M. Claude Dilain, rapporteur. De plus, cet amendement s’éloigne très largement du dispositif de la GUL et, pour parler clairement, il me semble un peu favorable aux assureurs.
Les auteurs de cet amendement font valoir dans son objet que « l’objectif de mutualisation s’opérerait au niveau de chaque compagnie d’assurance par le volume de logements assurables et la faculté des compagnies d’ajuster le taux de la garantie en fonction de la sinistralité ». Un tel système nous ferait retomber dans les limites du système assurantiel.
Par ailleurs, la contribution financière de l’État « serait destinée à compenser les sinistres supportés par les assureurs », ce qui me laisse pour le moins sceptique quant au différentiel de coût avec le dispositif proposé par le Gouvernement.
Enfin, le système proposé par les auteurs de l’amendement n° 337 rectifié bis n’est pas universel, puisque la garantie concernerait seulement les logements dont le loyer est inférieur à 2 000 euros par mois charges comprises.
M. Philippe Dallier. C’est déjà considérable !
M. Claude Dilain, rapporteur. Les auteurs de l’amendement n° 507 rectifié ont accompli un travail sérieux, et leur proposition se rapproche un peu de celle du Gouvernement ; je n’en suis d’ailleurs pas étonné dans la mesure où M. Jean-Louis Borloo, qui a créé la garantie des risques locatifs, était très volontaire en la matière.
C’est également un sujet sur lequel l’auteur de cet amendement s’est engagé depuis de nombreuses années, notamment lorsqu’il était, dans le cadre des débats budgétaires, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission « Ville et logement ».
Toutefois, la commission est défavorable à cet amendement. Comme je l’indiquais, elle reste attachée au fait que la GUL soit un dispositif d’aide, et non un régime assurantiel, ce qui est bien prévu dans la rédaction actuelle du projet de loi. Les auteurs de l’amendement proposent également de supprimer l’agence créée par cet article 8 pour lui substituer une haute autorité. Or il me semble que, pour mettre en place la GUL dès le 1er janvier 2016 – nos collègues centristes proposent même la date du 1er janvier 2015 –, il convient d’instaurer très rapidement une structure chargée de la préfiguration et de la gestion du dispositif. Enfin, l’amendement est satisfait sur la question précise du suivi social du dispositif, la commission ayant adopté, dans le cadre de ses travaux, un amendement du Gouvernement sur le sujet.
L’amendement n° 567 rectifié tend à supprimer l’ensemble du dispositif de l’article 8 pour lui substituer la remise d’une étude sur le sujet au Parlement. La commission est défavorable à cette proposition, qui, je le note, ne marque en aucune manière un désaccord de Jacques Mézard et des membres de son groupe sur le principe de la GUL et sur le choix d’un système d’aide. Les amendements de la commission, ainsi que plusieurs de ceux sur lesquels cette dernière a émis un avis favorable seront de nature, me semble-t-il, à rassurer nos collègues. Par ailleurs, nous ne sommes qu’en première lecture. Si, en effet, il est encore nécessaire de travailler sur ce point, il faut cependant maintenir le principe de la GUL dans le projet de loi. C’est pourquoi il ne paraît pas souhaitable de supprimer le contenu de cet article 8.
L’amendement n° 11 rectifié de M. Philippe Dallier vise à remplacer l’intitulé « garantie universelle des loyers » par « garantie de recouvrement des loyers ». La commission restant attachée au caractère universel du dispositif, qui n’apparaît plus dans la dénomination proposée, elle a émis un avis défavorable sur cet amendement.
Son avis est également défavorable sur l’amendement n° 742 rectifié bis de M. Jean-François Husson. Les dispositifs de GRL ont montré leurs limites et la commission, je le répète, soutient le choix du Gouvernement.
Les amendements nos 70 rectifié et 348 rectifié tendent à limiter la GUL aux impayés liés aux accidents de la vie. Leur adoption aurait des conséquences très négatives puisque les propriétaires se retrouveraient démunis face aux locataires qui, en toute mauvaise foi, ne paient pas leur loyer. Or ce sont sans doute dans ces situations que les propriétaires ont le plus besoin d’aide. Je ne pense pas que cela soit la volonté des auteurs de ces deux amendements, mais de telles dispositions défavoriseraient énormément les bailleurs. L’avis de la commission est donc défavorable.
La commission est également défavorable à l’amendement n° 84 rectifié, dont l’objet est de lier le déclenchement de la GUL non pas à un montant minimal de loyers impayés, mais à un nombre minimal de mois de loyers impayés. Cette question mérite effectivement d’être posée, mais, de nouveau, la solution retenue par les auteurs de l’amendement est en défaveur des propriétaires. Ainsi, dans un tel cadre, un petit propriétaire devrait attendre plusieurs mois de loyers impayés pour bénéficier de la garantie alors qu’il doit rembourser mensuellement son emprunt.
En revanche, la commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 665 rectifié, sous réserve que l’on supprime le III portant sur les logements intermédiaires. C’est là un problème majeur. Il faudra certainement, dans les semaines à venir, apporter certaines rectifications et trouver une solution pour que, du fait des conventions passées, les logements intermédiaires soient exclus du dispositif de la GUL. Pour autant, le champ de l’exonération ne doit pas être trop élargi. Or c’est le reproche que nous faisons à cette disposition, puisque, si j’ai bien compris, elle permettrait d’exonérer les logements entrant dans les dispositifs Scellier et Duflot. Cela mérite d’y revenir.
L’amendement n° 257 rectifié bis de M. Daniel Dubois sera satisfait si l’amendement de Mme Marie-Noëlle Lienemann est adopté.
La commission est favorable à l’amendement n° 604 rectifié de M. Jacques Mézard, qui tend à préciser et à encadrer le dispositif.
Elle est par ailleurs défavorable à l’amendement n° 6 rectifié de M. Philippe Dallier pour les mêmes raisons que celles que j’ai avancées sur l’amendement n° 84 rectifié.
J’en viens à l’amendement n° 569 rectifié, qui tend à supprimer la disposition réduisant l’aide en cas de déclaration tardive des impayés de loyer. Il faut certainement s’intéresser au problème de souplesse qui a été soulevé et travailler sur le sujet, mais cette disposition permet d’éviter toute déresponsabilisation des bailleurs. L’avis de la commission est donc défavorable.
La commission a émis un avis favorable sur l’amendement n° 570 rectifié de M. Jacques Mézard, estimant, là aussi, que la précision apportée est importante pour la mise en œuvre du dispositif.
Sur l’amendement n° 571 rectifié et les amendements identiques nos 327 rectifié et 741 rectifié ter, qui visent tous trois à substituer à l’agence de la garantie universelle des loyers une mission de préfiguration, son avis est défavorable. (M. Jean-François Husson s’exclame.)
D’une part, l’agence de la garantie universelle des loyers sera elle-même chargée d’une préfiguration. C’est écrit noir sur blanc à l’alinéa 9 de l’article 8 du projet de loi. D’autre part, il est urgent que cette agence soit rapidement mise en place, compte tenu de la date d’entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2016. Toutefois, il est vrai qu’il faudra engager des travaux importants dès la promulgation de la loi, notamment en matière de système informatique.
L’amendement n° 744 rectifié bis de M. Jean-François Husson étant un amendement de cohérence, l’avis est également défavorable.
L’amendement n° 187 de Mme Mireille Schurch vise à permettre la présence de représentants des consommateurs au sein du conseil d’administration de l’agence de la garantie universelle des loyers. Cette proposition a soulevé une discussion. Pour sa part, la commission estime que la représentation des consommateurs relève davantage du comité d’orientation créé au sein de cette agence, ce comité étant, comme prévu dans la rédaction actuelle de l’article 8, « chargé de faire toute proposition utile afin d’améliorer la gestion de la garantie universelle des loyers ». Notre collègue pourrait donc retirer son amendement afin que cette question soit retravaillée en vue de la deuxième lecture du projet de loi. À défaut, l’avis sera défavorable.
L’amendement n° 9 rectifié de M. Philippe Dallier a pour objet de modifier les ressources pouvant financer l’agence de la garantie universelle des loyers. Il tend notamment à supprimer toute référence aux collectivités territoriales. Or, mon cher collègue, les collectivités territoriales ne se réduisent pas aux seules communes.
M. Philippe Dallier. C’est vrai, la situation dans laquelle elles sont va leur permettre de réaliser un tel financement…
M. Claude Dilain, rapporteur. Les départements financent déjà le FSL. Même s’il n’est pas écrit qu’ils participeront au financement de l’agence, une telle disposition ne serait pas complètement aberrante : cela entre tout de même dans leur champ de compétences ! Par ailleurs, l’amendement tend à supprimer la participation des employeurs à l’effort de construction, la PEEC, alors qu’à l’heure actuelle celle-ci contribue déjà au financement des dispositifs de GRL.
Dans ces conditions la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement n° 9 rectifié, ainsi que sur l’amendement n° 544 rectifié ter.
Les dispositions de l’amendement n° 10 rectifié de M. Philippe Dallier portent sur la création d’une contribution dans le cadre du financement du dispositif. Il me semble qu’un tel sujet pourrait être débattu au terme de la mission de préfiguration menée par l’agence de la garantie universelle des loyers et dans le cadre d’une loi de finances. L’avis de la commission est défavorable.
Il est également défavorable sur l’amendement n° 56 rectifié de M. Philippe Dallier, tendant à préciser la procédure suivie en cas d’impayés. L’amendement que je viens de présenter, visant à faire intervenir le Trésor public, ainsi que l’amendement de M. Jacques Mézard, dont l’objet est d’inclure, dans les éléments définis par décret, les modalités de recouvrement des impayés permettront, me semble-t-il, de rassurer notre collègue sur ce point. Par ailleurs, les auteurs de cet amendement ont, semble-t-il, confondu l’agence de la garantie universelle des loyers et les organismes que cette dernière agrée.
La commission a émis un avis favorable sur l’amendement n° 572 rectifié de M. Jacques Mézard. La précision apportée est effectivement utile.
Enfin, en cohérence avec l’intervention que je viens de faire sur l’amendement n° 56 rectifié, l’avis de la commission sur l’amendement n° 603 rectifié est défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement. Si vous me le permettez, monsieur le président, je souhaiterais tout d’abord présenter mes excuses à l’assemblée pour mon retard de ce matin, qui est absolument involontaire. J’en suis navrée et je ferai tout pour que cela ne se reproduise pas.
MM. Jean-Claude Lenoir et Jean-François Husson. Vous êtes pardonnée !
Mme Cécile Duflot, ministre. Je vous en remercie. (Sourires.)
Avant de donner formellement mon avis sur l’amendement n° 337 rectifié bis, je voudrais tout de même revenir sur quelques points concernant le système assurantiel, la réflexion autour de la garantie universelle des loyers étant bien une réflexion partagée, activement menée depuis 2001. Cela fait douze ans, dont dix ans pendant lesquels l’actuelle opposition était au pouvoir, que ce sujet est porté par tous, toutes étiquettes politiques confondues.
Pourquoi la démarche assurantielle ne peut-elle pas fonctionner ? Nous faisons face actuellement à plusieurs difficultés.
L’une d’entre elles est liée au fait que les primes sont variables. Le principe même de l’assurance est d’évaluer le risque, et, forcément, le risque est trop important dans le cas des personnes les plus fragiles. C’est exactement ce qu’il s’est passé avec la GRL.
Un autre problème est celui de savoir s’il doit y avoir obligation d’assurer pour les assureurs.
Parmi les éléments qui ont retenu mon attention très peu de temps après mon entrée en fonctions, se trouve une demande émanant de l’organisme actuellement chargé de la gestion de la GRL : celui-ci souhaitait que soit créée dans la loi une obligation d’assurer pour les assureurs.
Sur le plan intellectuel, un tel dispositif est assez particulier puisque aucun assureur n’est normalement tenu d’assurer. Pour autant, chacun sait ce qu’il en est pour l’assurance automobile : celle-ci est obligatoire, mais les assureurs ne sont pas obligés d’assurer, ce qui engendre des procédures de recours complexes. Dans la matière qui nous occupe aujourd’hui, on imagine bien les contentieux que cela pourrait produire.
Un autre sujet de préoccupation en matière d’assurance obligatoire est parfaitement illustré par le cas de l’assurance des catastrophes naturelles. On a prévu, dans ce domaine, un montant fixe d’assurance et l’intervention possible d’une caisse de réassurance. Alors que, selon la Fédération française des sociétés d’assurance, le coût annuel des aléas naturels s’élève aujourd'hui à 1,5 milliard d’euros, le coût pour la Caisse centrale de réassurance, la CCR, représente 757 millions d’euros, soit la moitié du montant précédent.
Ainsi, même dans le cadre d’une assurance obligatoire, le système privé est structurellement fragile. En effet, le dispositif de réassurance est nécessairement pris en charge par un autre système puisque le « mauvais » risque ne peut pas reposer sur les acteurs privés.
Enfin, il convient de ne pas oublier deux des aspects de la garantie universelle des loyers dont nous avons parlé hier, notamment la question du suivi. La GUL n’est pas seulement une garantie financière des impayés ; c’est aussi un dispositif d’accompagnement et de prévention des expulsions.
Par ailleurs, je le précise tout de suite, monsieur Mézard, la GUL vise à compléter les dispositifs existants et, en aucun cas, n’interrompt des procédures en cours ou n’empêche le propriétaire de mettre en œuvre tous les dispositifs législatifs découlant de la loi de 1989. Tous les recours, y compris l’expulsion, sont possibles et, dans le cas d’un locataire de très mauvaise foi, le recouvrement des loyers impayés se poursuivra après l’expulsion si la dette à l’égard du système de garantie n’est pas réglée.
Si rien n’est précisé dans le texte, c’est bien parce que nulle disposition du projet de loi ne remet en cause les dispositions existantes.
D’ailleurs, dans la réflexion que nous menons sur les différents scénarios présentés par l’Inspection générale des finances, nous en sommes parvenus au stade où nous envisageons que le système couvre non seulement une partie des loyers impayés, mais également une partie des frais liés à la mise en œuvre de poursuites judiciaires par le propriétaire. Nous souhaitons donc que le dispositif soit protecteur à l’égard du propriétaire. Cela démontre bien que nous considérons la GUL comme un soutien aux dispositions existantes. En particulier lorsque l’on fait face à des locataires de mauvaise foi, il est nécessaire d’intervenir le plus tôt possible, tant en matière de recouvrement qu’en utilisant les différents recours et, a minima, en engageant une procédure de conciliation. Comme cela a été dit, la mise en œuvre d’une procédure judiciaire permet parfois de remettre les uns ou les autres sur de bons rails.
Je veux vous rassurer : cela ne change absolument rien aux droits du propriétaire à l’égard de son locataire en situation d’impayé. Mais je le redis : il est essentiel de ne pas considérer ce dispositif uniquement sous l’angle de la garantie financière ; il représente bien davantage que cela.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 337 rectifié bis et sur l’amendement n° 507 rectifié.
Monsieur Mézard, par votre amendement n° 567 rectifié, vous proposez que le Gouvernement présente au Parlement les conditions et les modalités d’une garantie universelle des loyers, en lieu et place du dispositif tel qu’il est proposé dans le projet de loi, au motif que sa rédaction ne serait pas suffisamment avancée. J’entends bien, mais j’ai répondu en partie par avance, hier, à cette objection. Nous avons fait le choix de ne pas proposer d’emblée au Parlement un dispositif complet, « blindé », mais, au contraire, de profiter du travail parlementaire pour discuter et améliorer le texte. C’est ce qui s’est passé tant à l’Assemblée nationale qu’en commission au Sénat.
Je fais le lien avec d’autres amendements que vous avez proposés, notamment les amendements nos 604 rectifié, 570 rectifié et 572 rectifié, sur lesquels j’émettrai un avis favorable, pour la simple et bonne raison que vous avez vu juste : il faut améliorer ce dispositif, c’est un travail qui doit se poursuivre et celui-ci sera d’autant plus efficace qu’il se fera dans le cadre d’une collaboration entre le Parlement et le Gouvernement et non pas sur l’initiative du seul Gouvernement.
Voilà pourquoi je demande le retrait de l’amendement n° 567 rectifié, tout comme je vous demanderai également de retirer votre amendement n° 571 rectifié, relatif à l’Agence de la garantie universelle des loyers. Le temps législatif est très long et si, onze ans après que la réflexion a été engagée, après le constat d’échec de la GRL, nous prenions encore des mois et des mois de retard, la date butoir que nous avons fixée ne pourrait pas être respectée. Il faut donc continuer à améliorer ce dispositif, maintenir les échanges, sous le contrôle des parlementaires, pour donner de la robustesse à ce dispositif. Je sais que telle est la volonté de M. le président de la commission des affaires économiques. Néanmoins, il faut franchir les premières étapes, faire en sorte que ce dispositif soit effectif, tout en y apportant un certain nombre d’améliorations dès la première lecture. Je pense en particulier aux propositions que vous faites dans les trois amendements que je viens de citer.
Monsieur Dallier, le Gouvernement émet un avis défavorable sur votre amendement n° 11 rectifié. Vous proposez de substituer les mots « de recouvrement » au mot « universelle », mais là n’est pas la seule finalité du dispositif. Celui-ci repose sur trois piliers, tout aussi importants les uns que les autres.
Monsieur Husson, votre amendement n° 742 rectifié bis s’inscrit également dans une logique assurantielle. J’ai expliqué les difficultés que soulève cette proposition. À l’instant, je disais à M. Mézard que j’étais favorable à son amendement n° 572 rectifié, qui vise à supprimer les termes « de toute nature » dans la désignation des organismes agréés pour vérifier, notamment, le respect des conditions exigées pour bénéficier de la garantie universelle des loyers. M. Mézard avait raison lorsqu’il a estimé que cette précision n’apportait rien, mais, si le Gouvernement a fait le choix de l’inscrire malgré tout dans le texte du projet de loi, c’est qu’il pensait que ce « partenariat public-privé », qui repose sur une mutualisation garantie au sein d’un établissement public et sur des acteurs locaux, pourrait associer sur le terrain des organismes « de toute nature », c’est-à-dire des administrateurs de biens, des huissiers, des assurances, des centres de gestion et des associations. Nous ne voulions en fait exclure personne. Une chose est de réfléchir sur le système, une autre est de réfléchir sur les acteurs qui pourront en être parties prenantes. Il me semble que la solution de l’établissement public administratif de l’État avec une garantie universelle est la plus solide. Juridiquement, nous pourrions également nous interroger sur « l’eurocompatibilité » d’un système par appel d’offres, par exemple, mais nous nous garderons bien d’entrer dans tous les détails techniques. Toujours est-il que l’objectif est de n’exclure aucun intervenant qui puisse effectivement assurer les trois missions de l’AGUL dont j’ai parlé.
L’amendement n° 70 rectifié vise à restreindre le champ d’intervention de l’AGUL aux impayés résultant d’accidents de la vie. Outre la difficulté de définir précisément ce champ, c’est-à-dire de déterminer la bonne ou la mauvaise foi d’un locataire, il nous apparaît vraiment utile de conserver un dispositif global de garantie des loyers. Ensuite, dans le cas d’impayés, l’AGUL interviendra différemment selon les cas : très sévèrement à l’égard des locataires de mauvaise foi, et en utilisant tous les filets de sécurité existants si ces impayés résultent d’accidents de la vie.
Pour les mêmes raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 348 rectifié.
L’amendement n° 84 rectifié vise à déclencher la GUL non pas sur la base d’un montant minimal d’impayés, mais sur l’équivalent de plusieurs montants du loyer défini dans le bail. Vraiment, ce serait une erreur, parce que toute la force de ce dispositif réside dans la possibilité de le déclencher très précocement. Plus on intervient tôt, plus le montant des impayés est limité, plus on évite la dégradation de la relation entre le propriétaire et le locataire et plus il est facile de trouver une solution en fonction des difficultés de vie rencontrées par le locataire.
C’est pour cette raison que je suis également sensible – et je reviens sur ce que je vous ai répondu tout à l’heure, monsieur Husson – au fait que des professionnels de l’immobilier puissent intervenir. On peut imaginer que quelqu’un qui, parce que ses revenus le lui permettaient, louait un appartement de quatre pièces au loyer très élevé tout en y vivant seul puisse, après avoir perdu son emploi et en avoir retrouvé un moins bien rémunéré, être capable de s’acquitter d’un loyer, mais pour un logement de plus petite taille. Auquel cas, l’intervention de l’AGUL consistera à proposer un logement privé, mais d’une taille et d’un loyer inférieurs. Le problème trouverait donc une solution en quelques semaines.
Plus le mécanisme sera souple, plus il sera possible d’intervenir tôt : c’est là l’idée essentielle. C’est pourquoi, monsieur Guerriau, le Gouvernement est défavorable à votre amendement, qui vise à faire démarrer la GUL seulement au bout de plusieurs mois.
L’amendement n° 665 rectifié de Marie-Noëlle Lienemann et de Martial Bourquin vise à exclure du dispositif de la garantie universelle des loyers les logements des organismes HLM et des sociétés d’économie mixte de logement social, ainsi que les logements intermédiaires gérés par les organismes HLM et les logements appartenant à des organismes participant à la politique sociale du logement ou gérés par eux faisant l’objet d’une convention et d’un plafond de loyer au titre d’un prêt locatif intermédiaire. Je profite de cette occasion pour réagir à l’intervention de Mme Schurch sur l’article 8 au sujet de la prise en compte des logements relevant des organismes de logement social. La fonction et la mission de ces derniers consistent à loger des personnes disposant de ressources modestes, mais aussi à adopter une gestion locative adaptée. Il est de la responsabilité de ces gestionnaires de prévenir les impayés, de mettre en œuvre des procédures de relogement quand c’est nécessaire et de faire appel aux dispositifs existants, tels que le fonds de solidarité pour le logement, quand leurs locataires rencontrent de grandes difficultés. Aussi, il ne serait pas logique de décharger, au profit de ce dispositif, les organismes de logement social de cette mission, pour laquelle, d’ailleurs, ils perçoivent des financements.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. Qui sont insuffisants !
Mme Cécile Duflot, ministre. Sans doute, madame Lienemann, mais il faut être très clair : les organismes d’HLM ont une mission de gestion locative. L’objectif est de couvrir l’ensemble du parc locatif, c’est-à-dire les 6,5 millions de logements du parc privé qui ne sont pas couverts par ce mode de gestion spécifique.
Au final, je pourrais émettre un avis favorable sur votre amendement, sous réserve que disparaisse la référence aux logements appartenant à des organismes participant à la politique du logement social qui font l’objet d’un conventionnement social ou dont le loyer est inférieur au plafond défini pour le PLI. Il n’est pas utile de créer une telle discrimination à l’encontre de ces personnes morales, qui peuvent être également des sociétés civiles immobilières, et non pas simplement des investisseurs institutionnels. Je vous propose donc de retirer cet amendement et, en vue de la deuxième lecture, de le retravailler pour vous centrer uniquement sur sa première partie.
Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement de coordination n° 762 de la commission.
De la même manière, Monsieur Dubois, par votre amendement n° 257 rectifié bis, vous souhaitez exclure du champ de la GUL l’ensemble des logements appartenant aux organismes d’HLM ou gérés par eux. Vous obtiendrez satisfaction si l’amendement n° 665 rectifié, sous réserve qu’il soit modifié dans le sens que j’ai demandé, est adopté, le cas échéant en deuxième lecture. Ainsi, comme vous le demandez, les organismes – mais eux et seulement eux – qui, en raison même de leur statut, assurent une gestion locative adaptée ne verront pas leurs logements couverts par la garantie universelle.
Monsieur Mézard, comme je vous l’ai indiqué tout à l’heure, le Gouvernement émet un avis favorable sur votre amendement n° 604 rectifié qui vise à ce que le décret précise les conditions permettant de bénéficier de la GUL.
Monsieur Dallier, votre amendement n° 6 rectifié vise à remplacer le critère du montant minimal d’impayés par un critère de durée pour le déclenchement de la GUL. Ce serait une erreur : le dispositif s’inscrit dans la même logique que l’aide personnalisée au logement, qui n’est pas versée lorsqu’elle est inférieure à 15 euros, indépendamment du nombre de mois. La logique est toujours la même : il ne faut pas attendre que s’accumulent les impayés.
M. Philippe Dallier. Le délai peut être fixé à deux mois !