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Séance du 16 juillet 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Indépendamment de toute considération sur la navette parlementaire, j’entends les préoccupations de M. Mézard.

Je le répète, l’adaptation n’est pas une notion vide de sens, ou un terme dont l’élasticité interne serait telle que nous pourrions l’interpréter à notre guise.

Je sais à quel point il est parfois nécessaire d’être précis. Nous avons déjà eu des discussions, tout à fait légitimes et passionnantes, de sémantique générale ou sur l’acception de notions juridiques incluses dans des textes de loi qui pouvaient faire l’objet d’interprétations différentes.

Ce n’est pas le cas en l’occurrence, car aucune ambiguïté n’est possible : les mots « adapter » et « adaptation » existent dans notre droit, et nous savons ce qu’ils signifient.

Le terme d’ « adaptation » n’autorise pas à aller au-delà de l’acception retenue dans le texte et vise les priorités définies par rapport au ressort.

La circulaire générale de politique pénale concerne l’ensemble du territoire et l’ensemble des types de délits ou de crimes. Le procureur général exercera donc le pouvoir d’adaptation en fonction de son ressort.

Je vous en ai donné quelques exemples : si les différences d’interprétation sont trop importantes, et si l’adaptation retenue est trop éloignée des orientations indiquées, nous publierons des circulaires territoriales.

J’entends vos préoccupations, monsieur le sénateur, mais la rédaction actuelle du texte ne justifie pas une telle inquiétude. L’adaptation est nécessaire et indispensable pour améliorer l’efficacité de la justice.

Nous disposons d’ailleurs, d’ores et déjà, d’instruments d’adaptation de la politique pénale. Je reprendrai l’exemple des groupes locaux de traitement de la délinquance, les GLTD, qui permettent d’adapter le contenu de la politique pénale dans un ressort en se concentrant sur un type particulier de délit ou de criminalité, avec une mobilisation particulière dans le cadre défini par la loi. Les GLTD mobilisent ainsi, au-delà du parquet, le maire, les services sociaux, la police municipale, l’éducation nationale, et dans certains cas le monde de la culture. C’est cela, l’adaptation !

Le procureur général n’invente pas d’autres incriminations, une autre procédure pénale : il ajuste la loi pénale pour qu’elle soit encore plus efficace dans son ressort.

Cette adaptation se fait souvent pour une période donnée. C’est en effet le propre d’un dispositif efficace de permettre de relâcher les efforts au terme d’un certain délai.

Vos inquiétudes, que je comprends, monsieur Mézard, n’ont pas lieu d’être. J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Madame la garde des sceaux, nous ne vous faisons aucun procès d'intention.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je n’en doute pas !

M. Jacques Mézard. Je n’ai aucune inquiétude sur la manière dont vous pouvez conduire la politique pénale du pays.

Toutefois, nous abordons ici une vraie question de fond. Pour le groupe du RDSE, il est inconcevable que l'on puisse appliquer différemment la loi pénale sur le territoire. En effet, la loi pénale est d'interprétation stricte ; elle ne peut, selon que l'on se trouve dans telle ou telle partie du territoire, être appliquée différemment. Un crime, qu'il soit commis à Marseille, à Guéret ou à Mende, reste un crime !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Bien sûr !

M. Jacques Mézard. Il est tout à fait naturel que les parquets généraux puissent mener certaines politiques de façon particulière, parce que les magistrats connaissent leur ressort, et l’on ne peut que s’en réjouir. Cela s’est toujours passé ainsi et cela pourrait continuer encore. Cependant, que, de par la loi, vous laissiez aux parquets la possibilité d’appliquer différemment, dans leur ressort, les instructions générales de la Chancellerie,…

M. Jean-Pierre Vial. Absolument !

M. Jacques Mézard. … voilà ce que nous ne pouvons accepter au regard de notre conception de la République et du pouvoir de l'État dans la République.

Ce n'est pas secondaire, c'est une différence importante.

En outre, madame la garde des sceaux, ce n'est pas cela qui changera l'appréciation que porteront les juridictions européennes sur la politique du parquet en France.

M. Jean-Pierre Vial. Absolument !

M. Jacques Mézard. Il faut remettre les choses à leur juste place.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Bien sûr, et ce n’est d’ailleurs pas ce que vise ce texte !

M. Jacques Mézard. Vous tenez à cette capacité d'adaptation et de précision, comme s'il appartenait au parquet de préciser votre politique : voilà qui dépasse l’entendement !

J'ai reçu des représentants du parquet, ainsi que le président de la conférence des procureurs généraux : leur discours est tout à fait raisonnable. Nous ne voulons pas leur faire de procès a priori, la réflexion est en cours, mais nous refusons tout ce qui permettra une différenciation dans la détermination et l'application de la loi pénale de la République.

Il s'agit pour nous d'une question de fond sur laquelle nous ne pouvons pas transiger !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)

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Article 2 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique
Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 3

(Non modifié)

L’article 39-1 du code de procédure pénale devient l’article 39-2 et l’article 39-1 est ainsi rétabli :

« Art. 39-1. – En tenant compte du contexte propre à son ressort, le procureur de la République met en œuvre la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la justice, précisées et, le cas échéant, adaptées par le procureur général.

« Outre les rapports particuliers qu’il établit soit d’initiative, soit sur demande du procureur général, le procureur de la République adresse à ce dernier un rapport annuel de politique pénale sur l’application de la loi et des instructions générales ainsi qu’un rapport annuel sur l’activité et la gestion de son parquet.

« Il informe, au moins une fois par an, l’assemblée des magistrats du siège et du parquet des conditions de mise en œuvre, dans le ressort, de la politique pénale et des instructions générales adressées à cette fin par le ministre de la justice en application du deuxième alinéa de l’article 30. »

M. le président. L'amendement n° 5, présenté par MM. Mézard, Barbier, Baylet, Bertrand, C. Bourquin, Chevènement, Collin, Collombat, Fortassin et Hue, Mme Laborde et MM. Mazars, Plancade, Requier, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 39-1. – Le procureur de la République met en œuvre la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la justice.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Même cause, mêmes effets ! J'attire encore plus vivement l’attention de mes collègues sur les conséquences de cet article, qui concerne cette fois les procureurs de la République, c'est-à-dire ce qui se passera dans chaque tribunal de grande instance.

Certains départements comptent deux ou trois TGI, donc deux ou trois procureurs de la République, voire plus. Avec cet article, au sein d’un même département, un procureur de la République pourra avoir une lecture des instructions du garde des sceaux totalement différente de celle de son collègue ! Voilà ce que l'on est en train d'essayer de nous faire voter ! Oui, cela dépasse l'entendement, et c'est encore plus grave que pour les procureurs généraux, parce que, là, il n'y a plus aucune limite ! (Mme la garde des sceaux s’étonne.)

M. Jacques Mézard. Ce que je décris n'est pas une vue de l'esprit.

C’est cela que vous voulez mettre en place, madame le garde des sceaux, même si je sais bien que c’est sans mauvaise intention. Il peut arriver qu’un procureur de la République ait une conception de l’application de la loi pénale totalement différente de celle de son collègue dans le même département. Comment fera-t-on lorsque vous découvrirez dans deux ans, cinq ans ou dix ans les difficultés que vous aurez vous-même provoquées ?

M. Jean-Pierre Vial. Absolument !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Monsieur le sénateur, il n’en sera pas ainsi, parce que nous n’aurons rien provoqué. Il n'est qu'à embrasser dans un large regard rétrospectif ce qui s'est passé ces dernières années. Quelles sont donc ces difficultés qui auraient été créées par le fait que les procureurs généraux, pour l'efficacité de l'action publique, adaptent… Adaptent quoi, d’ailleurs ? Car le complément est important !

Monsieur le sénateur, j’ai relevé qu’à plusieurs reprises vous avez parlé indifféremment des instructions générales et de la loi pénale. C'est sans doute pour cette raison que le malentendu persiste ! Il s'agit non pas d'adapter la loi pénale – la loi pénale s'impose à tous –, mais d'adapter, dans le cadre de la circulaire, des dispositions, des techniques, des méthodes.

Ainsi, une circulaire peut indiquer que, pour tel type de contentieux, il faut favoriser la comparution immédiate. (M. Jacques Mézard s’exclame.) Et le procureur de la République apprécie.

On sait, par exemple, que la comparution immédiate a produit un grand nombre d'effets pervers, notamment en ce qu’elle a fortement pénalisé les victimes. Si la situation particulière l’exige dans telle ou telle partie du ressort, le procureur général peut adapter les instructions générales, dans le respect de la loi pénale et dans le cadre des instructions qui lui sont données.

Monsieur le sénateur, je ne comprends pas la source de cette crainte et votre inquiétude n’est pas fondée. Je sais bien que je ne parviendrai pas à vous convaincre, mais je tiens à réitérer mes explications, parce que le sujet que vous soulevez est important et qu’il convient de dire exactement de quoi il retourne.

Nous avons mis en place les zones de sécurité prioritaires ; plus précisément, c’est le ministre de l'intérieur qui en est à l'origine. Je dis « nous » spontanément, parce que j'ai très vite mobilisé le ministère public pour la définition des périmètres et pour l'appréciation des délits et des crimes concernés. Dans ces zones de sécurité prioritaires, on ne modifie pas la loi pénale, pas plus que le quantum des peines ou les procédures. En revanche, le procureur général peut, dans son ressort, considérer qu’un effort particulier pour tel type de délits doit être consenti ; dans ce cas, dans le respect de la circulaire générale de politique pénale, il procède à des adaptations.

Je doute être en mesure de lever vos craintes, malgré tous mes efforts en ce sens, mais je vous répète que vos inquiétudes ne sont pas fondées.

Pour ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, qui n’a pas lieu d'être.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. Le projet de loi prévoit que le procureur général peut préciser et adapter les instructions générales.

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Oui, les instructions, pas la loi !

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. Il s'agit donc aussi de « préciser », et non pas seulement d'« adapter ». Voilà qui devrait rassurer le groupe du RDSE.

M. le président. La parole est à M. Stéphane Mazars, pour explication de vote.

M. Stéphane Mazars. Je ne reprendrai pas l'argumentation de M. Mézard sur les procureurs généraux. Pour les procureurs de la République, c'est encore pire !

Dans un même département, deux procureurs de la République pourront « préciser » différemment les instructions du garde des sceaux ! Voilà qui ne manquera pas de poser problème. C’est d’ailleurs déjà le cas. Il n’est qu’à voir ce qui se passe sur le terrain avec la notion de trouble à l'ordre public. Les citoyens ont du mal à comprendre que la consommation de cannabis constitue un trouble à l'ordre public qui entraîne une réponse pénale à Rodez, mais pas à Toulouse ou à Montpellier !

M. Stéphane Mazars. Avec ce texte, sous couvert d’autoriser par la loi tous les procureurs de la République à « préciser » et à « adapter » sur leur territoire la réponse qui doit être apportée à une infraction, crime ou délit, vous légitimez une réponse pénale différente pour des actes de délinquance similaires. Les citoyens n’y comprendront plus rien !

Pour ma part, je souhaite que les citoyens aient le sentiment d'être logés à la même enseigne, que ce soit à Rodez, à Toulouse, à Montpellier ou à Paris. Avec ce texte, vous accentuez ce sentiment de différenciation du traitement des infractions et de la réponse pénale.

M. Jean-Pierre Vial. Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest. C'est un débat éternel ! (Mme le garde des sceaux sourit.)

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Le problème que soulève Jacques Mézard est fondamental.

La question qu’il pose a reçu une réponse à peu près constante dans notre droit depuis très longtemps : seule la loi, notamment en matière pénale, permet l'incrimination et la poursuite. Reste que, quand on regarde l'histoire de notre droit, cela a fonctionné deux ans, pas plus ! Ce que nous a décrit M. Mézard, c'est en effet l'idéal révolutionnaire : avec la Révolution, le droit nouveau s'installe et il est décidé que seul le Parlement peut voter la loi, expression de la volonté générale, mais le système du référé législatif sera vite abandonné.

Je conseille à nos collègues, de Toulouse et d’ailleurs, de lire l'excellent ouvrage sur l'histoire de la magistrature française, publié en deux tomes l'année dernière par un grand historien du droit qui enseigne à Toulouse.

M. Jean-Pierre Michel. Jacques Krynen !

M. Michel Mercier. Exactement ! L’auteur démontre que, contrairement à ce que l'on pense, nous vivons dans un État de justice et non dans un État de droit.

On a eu récemment l’occasion de vérifier cette vérité fondamentale de notre droit sur un autre sujet tout aussi important, le rôle de la jurisprudence, notamment celle de la Cour de Cassation et de la chambre criminelle. Si la question prioritaire de constitutionnalité a entraîné autant de tensions entre le Conseil constitutionnel et la plus haute juridiction de l’ordre judiciaire, c'est parce que la Cour de cassation, au nom de l'histoire de notre droit depuis le haut Moyen Âge, ne voulait pas que sa jurisprudence soit soumise au contrôle du Conseil constitutionnel.

M. Michel Mercier. Pour l'instant, elle ne l'a jamais été. De temps en temps, la menace est agitée, mais jamais le Conseil constitutionnel n'a franchi le pas.

Je comprends la position de Jacques Mézard, parce que c'est celle des débuts de la Révolution française. Pourtant, cet idéal n'a jamais fonctionné. La réalité quotidienne qu’a décrite Mme le garde des sceaux est toute différente de cet idéal.

Il vaut mieux mettre le droit en accord avec les faits. Cela n’est en rien une abdication, mes chers collègues, c’est l’occasion de renouveler notre confiance en tous les magistrats français.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Je souhaite dissiper toute confusion.

Michel Mercier vient de parler d'idéal révolutionnaire, cela ne me choque pas, parce que notre groupe s'est toujours inscrit dans cette tradition et dans l’héritage de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Cependant, pour avoir fréquenté pendant trente-huit ans les palais de justice, je peux témoigner que ce n'est pas de l'abstraction ! Je crois même y avoir passé plus de temps que notre collègue, même s'il a été garde des sceaux.

M. Michel Mercier. Cela dure si peu, mon cher ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard. Et vous oubliez vite, c’est vrai ! Peut-être d’ailleurs ferons-nous la même remarque à Mme le garde des sceaux dans quelques années… (Nouveaux sourires.)

Je le répète, je n’ai commis aucune confusion entre la loi pénale, qui s’applique sur tout le territoire de la même façon, et les instructions.

Dans le système français prévaut le principe non pas de la légalité des poursuites, mais de l’opportunité des poursuites. Madame le garde des sceaux, à partir du moment où vous donnez le pouvoir à ceux qui ont l’opportunité des poursuites de préciser et d’adapter vos instructions, il est évident que l’on entre dans un système différent. Sera ainsi reconnue par la loi la faculté d’appliquer de manière différente sur l’ensemble du territoire de la République française vos instructions générales, qui, elles, ne peuvent être qu’en harmonie avec la loi pénale.

Qu’on ne me fasse pas dire ce que je n’ai pas dit, il n’y a aucune confusion sur ce point !

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

M. Jean-Jacques Mirassou. Certes, je ne suis pas spécialiste du droit pénal, mais j’ai relevé une extrapolation, une exagération des risques, si tant est qu’ils existent, dans les arguments avancés.

Madame le garde des sceaux, à juste titre, vous avez fait allusion aux zones de sécurité prioritaires. En l’occurrence, le texte qui nous est proposé permettra une meilleure cohérence entre la finalité du dispositif et son application. C’est un gage d’efficacité.

De surcroît, n’importe quel citoyen de bonne foi qui voudra bien se pencher sur la question comprendra très facilement.

Malheureusement, des propos révolutionnaires tenus par nos collègues (Sourires.), on retirerait presque l’impression que la République une et indivisible est en danger. Très franchement, on se fait peur à peu de frais !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. J’ai bien pris note de vos arguments, monsieur Mézard, auxquels je suis toujours très sensible. Mais, en droit français, d’une part, le parquet apprécie l’opportunité de déclencher les poursuites et, d’autre part, les juges interprètent la loi. De ce fait, alors que les faits jugés sont analogues, les décisions peuvent être très différentes d’un tribunal à l’autre. Nous le constatons dans nos permanences, le justiciable s’en étonne. Faut-il pour autant revenir à la légalité des poursuites ?

Dans son ouvrage, Jacques Krynen décrit bien l’évolution : lors des dernières audiences solennelles de rentrée de la Cour de cassation, les chefs de cour, allant ce faisant un peu loin, selon moi, se sont d’ailleurs permis de dire : « Nous faisons la loi ». C’est peu ou prou ce qu’a déclaré, lors de la dernière rentrée, le premier président Vincent Lamanda, qui a avancé pour se justifier l’opportunité des poursuites dont disposent les magistrats.

Mon cher collègue, vous qui connaissez la justice mieux que moi, vous savez très bien que ce principe permet de choisir la voie procédurale - instruction, enquête préliminaire, citation à jour fixe -, ce qui est très important. Le procureur peut donc adapter.

Quant au juge, il peut interpréter, et même désormais en fonction de la Constitution.

Les parlementaires, quant à eux, ont pour rôle d’élaborer la loi et de mettre des barrières. Cela étant, le présent projet de loi, tel qu’il est rédigé, n’est pas, selon moi, liberticide et il ne va pas au-delà du raisonnable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 est adopté.)

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M. le président. Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l’objet de la deuxième lecture.

Vote sur l'ensemble

Article 3 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique
Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Jean-Pierre Vial, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Vial. Madame le garde des sceaux, à la fin de votre intervention, vous avez reconnu, sur l’analyse des quelques articles restant en discussion du présent projet de loi, l’existence d’une opposition de fond.

M. le rapporteur, à l’instant, a évoqué, lui, la reconnaissance de la place des magistrats du parquet qu’a revendiquée le premier président de la Cour de cassation.

Précisément, madame le garde des sceaux, avez-vous interrogé les procureurs généraux sur leur volonté de voir aboutir le présent texte ? À défaut, je vous suggère de le faire, car je suis convaincu que la très grande majorité d’entre eux, pour ne pas dire la totalité, souhaitent obtenir des instructions de votre part qui leur donnent la doctrine et les orientations nécessaires.

Les dispositions qui nous sont soumises ne sont qu’en apparence superficielles. Elles concernent des points fondamentaux. C'est pourquoi le groupe UMP, maintenant sa position, ne votera pas le présent projet de loi.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans le texte de la commission.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 316 :

Nombre de votants 347
Nombre de suffrages exprimés 346
Pour l’adoption 192
Contre 154

Le Sénat a adopté définitivement le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique
 

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