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Séance du 7 janvier 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. Dominique de Legge. Elle doit au contraire être l’occasion de désigner, de repenser et de redéfinir les compétences des uns et des autres.

Décentralisation et réforme de l’État sont donc intimement liées.

Trop souvent par le passé, et aujourd’hui encore, on constate, pour les déplorer, des transferts de fait par désengagement implicite de l’État. On peut penser à l’ingénierie publique locale, à la police ou, plus récemment, aux rythmes scolaires.

Par ailleurs, il y a urgence à préciser ce que l’on met sous le mot « décentralisation ». S’agit-il d’un transfert de compétences ou de gestion ? On le voit bien avec l’action sociale dans les départements, où, de fait, ce service intervient dans un cadre législatif et réglementaire défini au plan national et appliqué uniformément sur l’ensemble du territoire. Il s’agit bien plus d’un transfert de gestion que d’un transfert de compétences proprement dit, ce qui supposerait une possibilité d’adaptation.

Le sujet n’est pas anodin. Il soulève plusieurs questions. Pour le compte de qui les collectivités locales agissent-elles ? À qui rendent-elles des comptes ? Et quel niveau de contrôle de l’État sur les compétences transférées ? Nous l’avons vu, l’État est encore très présent…

De telles ambiguïtés et confusions sont sources de malentendus. Il convient d’y mettre un terme. Il ne peut pas y avoir deux actions publiques, l’une nationale, l’autre locale, qui s’ignoreraient, se combattraient ou se concurrenceraient.

Je plaide donc pour que les textes annoncés sur la décentralisation répondent à ces questions et, surtout, ne fassent pas une nouvelle fois l’impasse sur la nécessaire réforme de l’État.

Ma deuxième réflexion porte sur la question de l’organisation territoriale et sur ce qu’il est convenu d’appeler « le millefeuille ».

Y a-t-il un nombre excessif d’échelons territoriaux entre la commune, l’intercommunalité, le département et la région ?

Il faut choisir : soit l’on se prononce pour la suppression de l’un d’eux, mais encore faut-il avoir le courage de dire lequel, soit l’on reconnaît à tous une légitimité et une raison d’agir, mais ils ne peuvent dans ce cas pas être compétents dans tous les domaines et il faut accepter d’identifier clairement les missions. C’est cette dernière option que le précédent gouvernement avait retenue.

Je déplore que le gouvernement actuel ait rétabli la clause de compétence générale sans en tirer les conséquences quant au nombre d’échelons.

Autant le couple entre commune et intercommunalité a un sens et un contenu, autant il me semble difficile de parler d’un couple entre département et région.

Sur le premier couple, je rejoins totalement les conclusions de la mission, qui réaffirme l’intercommunalité comme un lieu de coopération, et non comme une structure hiérarchique ou un lieu de tutelle sur les communes.

Quelle contradiction à demander plus de décentralisation, plus de liberté, plus de possibilité de s’organiser en tenant compte de la diversité des territoires tout en voulant en même temps régler les relations entre les communes et l’intercommunalité par une loi s’appliquant de manière uniforme et obligatoire !

Les départements et les régions apparaissent trop souvent plus en concurrence qu’en complémentarité.

Je crains que le redécoupage de la carte cantonale sur un critère essentiellement démographique au détriment d’une approche territoriale ne modifie très sensiblement la perception et l’action du département, créant un déséquilibre entre milieu rural et milieu urbain.

Et je ne parle même pas de l’émergence des métropoles, qui ont vocation à reprendre une partie des missions des départements.

Madame la ministre, j’aimerais vous interroger sur l’Ille-et-Vilaine, que vous connaissez bien même si ce n’est pas votre terre d’élection. Que va devenir le conseil général – le département compte 1 million d’habitants – avec une métropole de 600 000 personnes ?

Chacun s’accorde à reconnaître que la région n’a pas répondu aux espoirs mis en elle et que sa transformation en collectivité de plein exercice n’a pas fondamentalement changé les choses. C'est la raison pour laquelle je rejoins totalement l’idée, développée par la mission, d’en réduire sensiblement le nombre.

Et je me demande si les départements ne devraient pas petit à petit évoluer dans leur composition en rassemblant l’ensemble des exécutifs des EPCI, leur redonnant ainsi une mission de cohésion territoriale et sociale.

Je consacrerai ma troisième réflexion aux notions d’autonomie financière et d’autonomie fiscale, qui ne sauraient être confondues. Dans tous les États ayant une forte tradition d’organisation décentralisée, on constate que celle-ci ne s’accompagne pas d’une grande liberté ou autonomie fiscale.

La décentralisation est moins en premier lieu affaire d’autonomie fiscale que d’autonomie financière, car les richesses ne se trouvent pas sur les territoires ayant le plus de charges. Il n’y a pas adéquation entre les richesses d’un territoire et les dépenses mises à sa charge. Plus nous irons vers une République décentralisée, plus l’État devra travailler à la répartition des richesses, et mettre en place des dispositifs de péréquation et de dotation, par définition antinomiques avec l’autonomie fiscale.

Trop souvent l’État croit jouer son rôle de garant de l’unité nationale en réglementant. Or, selon moi, il devrait davantage se préoccuper de réguler et de veiller à assurer l’équité entre les territoires, notamment sur le plan financier, de façon à les doter des moyens nécessaires à la réalisation de leurs missions.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Exact !

M. Dominique de Legge. En conclusion, l’organisation territoriale ne doit pas être une simple question administrative ou une option technique de circonstance. C’est un choix politique, qui doit être assumé comme tel.

La diversité historique, géographique et culturelle de nos territoires est une richesse qu’il convient de valoriser. L’unité de notre nation, qui s’est construite sur une histoire et sur des valeurs partagées, est aussi sa force. La recherche d’un point d’équilibre entre unité et diversité doit être le fil conducteur de notre organisation territoriale, ainsi que de ses évolutions.

En ce qui me concerne, je privilégierai toujours la réaffirmation du rôle de l’État quand le lien social et territorial est en cause, car il y va de notre vivre ensemble et donc de notre unité. J’en appelle à la mobilisation des acteurs locaux dès que l’expression de la diversité du territoire devient gage d’efficacité et de responsabilité. (Applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. Aymeri de Montesquiou applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

M. Aymeri de Montesquiou. « La République est forte par son État, mais aussi par ses territoires ». Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, comment concrétiser cette affirmation du Président Hollande, que nous approuvons tous, ici, au sein de la chambre des territoires ?

Trente ans après les premières lois de décentralisation, qui ont changé la France, comme vous l’avez rappelé, madame le ministre, il est nécessaire de renforcer la capacité des collectivités à développer leur territoire. Comme vous, j’ai la conviction que le futur de notre pays se confond avec celui des territoires. Je crois aussi qu’une impulsion doit émaner du terrain, des acteurs de la démocratie locale, avec un indispensable objectif de clarté, d’efficacité et de subsidiarité.

Le Sénat possède, par essence, une longue tradition de réflexion sur les collectivités. Un des constats de la mission commune d’information est particulièrement alarmant, je veux parler du risque d’apparition d’un « sous-prolétariat territorial », notamment dans les zones rurales. Un tel phénomène serait inconcevable et inadmissible au sein de la République. Comme nous tous ici, je considère que l’égalité des chances entre les territoires est un impératif républicain et un élément essentiel pour utiliser au mieux le potentiel économique de notre pays.

L’État est le garant de l’unité et de la solidarité nationales, mais chaque territoire a ses besoins et ses contraintes ; c’est l’échelon local qui peut le mieux les définir. La décentralisation à la française a presque toujours été mise en œuvre par une déconcentration, l’État transférant des compétences à la charge des élus locaux, tel un ministère déconcentrant ses services. La sédimentation de l’histoire a, hélas ! construit une décentralisation par superposition et non par subsidiarité.

Il en résulte un labyrinthe administratif complexe, aux itinéraires mal identifiés et parfois manquant de cohérence, non seulement pour le citoyen, mais aussi pour les élus.

Nos concitoyens remettent en cause la bonne utilisation de leurs impôts, qu’ils jugent trop lourds, pour financer les services publics - trop de doublons, de compétences concurrentes nuisent à l’efficacité de l’action publique. Ils ne comprennent pas comment, en dix ans, l’effectif des agents locaux a augmenté de façon très déraisonnable, de près de 40 %.

La corrélation est évidente entre les 400 000 normes, qui constituent un frein dramatique à la fluidité de l’économie, et le nombre de fonctionnaires qui en surveillent l’application. Diminuons les normes de façon draconienne, et la dépense publique diminuera mécaniquement.

La commune est la structure première de la démocratie et de la proximité. Les 550 000 élus locaux forment un maillage territorial incomparable qu’aucune administration ne saurait remplacer. L’intercommunalité est l’échelon pertinent pour la réalisation de projets, dont la nouvelle phase d’intensification a débuté le 1er janvier. Elle est aussi l’outil adapté à la consolidation de bassins de vie cohérents et dynamiques.

Cette mutualisation réussie a été opérée grâce à l’attribution aux intercommunalités de compétences choisies par les communes, qui, elles, possèdent la compétence générale. La répartition claire entre compétence générale et compétence d’attribution est un principe qui fonctionne, il permet de savoir qui fait quoi. Le rétablissement de la clause générale de compétence au profit des départements et des régions sera plus source de confusion que d’efficacité. La notion de « chef de filat » ne suffira pas à rendre l’organisation claire.

Issues de l’expérience des élus, les propositions de la mission commune d’information ont mûri à l’écoute de personnalités extérieures au monde politique.

La comparaison avec nos partenaires européens est enrichissante. Ainsi, l’Allemagne fédérale compte moins de structures, moins de fonctionnaires, et une dépense publique moindre ; pourtant, elle offre une efficacité des services publics au moins égale à celle de la France, sinon meilleure, et ce en partie grâce à un Bundesrat composé exclusivement d’élus locaux ! La loi sur le non-cumul des mandats sera préjudiciable à cette démarche de meilleure organisation. (Eh oui ! sur plusieurs travées de l’UMP.)

M. Jacques Mézard. Excellent !

M. Aymeri de Montesquiou. C’est donc à nous qu’il appartient d’inventer la décentralisation à la française, avec un esprit neuf et créatif. Soyons pragmatiques et non idéologues, soyons courageux et novateurs ! Osons redéfinir les lignes et les compétences de nos territoires pour clarifier et dynamiser notre espace national.

Dans son rapport, M. Krattinger propose de diminuer le nombre de régions et de leur donner les compétences stratégiques pour ouvrir nos territoires sur le monde, par souci d’efficacité. C’est indispensable. Un consensus se dessine autour de cette idée.

Une région forte, avec une compétence économique stratégique, corrélée à une compétence en matière d’enseignement tant secondaire que supérieur et de formation professionnelle, une région organisée autour d’infrastructures performantes pourrait devenir un acteur international, au minimum à l’échelon européen.

La mission commune d’information considère le département comme la cellule adaptée aux zones rurales pour la solidarité. Je suis, sur ce point, en désaccord avec son président, Jean-Pierre Raffarin, car les élus de communautés de communes constatent que la solidarité est devenue une compétence majeure du bloc communal : l’aide à domicile, les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, ou EHPAD, les maisons de retraite, les crèches, ainsi que leurs salariés, sont de leur ressort.

M. Bruno Sido. Ce n’est pas vrai !

M. Aymeri de Montesquiou. En outre, les départements n’ont très souvent plus les moyens de jouer le rôle de péréquateur en subventionnant les petites communes. Ainsi privés de leur vocation économique et sociale, les départements voient leur existence se justifier de moins en moins. L’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, pourrait être modulée par l’État en fonction du niveau de richesse des territoires, ce serait une véritable solidarité nationale par péréquation.

Le rapport formule une idée nouvelle qui favoriserait la subsidiarité, celle de lois-cadres territoriales donnant aux collectivités un véritable pouvoir décentralisé d’adaptation de la législation, par voie réglementaire.

Il est évident que l’on ne peut administrer de la même façon une métropole, a fortiori une ville capitale de taille mondiale, et une zone rurale, une zone de montagne ou un espace périurbain. L’hétérogénéité du coût de la vie et du niveau des rémunérations constitue une rupture de l’égalité nationale. Peut-on imaginer un SMIC différent dans la région parisienne et dans les zones rurales ? Cela ajouterait, additionné aux avantages des zones de revitalisation rurale, à l’attractivité de la ruralité.

Enfin, l’autonomie des collectivités territoriales doit se traduire avant tout par une autonomie financière. La complexité des finances locales, des financements croisés, de la péréquation verticale et horizontale, de la définition du potentiel financier et du potentiel fiscal engendre l’incompréhension chez les citoyens et la perplexité chez les élus.

Une révision des finances locales est donc une priorité absolue. C’est ce que préconise le rapport en prévoyant, par exemple, de ramener de dix à une les formules fiscales de l’intercommunalité avant 2020. Ce serait une révolution salutaire. La future réforme fiscale du Gouvernement ne peut faire abstraction d’une refondation de l’impôt local.

Le groupe UDI-UC propose une idée simple et efficace : le triptyque « une collectivité, une compétence, un impôt ». Le citoyen connaîtrait ainsi la destination de ses impôts et le principe « moins de dépenses pour plus d’efficacité » pourrait enfin devenir une réalité. Cette cohérence des structures, des compétences et du financement assurerait une politique locale lisible, soutenable et autonome. Elle recevrait à la fois plus d’adhésion de la part des citoyens et plus de confiance de la part des investisseurs pour développer l’action économique de la collectivité.

Enfin, la présence à Bruxelles de représentants au fait des problématiques de nos territoires favoriserait une meilleure intégration européenne de nos régions.

Madame la ministre, prenez en compte les travaux du Sénat. Redonnez l’envie aux Français de faire prospérer leurs territoires. C’est par la clarté, la cohérence et l’efficacité de son organisation décentralisée que notre République pourra exploiter son potentiel, et de nouveau occuper pleinement sa place, en Europe et dans le monde. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, ainsi que sur certaines travées du RDSE et au banc des commissions. – M. Claude Dilain applaudit également.)

(M. Thierry Foucaud remplace M. Jean-Pierre Bel au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. Thierry Foucaud

vice-président

M. le président. La parole est à Mme Mireille Schurch.

Mme Mireille Schurch. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la mission commune d’information, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, durant ces dernières années, d’intenses discussions ont eu lieu autour de l’organisation territoriale de notre pays.

Intelligence, confiance, égalité, efficacité, mais aussi rationalité et compétitivité ont été les maîtres mots des différents débats qui se sont tenus dans cet hémicycle.

La répartition des compétences, les échelons territoriaux pertinents, les moyens de l’action publique, sont autant de questions encore sans réponse aboutie aujourd’hui.

Notre débat est marqué par un contexte d’incertitude. En effet, nous avons assisté à la production de très nombreux textes législatifs ayant une incidence directe sur nos collectivités territoriales : réforme de 2010, métropolisation, nouvelle programmation des fonds structurels européens, contractualisation État-régions pour la période 2014-2020. Par ailleurs, nous sommes dans l’attente des deux autres volets législatifs de la réforme voulue par le Président de la République.

Bref, la réflexion sur notre organisation territoriale à l’horizon 2020-2025 s’inscrit, vous en conviendrez, dans un contexte extrêmement mouvant.

Si nous souscrivons à certains éléments de l’état des lieux esquissé et à certaines des préoccupations relevées par la mission commune d’information sur l’avenir de l’organisation décentralisée de la République, nous ne partageons pas l’essentiel de ses préconisations.

Qu’il me soit permis d’abord de dire un mot de la méthode. Les états généraux de la démocratie territoriale, qui se sont déroulés ici même, au Sénat, ont permis aux élus d’exprimer leurs attentes et leurs inquiétudes. Nous devons les écouter.

Les élus ont clairement affirmé la nécessité de rétablir la compétence générale des régions et des départements. Ils ont mis l’accent sur leur attachement à la commune ainsi que sur l’importance de mettre en place un véritable statut de l’élu. Surtout, ils ont exprimé le besoin d’évaluer les normes et d’effectuer une pause dans les réformes.

L’objet de notre mission est si fondamental qu’il eût justement été opportun de réfléchir à une nouvelle méthodologie. Quatre réunions d’auditions, quatre discussions et trois déplacements ne nous semblent absolument pas suffisants pour un tel chantier. Puisque cette mission commune d’information avait pour objectif de se pencher sur l’avenir, nous aurions pu prendre plus de temps et réfléchir au moyen de rendre la parole non seulement aux élus mais aussi aux citoyens, aux fonctionnaires territoriaux, aux entrepreneurs, aux commerçants et artisans, aux agents des services publics, bref, aux premiers concernés.

À cet égard, cela aurait pu être l’occasion d’élaborer un questionnaire, qui aurait ensuite été soumis au débat public. Les questions se bousculent, et on a mesuré leur grand nombre depuis le début de cette après-midi : y a-t-il réellement trop de communes ? Y a-t-il trop d’échelons, trop de doublons ? Faut-il supprimer les départements ? Qu’attendez-vous de vos élus ? Quels doivent être les services publics et à quelle échelle ? Pensez-vous que notre organisation territoriale soit trop complexe ?

Cette méthode nous aurait permis de sortir de l’« entre soi » qui nous est si souvent reproché, et sans doute de nous bousculer dans nos points de vue.

C’est que, malgré la complexité du sujet, on observe, sur l’ensemble du territoire, un foisonnement d’initiatives populaires et de réflexions d’une très grande richesse. Mme la ministre vient de nous livrer quelques-unes de ses réflexions - clause de solidarité, compétence en matière de tourisme. Monsieur le rapporteur, j’ai l’impression que notre mission vient tout juste de commencer !

Sur le fond, il nous semble que ce rapport prélude à un éclatement des solidarités territoriales, et à ce que son auteur qualifie lui-même d’« émergence d’un sous-prolétariat territorial ». Voilà une expression que je reprends volontiers également.

En effet, après la territorialisation de l’action publique, qui porte en germe cette fracture territoriale, cette mission commune d’information propose d’aller plus loin encore vers « la différentiation des territoires », permettant la mise en place d’un véritable pouvoir décentralisé d’adaptation de la législation et mettant ainsi à mal, à nos yeux, l’égalité des citoyens devant la loi, au risque de renforcer les inégalités territoriales.

Le « choc des territoires » – pour reprendre la terminologie du rapport – fondé sur la mise en concurrence de ces derniers, serait destructeur des solidarités nationales et d’un aménagement harmonieux et équilibré du territoire, au seul profit des zones denses qui « aspireraient » l’essentiel des capacités de développement. Sur ce point, nous devons être extrêmement attentifs et vigilants.

Nous ne souscrivons pas à l’objectif de réduction du nombre de régions. J’ai du reste le sentiment que Mme la ministre n’y adhère pas non plus ! Nous ne souscrivons pas davantage à une possible disparition des départements dans les zones urbaines, ou à la perspective d’une fusion rapide des départements de la petite couronne d’Île-de-France. Au demeurant, ces projets de modifications ne tiennent jamais compte de l’avis des populations concernées. L’exemple alsacien devrait pourtant nous inspirer !

Si nous nous associons à la mission d’information pour réaffirmer la place des communes, nous nous interrogeons sur leur véritable avenir. En effet, le rapport ne mentionne plus qu’un « bloc communal » pour la mise en œuvre des politiques publiques de proximité. Il situe ce « bloc communal » comme premier échelon de la démocratie locale, en lieu et place des communes. Or nous n’avons pas défini ce terme de « bloc communal » que pourtant nous ne cessons d’employer ! Est-ce une manière d’acter diplomatiquement la fin des communes ? Je pose la question. Ce nouveau vocable est flou. Il peut se révéler dangereux pour tous ceux et toutes celles qui, comme les sénateurs du groupe auquel j’appartiens, sont profondément attachés à la commune.

Nous n’avons cessé en effet de le rappeler, que ce soit lors de débats relatifs à la politique de la ville, à la politique du logement – avec l’obligation du PLU intercommunal – ou au mode d’élection de ceux que l’on nomme non plus les « délégués » mais les « conseillers communautaires » : les communes constituent le pivot de l’organisation territoriale, le cœur battant de notre République. Il serait impensable de se priver de cet atout unique en Europe, en leur retirant leurs compétences.

L’avenir de notre pays ne peut reposer sur quelques métropoles que l’on compterait sur les doigts d’une ou de deux mains. L’équilibre est à rechercher entre les territoires, urbains, rurbains et ruraux. C’est cette démarche qu’entreprennent aujourd’hui plus d’une trentaine de départements avec le concept de « nouvelles ruralités », sur l’initiative du président du conseil général de l’Allier.

Enfin, le traitement des questions financières et fiscales, auxquelles l’ensemble des collectivités territoriales sont confrontées, mériterait d’être approfondi par notre mission commune d’information. De fait, à l’heure actuelle, les collectivités territoriales sont étranglées financièrement. Si elle est la bienvenue, une simplification de la fiscalité des EPCI ne sera pas la solution à tous les problèmes !

Pour notre part, nous considérons que la décentralisation doit être organisée selon le principe de proximité, permettant d’optimiser les décisions publiques dans le sens d’une plus grande satisfaction de l’intérêt général.

Nous faisons le choix du développement des coopérations et non de la mise en concurrence des territoires.

L’autonomie des collectivités territoriales devrait être assurée par l’actualisation du principe de libre administration et par une réforme de la fiscalité locale, avec participation des actifs matériels et financiers des entreprises.

Nous saluons la qualité du rapport, mais nous ne jugeons pas que ses conclusions satisfassent à ces objectifs. Cette mission commune d’information aurait dû être un premier pas vers une réflexion rénovée, permettant de rapprocher les citoyens de leurs élus, en leur donnant la parole. Il s’agit, à cet égard, d’une occasion manquée. C’est une autre raison pour laquelle nous n’avons pas voté les conclusions de ce rapport.

Une véritable décentralisation démocratique et républicaine doit être fondée sur la souveraineté populaire, le contrôle citoyen, l’égalité de traitement, la coopération entre les collectivités et la solidarité entre les territoires et les populations. Ce n’est qu’au prix du respect de ces conditions qu’une réforme territoriale pourra être pérenne ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC – MM. Edmond Hervé et Claude Dilain, ainsi que Mme Hélène Lipietz applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Marc Daunis.

M. Marc Daunis. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, après les états généraux de la démocratie territoriale, organisés en octobre 2012, nous débattons aujourd’hui d’un rapport d’information qui, j’en suis sincèrement convaincu, s’écarte du « court-termisme » et rend honneur au temps long dans lequel notre institution doit s’inscrire.

Certes, l’horizon de 2020 ou de 2025 peut, somme toute, sembler relativement proche. Mais notre mission commune d’information s’écarte de cet écueil surtout par les propositions qu’elle formule et par la méthode qu’elle emploie. À cet égard, je tiens à rendre hommage à son président, Jean-Pierre Raffarin, et à souligner l’excellent travail de son rapporteur, Yves Krattinger. Permettez-moi également de me réjouir de la qualité des débats que nous avons menés.

Pour ma part, je présenterai quelques préconisations que j’ai formulées au sein de cette mission – j’avais l’honneur d’en être vice-président – et qui ont pu, ici ou là, emporter l’adhésion de nos collègues.

Dans le mouvement majeur et nécessaire d’une République décentralisée, je suis convaincu que notre institution, le Sénat, a un rôle nouveau à jouer, une place originale à occuper. La respiration démocratique du pays est rythmée en grande partie par l’Assemblée nationale, ce qui est symbolisé par le pouvoir dont dispose le Président de la République de dissoudre celle-ci. Quant au Sénat, il enrichit autrement notre bicamérisme, à la fois par sa dominante territoriale et par son inscription dans un temps plus long, celui de la prospective. Ses réflexions se fondent sur les mutations profondes de nos territoires, où s’amplifient les disparités voire les décrochages, et au sein desquels les inégalités se creusent. Ce constat a été utilement rappelé.

Nos travaux ont eu pour point de départ une réalité qui me paraît assez évidente : la France a considérablement changé au cours des dernières années. À cet égard, on distingue bien trois enjeux territoriaux fondamentaux : tout d’abord, le monde rural et la place des services publics ; ensuite, l’organisation du périurbain, liée à diverses problématiques économiques, à l’enjeu de la consommation du foncier et à la pression s’exerçant sur ce quasi hinterland qui se dessine entre le rural et l’urbain ; enfin, la ville, qui fait l’objet de politiques spécifiques, marquées par les facteurs de la concentration urbaine et du développement économique.

Globalement, il faut garantir l’articulation du vivre ensemble, en accordant une attention toute particulière aux zones de frictions.

Dans un tel contexte, il est nécessaire de refonder de nouvelles solidarités territoriales, de nouveaux modes d’organisation des territoires. Au-delà des politiques publiques, sur lesquelles je reviendrai, ce questionnement a conduit à insister sur la place majeure de l’intercommunalité.

Le constat a été établi : nos territoires doivent être plus réactifs. Leur diversité est une force, non une faiblesse, et, pour réussir à susciter cette réactivité, nous devons déterminer les bonnes articulations entre chaque niveau de collectivités.

Telle était la logique de la réforme menée en la matière par le précédent gouvernement, avec le conseiller territorial, initiative que notre collègue Dominique de Legge a rappelée et assumée. Trois blocs avaient alors été définis : le bloc communal et intercommunal, le bloc départemental et régional et le bloc État-Europe.

Ma conception est autre, radicalement, fondamentalement autre. À mon sens, il convient de distinguer au contraire deux blocs, à savoir un bloc de proximité et un bloc de stratégie.

Le bloc de proximité doit s’organiser autour d’un noyau de base. À ce titre, contrairement à ce que Mme Schurch vient d’affirmer, ce rapport ne prélude nullement à la disparition des communes, bien au contraire ! Les communes sont confortées dans leur rôle fondamental, comme cellules de base de la vie démocratique, de l’organisation et de l’architecture territoriales du bloc communal. Ce dernier est enrichi par un espace coopératif, qui est celui de l’intercommunalité et qui se fonde sur un projet partagé, appuyé sur la mise en commun de moyens et de compétences. Enfin, aux côtés de la commune et de l’intercommunalité, le département vient en garant de la solidarité et de la cohésion territoriales. Il adopte une position pragmatique, à travers le chef de filat et la contractualisation, avec l’organisation coopérative locale.

Quant au bloc de stratégie, il comprend la région, interface entre les projets de territoires du bloc de proximité, donc au plus près des territoires, et les politiques publiques impulsées par l’État et l’échelon européen.

Cette distinction entre bloc de stratégie et bloc de proximité doit se retrouver au cœur des articulations territoriales à venir. Elle doit servir de ligne directrice à toute nouvelle organisation, qu’elle soit décentralisée ou déconcentrée.

Je n’y reviendrai pas longuement, mais je veux souligner que l’État me semble, aujourd’hui, jouer un rôle plus important au niveau départemental. Ne serait-il pas préférable de doter l’échelon étatique régional d’un « super-SGAR » pour prévenir les dissensions susceptibles de se faire jour entre les administrations étatiques à l’échelon régional et à l’échelon départemental ?

Dans cette diversité, dans ces nouvelles articulations, le lien doit être assuré par la cohérence des politiques publiques, par l’application du principe de subsidiarité et par la contractualisation, via les projets de territoires. Ce mot d’ordre a déjà été lancé : laissons s’exprimer l’intelligence de nos territoires !

Concernant le nombre de régions, je ne suis pas persuadé que l’on ne doive pas être plus proche de la douzaine ou de la quinzaine. Toutefois, ce débat peut sembler secondaire.

Mes chers collègues, pour conclure, j’insisterai plutôt sur le rôle de notre institution dans la République décentralisée. De fait, dans un bicamérisme rénové, c’est une responsabilité accrue du Sénat qui, à mes yeux, se dessine.

En nous appuyant sur les traditions de la Haute Assemblée – notamment sur la qualité et la courtoisie de ses travaux et de ses débats – nous pouvons rompre totalement avec l’héritage d’un conservatisme institutionnel propre à une Ve République désireuse de stabilité après les remous de la IVe République. Nous pourrions ainsi forger le Sénat de la prospective, autour du consensus républicain, ce qui ne veut pas dire un Sénat apolitique, mais bien plutôt un Sénat fécondant le débat politique, traçant le cadre républicain, anticipant les grands enjeux de notre société pour le législateur et pour le citoyen.

Ce rôle m’apparaît d’autant plus important que je crois également à la nécessité d’un pouvoir réglementaire, au moins au niveau régional.

En outre, ce Sénat devrait représenter la dynamique et l’intelligence territoriales accompagnant la décentralisation.

Enfin, il s’agirait d’un Sénat plus spécialisé, dans sa mission de contrôle de l’action gouvernementale, sur l’application des lois dans le territoire.

Permettez-moi, en conclusion, de vous livrer une confidence : j’ai été agréablement surpris par le résultat des travaux de notre mission. Au début, je n’étais pas persuadé que nous parviendrions à un rapport de cette qualité, qui réaffirme une vision de la décentralisation conforme à notre culture et à notre histoire.

Madame la ministre, je sais que vous êtes particulièrement sensible au rôle du Sénat, et je suis d'ores et déjà persuadé que les conclusions de notre mission commune d’information constituent un creuset de propositions auxquelles les sénateurs seront particulièrement attentifs. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi qu’au banc des commissions.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Michel Baylet.