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Séance du 20 novembre 2013 (compte rendu intégral des débats)

Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. … pour limiter les enjeux humains, économiques et culturels exposés aux inondations. Les plans de prévention des risques d’inondation établis par l’État constituent un outil indispensable. L’élaboration de ces documents doit être poursuivie en étroite collaboration avec les collectivités concernées et leurs élus locaux. (M. le rapporteur acquiesce.)

Toujours en matière de prévention des inondations, un véritable défi est à relever : l’entretien et la gestion des cours d’eau et des digues.

Cette question a récemment fait l’objet, dans cet hémicycle, de débats riches et construits, fondés sur les travaux de la mission commune d’information et sur la réalité concrète que les uns et les autres ont vécue. Vous avez, mesdames, messieurs les sénateurs, parfaitement pris la mesure du problème et assumé votre responsabilité de parlementaires en votant, lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la création d’une compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations confiée aux EPCI à fiscalité propre. Le Gouvernement tient à saluer tout particulièrement, à cet égard, l’initiative de MM. Nègre et Collombat, qui débouche aujourd’hui sur la discussion d’un texte formant un tout cohérent.

Tous ces axes doivent permettre une meilleure prévention des inondations. Mais, vous le savez et nous le constatons tous les jours, le risque zéro n’existe pas. Quoi que l’on fasse, l’inondation peut toujours survenir. Il convient donc d’être collectivement prêts, afin de réagir rapidement et de manière appropriée pour mettre en sécurité les personnes et les biens lorsqu’un tel événement se produira.

Dans ce cadre, la préparation et la gestion de la crise constituent des pans essentiels, indispensables, de la lutte contre les inondations.

Par ailleurs, il ne faut pas négliger le suivi de la post-crise, avec le relogement d’urgence et l’indemnisation des sinistrés. Certains, je le sais, se sont émus du fait que le temps de l’indemnisation des catastrophes naturelles ne soit pas celui de l’action, qu’il soit beaucoup trop long.

La politique de prévention des risques d’inondation mobilise d’importants moyens humains, techniques et financiers. Elle vise à permettre aux acteurs locaux de s’inscrire dans une démarche de développement durable des territoires ; j’insiste sur l’importance de cette notion de « développement durable » ! C’est tout l’objet de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation que le Gouvernement élabore actuellement.

La présente proposition de loi s’inscrit dans cette dynamique. Elle tend à renforcer cette démarche de mobilisation locale, au plus près du terrain.

L’article 6 a pour objet d’inscrire – enfin ! – dans la législation une définition de la notion de cours d’eau, en s’appuyant sur les éléments établis par la jurisprudence et les circulaires ministérielles. Cela devrait permettre de clarifier une notion qui est, pour l’heure, sujette à interprétations.

L’article 7, quant à lui, prévoit le renforcement de l’association des collectivités et de la population concernées à l’élaboration des plans de prévention des risques d’inondation.

L’article 8 tend à modifier la composition des instances délibérantes des comités de bassin et des agences de l’eau. La question de la gouvernance des instances de concertation de la gestion de l’eau à l’échelle des bassins est essentielle. Elle est d’ailleurs prise en compte dans la feuille de route gouvernementale issue de la table ronde sur la politique de l’eau tenue lors de la deuxième conférence environnementale, en septembre 2013.

Sur ce sujet, les propositions du groupe de travail du Comité national de l’eau, instance nationale de concertation sur la politique de l’eau, sont attendues en principe pour le 18 décembre 2013. Des parlementaires, parmi lesquels les sénateurs Henri Tandonnet et Michel Doublet, des collectivités, des usagers économiques et des représentants de la société civile travaillent actuellement sur ces questions de gouvernance.

Le Comité national de l’eau s’est en effet saisi de cette mission dès sa réunion du 10 octobre dernier. Il a donné mandat à ce groupe de travail de définir des orientations d’ici aux prochaines élections des comités de bassin, qui sont programmées avant l’été 2014. Il doit également fixer des orientations de plus long terme si cela apparaît nécessaire. La mise en œuvre des premières réformes doit commencer début 2014.

Ce sujet figure au cœur de la politique de l’eau et des milieux aquatiques. Il dépasse donc le cadre de la seule gestion des inondations. Dans ce contexte, l’ensemble des ministres concernés considèrent que la concertation entre les acteurs de la politique de l’eau, notamment les élus, doit être approfondie dans le cadre du débat organisé au Comité national de l’eau.

La présente proposition de loi contient en outre plusieurs dispositions relatives à la gestion de la crise.

Lors de l’événement, tous les acteurs sont mobilisés pour gérer l’urgence. À cet égard, je tiens à saluer le professionnalisme et le dévouement dont font preuve, lors de tous ces épisodes climatiques, nos services de prévision, d’alerte et de gestion de crise, ainsi que la mobilisation des collectivités et des acteurs de terrain.

Il me semble utile de revenir sur les étapes de cette gestion de crise.

Bien gérer une crise, la gérer au mieux, c’est d’abord assurer la fluidité du partage des connaissances et des échanges d’informations. Notre dispositif de prévision des inondations se fonde, d’une part, sur la vigilance crues – il s’agit d’informer dans les vingt-quatre heures sur le risque de crue des cours d’eau placés sous surveillance –, et, d’autre part, sur la vigilance météorologique – il s’agit d’alerter sur le risque d’inondation à l’échelle départementale par le biais des pictogrammes « pluie-inondation », « orage », « inondation » et « vagues-submersion ».

Les cartes de vigilance et les bulletins de suivi sont diffusés le plus largement possible, simultanément vers le public et les services de l’État, et partant vers les services de secours.

Le service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision, le SCHAPI, et Météo-France œuvrent à l’amélioration de la qualité des prévisions. Ils cherchent à définir des modèles de prévision des pluies à une échelle toujours plus fine et densifient le réseau d’observation.

Je relève que toutes ces actions sont menées de manière concertée, les services du ministère de l’intérieur et ceux du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie travaillant en collaboration.

Pendant la crise, la question de l’information est tout aussi essentielle. Aussi faut-il évoquer les procédures de remontée de l’information, qui font l’objet de dispositions bienvenues dans le texte que nous examinons ce soir.

Les services départementaux d’incendie et de secours rendent compte, en toute situation, de leur activité opérationnelle au préfet. L’autorité préfectorale et le commandant des opérations de secours entretiennent d’étroites relations afin de coordonner au mieux les opérations.

Toutefois, au-delà de ce dispositif opérationnel, les maires sont les premiers acteurs de terrain de la gestion de crise. Pleinement inclus dans ce dispositif décisionnel de la gestion de crise, ils renseignent l’autorité préfectorale et communiquent avec elle.

On le sait d’expérience, parfois, cette communication n’a pas été suffisamment fluide. En ce sens, l’article 9, qui tend à modifier l’article 742-2 du code de sécurité intérieure, est intéressant : il inscrit dans la loi une pratique qui est, la plupart du temps, déjà effective. Sa rédaction a été affinée par la commission, mais il demeure une imprécision qui pourrait avoir des conséquences négatives en matière de responsabilité de chacun des acteurs. Nous aurons l’occasion de débattre de ce point ce soir.

Améliorer la gestion de crise, c’est également rendre les secours plus efficaces et plus réactifs, notamment en confiant davantage de responsabilités aux acteurs de terrain.

Il faut, en particulier, favoriser l’implication de la population. C’est un enjeu essentiel ! À ce titre, monsieur Collombat, le département du Var offre un exemple plus qu’intéressant, dont il faut s’inspirer. Dans ce département, régulièrement soumis aux risques naturels – je songe aux incendies de forêt –, l’engagement des citoyens dans la réserve communale de sécurité civile mérite d’être salué. Dans les plus petites communes comme dans les villes plus importantes, des femmes et des hommes se mobilisent pour aider les populations sinistrées en se mettant à la disposition du maire. Ce sont aujourd’hui plus de 4 000 citoyens qui, dans ce département, sont engagés au sein de ces réserves. Ils n’en retirent aucune contrepartie, aucun avantage : leur seule motivation est le service de leur commune.

L’article 10 facilitera l’engagement de ces réserves dans la gestion de crise, en dehors même de leur commune d’origine. Là encore, nous pourrons discuter de la rédaction proposée, mais le sens de cette disposition est, en soi, tout à fait intéressant.

Cela étant, gérer une crise, c’est aussi préparer l’après-crise, qui constitue la troisième phase. La responsabilité est grande : il faut pouvoir gérer le retour à la normale sur le territoire concerné. En la matière, les dispositions de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui sont de nature à faciliter les choses.

L’article 12, notamment, comporte une innovation intéressante : la création d’une commission départementale de suivi des opérations de reconstruction qui associera l’ensemble des acteurs.

Le Gouvernement mesure pleinement la nécessité d’améliorer les procédures de reconnaissance des catastrophes subies par les communes au cours des derniers mois, que vise l’article 11. Une réflexion est actuellement menée pour affiner les éléments d’évaluation des catastrophes naturelles. Il convient par exemple de se pencher sur des événements dont le déroulement est moins rapide que celui des inondations, telles les périodes de sécheresse. Ces réflexions doivent se poursuivre, en vue de l’introduction de dispositions dans un texte approprié ; je ne suis pas sûre que nous puissions aboutir avant la fin de la navette.

Quoi qu’il en soit, le Gouvernement cherchera bien entendu à répondre aux attentes des acteurs de la gestion de crise.

Enfin, la proposition de loi comporte plusieurs dispositions relatives à l’indemnisation des sinistrés, question dont l’examen requiert une certaine prudence.

C’est le régime des catastrophes naturelles qui indemnise les dommages des particuliers, des entreprises ou des collectivités locales occasionnés notamment par des inondations d’intensité exceptionnelle. Il englobe une pluralité de périls, définis par l’anormalité de l’événement climatique qui les a déclenchés.

La solidarité nationale, qui sous-tend la philosophie et l’équilibre financier du régime, impose de penser celui-ci dans sa globalité, et non péril par péril.

Cet élément d’égalité et de solidarité nationale est fondamental. C’est à sa lumière que doit être lue la proposition d’instaurer une règle de réduction de la prime d’assurance en fonction des mesures de protection mises en œuvre, y compris pour les particuliers.

Une commission permanente est également créée. Elle comprend notamment des représentants des collectivités et des compagnies d’assurances ; son rôle serait de donner un avis préalable à la signature d’un arrêté interministériel de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.

Une commission instruit les dossiers des communes concernées avant que l’état de catastrophe naturelle ne soit déclaré, et ce rôle mérite d’être inscrit dans la loi. Il me semble toutefois que, pour éviter d’introduire un biais, il convient de lui conserver un caractère technique, afin de garantir qu’elle continue d’analyser l’intensité des événements climatiques, et non celle des dommages.

Concernant la question importante de l’indemnisation des calamités agricoles, une réflexion est effectivement en cours au sein du Gouvernement : le régime des calamités agricoles relève d’une autre logique et doit être envisagé à part.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le débat de ce soir offre assurément l’occasion de souligner l’implication de tous les acteurs – particuliers, élus, collectivités locales, services de l’État, société civile – dans la mise en place des outils nécessaires à une meilleure gestion des risques naturels, pour la protection de tous, qu’il nous incombe d’assurer.

Considérant que cette proposition de loi traite d’un sujet majeur, qu’elle permet de renforcer les dispositifs de prévention, de gestion et de réparation des inondations mais qu’il subsiste peut-être des interrogations sur la portée de certaines dispositions, le Gouvernement s’en remettra à la sagesse de la Haute Assemblée.

J’espère que vous aurez compris, au ton que j’ai adopté en prononçant cette intervention, tout l’intérêt que je porte à cette proposition de loi. (Applaudissements.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente-cinq, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Didier Guillaume.)

PRÉSIDENCE DE M. Didier Guillaume

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion de la proposition de loi relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. André Vairetto.

M. André Vairetto. Monsieur le président, madame la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le texte que nous examinons ce soir s’inscrit dans le prolongement des préconisations de la mission commune d’information sur les inondations qui se sont produites dans le Var et, plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011, présidée par Louis Nègre et dont le rapporteur était l’auteur de la présente proposition de loi, Pierre-Yves Collombat.

Je veux saluer ici la ténacité et l’implication dont nos collègues ont fait preuve pour élaborer un dispositif législatif cohérent, qui permette une prévention véritablement efficace d’un fléau dont il a été rappelé combien il était coûteux, en termes financiers et, surtout, humains.

La liste des catastrophes survenues au cours de ces trois dernières années est longue, depuis la tempête Xynthia, en février 2010, jusqu’aux inondations en Haute-Garonne et dans les Hautes-Pyrénées, tout récemment, en passant évidemment par les inondations du Var ou d’autres régions de notre pays.

Le changement climatique, qui aboutira, semble-t-il, à une récurrence plus fréquente de tels phénomènes, laisse augurer de nouveaux dégâts, notamment là où les pouvoirs publics n’auront pas organisé la prévention des inondations.

Un constat préalable est ainsi unanimement partagé : l’absence de responsabilités clairement identifiées ou leur dilution aboutit à une prise en charge très inégale du risque d’inondation selon les territoires et rend surtout très difficile l’organisation de la prévention.

Dans un document de travail du 25 janvier 2013, le Comité national de l’eau appelait déjà de ses vœux une clarification de la définition des attributions en matière de gestion de l’eau dans le milieu naturel.

À ce jour, on constate que les collectivités locales assurent majoritairement les investissements liés à la protection et à l’entretien des cours d’eau, en se substituant souvent aux propriétaires riverains. En effet, si ces derniers sont tenus à l’entretien régulier des cours d’eau aux termes du code de l’environnement, force est de constater que cette mission, qui contribue à la prévention des inondations, est le plus souvent assumée par les collectivités locales.

Comme le soulignait également un document du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, la France dispose d’une politique de prévention des risques d’inondation et d’une politique de solidarité pour la réparation des dommages qui ont jusqu’à présent permis d’assurer la gestion des crises.

Cependant, ces politiques, qui sont mises localement en œuvre au gré des événements, souffrent d’une application inégale d’un territoire à l’autre et d’approches hétérogènes quant aux objectifs visés. Le manque d’une vision homogène et partagée des risques existants rend plus difficile encore l’évaluation de l’efficacité de ces politiques.

Il convient enfin de rappeler que, face au bilan catastrophique des inondations ayant eu lieu en Europe au cours des dernières décennies, la Commission européenne s’est mobilisée en adoptant, en 2007, la directive 2007/60/CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, dite directive « inondation ».

La gestion des risques d’inondation proposée au travers de cette directive replace le partage des responsabilités au cœur d’un dispositif dans lequel les collectivités jouent un rôle important.

La proposition de loi qui nous est soumise comporte deux parties, consacrées l’une à la prévention des inondations, l’autre à la gestion de la crise à court et moyen termes.

Les articles 1er à 5, 13 et 14 de ce texte sont identiques ou quasiment identiques aux articles 35 B à 35 E du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, eux-mêmes introduits en première lecture au Sénat, sur l’initiative de Pierre-Yves Collombat. Ils visent principalement à la création d’une compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations et à la mise en place d’une taxe pour financer le transfert de cette nouvelle compétence. Le texte prévoit également le renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin et le transfert des digues. Le rapporteur a légitimement proposé leur suppression à la commission, qui l’a acceptée. En effet, faire coexister deux projets traitant d’un même sujet rendait totalement illisible la démarche parlementaire.

Si la suppression de ces articles est préférable du point de vue de la cohérence juridique, ils appellent cependant quelques observations.

Je me permets de rappeler que la commission des lois ne s’était pas prononcée sur l’article 35 B, considérant qu’elle ne disposait pas de l’ensemble des éléments pour le faire. Elle avait souhaité attendre l’examen de ces dispositions en séance publique.

Par ailleurs, l’évaluation financière du dispositif pose problème. Une étude d’impact portant sur le coût estimé de l’exercice de cette nouvelle compétence a été fournie par la Direction générale des collectivités locales : elle indique que la recette affectée – entre 600 millions et 650 millions d’euros – permettra de couvrir les dépenses d’investissement et d’entretien liées à la prévention des inondations et à la gestion des milieux aquatiques. Néanmoins, j’ai toujours quelques doutes sur cette estimation globale.

De plus, se posera à terme le problème de la péréquation du produit de la taxe destinée à financer l’exercice de la compétence de prévention des inondations. Prélevé par les EPCI compétents, ce produit pourrait se révéler insuffisant pour certains territoires. Les territoires ruraux, en particulier, doivent parfois supporter des coûts d’entretien importants, alors que la recette de la taxe, compte tenu de la densité d’habitation et d’activité, sera limitée.

Enfin, je rappelle que, à l’échéance de dix ans, les collectivités locales auront à assumer la charge de l’entretien des digues propriétés de l’État. Cela représentera une dépense très importante, même si le transfert doit porter sur des ouvrages respectant les obligations réglementaires et légales.

Ces interrogations rappelées, j’en reviens aux dispositions du texte en discussion.

L’article 6 vise à définir juridiquement la notion de cours d’eau en fonction de critères retenus par la jurisprudence. Cette définition législative du cours d’eau, complétée par la commission, sera de nature à résoudre certains contentieux liés à l’exercice de la police de l’eau et à la responsabilité des propriétaires riverains. Cependant, j’émettrai une réserve : il semble que seule une partie de la jurisprudence ait été reprise. Ainsi, un lit ouvert de main d’homme prend le statut de cours d’eau non domanial dès lors qu’il constitue l’exutoire unique de cours d’eau influents, selon la jurisprudence. Est-ce à dire que, dans cette situation, ce type de cours d’eau ne serait plus considéré comme tel, ce qui poserait de réels problèmes juridiques ?

Il serait souhaitable de s’assurer d’une transcription plus complète de la jurisprudence dans la loi, afin de parer au risque de ne résoudre que partiellement le problème posé, voire de l’aggraver pour certaines situations locales.

L’article 7 vise à modifier l’article 562-1 du code de l’environnement relatif aux plans de prévention des risques naturels, les PPRN, et à favoriser l’association des élus à leur élaboration.

À cet égard, le rapport de la mission commune d’information rappelle justement que l’entrée en vigueur d’un plan de prévention du risque inondation a des conséquences très importantes pour un territoire. En effet, celui-ci limite le choix des élus en matière d’urbanisme, puisque les plans locaux d’urbanisme et les plans d’occupation des sols doivent être compatibles avec lui. Le PPRI peut ainsi être perçu comme une contrainte et crée parfois des difficultés entre l’État et les élus ou entre l’État et la population.

Aussi l’objet de cet article, l’acceptation du PPRI, est-il fondamental. Néanmoins, le terme « conjointement » retenu dans la rédaction initiale posait problème, dans la mesure où il supposait l’engagement de la responsabilité des collectivités locales. C’est donc à juste titre que le rapporteur, soutenu par la commission, a substitué à la notion d’élaboration conjointe celle d’association.

Concernant l’article 8, visant à augmenter la part du collège des élus dans les instances délibérantes des comités de bassin ou à leur accorder la majorité dans celles des agences de l’eau, nous ne sommes pas opposés à l’évolution proposée. Toutefois, celle-ci paraît prématurée, dans la mesure où des travaux sont en cours sur la gouvernance de l’eau, notamment à la suite du rapport du député Michel Lesage.

M. Pierre-Yves Collombat. Il est urgent d’attendre…

M. André Vairetto. Aussi notre groupe avait-il déposé un amendement de suppression de cet article. Cela ne témoignait en aucun cas d’un manque de confiance envers les élus, mais nous estimions préférable d’attendre les résultats de la réflexion globale engagée au début de l’année, qui pourraient trouver leur concrétisation dans le cadre de l’élaboration de la prochaine loi sur la biodiversité. Néanmoins, pour éviter une interprétation tendancieuse de cet amendement, nous avons pris la décision de le retirer.

La seconde partie de cette proposition de loi concerne la phase post-inondations, qui va de la gestion de la crise elle-même à l’indemnisation des victimes et des collectivités locales.

Le texte vise à mieux associer les maires à la gestion de crise et à renforcer le rôle des réserves communales de sécurité. Il prévoit également la mise en place d’une commission de suivi des opérations, de reconstruction et d’indemnisation, avancée très positive à laquelle nous souscrivons.

Là encore, le travail de la commission a été profitable et a permis de lever certaines inquiétudes. Je pense en particulier à l’article 9 : la meilleure association des élus à la gestion immédiate de la crise ne devait pas se traduire par une responsabilité accrue du maire.

S’agissant de la délicate question du régime de garantie des catastrophes naturelles, dit « régime catnat », l’article 11 traite de la constatation de l’état de catastrophe naturelle.

Plusieurs rapports consacrés au régime des catastrophes naturelles pointent en effet les inconvénients associés à son fonctionnement actuel, fondé sur une commission interministérielle sans existence législative.

Il a notamment été relevé que l’appréciation des critères fondamentaux utilisés pour définir l’état de catastrophe naturelle, c'est-à-dire l’« intensité anormale » et la « cause déterminante », est subjective et peut conduire à des erreurs d’interprétation. L’État peut ainsi être soupçonné de manquer d’équité. Les services du Défenseur des droits, fréquemment saisis, font d’ailleurs état du manque de clarté des critères sur lesquels s’appuient les décisions et de lisibilité des réponses. La décision n’est souvent pas comprise par les citoyens et est vécue comme une injustice.

Les retards parfois pris par l’État pour traiter les demandes des communes, particulièrement après la sécheresse de 2003, sont également mal perçus.

Enfin, la composition de la commission est purement administrative, même si elle bénéficie d’avis ponctuels d’experts, alors que son rôle est essentiellement technique.

L’article 11 vise donc à remplacer la commission interministérielle en vigueur par une commission permanente, dont la définition de la composition est renvoyée à un décret, mais en précisant que seront associés l’ensemble des acteurs concernés : élus, représentants des sociétés d’assurances et personnes qualifiées. Il constitue donc une première réponse satisfaisante aux problèmes que je viens d’évoquer.

M. le président. Je vous prie de conclure, mon cher collègue !

M. André Vairetto. En conclusion, cette proposition de loi renforce la participation des élus non seulement dans le processus de décision concernant la déclaration de catastrophe naturelle qui enclenche l’indemnisation, mais aussi dans le suivi des opérations post-inondations. Elle permettra une indemnisation plus rapide et plus juste des collectivités locales et des sinistrés. C’est pourquoi le groupe socialiste la soutiendra. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Esnol.

M. Philippe Esnol. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de loi, déposée par notre collègue Pierre-Yves Collombat, visant à la prévention des risques naturels liés aux inondations et à la protection des populations lorsque celles-ci surviennent, est l’aboutissement d’un long et sérieux travail législatif, engagé notamment à la suite des deux inondations dont le Var a été victime, en juin 2010 puis en novembre 2011. Nos collègues Pierre-Yves Collombat et Louis Nègre avaient alors conduit conjointement une mission d’information dont les travaux furent d’une qualité remarquable et remarquée. Ils ont remis leur rapport il y a un peu plus d’un an, après avoir réalisé un véritable travail de terrain et procédé à de nombreuses auditions d’experts, de scientifiques et d’acteurs politiques et socioéconomiques.

Tirant tous les enseignements de la double catastrophe survenue dans le Var, nos collègues ont établi un diagnostic clairvoyant sur la prévention du risque d’inondation dans notre pays, accompagné d’un certain nombre de préconisations utiles. Le caractère exemplaire de ce travail trouve, par conséquent, un prolongement à la fois logique et bienvenu dans une initiative législative qui ne pouvait, dans ce contexte, qu’émaner du Sénat.

Le premier intérêt de cette proposition de loi est d’aborder de manière résolue un sujet majeur, mais quelquefois sous-estimé dans notre pays : celui de la gestion des risques naturels.

Dans le monde, nombre de gouvernements comportent un ministre chargé spécifiquement de la prévention et de la réparation des risques naturels, disposant bien sûr des moyens administratifs et budgétaires adéquats.

À la vérité, tel est le cas surtout dans les pays les plus exposés à ce type de risques, où la sensibilité aux questions de prévention et de réparation des catastrophes naturelles est évidemment plus forte. Je ne vais pas forcément regretter que la France ne soit pas dans cette situation ! En effet, par rapport à d’autres, notre pays est tout de même faiblement exposé aux risques naturels majeurs ; c’est sans doute la raison pour laquelle cette question y est moins sensible qu’ailleurs.

Pour autant, nous ne sommes bien évidemment pas exempts de risques de différentes sortes, et il est donc absolument essentiel d’adopter une stratégie de prévention et de protection des populations.

Ainsi, quoique l’activité sismique y soit faible, la France n’est pas à l’abri d’éventuels dégâts matériels provoqués par les tremblements de terre qui s’y produisent quelquefois, en particulier dans le Sud. Les précédents historiques sont rares, mais certains ont été de véritables désastres, à l’image du tremblement de terre de Lambesc, survenu en 1909. (M. le rapporteur acquiesce.)

De même, si notre climat tempéré nous exempte, au moins en métropole, des menaces les plus graves, comme les ouragans, et si nous n’avons pas en permanence une épée de Damoclès au-dessus de nos têtes, nous sommes exposés aux feux de forêt en période de sécheresse estivale, ainsi qu’à des tempêtes susceptibles de causer de graves dégâts humains et matériels, comme en décembre 1999, ou à des inondations.

La prise de conscience des risques naturels invite les responsables politiques que nous sommes à créer les structures et les stratégies propres à y répondre.

Nous ne sommes bien sûr pas démunis en la matière, mais l’excellent travail accompli par nos collègues au sein de la mission commune d’information sur les inondations qui se sont produites dans le Var et, plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 a parfaitement démontré que nous devons mieux prendre en compte le renforcement tendanciel de ces risques, lié à l’étalement urbain, qui réduit considérablement, dans de nombreuses zones de notre territoire, l’absorption des eaux pluviales par les sols, en particulier en cas d’intempéries subites et intenses.

Le dispositif de la présente proposition de loi offre des pistes pour une amélioration sensible de la gestion de ce risque.

Il vise à permettre une modernisation des outils à la disposition des acteurs publics pour mener à bien deux missions essentielles : la prévention, consistant à réduire l’exposition au risque par des politiques d’aménagement plus intégrées, et la réparation, consistant à rendre plus souple, plus rapide et plus effective la réponse des autorités publiques aux situations d’urgence, en vue de mieux venir en aide aux populations victimes des inondations.

Pour satisfaire à ce double objectif, la proposition de loi tend à rénover l’architecture de la gouvernance du risque et de la prévention des inondations.

Tout d’abord, elle vise à faire de l’échelon intercommunal l’acteur clé de cette politique territorialisée, pour renforcer la lisibilité et l’identification de l’action publique.

La commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire a estimé que ces dispositions avaient déjà été adoptées par notre assemblée, dans le cadre de l’examen en deuxième lecture du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

De même, la création de structures ad hoc pour la gestion des bassins versants, prévue par la proposition de loi, a déjà été débattue dans cet hémicycle. Je me contenterai donc de rappeler que la création d’établissements publics spécifiques, dotés d’un statut mieux adapté, permettra de renforcer les organismes publics qui existent déjà dans ce domaine. Elle permettra aussi de rationaliser l’action publique de prévention de l’inondation, assurée jusqu’ici par d’autres types d’organismes, comme les syndicats mixtes ou les syndicats de rivière.

Enfin, la question de la création d’une taxe destinée à financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations a également été examinée lors de la discussion du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Il s’agit d’assortir la clarification des responsabilités locales de moyens d’action effectifs, renforcés évidemment par les programmes de l’État dans ce domaine. En tant que rapporteur pour avis du programme « protection de l’environnement et prévention des risques » du projet de loi de finances pour 2014, je suis particulièrement attentif à ce problème.

La proposition de loi renforce les éléments d’une gouvernance locale du risque inondation déjà mis en place. Ainsi, s’agissant des plans de prévention des risques naturels prévisibles, la commission du développement durable a tenu à rappeler que, s’ils relèvent de la responsabilité exclusive de l’État, ils doivent être pilotés en concertation étroite avec les élus locaux à chaque étape de leur conception et de leur mise en œuvre. Pour être moi-même un élu local subissant en ce moment l’élaboration d’un PPRN, je puis vous assurer que la participation du maire et de la population est absolument indispensable ! (M. le rapporteur acquiesce.)

Dans sa seconde partie, la proposition de loi comporte des mesures relatives à la gestion de la crise consécutive à l’inondation et de l’après-crise, ainsi qu’à l’indemnisation des dommages.

En ce qui concerne la gestion de la crise, elle renforce la coordination des actions sur le terrain et prévoit une association plus étroite des maires aux opérations conduites par le préfet.

En ce qui concerne l’après-crise, elle met en place une commission de suivi des opérations : l’action de cette instance très importante et très attendue permettra d’inscrire dans la durée le suivi des travaux, l’indemnisation des dommages et le traitement de l’ensemble des problèmes se posant tant aux élus qu’à leurs administrés à la suite du sinistre.

Enfin, la proposition de loi prévoit des évolutions substantielles du régime assurantiel des catastrophes naturelles. Elle responsabilise l’assuré en prévoyant le retrait de la garantie « catastrophe naturelle » dans un cas strictement défini : lorsque des biens immobiliers ont été implantés illégalement dans une zone classée inconstructible par un PPRN. Elle instaure également une modulation de la prime d’assurance visant à inciter les particuliers à entreprendre des travaux de protection contre le risque d’inondation.

M. le président. Mon cher collègue, il faut conclure !

M. Philippe Esnol. Mes chers collègues, les pistes ouvertes par cette proposition de loi représentent des avancées utiles et importantes en vue de l’amélioration de la réponse publique au risque d’inondation. Elles ont été considérées favorablement par la commission du développement durable ; du reste, je crois que, sur un tel sujet, il y a peu de place pour les débats politiciens. J’ai grande confiance dans le fait que le Sénat reprendra cette initiative à son compte. Pour sa part, le groupe RDSE soutiendra bien évidemment la proposition de loi de notre collègue Pierre-Yves Collombat ! (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Mme Hélène Lipietz. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, chers collègues, j’ai l’honneur de suppléer Ronan Dantec, qui fut membre de la mission commune d’information sur les inondations survenues en 2011.

Plusieurs des préconisations formulées par cette mission ont été intégrées, avec le soutien des écologistes, dans le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Je pense en particulier à celles qui touchent à la gouvernance de l’eau à l’échelle des intercommunalités et du bassin versant, prévoyant les moyens de mettre en œuvre ces responsabilités locales grâce à des ressources fiscales dédiées.

Toutefois, nous regrettons que l’idée, avancée par la mission commune d’information, d’inscrire l’aménagement des zones inondables dans les schémas régionaux d’aménagement du territoire n’ait pas été prise en compte, et que les régions n’aient pas été désignées comme chefs de file pour la gestion de l’eau, ainsi que nous l’avions proposé, hélas sans succès.

Nombre des dispositions de la proposition de loi sont issues des travaux approfondis menés par la mission commune d’information. Elles jettent les bases d’une politique de prévention des inondations, inexistante jusqu’ici.

Les écologistes soutiennent toutes les politiques de prévention des risques. En effet, nous estimons que le principe de prévention, ignoré jusqu’à présent, doit nous guider à l’avenir, en même temps que la connaissance du passé.

Les crues intenses et rapides sont sorties de la mémoire collective, alors que nos ancêtres avaient su transmettre leur souvenir pour mieux s’en prémunir. Nous vivons à une époque où l’être humain se croit invincible face à la nature, mais si on peut éteindre – difficilement – le feu, on ne peut pas arrêter l’eau…

Pourtant, dans la mythologie nationale, c’est le feu qui fait peur, pas les inondations ! Ainsi, on parle des « soldats du feu », et non des « soldats de l’eau », alors que ce sont les mêmes pompiers qui interviennent dans les deux cas. Cette simple observation linguistique explique peut-être pourquoi les inondations ne font pas l’objet de mesures de prévention, au contraire des incendies : elles ne sont pas prises au sérieux, alors qu’elles aussi causent des morts, peut-être autant que les feux de forêt.

Dès lors, ce sont malheureusement les catastrophes qui, encore une fois, nous servent de pédagogues et d’inspiratrices : la proposition de loi fait suite à la mission commune d’information sur les inondations survenues dans le Var en 2011, qui avaient été particulièrement meurtrières et destructrices.

S’il va dans le bon sens, ce texte ne porte que sur la gestion des flux de l’eau lorsque celle-ci s’est agglomérée en torrents. Or, il faut rappeler cette évidence que, avant d’être torrent, l’eau est pluie : cette pluie qui, lorsque l’absence d’exutoire dans le sol la contraint à rester en surface, forme un torrent au lieu de rester simple rivière.

Ce problème de l’imperméabilisation des sols n’est pas abordé par la proposition de loi. Il est vrai qu’il touche à la gestion de la maîtrise du foncier, sujet épineux s’il en est, mais il n’est pas possible de l’oublier. C’est la raison pour laquelle les sénateurs écologistes ont déposé trois amendements visant à limiter le ruissellement des eaux lié à l’artificialisation des sols, phénomène qui est l’une des causes des inondations, comme l’a souligné la mission commune d’information.

Nous devons réfléchir aussi à l’aménagement des zones de crue, notamment en termes de mutualisation des espaces : les vases d’expansion des crues peuvent être des espaces publics hors période de crue et servir de réservoirs de biodiversité. Nous pourrions permettre aux collectivités territoriales de réaliser des économies substantielles en aménageant de telles zones.

Cependant, n’oublions pas le rôle essentiel de l’État, notamment en ce qui concerne la police de l’eau. De ce point de vue, les coupes dans le budget de l’écologie et les suppressions de postes sont difficilement acceptables. En particulier, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques devrait voir ses moyens sanctuarisés.

Au moment où se tient la conférence de Varsovie sur le climat, nous ne devons surtout pas ignorer que la lutte contre le changement climatique fait partie de la prévention des inondations. Le changement climatique aggrave les événements climatiques extrêmes et augmente leur fréquence, même sous nos climats tempérés : j’espère que ce point fait maintenant consensus.

Mes chers collègues, ce n’est pas une proposition ou un projet de loi qui permettra de faire face à cette réalité ; seule la prise en compte du changement climatique dans toutes les politiques nationales et internationales pourra en limiter les effets : en aurons-nous la volonté ?

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Lasserre.