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Séance du 28 novembre 2014 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Pierre Caffet

vice-président

Conseil et contrôle de l’État

Etat D
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2015
Conseil et contrôle de l’Etat (interruption de la discussion)

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l’État ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, mes chers collègues, la mission « Conseil et contrôle de l’État » se décompose en quatre programmes, concernant respectivement le Conseil d’État et les autres juridictions administratives, la Cour des comptes et les autres juridictions financières, le Conseil économique, social et environnemental, le CESE, et, depuis la loi de finances pour 2014, le Haut Conseil des finances publiques, le HCFP, dont la commission des finances a récemment eu le plaisir d’entendre le président.

L’enveloppe budgétaire de cette mission représente 636,2 millions d’euros, et progresse de moins de 1 % par rapport à 2014. Plus de 60 % de ses crédits sont consacrés à la justice administrative, contre près de 34 % aux juridictions financières. Le CESE et le HCFP ne représentent, respectivement, que 6 % et 0,1 % du total de la mission.

En raison de leurs spécificités, ces programmes sont préservés des contraintes habituelles de régulation budgétaire. Pour autant, ils concourent à l’effort budgétaire : en seconde délibération, l’Assemblée nationale en a réduit les crédits de 800 000 euros.

Les crédits du programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives » augmentent de 2 % par rapport à 2014, pour s’établir à 383 millions d’euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, 35 créations de postes sont prévues en 2015, au titre des 635 postes supplémentaires ouverts dans le domaine de la justice. Cet effort bénéficiera principalement aux tribunaux administratifs et au traitement du contentieux de l’asile. C’est essentiel – je parle sous le contrôle de Roger Karoutchi qui, chaque année, appelle notre attention sur ce sujet – si l’on veut respecter l’objectif prioritaire de réduction des délais de jugement.

On prévoit pour 2015 des délais moyens de dix mois, tant dans les tribunaux administratifs que dans les cours administratives d’appel. Cette ambition de stabiliser, voire de diminuer les délais de jugement, est d’autant plus remarquable que l’on observe une augmentation du nombre d’affaires enregistrées dans toutes les juridictions administratives. Cette progression s’est établie, pour les seuls tribunaux administratifs, à 15,6 % au premier semestre de 2014.

S’agissant plus particulièrement de la Cour nationale du droit d’asile, la CNDA, dont le délai moyen de jugement a été diminué de moitié depuis 2009, elle s’est fixé pour 2015 l’objectif d’atteindre le délai, quasi incompressible, de six mois. On ne peut que s’en réjouir.

Le budget du Conseil économique, social et environnemental pour 2015 s’établit à 38,3 millions d’euros en crédits de paiement – dont 85 % de dépenses de personnel –, lesquels enregistrent ainsi une diminution de 0,6 % par rapport à 2014. Les crédits de fonctionnement, qui représentent 4,8 millions d’euros, diminuent de 1 %.

Le financement du programme pluriannuel d’investissement immobilier du palais d’Iéna est assuré en grande partie par les recettes de valorisation de ce patrimoine, qui proviennent en majorité du produit de la location du palais pour diverses manifestations, selon un schéma que l’on peut qualifier de vertueux.

L’année 2015 verra le renouvellement des membres du CESE, ce qui pourrait menacer l’équilibre précaire de sa caisse de retraites. C’est pourquoi le CESE a décidé de recourir à l’expertise de la Caisse des dépôts et consignations.

Le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » est doté de 214 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui représente une diminution de 1 % par rapport à 2014. Cette baisse s’observe sur les deux postes principaux de dépenses : les dépenses de personnel, qui constituent 87 % des crédits du programme, et les dépenses de fonctionnement, qui diminuent de près de 10 %.

Le coût de la réforme des juridictions financières, et plus particulièrement du regroupement de sept chambres régionales des comptes, a été revu à la baisse : la Cour des comptes l’estime désormais à 6,8 millions d’euros. Cette réforme doit permettre de réaliser, en 2015, près de 1 million d’euros d’économies en fonctionnement, somme redéployée au profit des dépenses d’investissement.

La Cour estime que d’ici à quatre ans, les coûts de la réforme, hors dépenses de personnel, auront ainsi été compensés par les économies réalisées.

Enfin les crédits du programme « Haut Conseil des finances publiques » s’établissent à 820 000 euros, dont 370 000 euros concernent les dépenses de personnel. À cet égard, il convient de relever que trois équivalents temps plein travaillé qui sont dévolus au HCFP.

Ce budget, certes modeste à l’échelle de la mission, devrait pour autant se révéler largement surcalibré puisqu’il est construit sur le même socle que le budget 2014, alors que le projet de décret d’avance examiné par la commission des finances le 24 novembre dernier prévoit l’annulation de 370 000 euros.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances propose au Sénat l’adoption des crédits de la mission.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Cette année, pour la première fois, la commission des lois a examiné ensemble les crédits de deux des programmes de la mission « Conseil et contrôle de l’État » : « Conseil d’État et autres juridictions administratives» et « Cour des comptes et autres juridictions financières »

Ces deux programmes ont en commun de présenter une certaine stabilité, permettant aux juridictions administratives comme aux juridictions financières de disposer de conditions relativement favorables à l’accomplissement de leurs missions.

Dans un contexte de fortes contraintes budgétaires, les crédits alloués pour 2015 au programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives » sont en progression de 2,1 % en crédits de paiement et 35 emplois sont créés.

Les crédits du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » connaissent une légère diminution par rapport à l’an dernier – de 1 % –, en raison d’un ajustement technique. Quant aux moyens humains, ils s’établissent à un niveau constant par rapport aux exercices précédents.

D’un point de vue strictement budgétaire, donc, ces programmes ne soulèvent pas de difficultés particulières.

Toutefois, l’ensemble des personnes que j’ai pu rencontrer pour préparer cet avis m’ont signalé que cette situation satisfaisante était fragilisée par la forte pression contentieuse subie par les juridictions administratives, d’une part, et par la multiplication des missions confiées aux juridictions financières, d’autre part.

Depuis 2011, l’objectif de ramener à un an les délais de jugement devant l’ensemble des juridictions est atteint pour les juridictions administratives, tous types d’affaires confondues.

Cependant, je tiens à interroger le Gouvernement sur les raisons de la suppression de l’indicateur « délai moyen constaté pour les affaires ordinaires », qui était particulièrement pertinent puisqu’il présentait les délais de jugement des affaires, en dehors des procédures d’urgence et des procédures particulières.

Pour les affaires ordinaires, les délais de traitement s’établissent plutôt autour d’un an et dix mois devant les tribunaux administratifs et d’un an et deux ou trois mois devant les cours administratives d’appel et le Conseil d’État.

Pour permettre aux juridictions administratives de maintenir leur bon niveau de performance face à une pression contentieuse constante – le contentieux du droit au logement opposable et celui des étrangers ont progressé respectivement de 44 % et 25 % de 2010 à 2013 –, des réformes de procédure ont été mises en œuvre, comme la suppression de l’appel ou le recours au juge unique dans 60 % des affaires.

Si ces procédures de simplification contentieuse ont permis à la juridiction administrative de faire face à l’augmentation du contentieux et de réduire ses délais de jugement, on peine à mesurer leur impact sur la qualité de la justice rendue. En effet, certains contentieux, concernant en particulier les publics les plus fragiles – par exemple, les contentieux sociaux –, cumulent suppression de l’appel, règlement par juge unique et dispense de conclusions du rapporteur public.

Enfin, comme lors des deux exercices précédents, j’ai pu constater un véritable sentiment d’impuissance des magistrats face à des contentieux pour lesquels l’utilité de l’intervention du juge pose question. Je pense en particulier au droit au logement opposable, ou DALO. Le juge ne tranche aucune question de droit et il ne règle pas non plus la situation du justiciable, puisqu’il ne peut qu’enjoindre l’administration, sous astreinte, de délivrer un logement qu’elle n’a pas.

M. Michel Delebarre, rapporteur pour avis. Quant aux juridictions financières, elles ont vu leurs missions se multiplier au cours des dernières années. Par exemple, après la certification des comptes de l’État, de la sécurité sociale et des deux assemblées, le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de l’État, en cours d’examen au Sénat, prévoit l’expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales les plus importantes.

Pour préserver leurs performances satisfaisantes dans un contexte budgétaire contraint, les juridictions financières ont fait l’objet de réformes organisationnelles et de procédures. Ainsi, en 2012, la carte des juridictions a été réformée pour permettre le regroupement des chambres régionales des comptes, ou CRC, dont sept ont été fermées.

Si la période préparatoire de la réforme a été longue et difficile pour les personnels, sa mise en œuvre semble s’être finalement déroulée de manière relativement apaisée. Aujourd’hui, les juridictions regroupées fonctionnent de manière satisfaisante.

La réforme aurait donné une nouvelle dynamique aux juridictions financières : outre une nouvelle répartition et une requalification des effectifs en faveur de la fonction de contrôle, les regroupements semblent avoir permis des réorganisations, des économies d’échelle, une spécialisation dans certains domaines, une plus grande professionnalisation et des gains de productivité.

Mais, depuis la restructuration de la carte et compte tenu du contexte budgétaire contraint, les effectifs des juridictions ont été calculés au plus juste des besoins, au regard de leur programme de contrôle.

Je m’inquiète donc de voir certaines missions se développer. Je pense, par exemple, à la multiplication des formations inter-juridictions, constituées entre la Cour et des chambres régionales des comptes ou entre des chambres régionales. Certes, ces structures permettent aux juridictions financières de répondre dans un délai beaucoup plus court aux demandes d’enquête émanant du Parlement et du Gouvernement, qui concernent à la fois le champ de compétence de la Cour et celui des chambres régionales des comptes ; elles présentent également l’avantage de porter un regard transversal, là où les chambres régionales et territoriales des comptes ne peuvent avoir qu’une vision géographiquement limitée. Toutefois, une certaine prudence s’impose dans l’utilisation de cet outil : il ne faudrait pas que les travaux inter-juridictions se développent au détriment des missions de contrôle des chambres régionales des comptes.

Au bénéfice de ces observations, la commission des lois a donné un avis favorable sur l’adoption des crédits des programmes 164 et 165.

M. le président. J’indique au Sénat que la conférence des Présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour cette mission.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la mission dont nous examinons les crédits n’est certainement pas la mieux dotée du budget pour 2015, avec environ 687 millions d’euros de crédits répartis sur quatre programmes d’importance, le principal portant sur le fonctionnement des juridictions administratives.

L’enveloppe du programme 165, qui concerne ces juridictions, recouvre des réalités très différentes : aussi bien le Palais-Royal, qui héberge les services du Conseil d’État, que les juridictions administratives, qui doivent accomplir une mission complexe, au plus près de la mise en œuvre de textes législatifs et réglementaires.

Soulignons d’emblée que l’accroissement plutôt modeste des effectifs, dans le cadre plus général du renforcement des moyens de la justice, nous semble encore insuffisant pour faire face aux objectifs ambitieux que le Gouvernement entend fixer aux juridictions administratives. Le périmètre de leurs interventions s’est en effet élargi depuis quelques années, touchant notamment les domaines sensibles du droit au logement ou du droit d’asile. Ces deux sources de contentieux sont en effet au cœur de l’allongement constaté des délais de jugement. Vu le temps qui m’est imparti, je ne pourrai en dire plus, en cet instant, sur ces deux sujets, bien qu’ils tiennent à cœur ; l’examen de la mission suivante me donnera toutefois l’occasion d’évoquer notamment l'OFPRA l'Office français de protection des réfugiés et apatrides.

Plus que d’économies plus ou moins arbitraires, la mission « Conseil et contrôle de l’État » a besoin d’une juste dépense, respectueuse des droits de la personne et efficace, tant l’intervention des juridictions administratives conditionne également le montant d’autres engagements publics, notamment en matière de santé, d’éducation ou encore de logement.

J’indiquerai en conclusion que les sénateurs du groupe CRC s’abstiendront sur les crédits de cette mission.

M. le président. La parole est à M. Philippe Kaltenbach.

M. Philippe Kaltenbach. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la présente mission budgétaire traduit la mise en œuvre des priorités du Gouvernement et de sa majorité. En effet, dans un contexte de contraintes budgétaires, la justice continue de bénéficier, tout comme la sécurité et l’éducation, d’une attention particulière et de moyens supplémentaires.

Cela se traduit dans les chiffres puisque les crédits de paiement de la mission « Conseil et contrôle de l’État » connaîtront l’an prochain une hausse de l’ordre de 1 %. Il convient de souligner que 35 postes à temps plein seront créés dans les juridictions administratives. Ces nouveaux moyens humains ont notamment vocation à réduire les délais dans lesquels la justice administrative est rendue dans notre pays.

Relevons d’ailleurs que l’objectif fixé en 2011 de ramener en moyenne à un an les délais de jugement est aujourd’hui atteint : ils sont aujourd’hui en moyenne de dix mois pour les tribunaux administratifs et de huit mois et quinze jours pour le Conseil d’État.

Nous le savons, ces juridictions souffrent également de la multiplication des contentieux, notamment en ce qui concerne les droits des étrangers. Nous espérons que les projets de loi relatifs au droit d’asile et aux droits des étrangers permettront de limiter le nombre de recours contentieux et de juger plus rapidement les requêtes formulées devant les juridictions. Monsieur le secrétaire d’État, je forme le vœu que vous nous annonciez l’arrivée prochaine de ces textes devant le Parlement.

Les sénateurs socialistes ont à cœur, en dotant les juridictions administratives de moyens sanctuarisés, de veiller à ce que cet objectif de réduction des délais de l’office du juge ne se fasse pas aux dépens de la qualité de la justice rendue. Nous sommes donc vigilants sur ce budget mais, au vu de l’augmentation constante des contentieux, nous le serons plus encore à l’avenir, afin de nous assurer que les prochains exercices prendront en compte l’augmentation constante des contentieux, qui va inéluctablement contrarier les efforts entrepris pour garantir dans le temps les moyens alloués et permettre aux juridictions administratives de bien fonctionner.

Le juge financier a également vu le nombre de ses missions augmenter. Sa situation pourrait s’en trouver fragilisée, même s’il convient de noter que le regroupement des chambres régionales des comptes, qui anticipe en quelque sorte la réforme territoriale, porte ses fruits.

Ce budget est donc bon pour les juridictions administratives et les juridictions financières. Il conforte le discours du Gouvernement, qui inscrit la justice au cœur de l’action publique. Les sénateurs socialistes, satisfaits des crédits de cette mission, les voteront.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, je tiens avant tout à remercier l’ensemble des orateurs de leurs interventions constructives. Je me félicite que tous aient souligné la performance des quatre institutions dont les crédits sont retracés par la mission « Conseil et contrôle de l’État ». Par ailleurs, je me réjouis que cet effort ait été perçu par le rapporteur spécial, Albéric de Montgolfier, ainsi que par le rapporteur pour avis, Michel Delebarre, qui ont tous deux conclu leur propos en émettant un avis favorable sur l’adoption des crédits de la mission.

J’ai néanmoins compris que des interrogations subsistaient. Aussi vais-je tenter, dans le respect de l’indépendance des institutions mentionnées, d’y apporter des réponses aussi claires que possible.

S’agissant, tout d’abord, des juridictions administratives, plusieurs orateurs ont souligné que, en dépit des efforts de productivité réalisés depuis plusieurs années par tous leurs personnels de ces juridictions, la reprise à la hausse, depuis le début de l’année 2014, des contentieux de masse risquait, à terme, de provoquer une dégradation des délais de jugement. Le Gouvernement est pleinement conscient de ce problème et y a répondu de plusieurs manières.

En premier lieu, 35 postes seront créés en 2015 ; ils seront fléchés en priorité vers les tribunaux administratifs et la Cour nationale du droit d’asile. En outre, des procédures allégées, et donc plus rapides, ont été mises en place pour certains contentieux : le développement du juge unique, des ordonnances ainsi que la suppression de l’appel pour certains types de contentieux. Je m’associe pleinement aux propos du rapporteur pour avis, qui a rappelé que ces procédures devaient être réservées aux affaires les plus simples et qu’elles ne sauraient en aucun cas remettre en cause le droit des justiciables à voir leur recours jugé sérieusement et sereinement.

En second lieu, le Gouvernement tient à répondre au problème des contentieux de masse. Le plus important d’entre eux est le contentieux des étrangers, qui représente un tiers du « flux » des dossiers dans les tribunaux administratifs et 45 % dans les cours administratives d’appel, et qui a été complexifié par la loi de 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

Comme l’a souligné Philippe Kaltenbach, le projet de loi relatif à la réforme sur l’asile – je confirme qu’il sera bientôt inscrit à l’ordre du jour des travaux de la Haute Assemblée – et le projet de loi relatif au droit des étrangers en France permettront de « soulager » le juge administratif.

Pour ce qui est des indicateurs de performance des juridictions administratives, je vous confirme que le Conseil d’État continue de calculer régulièrement le délai moyen de jugement des affaires ordinaires et qu’il est disposé à transmettre cette information aux parlementaires qui en feront la demande.

J’en viens maintenant au Conseil économique, social et environnemental.

La caisse de retraite de cette institution est, vous le savez, affectée par un déficit structurel, qui risque de devenir intenable avec le renouvellement prévu à la fin de l’année 2015. Grâce à l’appui de la Caisse des dépôts et consignations, qui a été chargée d’une mission sur le sujet, cette situation devrait être assainie dans de brefs délais. Je sais que les deux assemblées parlementaires seront particulièrement vigilantes et qu’elles examineront avec attention les conclusions de cette mission.

Plus généralement, je veux saluer les efforts de bonne gestion réalisés par le président Delevoye à la fois dans le domaine comptable et en matière de réduction des effectifs.

En ce qui concerne le budget de la Cour des comptes et des autres juridictions financières, certains d’entre vous ont fait valoir que la mise en place, au travers du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, d’une procédure d’expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales sur cinq ans, placée sous le contrôle de la Cour des comptes, allait créer une charge de travail supplémentaire pour les personnels des chambres régionales des comptes.

Sur ce sujet, je tiens à vous assurer que le Gouvernement sera ouvert au débat lors de l’examen de ce texte par la Haute Assemblée, qui débutera dès le 16 décembre prochain. Il n’y a pas lieu de craindre cette innovation : elle est nécessaire dans une période où les deniers publics sont rares, et elle sera un facteur de plus grande sécurité juridique pour les collectivités territoriales. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste.)

M. le président. Nous allons maintenant procéder à l’examen des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l’État », figurant à l’état B.

État B

(en euros)

Mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Conseil et contrôle de l’État

638 965 133

636 182 295

Conseil d’État et autres juridictions administratives

387 102 980

382 985 142

Dont titre 2

318 675 333

318 675 333

Conseil économique, social et environnemental

38 254 998

38 259 998

Dont titre 2

32 594 998

32 594 998

Cour des comptes et autres juridictions financières

212 790 609

214 120 609

Dont titre 2

185 760 609

185 760 609

Haut Conseil des finances publiques

816 546

816 546

Dont titre 2

366 546

366 546

 

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l’État ».

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Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2015
Discussion générale