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Séance du 20 novembre 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Louis Nègre, rapporteur de la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi examinée par la commission du développement durable a pour ambition de mettre en œuvre certaines des préconisations du rapport d’information publié le 24 septembre 2012, à la suite des travaux de la mission commune d’information sur les inondations survenues dans le Var et le sud-est de la France, que j’ai eu l’honneur de présider et dont Pierre-Yves Collombat était le rapporteur.

Notre constat partagé était le suivant : si les dispositifs de gestion immédiate de l’urgence et de l’indemnisation après-crise existent et peuvent être améliorés, la politique de prévention des inondations est pratiquement inexistante dans notre pays.

Quels résultats donne-t-elle, en effet ? Fin février 2010, la tempête Xynthia cause cinquante-trois morts et 700 millions d’euros de dégâts. Les 15 et 16 juin 2010, à Draguignan, on dénombre vingt-trois morts, deux disparus et 1,2 milliard d’euros de dégâts. En novembre 2011, dans la basse vallée de l’Argens et le sud-est de la France, le bilan est de quatre morts et de 500 millions à 800 millions d’euros de dégâts. En décembre 2011, des inondations frappent les Vosges. En octobre 2012, des pluies torrentielles sur Toulon font deux morts. En octobre et novembre 2012, des inondations surviennent dans le Pas-de-Calais. En juin 2013, les inondations en Haute-Garonne et dans les Hautes-Pyrénées font 134 millions d’euros de dégâts dans 127 communes sinistrées. Fin octobre 2013, des inondations frappent la Drôme et l’Ardèche. Telle est la litanie des conséquences de cette politique – ou de cette absence de politique –, qui doit nous faire prendre conscience, une fois pour toutes, du problème !

Sans parler du plus grave, à savoir les pertes en vies humaines, les inondations provoquent en moyenne 1 milliard d’euros de dégâts par an, chiffre identique au montant des investissements réalisés chaque année pour la prévention par les Pays-Bas, pays beaucoup plus petit que le nôtre.

L’ensemble des assurés financent les indemnisations à hauteur de 500 millions d’euros par an, via les surprimes d’assurance au titre du régime des catastrophes naturelles.

Ces indemnisations sont relativement favorables, nous dit-on, par rapport à ce qu’elles sont dans d’autres pays n’ayant pas mis en place le même système, comme l’Italie. Toutefois, elles ne sont pas toujours versées aussi rapidement, ni aussi complètement, que l’on pourrait le souhaiter.

M. Charles Revet. Tout à fait !

M. Louis Nègre, rapporteur. Je note que, au mois d’octobre dernier, les habitants de Saint-Béat, en Haute-Garonne, ont mis en place des barrages filtrants pour protester contre l’inertie des administrations et des assureurs à la suite des inondations du mois de juin précédent.

Nous ne pouvons pas continuer ainsi, chers collègues : on traite les conséquences des inondations, mais on n’effectue aucune action de prévention en amont.

C’est la raison pour laquelle la présente proposition de loi est articulée en trois volets : la prévention des inondations, la gestion des situations de crise et, pour finir, l’après-crise. La commission du développement durable a apporté des modifications plus ou moins importantes à chacun de ces volets.

Je serai très bref sur le premier d’entre eux, concernant la prévention des inondations. En effet, les plus importantes de ces dispositions ont déjà été adoptées par le Sénat lors de la deuxième lecture du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Il s’agit de clarifier l’exercice des missions en matière de prévention des inondations. À ce jour, je le répète, aucune politique globale n’est menée, notamment du fait de l’absence d’une compétence clairement définie et attribuée.

Cette proposition de loi prévoit donc la création d’une compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention contre les inondations », en l’assortissant, si nécessaire, d’un financement adapté. Cette compétence, confiée aux intercommunalités, a vocation à être exercée par des établissements publics territoriaux de bassin, pour les grands fleuves, et par des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau, à l’échelon des sous-bassins fluviaux.

C’est en effet à cet échelon, celui des élus locaux, que se conjuguent la compréhension du problème, la connaissance du terrain et la réactivité. Les élus, en première ligne face aux dommages des inondations, auront davantage à cœur de mener une politique de prévention que des usines à gaz instituées à l’échelon national. Il n’est pas étonnant que ce soit Pierre-Yves Collombat, ancien maire d’une commune touchée par les inondations, qui présente cette proposition de loi, avec le soutien du maire de Cagnes-sur-Mer, ville également concernée par ce fléau. En tant qu’élus de terrain, il est de notre devoir de traiter ce problème une fois pour toutes.

La gestion des ouvrages et équipements de prévention a été rationalisée. Il est prévu que l’ensemble du dispositif entre en vigueur de manière progressive. Par cohérence juridique, la commission a donc retiré du texte les articles 1er à 5, 13 et 14, déjà adoptés par le Sénat lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Seuls trois articles relevant du volet relatif à la prévention n’ont pas déjà été adoptés.

L’article 6 donne une définition législative de la notion de cours d’eau, en précisant que l’écoulement peut ne pas être permanent tout au long de l’année, en particulier sur le pourtour méditerranéen.

L’article 7 prévoit une élaboration conjointe des plans de prévention des risques naturels prévisibles entre l’État et les collectivités territoriales. L’objectif de l’auteur du texte – j’y souscris pleinement – est de garantir une meilleure association des élus locaux à l’élaboration des PPRI, afin de réduire le caractère particulièrement conflictuel de cette procédure.

La commission a adopté un amendement de réécriture de cet article. En effet, la formulation initialement retenue faisait référence à une « élaboration conjointe » des plans. Cette notion d’élaboration conjointe risquait de mettre en cause directement la responsabilité pénale des élus, ce qui n’est absolument pas le but de cette proposition de loi. Il nous est donc apparu préférable de supprimer ces mots et de préciser que les collectivités sont « associées » à l’élaboration des plans, avant leur prescription et à chaque étape de leur élaboration.

Nous avons également voulu que la population concernée soit « informée et consultée », conformément à ce que recommandait le rapport de notre mission commune d’information.

L’article 8, qui vise à rendre la représentation des élus locaux majoritaire au sein des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l’eau, a été adopté sans modification par la commission. Il nous apparaît nécessaire, dans un texte de décentralisation, de faire en sorte que les élus locaux participent davantage à ce niveau de décision.

Vous l’aurez compris, chers collègues, un des principaux objectifs de cette proposition de loi est d’associer davantage les élus locaux et la population à la politique de prévention.

J’en arrive au deuxième volet du texte, consacré à la gestion de crise à proprement parler.

L’article 9 vise à mieux associer les maires à la conduite des opérations de secours. Ce n’est pas toujours le cas sur le terrain, et aucun texte, aujourd’hui, ne prévoit formellement une telle information. La commission a adopté un amendement de clarification. La rédaction initiale de l’article indiquait que les préfets assurent la direction des opérations en liaison avec les maires. Les mots « en liaison » pouvaient laisser croire à une codirection des opérations de secours, et donc à l’existence d’une coresponsabilité – éventuellement pénale – engageant directement les élus. Ce n’est pas l’objectif visé, bien sûr, et nous avons donc sécurisé la rédaction, en précisant que le préfet doit être en contact régulier avec les maires, si les moyens de communication le permettent.

L’article 10 concerne les réserves communales de sécurité civile et précise notamment que ces réserves peuvent intervenir hors des limites de la commune. Cette disposition va dans le sens d’une meilleure réactivité sur le terrain en cas de crise et de l’apport d’une aide aux communes voisines si nécessaire.

La commission du développement durable a précisé que l’intervention à l’extérieur de la commune n’est possible qu’avec l’accord écrit – par mail, par exemple – des maires concernés. Cela semble logique, notamment au regard du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

L’article 11 prévoit que l’arrêté interministériel constatant l’état de catastrophe naturelle ne peut être pris qu’après avis d’une commission permanente composée notamment de représentants des collectivités territoriales, de représentants d’entreprises d’assurances et de personnalités qualifiées. La volonté conjointe de l’auteur de cette proposition de loi et du rapporteur est, là encore, d’associer pleinement les parties prenantes à la prise de décision. Nous sommes au XXIe siècle, la démocratie participative existe ! La commission a renvoyé à un décret le soin de préciser le détail de la composition de cette commission permanente.

L’article 12 prévoit la création d’une commission de suivi des opérations liées à l’après-crise, présidée par le préfet. Il s’agit là d’une disposition unanimement réclamée par les élus et les sinistrés. Cette commission permettra de faire le point sur l’avancement des travaux et des indemnisations, et sera un lieu d’échange et d’information sur tout sujet intéressant élus et sinistrés.

Il s’agit là, chers collègues, d’une grande avancée. Je crois que cet article, en apparence modeste, constituera un progrès important sur le terrain. La commission du développement durable l’a adopté sans modification.

Je vous rappelle que les articles 13 et 14 ont été supprimés, parce que des dispositifs similaires ont déjà été adoptés lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Le dernier volet du texte porte sur les dispositions relatives à l’indemnisation. L’article 15 a trait aux règles applicables pour le remboursement anticipé par le Fonds de compensation pour la TVA des dépenses d’investissement faites par les communes, en réparation des dégâts causés par des intempéries exceptionnelles. Aujourd’hui, ce remboursement est conditionné à la fois par la prise de l’arrêté interministériel constatant l’état de catastrophe naturelle et par celle d’un décret. Deux textes sont donc nécessaires ! L’article 15 tend à supprimer l’exigence de la parution de ce second décret. La commission du développement durable a également adopté cet article sans modification.

L’article 16, supprimé, permettait de déroger aux règles de publicité et de mise en concurrence du code des marchés publics. Cette disposition dérogatoire, permettant aux communes de faire face aux réparations les plus urgentes sans être tenues par les délais des procédures ordinaires, est tout à fait compréhensible au vu des circonstances, mais elle est déjà prévue par l’article 35 du code des marchés publics, de nature réglementaire. Le seul effet juridique de l’article 16 du texte initial de la proposition de loi était donc de l’élever au niveau législatif, sans rien changer au fond du droit existant. Cela n’a pas paru opportun à la commission, qui a donc supprimé cet article.

L’article 17, également supprimé, instaurait une assurance habitation obligatoire pour les propriétaires. L’objectif était de porter à 100 % le taux de couverture des propriétaires. Ce dernier, sur une simple base volontaire, est déjà très élevé, puisqu’il est de l’ordre de 98 %. Cette démarche était compréhensible, et je l’avais approuvée.

Toutefois, cette nouvelle assurance obligatoire présentait des inconvénients d’ordres juridique et pratique, comme j’ai pu le découvrir au cours des auditions que nous avons menées.

Juridiquement, les principes des droits national et européen ne permettent pas, à ce jour, d’instaurer une assurance obligatoire pour d’autres risques que ceux encourus au titre de la responsabilité civile des assurés à l’égard des tiers.

En outre, d’un point de vue pratique, l’application effective de cette nouvelle obligation aux 2 % de propriétaires non encore assurés requerrait un dispositif de contrôle onéreux, dont le coût serait égal, voire supérieur, au surcroît de primes espéré. Cerise sur le gâteau, si je puis dire, son efficacité serait de toute façon douteuse, puisque le taux de 2 % semble correspondre au pourcentage incompressible des récalcitrants à tout dispositif d’assurance obligatoire dans notre beau pays, comme le montre l’exemple de l’assurance automobile obligatoire. En conséquence, la commission a supprimé cet article.

J’en viens à l’article 18. D’une part, il prévoit une modulation de la surprime d’assurance contre les risques de catastrophe naturelle en fonction des efforts consentis par les assurés pour renforcer leur propre protection. D’autre part, il interdit toute modulation des franchises d’assurance en fonction de l’absence d’un plan de prévention des risques naturels dans la commune ou du nombre d’événements calamiteux constatés dans le passé.

En ce qui concerne le premier volet de cet article, la modulation de la surprime nous est apparue inopérante, compte tenu du niveau modeste de celle-ci. Elle est, en effet, de l’ordre de 25 euros pour un contrat multirisques habitation standard. La commission a donc fait porter la modulation sur la prime de base, d’un montant beaucoup plus important, qui pourra être réduite en application de l’article L. 113-4 du code des assurances, dont le quatrième alinéa dispose que « l’assuré a droit en cas de diminution du risque en cours de contrat à une diminution du montant de la prime ».

Le second volet de cet article a été adopté sans modification par la commission, car la modulation des franchises, telle qu’elle existe aujourd’hui, est une forme de sanction injuste contre les assurés, qui ne peuvent être tenus personnellement responsables ni de l’incurie des pouvoirs publics ni de l’acharnement du sort sur leurs biens.

L’article 19 prévoyait, dans sa rédaction initiale, que l’obligation de couvrir les risques de catastrophes naturelles ne s’impose pas aux entreprises d’assurances pour les biens construits et les activités exercées en violation des lois et règlements en vigueur. Nous avons craint que cette clause très générale ne se retourne contre les assurés. En effet, les entreprises d’assurances pourraient toujours l’invoquer, au motif d’une irrégularité quelconque, pour refuser de faire jouer la garantie. Par exemple, une entreprise qui violerait le droit du travail ou une construction qui ne respecterait pas la réglementation thermique pourraient se voir privées de la garantie « catastrophe naturelle » ! La commission a donc préféré réserver l’hypothèse d’un retrait de la garantie au seul cas d’un bien immobilier construit dans une zone classée inconstructible après la publication d’un PPRI, tout en lui donnant un caractère automatique.

L’article 20 prévoit que les aides versées par le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce, le FISAC, en cas de catastrophe naturelle doivent couvrir les franchises d’assurance appliquées dans le régime des catastrophes naturelles. Cela a paru équitable à la commission, qui a adopté cet article sans modification.

L’article 21, supprimé, visait à étendre le bénéfice du régime des catastrophes naturelles aux dommages relevant actuellement du régime de solidarité des calamités agricoles. Tout en partageant totalement l’objectif d’améliorer la couverture des agriculteurs contre les risques de catastrophe naturelle, la commission du développement durable a estimé que ce n’était pas la bonne méthode pour l’atteindre. Cette extension de son champ aurait pour effet de déséquilibrer gravement, sur le plan financier, le régime des catastrophes naturelles. Il faudrait alors soit augmenter la surprime, soit réduire le niveau des indemnisations. Lors des auditions des cabinets ministériels, nous avons appris que le Gouvernement avait engagé une réflexion, déjà très avancée, en vue d’améliorer, comme nous le souhaitons tous, le régime de solidarité des calamités agricoles, aujourd’hui bien insuffisant.

M. Charles Revet. C’est vrai !

M. Louis Nègre, rapporteur. En outre, le régime actuel fait également intervenir, de manière très complexe, des fonds européens. Très clairement, il est urgent d’améliorer ce régime. Je demande donc solennellement au Gouvernement de proposer, dans le cours de la navette, un nouveau dispositif pour perfectionner le système existant.

L’article 22, enfin, constitue la traditionnelle disposition de gage, qui compense, par une majoration des droits sur les tabacs, les éventuelles conséquences financières de la mise en œuvre de la proposition de loi pour les collectivités territoriales.

La commission du développement durable a adopté à une très large majorité la proposition de loi de Pierre-Yves Collombat. Ce texte, qui a été alimenté par le travail de terrain minutieux et très complet de la mission commune d’information, vise donc à faire évoluer en profondeur une politique de lutte contre les inondations nous apparaissant aujourd’hui frappée d’une étrange inertie, pour ne pas dire d’une forme de fatalisme. Comment peut-on accepter la récurrence d’événements qui détruisent, année après année, un milliard d’euros de valeur, en moyenne, dans notre pays, sans compter les pertes inestimables en vies humaines ? La France est-elle un pays si riche qu’elle puisse se le permettre ?

Je pense qu’il est urgent de changer de logique, et de mettre en place une vraie politique de prévention associant tous les acteurs de proximité. À terme, les sommes investies dans la prévention permettront de diminuer le montant des dégâts, par voie de conséquence celui des indemnisations et, in fine, celui des primes d’assurance. Nous souhaitons engager une dynamique vertueuse dont tout le monde tirera un bénéfice : assurés, acteurs économiques, élus locaux.

Je vous invite donc, mes chers collègues, à adopter cette proposition de loi dans le texte issu des travaux de la commission du développement durable. (Applaudissements sur les travées de l’UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, monsieur l’auteur de la proposition de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, les propos que je vais tenir devant vous sont le fruit d’une coproduction interministérielle. De nombreux ministères ont travaillé ensemble, main dans la main, pour examiner ce texte, dont nous avons tous compris qu’il répondait à une absolue nécessité. Nombre de ses dispositions ont d’ailleurs d’ores et déjà été adoptées dans le cadre de l’examen par la Haute Assemblée du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Permettez-moi de saluer le travail remarquable de la mission commune d’information sur les inondations qui ont touché le Var en 2010, dont le président était Louis Nègre et le rapporteur Pierre-Yves Collombat. Le titre du rapport de la mission commune d’information invitait à « se donner les moyens de ses ambitions » en matière de gestion des risques d’inondation : c’est tout l’objet de la proposition de loi relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci, présentée par ces mêmes sénateurs et discutée aujourd’hui par la Haute Assemblée. Elle vise en effet à nous donner les moyens de nos ambitions collectives en matière de protection des biens et des personnes exposés aux inondations.

Selon le quatrième rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, le GIEC, à l’horizon 2100, le niveau de la mer pourrait s’être élevé d’un mètre. Nous aurons, aux échelons régional, national et international, à gérer de manière plus régulière les conséquences, souvent dramatiques, du dérèglement climatique. Je ne reviendrai pas sur les chiffres cités par MM. Collombat et Nègre, sinon pour souligner la lourdeur de la facture humaine : les différentes inondations dont il a été fait état ont causé quelque quatre-vingt-dix morts.

Ces faits ne doivent pas nous conduire au fatalisme, bien au contraire ! Il nous faut avancer.

Au moment où nous parlons, la France s’engage activement pour parvenir, dès 2015, à un accord contraignant sur le climat. C’est d’ailleurs, mesdames, messieurs les sénateurs, la raison de l’absence ce soir du ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.

Le Gouvernement agit, aux échelons local et national, afin de nous préparer à anticiper et à gérer collectivement les risques accrus d’inondations.

L’enjeu est majeur : 17 millions de personnes vivent en zone inondable, et près de 9 millions d’emplois sont concernés. Régulièrement – trop régulièrement, devrais-je dire –, les inondations que nous subissons en France viennent nous rappeler l’importance de mieux gérer le risque.

La tempête Xynthia et les inondations du Var ont marqué les mémoires. Plus récemment, au premier semestre de cette année, notre territoire a de nouveau été touché par des événements pluvieux d’une particulière intensité, en Champagne-Ardenne, en Bourgogne, dans le Sud-Ouest, en Aveyron : les dégâts ont été considérables.

M. Charles Revet. En Seine-Maritime aussi !

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Je n’oublie surtout pas votre département, monsieur le sénateur !

Les enjeux en matière de gestion des risques d’inondation sont donc majeurs, et le Gouvernement joue sur tous les leviers d’action, de la prévention à la réparation.

J’évoquerai d’abord la politique de prévention des inondations.

En la matière, le premier levier est la maîtrise de l’urbanisation en zone inondable,…

Mme Évelyne Didier. Très juste !