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Séance du 21 octobre 2013 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de Mme Bariza Khiari

vice-présidente

Secrétaires :

M. Jean-François Humbert,

Mme Catherine Procaccia.

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à onze heures.)

1

Procès-verbal

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Dépôt du rapport d’une commission d’enquête

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu, le 17 octobre 2013, de M. Éric Bocquet un rapport fait au nom de la commission d’enquête sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l’évasion des ressources financières en ses conséquences fiscales et sur les équilibres économiques, ainsi que sur l’efficacité du dispositif législatif, juridique et administratif destiné à la combattre, créé le 17 avril 2013 sur l’initiative du groupe communiste républicain et citoyen, en application de l’article 6 bis du règlement.

Ce dépôt a été publié au Journal officiel, édition « Lois et décrets », du 18 octobre 2013. Cette publication a constitué, conformément au paragraphe III du chapitre V de l’Instruction générale du bureau, le point de départ du délai de six jours nets pendant lesquels la demande de constitution du Sénat en comité secret peut être formulée.

Ce rapport sera publié sous le n°87 le jeudi 24 octobre 2013, sauf si le Sénat, constitué en comité secret, décide, par un vote spécial, de ne pas autoriser la publication de tout ou partie de ce rapport.

3

Dépôt de rapports

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport d’évaluation du livret de compétences expérimental établi en application de l’article 11 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

Ce rapport a été transmis à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication.

M. le président du Sénat a également reçu de la présidente de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer le rapport d’activité - octobre 2013 - de cette commission établi en application de l’article 74 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

Ce rapport a été transmis à la commission des finances ainsi qu’à la commission des lois, à la commission des affaires économiques, à la commission des affaires sociales et à la commission du développement durable.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

4

Décisions du Conseil constitutionnel sur des questions prioritaires de constitutionnalité

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 18 octobre 2013, deux décisions du Conseil sur des questions prioritaires de constitutionnalité portant, l’une, sur l’article L. 912-1 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2006-344 du 23 mars 2006 (Autorité des décisions du Conseil constitutionnel) (n° 2013-349 QPC) ; l’autre, sur les articles 34-1, 74 et 165 du code civil ainsi que l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales (Célébration du mariage – Absence de « clause de conscience » de l’officier de l’état civil) (n° 2013-353 QPC).

Acte est donné de ces communications.

5

 
Dossier législatif : projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale
Discussion générale (suite)

Programmation militaire pour les années 2014 à 2019

Discussion d’un projet de loi dans le texte de la commission

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale (projet n° 822 [2012-2013], texte de la commission n° 51, rapport n°50, avis nos 53 et 56).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale
Demande de réserve

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. Madame la présidente, messieurs les présidents, mesdames, messieurs les sénateurs, la succession des crises internationales traversées ces dernières années, ces derniers mois, vient brutalement rappeler à la réalité ceux qui vivent encore dans la croyance de la « fin de l’histoire » et de la guerre devenue « improbable », ou qui se laissent abuser par la situation privilégiée d’espace pacifié dans laquelle ils se trouvent.

La France, pour ce qui la concerne, n’a jamais cessé d’être vigilante et de prendre ses responsabilités, lorsque cela devenait nécessaire, a fortiori à l’heure de la mondialisation : elle les a prises sur le Mali ; elle les a prises sur la Syrie, au cœur de l’une des zones les plus périlleuses pour la sécurité internationale, où l’emploi de l’arme chimique par le régime contre la population civile violait délibérément les règles relatives à la non-prolifération et les lois internationales qui représentent des acquis majeurs pour l’humanité depuis les conflits qui ont ensanglanté le XXe siècle.

Aujourd’hui, nous savons bien que d’autres enjeux se dessinent, qui appellent de notre part engagement ou vigilance pour notre sécurité ou pour la paix internationale : en République centrafricaine, au Proche et au Moyen-Orient, dans les espaces maritimes menacés par la piraterie, pour ne citer que quelques exemples.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’enjeu du projet de loi de programmation militaire qui vous est soumis découle directement de l’expérience de ces derniers mois, comme de la tradition de la Ve République en matière de défense nationale. Comment garantir les capacités militaires qui nous permettront d’être à la hauteur, demain comme aujourd’hui, de nos intérêts de sécurité, de ceux de la France et de ceux de l’Europe auxquels nous sommes intimement liés, comme des responsabilités internationales qui sont les nôtres de par l’histoire et de par notre place au Conseil de sécurité ?

En 2013, cette question majeure se présente à nous avec une gravité particulière.

Les menaces qui pèsent sur notre sécurité collective évoluent rapidement, dans le sens d’un durcissement de notre environnement stratégique et d’une diversification des risques d’atteinte au potentiel de la Nation. Dans le même temps, la pression de la dette publique atteint des niveaux inconnus jusqu’ici, sous le coup des crises économiques qui se sont succédé depuis 2008. Chacun conviendra que c’est, pour la France, un autre enjeu de souveraineté.

Je sais gré au Sénat d’avoir engagé de longue date une réflexion sur cette question et préparé la programmation militaire avec un soin tout particulier : voilà qui a donné et, j’en suis convaincu, donnera à nos débats une tonalité constructive dont je me réjouis, compte tenu de l’enjeu et des attentes de la communauté de défense.

On a beaucoup parlé sur cette tension entre impératif militaire et impératif budgétaire. Pourtant, elle se résout d’elle-même : sans contrôle de la dette de l’État, qui ne voit qu’il ne saurait y avoir de maîtrise de nos choix stratégiques ?

Dans les grandes orientations qu’il a arrêtées pour le renouvellement de notre politique de défense, à travers le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, le Président de la République a fait un double choix : celui de notre autonomie stratégique et celui de notre souveraineté budgétaire. L’une ne va pas sans l’autre.

Pour faire des économies faciles, nous aurions pu chercher à occulter tout un pan de notre environnement stratégique ou prononcer des renoncements spectaculaires à certaines de nos responsabilités hors du territoire, comme certains nous y incitaient. Telle n’est pas notre conception de la préparation de l’avenir pour la défense de la France. Au contraire, nous nous sommes tenus à un principe de stricte sincérité dans la description des menaces comme dans la définition des moyens pour y faire face.

Le premier pilier de notre politique de défense et de sécurité nationale est le maintien d’un effort de défense significatif.

Ce projet de loi de programmation militaire prévoit donc, à l’encontre de bien des pronostics, de maintenir notre budget au niveau actuel, c’est-à-dire 31,4 milliards d’euros courants, cela pendant trois ans. Dans un second temps, entre 2016 et 2019, ce budget augmentera progressivement, pour atteindre 32,5 milliards d’euros courants. Les crédits budgétaires progresseront en valeur dès 2016, puis en volume à compter de 2018. Les ressources programmées sur la période 2014-2019 totalisent ainsi 190 milliards d’euros exprimés en euros courants.

Sans pouvoir atteindre les niveaux, devenus si vite irréalistes, de la programmation 2009-2014, cet arbitrage est une décision politique forte.

Pour garantir ce niveau de ressources, mais aussi pour que la défense participe au redressement des comptes publics, des ressources exceptionnelles viennent compléter les ressources budgétaires, à hauteur de 6,1 milliards d’euros sur la période, c’est-à-dire 3 % des ressources totales.

Mais notre engagement en matière de ressources exceptionnelles s’accompagne d’une vraie transparence. C’est pourquoi, cette fois-ci, l’origine de ces différentes ressources est explicitée dans le rapport annexé au projet de loi. Il s’agit, je le rappelle brièvement, de l’intégralité du produit de cession d’emprises immobilières du ministère de la défense ; d’un nouveau programme d’investissements d’avenir, financé par le produit de cessions de participations d’entreprises publiques, au profit de l’excellence technologique des industries de défense ; du produit de la mise aux enchères de la bande des fréquences comprises entre 694 et 790 mégahertz ; enfin, des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquence déjà réalisées lors de la précédente programmation.

Une clause de sauvegarde volontariste complète cet ensemble, qui permettra de mobiliser d’autres ressources exceptionnelles, en particulier des cessions d’actifs, si le produit ou le financement de celles que je viens d’évoquer se révèle insuffisant. En sens inverse, si le montant des ressources disponibles devait excéder les 6,1 milliards d’euros prévus, la Défense pourrait en bénéficier à hauteur de 0,9 milliard d’euros supplémentaires.

Votre commission a souhaité unanimement que la clause de sauvegarde sur cet ensemble de recettes soit introduite dans le dispositif même de la loi ; le Gouvernement s’est volontiers rallié à cette suggestion.

Notre démarche est donc de garantir à notre défense un niveau de ressources ambitieux et réaliste à la fois : ambitieux, par la trajectoire que le Président de la République a arrêtée ; réaliste, parce que ce niveau de ressources est compatible avec la loi de programmation des finances publiques et que les ressources extrabudgétaires reposent sur des engagements politiques inscrits dans la loi que vous allez voter et dont la représentation nationale pourra contrôler l’application avec des pouvoirs renforcés, comme vous l’avez souhaité et ainsi que nous le verrons au cours du débat.

Parce que ce niveau de ressources est le plus équilibré possible, nous avons souhaité l’employer au mieux. La nouvelle stratégie militaire, adoptée dans le cadre du Livre blanc, y concourt au premier chef.

Cette stratégie clarifie d’abord les trois missions fondamentales qui sont celles de nos armées : protéger le territoire et la population, assurer la dissuasion nucléaire et intervenir à l’extérieur du territoire national, que ce soit en gestion de crise ou en situation de guerre. Sur la base de ces trois missions, et des scénarios d’engagement les plus probables pour les quinze ans à venir, nous avons redéfini les contrats opérationnels assignés à nos forces par le chef de l’État. La programmation financière, de même que la programmation des ressources humaines, en découle directement.

Concernant d’abord la protection permanente du territoire et de la population, outre les moyens pour la surveillance aérienne et maritime, les contrats opérationnels prévoient une mobilisation des forces terrestres jusqu’à 10 000 hommes, en renfort des forces de sécurité intérieure. Ces contrats sont inchangés par rapport au précédent livre blanc. Toutefois, nous y avons ajouté une dimension nouvelle, encore plus d’actualité : la prise en compte de la posture de cyberdéfense, désormais indispensable, compte tenu du niveau de la menace exercée à l’encontre des intérêts du pays.

En matière d’interventions extérieures, nos forces devront constituer en permanence un élément d’intervention d’urgence de l’ordre de 5 000 hommes, incluant une force interarmées de réaction immédiate de 2 300 hommes. Pour les missions de gestion de crise internationale, nous prévoyons de pouvoir, en outre, engager jusqu’à 7 000 hommes au total, répartis sur trois théâtres extérieurs, ainsi que des unités navales dont un groupe « bâtiment de projection et de commandement », et une douzaine d’avions de combat.

Pour les opérations de guerre et de coercition majeure, nos armées vont conserver la capacité d’entrée en premier dans les trois milieux, terrestre, naval et aérien, avec les moyens de commandement correspondants. Nous pourrons, dans ce cadre, projeter des forces spéciales significatives, jusqu’à deux brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, plus 45 avions de combat et un groupe aéronaval.

Sur la mission de dissuasion, enfin, je veux dire ici qu’elle demeure, avec ses deux composantes, un élément majeur de notre stratégie. Le Livre blanc l’a confirmé, cette capacité est adaptée à l’environnement stratégique dans lequel nous évoluons et à celui que nous prévoyons pour les prochaines années.

Mesdames, messieurs les sénateurs, tant qu’il existe des armes nucléaires dans le monde, tant que la prolifération des armes de destruction massive est un risque avéré, tant que les risques de chantage contre nos intérêts vitaux demeurent, la dissuasion est l’une des garanties fondamentales de notre liberté d’appréciation, de décision et d’action. C’est un fait que certains déplorent, mais il est bien difficile de le nier.

Peu de nations dans le monde ont la capacité d’assumer simultanément ces trois missions, en engageant de tels moyens matériels et humains.

Peu de nations sont en mesure d’appuyer leur force militaire sur une industrie figurant parmi les premières du monde.

C’est le cas de la France, et notre démarche vise à consolider cet ensemble.

Bien sûr, le présent projet de loi est un texte d’équilibre, mais je ne vois nulle trace, dans les objectifs et la stratégie qu’il expose, du déclassement stratégique évoqué par certains. En 2019, si nous suivons cette trajectoire avec vigilance, non seulement nous nous maintiendrons parmi les premiers dans le monde, mais nous serons au premier rang stratégique en Europe.

Cette autonomie stratégique nous offre une capacité d’initiative qui est l’une des clefs de la politique du Président de la République. Elle nous donne, de surcroît, des responsabilités. Nous les exercerons. D’ailleurs, être autonome, cela ne veut pas dire être seul. Notre stratégie intègre ainsi la mobilisation de nos alliances.

Il y a tout d’abord l’Europe, à laquelle ce projet de loi de programmation militaire s’attache, puisque nous avons systématiquement préservé les programmes menés en coopération européenne, qu’il s’agisse des FREMM, ou frégates multimissions, des programmes A400M, NH 90, Tigre ou encore MUSIS et SAMP/T, sol-air moyenne portée. En outre, nous prévoyons d’en lancer deux autres, à savoir l’anti-navire léger, l’ANL, et le système de lutte antimines du futur, le SLAMF.

La mutualisation européenne est également un leitmotiv de ce projet de loi, spécialement pour des capacités clefs comme le transport aérien, le ravitaillement en vol, la capacité aéronavale, l’espace militaire, la logistique ou la formation.

Plus largement, nous aborderons le prochain conseil européen de décembre avec l’ambition d’en faire un moment important pour la prise en compte de la défense par le collectif des chefs d’État et de gouvernement, et de donner une impulsion politique et pragmatique dans les domaines capacitaire, opérationnel et industriel.

Il y a ensuite l’Alliance atlantique. Nous voyons précisément la pleine participation de la France dans les structures de commandement de celle-ci comme le complément naturel de notre démarche européenne : ce sera là l’occasion de développer notre vision – celle des Européens – au sein de l’Alliance, lors du conseil de fin d’année.

Il y a enfin tous les partenariats stratégiques que la France noue à travers le monde, avec des interlocuteurs historiques mais aussi avec des puissances nouvelles de premier rang. Nous devons également pouvoir appuyer sur eux notre stratégie de défense.

Pour détailler cette stratégie dans un cadre budgétaire que nous avons ajusté au mieux, nous avons marqué un certain nombre de priorités, à commencer par la préparation opérationnelle et l’équipement des forces.

Priorité, avant tout, est donnée à l’entraînement et à l’activité des forces. La valeur de nos soldats, qui se sont illustrés à de nombreuses reprises ces derniers mois, en est la conséquence directe. Sans préparation opérationnelle efficace et suffisante, il n’y a pas de capacité militaire à la hauteur ni d’armée professionnelle crédible. C’est l’une de mes priorités, et les membres de la commission sénatoriale des affaires étrangères et de la défense le savent bien !

Or, depuis 2010, à l’exception des opérations extérieures, on a constaté un fléchissement de l’activité opérationnelle. (M. le rapporteur acquiesce.) Comme le soulignent les rapports de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, mesdames, messieurs les sénateurs, ce mouvement s’explique par diverses causes : l’épuisement des stocks dans lesquels nos armées ont dû puiser au cours des dernières années, le vieillissement des parcs, mais aussi, simultanément, l’arrivée de matériels de nouvelle génération dont le coût d’utilisation et d’entretien est considérablement plus élevé. Tous ces facteurs se cumulent. En outre, de manière générale, le contexte financier a pesé sur l’activité et l’entraînement, alors même que ces domaines revêtent un caractère prioritaire.

La présente programmation vise à maîtriser puis à inverser cette évolution, en maintenant puis en redressant peu à peu le niveau de préparation opérationnelle. Ainsi, les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels progresseront en moyenne de plus de 4 % par an en valeur, pour s’établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d’euros par an sur la période, contre 2,9 milliards d’euros au titre de la loi de finances initiale pour 2013.

Notre préoccupation, ce n’est pas d’avoir une « grande armée » sur le papier, c’est de pouvoir disposer, chaque fois que nos troupes doivent s’engager, de soldats bien équipés et bien entraînés. C’est la priorité qui justifie toutes les autres.

Priorité est ensuite donnée aux équipements. Là encore, je souligne l’effort important qui va être accompli : nous prévoyons une hausse régulière des crédits d’équipement au cours de la période 2014-2019. En 2013, 16 milliards d’euros ont été consacrés aux équipements. L’effort s’élèvera à plus de 17 milliards d’euros en moyenne annuelle sur l’ensemble de la période, pour atteindre 18,2 milliards d’euros en 2019.

Je l’ai dit et je le répète, malgré la contrainte qui pèse sur le budget, tous les grands programmes déjà lancés seront maintenus, et une vingtaine de nouveaux programmes sont lancés.

Pour m’en tenir à l’année 2014, seront ainsi commandés ou lancés, parmi beaucoup d’autres équipements, les avions ravitailleurs MRTT, les drones tactiques et les drones moyenne altitude longue endurance, ou MALE – enfin ! –, sur lesquels la commission a beaucoup travaillé, les pods de désignation laser du Rafale, les véhicules du programme SCORPION, le quatrième sous-marin Barracuda, le système satellitaire « capacité de renseignement électromagnétique spatial », ou CERES.

Dans le même temps, les livraisons sont préservées avec notamment, toujours pour 2014, le satellite franco-italien de télécommunications SICRAL, une frégate FREMM, 4 hélicoptères Tigre, 7 hélicoptères NH 90, 11 avions Rafale, 60 missiles de croisière navals MDCN, 77 véhicules blindés de combat d’infanterie, ou VBCI.

Au-delà, sur l’ensemble de la période couverte par la loi de programmation militaire, un grand nombre d’équipements seront livrés. En application du principe de différenciation, certains de ces équipements illustrent plus particulièrement notre capacité à prendre part à un conflit majeur : les prochains Rafale, bien sûr, les 6 frégates de premier rang FREMM, les 16 hélicoptères Tigre. Le porte-avions Charles-de-Gaulle, s’il va connaître un arrêt technique majeur, concourt également à cette capacité d’entrée en premier. La rénovation des chars Leclerc, quant à elle, sera aussi programmée au cours de cette période. (M. le rapporteur acquiesce.)

D’autres livraisons viendront plus directement conforter nos capacités de gestion de crise. Je songe aux 92 véhicules blindés multi-rôles, ou VBMR, débutant le remplacement des actuels VAB, les véhicules de l’avant blindé ; je songe aussi aux 42 hélicoptères NH 90 ou à nos capacités logistiques, avec 8 bâtiments de soutien et d’assistance hauturiers, ou BSAH.

Parmi ces équipements, un certain nombre seront bien sûr polyvalents. C’est ainsi que nous recevrons, au cours de cette période, 2 satellites du programme MUSIS, 450 missiles moyenne portée, ou MMP, 2 MRTT- les deux premiers - ou encore 13 avions A400M. À ces livraisons, il faut ajouter la rénovation des Atlantique 2, que j’ai lancée la semaine dernière, celle des Mirage 2000D et celle des frégates Lafayette.

On le voit bien, nous avons fait des choix et, en particulier, nous avons écarté les scénarios de rupture dans nos capacités, militaires et industrielles. Au reste, je suis persuadé que personne ne les soutiendrait dans cet hémicycle.

Notre objectif commun est de préparer nos armées à mener les guerres de demain et à faire face aux menaces du futur. Dans cette perspective, concernant les équipements, nous avons défini un équilibre entre des investissements majeurs pour l’avenir et des livraisons préservées, selon le rythme permis par l’enveloppe financière arrêtée et la contribution de la défense au redressement des comptes publics.

De plus, nous avons choisi de mettre en œuvre des principes de mutualisation et de différenciation pour l’ensemble de ce modèle d’armée présenté dans le Livre blanc et dans le rapport annexé au projet de loi de programmation. Ils constituent un tournant et doivent permettre d’optimiser nos moyens.

J’ajoute un troisième choix, qui me tient lui aussi à cœur et qui concourt directement à la préparation de l’avenir : la poursuite et même le renforcement d’un effort substantiel en matière de recherche et de technologie.

M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. C’est très important !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. C’est un objectif majeur de ce projet de loi de programmation militaire : les crédits consacrés aux études amont représenteront plus de 730 millions d’euros en moyenne annuelle sur la période 2014-2019, donc en hausse par rapport à la période précédente. Pour ne citer qu’un exemple, le projet de drone de combat futur, l’unmanned combat air vehicle, ou UCAV, se voit doter de crédits de plus de 700 millions d’euros sur la période.

Ces crédits d’études et recherche bénéficieront donc à l’avenir de l’aéronautique de combat, mais aussi au renouvellement des deux composantes de la dissuasion, à la lutte sous-marine et, dans le domaine terrestre, à la poursuite des efforts portant sur la protection des combattants et des véhicules, ainsi qu’au renseignement, à la cyberdéfense ou à l’espace, pour ne citer que quelques exemples.

En s’appliquant à nos forces, cet effort tourné vers les équipements, qu’il s’agisse de livraisons préservées, de programmes lancés ou de recherches engagées, bénéficiera aussi directement à nos industries de défense, dont aucun des neuf secteurs majeurs n’est tenu à l’écart.

En effet, ces industries sont au centre de l’autonomie stratégique que nous recherchons. Au surplus, fortes de 4 000 entreprises, dont une majorité de PME et d’ETI, avec 165 000 emplois directs hautement qualifiés et donc peu délocalisables, avec un chiffre d’affaires global d’environ 15 milliards d’euros, dont 30 % à 40 % réalisés à l’exportation, ces industries constituent également un extraordinaire moteur pour notre économie, un formidable levier pour l’emploi et la compétitivité. À ce titre, elles sont placées au cœur de ce projet de loi de programmation militaire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, voilà comment se présente, dans ses grandes lignes, le renouvellement de notre politique de défense tel que nous le proposons pour les six ans à venir, avec la perspective à quinze ans tracée par le Livre blanc. À ce titre, ce projet de loi est un texte fondamental.

Mais, fondamental, ce texte l’est à un deuxième titre. Il comporte en effet une dimension normative qui nous a tous beaucoup mobilisés et qui constitue un autre volet de la préparation de l’avenir. Le texte fixe en effet un cadre législatif dans trois domaines majeurs pour nos armées et, au-delà, pour la sécurité nationale : le renseignement, la cyberdéfense et les droits des personnels.

Chacun de ces trois axes d’efforts imprime une marque particulière au présent projet de loi.

Le renseignement est aujourd’hui l’une des clefs de voûte de notre autonomie stratégique. Le présent texte définit un équilibre politique clair entre, d’une part, l’accroissement des moyens techniques, humains et juridiques des services et, d'autre part, le renforcement légitime, souhaité par les différentes commissions, du contrôle parlementaire de cette activité.

Concernant les moyens, l’effort sera amplifié, après bien des retards accumulés pour notre équipement et avec trois priorités : l’imagerie – livraison des satellites de la composante spatiale optique, CSO, du programme MUSIS, livraison des drones MALE –, le renseignement d’origine électromagnétique – en particulier la réalisation du système satellitaire CERES – et la mise en œuvre de moyens techniques mutualisés d’interception et la création nette de postes au profit de la Direction centrale du renseignement intérieur, la DCRI, de la Direction générale de la sécurité extérieure, la DGSE, et de la Direction du renseignement militaire, la DRM.

En contrepartie de cet effort, ce projet de loi marque un net renforcement du contrôle des services de renseignement. À la suite du Livre blanc, qui a conforté le rôle du coordonnateur national placé auprès du Président de la République, il prévoit en effet la création d’une fonction d’inspection des services, qui pourra être actionnée par le Premier ministre et par les ministres chargés du renseignement.

Surtout, instruits des premières années d’expérience de la délégation parlementaire au renseignement, nous préconisons un saut qualitatif important dans les compétences de contrôle de l’activité gouvernementale exercée par celle-ci.

Pour la première fois, cette délégation se voit reconnaître explicitement cette fonction de contrôle, dans un cadre respectueux des prérogatives du pouvoir exécutif, tel que tracé par le Conseil constitutionnel. Elle aura la capacité de connaître l’ensemble de la dépense publique dans ce domaine sensible. À l’avenir, elle intégrera notamment une formation spécialisée pour le contrôle de l’utilisation des fonds spéciaux, prenant la place de l’actuelle commission de vérification des fonds spéciaux. Elle aura connaissance des principaux documents d’orientation gouvernant l’activité des services. Elle pourra régulièrement dialoguer avec les directeurs des services quant à la mise en œuvre de leur mission.

Cependant, si le cadre normatif évolue, c’est également pour offrir de nouvelles possibilités aux services. Plusieurs dispositions tendent ainsi à améliorer leurs outils de travail, au soutien de leurs missions de lutte contre le terrorisme et contre les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation. Je ne saurais trop insister sur l’importance de ces décisions, alors que le risque pour le pays et sa population est particulièrement élevé, à l’heure où est engagée une action résolue contre les groupes terroristes violents – les djihadistes, en particulier – du Pakistan jusqu’aux rives de l’Afrique occidentale et de la Méditerranée.

Ainsi en est-il de l’accès aux fichiers de police administrative et judiciaire ou de la création de la banque de données relatives aux passagers, dite « PNR », pour Passenger Name Record –, fournies par les compagnies aériennes, dans le cadre d’un projet européen qu’il est essentiel pour notre sécurité de faire aboutir. Ainsi en est-il également des propositions de vos commissions que le Gouvernement a décidé de soutenir concernant le recueil contrôlé des données de connexion ou la géolocalisation.

L’importance du renseignement justifie pleinement le désir de votre commission des affaires étrangères et de la défense de préciser encore dans le rapport annexé certaines des décisions qui lui sont spécialement consacrées et qui revêtent un caractère hautement prioritaire.

Après le renseignement, cette programmation consacre des développements particulièrement importants à la cyberdéfense. De fait, tandis que la vulnérabilité de l’appareil d’État et des entreprises croît au même rythme que la dépendance de la Nation aux systèmes d’information, le cyberespace est devenu un champ de confrontation à part entière. C’est un enjeu absolument stratégique dont nous devons nous saisir.

C’est pourquoi ce projet de loi adapte notre droit, pour la première fois dans une telle mesure, aux nouveaux défis que représente pour le pays la cybermenace. Il confère ainsi au Gouvernement la compétence d’imposer des règles aux opérateurs, en explicitant, dans le code de la défense, les responsabilités du Premier ministre et les moyens de ses services en matière de sécurité et de défense des systèmes d’information stratégiques.

Au-delà de ces évolutions normatives, le projet de loi prévoit le développement de nos capacités militaires et non militaires, défensives mais aussi offensives, la mise en place d’une chaîne opérationnelle, centralisée au niveau du CPCO, le centre de planification et de conduite des opérations de l’état-major des armées, ainsi qu’un renforcement des moyens humains. Plusieurs centaines de spécialistes seront ainsi recrutés. Un effort financier significatif, enfin, permettra l’acquisition de nouveaux équipements, mais aussi la réalisation d’études amont.

Bien sûr, pour mener à bien ces priorités inscrites dans la loi tout en assumant la gamme de missions que j’ai décrites, le ministère de la défense doit par ailleurs consentir des économies, sur le fonctionnement, sur les effectifs, sur la masse salariale, sur les coûts de structure. Ces économies garantissent l’équilibre global de la programmation militaire.

Je n’ai jamais caché que, dans un contexte marqué déjà par plusieurs déflations successives depuis 1995, ces économies seraient difficiles à réaliser et appelleraient de notre part des efforts d’accompagnement, d’analyse et d’explications, tout particulièrement auprès des personnels.

Au titre de la présente loi de programmation militaire, 23 500 emplois seront supprimés, en plus des 10 500 déjà inscrits dans la loi précédente, concernant les années 2014 et 2015. Ces déflations sont cohérentes avec les choix opérationnels que nous avons effectués, notamment les nouveaux contrats opérationnels des armées. Elles reposent également sur un effort important à effectuer au sein de notre administration au sens large, afin de réduire ses coûts de fonctionnement et une structure qui demeure encore, dans bien des domaines, lourde, complexe et insuffisamment optimisée.

La réorganisation qu’impliquent ces diminutions d’effectifs reposera donc sur quelques principes simples et un dispositif d’accompagnement de grande ampleur auquel je veillerai personnellement.

De quoi s’agit-il ?

Premièrement, la priorité sera donnée, et maintenue, aux forces opérationnelles, pour la capacité à remplir les missions que je viens d’évoquer.

Deuxièmement, la simplification et la clarification de l’organisation seront partout recherchées, ce qui peut conduire à des modifications, comme celle qui se profile en ce qui concerne la chaîne des soutiens jusqu’aux bases de défense, avec le concours et l’appui de tous les responsables militaires et civils du ministère.

Troisièmement, la diminution de l’environnement, de l’administration et des soutiens bénéficiera d’une analyse fonctionnelle préalable – elle est déjà lancée -, qui guidera mes choix. Je n’entends pas procéder de manière arithmétique ni automatique.

Quatrièmement, le personnel doit être pleinement informé : un effort important de communication interne sera engagé. Dans le même esprit, nous venons de lancer, à la demande du Président de la République, un chantier important : la rénovation de la concertation militaire. La pleine implication du commandement et le strict respect de l’obéissance hiérarchique ne s’opposent pas à l’entretien de différentes formes de dialogue, bien au contraire.

À la demande du Président de la République, j’ai donc saisi l’ensemble des chefs militaires et des acteurs du dialogue dans les armées afin que des propositions soient élaborées en vue de la 90e session du Conseil supérieur de la fonction militaire, en décembre prochain.

Cinquièmement, les personnels doivent bénéficier des dispositions d’accompagnement social de sorte que les départs, lorsqu’ils sont nécessaires, se fassent dans de bonnes conditions. C’est l’objet des mesures figurant dans le projet de loi, telles que les pécules, l’accès à la pension du grade supérieur, la promotion fonctionnelle – il ne s’agit pas, madame Demessine, de l’ancien conditionnalat – ou encore les dispositifs de disponibilité rénovée. Dans le même esprit, et pour les mêmes finalités, nous renforcerons la politique de reconversion pour les militaires et le reclassement dans la fonction publique pour les agents du ministère. À ce dernier titre, une habilitation à agir par ordonnances vous est demandée.

Au total, c’est mon sixièmement, un plan d’accompagnement de près de 1 milliard d’euros est prévu pour les outils financiers d’incitation au départ.

Concernant les restructurations, septièmement, mon objectif est de préserver au maximum les liens qui relient les armées et les territoires, ainsi que, pour les sites, les moins nombreux possible, qui seront amenés à fermer, de permettre une transition dans les meilleures conditions possible. Pour ce faire, un accompagnement économique est inscrit dans le projet de loi.

Désormais, contre la dérive de l’éparpillement, les actions de l’État seront davantage concentrées, avec 150 millions d’euros au total en faveur des territoires les plus affectés. Ce plan sera complété par un dispositif d’aide aux petites et moyennes entreprises des territoires concernés, appuyé sur la Banque publique d’investissement.

Dans un ministère dont la solidité doit être à toute épreuve, je sais que de telles évolutions, qui visent précisément à asseoir notre politique de défense sur des bases plus solides, peuvent néanmoins susciter des inquiétudes et créer des fragilités transitoires.

Au demeurant, vous aurez relevé combien ce projet de loi de programmation militaire défend la singularité du soldat aujourd’hui. Il le fait en mettant en place divers outils juridiques simples, permettant d’éviter une judiciarisation inutile de l’action des militaires engagés en opération extérieure. C’était un engagement, remarqué et attendu, du Président de la République après plusieurs affaires qui pouvaient donner le sentiment d’une remise en cause du cœur du métier militaire et de l’acte d’engagement comme de commandement en opération.

L’objectif n’est pas de consacrer une quelconque immunité pénale au profit des militaires, encore moins de priver les familles de leurs droits, qu’il s’agisse de l’accès à l’information, à la justice ou à la réparation. Ces droits, notamment celui d’être dûment informé des circonstances dans lesquelles leurs proches ont pu être touchés, seront scrupuleusement respectés, voire accrus par les dispositions d’accompagnement prises par le ministère et les armées.

Il s’agit simplement de faire prendre en compte, par le droit pénal, la réalité de ce qu’est un conflit armé, dans lequel nos militaires sont prêts à donner leur vie comme, d’ailleurs, à infliger la mort. Il s’agit d’inscrire aujourd’hui dans notre droit, tant sur le plan des procédures que sur le fond de la qualification des actes, les spécificités des situations d’action au combat, alors que nos sociétés voient le recours juridictionnel se développer rapidement.

Ces propositions ont été préparées en bonne intelligence entre mon ministère et les services de Mme la garde des sceaux, dont je veux ici saluer tout particulièrement la disponibilité et la compréhension. Je souhaite vivement qu’elles recueillent un large soutien de la représentation nationale.

À ce point de mon propos, je veux rendre hommage solennellement avec vous aux sept militaires tombés au combat dans l’opération Serval, ainsi qu’à leurs quarante camarades gravement blessés. Tous témoignent des dangers, de l’engagement et du dévouement si particulier pour le pays que représente leur métier. Nous leur devons la reconnaissance de la Nation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, un projet de loi de programmation militaire est par définition perfectible, et je sais gré à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat d’avoir contribué à l’améliorer de façon significative, tout comme je remercie les commissions des lois et des finances pour leur apport très significatif à la maturation de ce débat et du texte qui en résultera.

Ce travail, vous l’avez entrepris voilà déjà deux ans, si bien qu’avec les réflexions préparatoires, la participation de trois d’entre vous à la commission du Livre blanc, votre contribution à la conception de la programmation, et maintenant votre marque sur le texte lui-même, je crois pouvoir dire que ce projet de loi est le fruit d’une démarche largement partagée, qui donne tout son sens au choix du Sénat pour l’examen en première lecture, et je m’en félicite.

Vous me permettrez, ici, de saluer tout spécialement le président et rapporteur de la commission de la défense, Jean-Louis Carrère, ainsi que ses vice-présidents Jacques Gautier et Daniel Reiner, mais également le président de la commission des lois, Jean-Pierre Sueur, et le rapporteur pour avis de la commission des finances, Yves Krattinger. Tous se sont mobilisés pour améliorer le projet d’une façon très utile. Qu’ils en soient sincèrement remerciés.

Au terme de ces travaux, je crois pouvoir soutenir que nous avons défini un projet équilibré, qui permettra de conforter notre autonomie stratégique et notre ambition européenne, tout en contribuant au renforcement de notre souveraineté budgétaire. Lorsque je regarde autour de nous, en Europe et, au-delà, sur la scène internationale, je constate que cette situation n’est pas si fréquente, je le dis sans aucun sentiment de supériorité, qui serait déplacé. J’ajoute que, si ce projet de loi de programmation vise en premier lieu nos moyens militaires, ses enjeux débordent souvent le champ de la défense et s’étendent nettement à celui de la sécurité nationale, dont je partage la responsabilité avec M. Manuel Valls, ministre de l’intérieur.

En confirmant spécifiquement le maintien de notre effort de défense, le Président de la République a souligné que c’était là un effort que la Nation consentait, non pas pour les armées en elles-mêmes, mais pour sa propre sécurité. Aujourd’hui, je fais toute confiance à la représentation nationale pour confirmer cette ambition, dans l’intérêt de la France et dans le respect de celles et ceux qui la servent avec courage, avec professionnalisme et avec dévouement. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE, de l’UDI-UC et de l’UMP.)