il s’est récemment passé en Alsace.

L’ensemble des présidents des régions de France ont suivi avec intérêt le processus alsacien, car la démarche entreprise par tous les élus de la région – le président de la région, les présidents de conseil général, les présidents de communauté d’agglomération –, que j’ai rencontrés plusieurs fois, était plutôt positive. Si elle avait abouti, elle aurait pu constituer un exemple de rationalisation du territoire français.

Toutes les mauvaises raisons ont été avancées contre cette démarche, lors du référendum. En revanche, aucune des bonnes raisons n’a été évoquée. Toutes les peurs ont été agitées, toutes les inquiétudes ont été soulevées, ce qui a conduit au résultat que l’on connaît et que, pour ma part, je regrette.

Il est dommage qu’un projet allant dans le bon sens et sur lequel des élus ont réussi à se mettre d’accord autour d’une table – en la circonstance, l’ensemble des élus locaux, mais aussi des élus nationaux – soit remis en cause par référendum le lendemain. C’est à se demander si le plus sûr moyen de faire échouer une réforme institutionnelle locale n’est pas de la soumettre à référendum !

En fait, je ne pense pas que le référendum soit une bonne solution.

Mme la présidente. La parole est à Mme Hélène Lipietz, pour explication de vote.

Mme Hélène Lipietz. Je rappellerai d’abord qu’un sondage n’est pas une consultation des citoyens. Si l’on devait s’en tenir aux sondages, nous n’aurions pas besoin d’être présents aujourd'hui : un certain pourcentage d’élus, du moins de maires, est en effet particulièrement défavorable à ce texte. De plus, un sondage n’a rien de démocratique. Il relève plutôt d’un système oligarchique (M. Jean-Jacques Hyest s’exclame.), car il ne permet de connaître que l’opinion des gens ayant eu la chance d’être consultés par les instituts de sondage.

Ensuite, un référendum n’est pas un plébiscite, car il ne s’agit pas d’accorder ou non sa confiance à une personne. Si la France avait l’habitude des référendums, ceux-ci se transformeraient moins souvent en plébiscites.

En outre, je ne vois pas en quoi le fait de consulter les citoyens un peu plus souvent ne serait pas bon pour la démocratie.

Enfin, comme je l’ai déjà dit hier, le texte qui nous est soumis, tel qu’il est rédigé pour l’instant, ne me paraît pas réellement démocratique. Ceux qui vont diriger les métropoles pendant six ans n’auront pas été élus de façon directement démocratique. En outre, ils auront été élus non pas sur leur projet de métropole, mais d’abord sur leur projet pour la commune.

Le groupe écologiste votera donc ces trois amendements visant à plus de démocratie.

Mme la présidente. La parole est à M. Edmond Hervé, pour explication de vote.

M. Edmond Hervé. Je ne me prononcerai pas sur le fond. Je souhaite simplement apporter une précision sur la forme. Il faut que nous fassions très attention au vocabulaire que nous employons : le référendum est un acte décisionnel. On ne « consulte » pas par référendum, on « décide » par référendum.

Je fais allusion aux nombreux textes que nous avons votés les uns et les autres, et qui doivent faire partie de notre consensus.

Mme la présidente. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mme Cécile Cukierman. J’avoue que je suis tout de même un peu étonnée par ce qui vient d’être dit.

Il me semblait que, dans une démocratie, être élu, c’était avant tout représenter le peuple. L’élection démocratique donne ensuite aux élus le pouvoir d’agir.

Bien évidemment, lorsque l’ensemble des élus d’un territoire donné se mettent d’accord sur un projet, lorsque, en outre, ils sont rejoints par des élus nationaux, c’est une bonne chose. Pour autant, cela ne suffit pas. Les réformes comme celle que nous évoquons – la réorganisation des territoires et des collectivités territoriales sur un territoire donné est un sujet important, car elle a des conséquences pour les femmes et les hommes qui y vivent – sont faites pour effectuer des changements, quoi que l’on en pense, sinon nous ne les ferions pas. Nous en resterions au statu quo. Si des changements se font, c’est bien parce que des évolutions sont nécessaires.

Je suis surprise par l’attitude un peu défensive de certains de mes collègues. La démocratie ne consiste pas forcément à contraindre. Un référendum sur cette question viserait à permettre à la population de décider de la future organisation du territoire sur lequel elle vit.

Il ne s’agit pas forcément de remettre en cause les projets portés par les élus locaux, après consultation de l’ensemble des conseillers municipaux, des projets que viennent appuyer certains sondages.

À Lyon, nous voulons organiser un référendum non pas pour faire capoter la métropole, mais tout simplement pour consulter la population, car ce dossier est lourd de conséquences.

Nous devons cesser d’invoquer la responsabilité des élus, qui sauraient mieux que la population ce qu’il faut faire. Si les projets sont bons, partagés, et s’ils ont été élaborés dans un souci de large consultation et de respect de la démocratie, le référendum permet de les accompagner et de rendre au peuple, sur des questions fondamentales, l’ultime pouvoir de décision.

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas, pour explication de vote.

M. Vincent Capo-Canellas. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, j’en suis d’accord, nous devons nous efforcer d’éclairer les grands choix que les conseils municipaux sont appelés à faire.

Comme l’a dit notre collègue Gérard Collomb, il y a différentes façons d’éclairer les débats. Bien évidemment, lorsqu’une commune choisit de rejoindre un EPCI, elle doit mener une réflexion et tenter de la faire partager.

Ainsi, lorsque j’ai dû faire ce choix, voilà presque sept ans, j’ai mené une concertation : lors de réunions de quartier, nous avons échangé avec la population et essayé d’expliquer les enjeux. Puis, le conseil municipal a délibéré et voté le projet à l’unanimité, car toutes les forces politiques qui composent mon conseil municipal ont eu à cœur de franchir une étape et d’appliquer la loi.

J’entends dire qu’il faudrait faire un référendum. Mais si l’on suivait le raisonnement jusqu’au bout, cela reviendrait à organiser systématiquement un référendum sur la loi, avant de la voter et de la mettre en œuvre. De tels référendums pourraient empêcher, à terme, les collectivités d’appliquer la loi. Il faut bien prendre en compte ce paradoxe ! Il faut certes que les choix soient compris et expliqués, mais il serait trop compliqué d’appliquer cette procédure à tous les sujets. On ne peut pas tout traiter par la voie du référendum.

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Je ne voterai pas cet amendement, car il vise à créer des formes différentes d’EPCI, qui relève de la compétence des assemblées locales.

Pour autant, cela signifie-t-il, comme je l’ai entendu dire – des propos qui n’ont pas laissé de m’étonner ! –, qu’il n’y ait jamais lieu à référendum, qu’on ne puisse jamais laisser décider les citoyens ? Je pense que non. J’en veux pour preuve certaines fusions de communes ou le référendum récemment organisé en Alsace.

Si je comprends bien, quand le peuple ne soutient plus le Gouvernement, il faut « dissoudre le peuple » !

Et si vous vous interrogiez, s’agissant du cas alsacien, sur la raison du rejet d’un projet qui, de l’avis de tous, était l’un des rares à tenir la route sur le plan de la rationalité ? (MM. Philippe Dallier et André Reichardt opinent.) Posez-vous cette question plutôt que de répéter que le peuple se trompe et qu’il est mal informé ! Peut-être ne veut-il tout simplement pas de vos réformes ?

M. Philippe Dallier. Il faut bien en faire !

M. Pierre-Yves Collombat. Certes, mais le peuple est tout de même souverain ! Vous êtes bizarres ! (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe CRC.) C’est extraordinaire ! Il faudrait réformer parce que les élites le veulent...

Arrêtons ! On nous a fait le coup avec le référendum sur le traité constitutionnel européen. Les Français n’en ont pas voulu ? Décidément, ces gens-là ne comprennent rien...

M. Roger Karoutchi. On n’a rien fait après ?

M. Pierre-Yves Collombat. Si, vous avez contourné la difficulté en le faisant adopter par le Parlement. C’est absolument génial !

M. François Patriat. Heureusement...

M. Roger Karoutchi. Ce n’est pas le même texte.

M. Pierre-Yves Collombat. Vous plaisantez, mon cher collègue...

Vous, les grands réformateurs, demandez-vous pourquoi le peuple ne veut pas des réformes que vous proposez à jet continu ! Posez-vous cette question !

Personne n’en veut parce qu’on n’en comprend pas le sens et parce que chaque nouvelle réforme rend la vie des gens encore plus difficile. Peut-être le peuple se trompe-t-il, mais il est souverain, et nous sommes en principe censés le représenter !

Assumons nos responsabilités ! Nous avons été délégués pour gérer nos communes, nos intercommunalités, et pour exercer nos compétences. Certes, je vous le concède, point n’est besoin de faire des référendums sur tout, car on n’en sortirait pas. Mais dans certains cas, consulter le peuple me paraît le minimum dans ce qui reste de la démocratie.

Mme la présidente. La parole est à M. André Reichardt, pour explication de vote.

M. André Reichardt. Madame la présidente, madame le ministre, mes chers collègues, puisque l’on évoque le référendum alsacien, vous permettrez à l’Alsacien de service d’en dire quelques mots. (Sourires.)

Monsieur Collomb, vous devez vous méfier des sondages. Je vous rappelle que deux mois avant l’échec retentissant de l’expérience alsacienne, trois Alsaciens sur quatre se déclaraient favorables à la collectivité territoriale unique pour l’Alsace à l’occasion de deux sondages successifs, l’un commandé par Philippe Richert, et l’autre par la presse, qui l’a publié. No comment !

Par ailleurs, s’il est sain d’interroger les électeurs sur les réformes, comme vient de le souligner M. Collombat, je tiens à dire à mon tour qu’il convient de manipuler la procédure référendaire avec beaucoup de précautions. Vous comprenez pourquoi...

Les mots ont un sens. En France, comme l’a relevé Edmond Hervé, ce processus est décisionnel, et non consultatif. C’est important !

Par ailleurs, les modalités de ce référendum méritent, à tout le moins, réflexion. Pour obtenir un « oui » à une question aussi importante que la fusion des collectivités, il faut, selon la loi du 16 décembre 2010, recueillir 25 % des voix des inscrits. Or ceux d’entre vous qui sont élus locaux et qui ont déjà tenu un bureau de vote connaissent naturellement la différence entre nombre d’inscrits et nombre d’électeurs ! Organiser un référendum dans de telles conditions est très complexe.

En effet, les questions institutionnelles relatives aux extensions de périmètres des communes, des intercommunalités ou d’autres collectivités ne correspondent pas forcément au souci immédiat de nos concitoyens. Nous devons veiller à ce décalage entre la question posée et les problèmes qu’ils connaissent au quotidien.

Je ne peux naturellement pas être défavorable à l’idée même de référendum. Mais pour avoir vécu cette expérience en Alsace, et bien qu’étant favorable au principe du référendum, je ne pourrai voter cet amendement, qui me semble trop général et trop générique. Je le répète, il convient de manier cette procédure avec beaucoup de précautions.

Je souhaite, monsieur le président Sueur, que nous débattions de cette question en commission, en l’examinant à l’aune de l’exemple alsacien, afin d’éclairer les débats à venir.

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Favier, pour explication de vote.

M. Christian Favier. Nous avons engagé un débat extrêmement important.

Nous ne souhaitons pas multiplier les référendums sur tous les sujets. En l’occurrence, la situation de la métropole lyonnaise est une question considérable. Il s’agit non pas d’une simple modification à la marge, dans le cadre d’un EPCI par exemple, mais de la création d’une nouvelle collectivité territoriale. J’ajoute que des cas similaires pourront se présenter à l’avenir.

On ne peut en permanence opposer démocratie représentative et démocratie directe. Certes, les élus doivent assumer leurs responsabilités, mais il arrive qu’un projet de fusion n’ait pas été présenté aux électeurs avant les élections. Une équipe municipale, un conseil général ou un conseil régional peut donc être élu sur la base d’un programme qui ne mentionne pas ce projet, lequel interviendra ultérieurement en cours de mandat.

On ne peut simplement déléguer aux élus la responsabilité de modifier en profondeur la vie de nos concitoyens, sans vérifier l’adéquation des aspirations de la population avec le projet sur lequel elles n’ont pas été consultées.

J’ai bien entendu la remarque d’Edmond Hervé. Certes, le référendum est décisionnel, mais on peut aussi imaginer d’autres formes de consultation, non décisionnelles, qui mériteraient d’être engagées et menées jusqu’à leur terme, y compris par la voie d’un vote consultatif. Cela permettrait de vérifier si le projet porté par les élus recueille l’assentiment de la population.

Sans doute y a-t-il eu, dans les expériences qui se sont soldées par un échec, un déficit de concertation et de débat. Quant à consulter les conseils municipaux, on peut toujours le faire, mais ils ne représentent pas l’ensemble de la population.

Nous évoquerons ultérieurement le cas de Paris. Certains de nos collègues, comme Philippe Dallier, proposent la disparition des départements,…

M. Philippe Dallier. La fusion !

M. Christian Favier. … la fusion des départements dans une zone urbaine. Il me semble que la population doit être consultée sur une modification d’une telle importance. Cela ne doit pas se faire sur simple décision de quelques élus décidant en lieu et place de nos concitoyens !

Je souhaite à mon tour que cette question fasse l’objet d’un examen approfondi au sein de la commission des lois et que nous puissions continuer à en débattre en séance publique.

M. Jean-Jacques Hyest. Un autre jour !

Mme la présidente. La parole est à M. Louis Nègre, pour explication de vote.

M. Louis Nègre. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, je suis un peu étonné par les propos que je viens d’entendre. Le Sénat est une assemblée d’élus au second degré, c’est-à-dire qu’ils sont élus par des élus. Sommes-nous représentatifs ? La question peut se poser !

Si le suffrage universel est notre seul et unique maître, ce que personne ne conteste, à quoi sert le Sénat ? Telle est la question que je me pose en vous écoutant !

M. Jean-Pierre Caffet. Nous sommes une « anomalie »... (Sourires.)

M. Louis Nègre. Nous sommes en démocratie représentative. Le mandat impératif, mis en œuvre un temps, a été un échec, et l’on en connaît les raisons.

Assumons la démocratie représentative, mes chers collègues ! Ayons le courage d’avoir nos opinions et de prendre des décisions ! Ensuite, le peuple nous sanctionnera par la voie du suffrage universel, s’il le souhaite. C’est à cela que servent les élections ! Là réside la différence essentielle, qui vous échappe, entre la France et la Syrie…

Concernant la métropole Nice-Côte d’Azur, où nous avons consulté l’ensemble des communes, 93 % d’entre elles et 97 % de la population ont répondu positivement. Fallait-il faire un référendum ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. Évidemment non !

M. Louis Nègre. Par ailleurs, vous avez proposé, madame Lipietz, que les présidents des métropoles soient élus au suffrage universel direct. Pourquoi pas ? Mais savez-vous ce que cela signifie ? La disparition des communes ! Faisant cela, vous supprimerez ces collectivités. (Mme Hélène Lipietz et M. Ronan Dantec font un signe de dénégation.)

Il y a à mon avis une contradiction interne majeure dans votre discours. De deux choses l’une : ou l’on est proche de la base, comme vous le dites, ou l’on passe par le suffrage universel, au-dessus des maires, et l’on tue finalement les communes. (Mme Hélène Lipietz et M. Ronan Dantec font à nouveau un signe de dénégation.)

Cette contradiction me paraît énorme !

J'en viens au fameux référendum. Mes chers collègues, vous savez aussi bien que moi ce que sont les référendums dans notre pays ; nous avons tous des exemples en mémoire. Alors qu’ils sont décisionnels, la plupart du temps la population ne répond pas à la question posée : il s’agit d’un plébiscite pour ou contre le pouvoir en place.

Par conséquent, contrairement à ce que l'on peut penser, le référendum n'est pas la panacée.

Nous représentons ici les élus au deuxième degré, et j’observe une méfiance à l'égard de la démocratie représentative et des élus. Je le regrette !

Mme Cécile Cukierman. Ce n'est pas du tout ce qui a été dit ! Il ne faut pas déformer nos propos.

M. Louis Nègre. Pour ma part, je ne voterai pas cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Je ne voterai pas l’amendement n° 430, pas plus que les amendements identiques nos 74 et 126, et cela, tout d'abord, pour les raisons de forme qu’a très pertinemment relevées Edmond Hervé.

À quoi sert de faire précéder toute modification du statut du périmètre d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale d’une consultation, puisque, si le résultat de celle-ci ne nous satisfait pas, on peut assumer le risque de ne pas en tenir compte et de passer outre ? Cela n'a guère de sens.

Je rappelle que le référendum est défini à l'article 11 de la Constitution : tout texte adopté par cette voie est promulgué par le Président de la République.

Par ailleurs, l’histoire montre que le recours au référendum est bien plus fréquent dans les pays non démocratiques que dans les pays démocratiques.

M. Jacques Mézard. C'est la réalité, même si elle ne fait pas plaisir à Mme Lipietz ; d'ailleurs, j'en suis heureux. (Exclamations.)

M. André Reichardt. Ce n’est pas très élégant !

M. Jean-Pierre Caffet. Au moins, c’est franc !

M. Jacques Mézard. Remettre systématiquement en cause le principe de la démocratie représentative n’est pas raisonnable, me semble-t-il.

Certes, dans certains cas, par exemple lorsqu’il est question de supprimer une commune, on peut recourir au référendum. En revanche, dans d’autres situations, nous le savons pertinemment, cette procédure est dévoyée.

Avec cet amendement, le référendum est censé être organisé pour toute modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale. Nous savons, nous qui sommes des élus de terrain, et je ne referai pas un couplet sur cet avantage, qu’un maire, pour conserver son pouvoir, fera tout pour empêcher que sa commune n’intègre une intercommunalité : il avancera de faux arguments, invoquera l’intérêt général, expliquera à ses concitoyens que, s'ils acceptent, le prix de l’eau et les impôts augmenteront, par exemple. (Mme Cécile Cukierman proteste.)

La voilà, la réalité du terrain !

Mme Cécile Cukierman. La réalité du terrain, c'est qu'il y a des maires qui sont obligés de rentrer dans des intercommunalités et qui ne le veulent pas !

M. Jacques Mézard. Dans ces conditions, réfléchissez avant de donner des leçons de démocratie !

Mme Cécile Cukierman. Mais il y a un déficit de démocratie !

Mme la présidente. La parole est à Mlle Sophie Joissains, pour explication de vote.

Mlle Sophie Joissains. Pour ma part, je pense que tout est question d'équilibre. Si un conflit d'opinion surgit entre un maire et l'élu national, il est normal que la population puisse avoir la parole. Certes, l’élu national invoquera toujours l'intérêt général, mais il n'a pas forcément connaissance de toutes les implications de sa décision sur le terrain.

Beaucoup affirment que les maires cherchent à conserver leur pré carré. Toutefois, si l'on les accuse de ne pas être les représentants de leur population, il me paraît normal de consulter cette dernière. N’oublions pas que notre légitimité tient au fait que nous représentons le peuple !

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Pasquet, pour explication de vote.

Mme Isabelle Pasquet. Je partage tout à fait l’analyse de Sophie Joissains.

Dans le département dont nous sommes toutes deux les élues, la commune de Cuges-les-Pins va subir les effets de la loi de 2010 et devoir changer d'intercommunalité, alors que la population n'a pas pu se prononcer sur ce sujet au moment des élections municipales de 2008. Aujourd'hui intégrée à la communauté d'agglomération d'Aubagne, elle sera bientôt rattachée à la communauté urbaine de Marseille. Culturellement et historiquement, il s’agit là d’un changement fondamental, qui aura sans doute des incidences sur la vie quotidienne des habitants.

C'est la raison pour laquelle, comme l’a très bien dit Sophie Joissains, il nous paraît important de laisser la population s'exprimer quand un conflit survient entre la représentativité locale et la représentativité nationale.

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Mes chers collègues, il va de soi que la commission des lois pourra se pencher sur ce sujet – une fois que les travaux législatifs en cours seront achevés. (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.)

M. Roger Karoutchi. Ce n'est pas tout de suite !