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Séance du 13 janvier 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Clarifier !

M. Éric Doligé. La création du conseiller territorial allait tout à fait dans ce sens.

Madame la ministre, reconnaissez franchement que vous aviez eu tort, en 2010, de ne pas nous suivre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je l’ai dit !

M. Éric Doligé. Vous l’avez tellement bien dit que je me suis un peu perdu dans vos propos.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je parle pourtant français !

M. Éric Doligé. Pour notre part, nous n’avons pas varié depuis 2010. Aujourd'hui, nous allons vous appuyer –c’est tout de même un geste extraordinaire ! – et voter la suppression de la clause de compétence générale. Nous pouvons au moins être fiers de la constance de notre position.

M. Éric Doligé. En effet, même si c’est la position inverse. Quand on change de position, il faut être capable de reconnaître s’être trompé.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 810.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Mes chers collègues, il est presque minuit. Je vous propose de prolonger nos travaux jusqu’à zéro heure trente. (Assentiment.)

L'amendement n° 811, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Inséré un article additionnel ainsi rédigé :

L’autonomie financière des collectivités territoriales est une garantie constitutionnelle pour leur assurer le bénéfice de ressources propres et ainsi leur permettre la mise en œuvre réelle de leur libre administration.

De plus, la compensation intégrale des transferts de compétences de l’État, vers les collectivités territoriales, ou entre elles, doit être réellement assurée.

Par ailleurs toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales doit être accompagnée de ressources déterminées par la loi.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Il s’agit une nouvelle fois de rappeler quelques principes qui devraient inspirer ce texte tendant à modifier les compétences de certaines collectivités en leur en attribuant de nouvelles ou en leur en retirant d’autres, mais sans aborder la question des ressources, particulièrement importante à l’heure de la diminution des dotations aux collectivités territoriales.

Or le quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution dispose que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

De surcroît, on nous annonce une réforme de la DGF, sans plus de précisions. Ainsi, le cadre financier et budgétaire dans lequel sera mise en œuvre la future loi nous est, aujourd'hui, totalement inconnu : on nous demande donc de légiférer à l’aveugle.

Aussi cet amendement vise-t-il à rappeler le cadre légal dans lequel devrait s’inscrire toute réforme des compétences des collectivités locales.

Ses premier et troisième alinéas constituent la reprise d’un amendement adopté par nos collègues députés en première lecture du projet de loi MAPTAM et validé par notre commission en deuxième lecture.

Quant au deuxième alinéa, il ne fait que reprendre le principe constitutionnel de compensation intégrale en cas de transfert de compétences. Les présidents de conseil général présents dans cette assemblée savent combien il est important d’obtenir une compensation intégrale en cas de transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales.

Or le moins que l’on puisse dire, c’est que ce principe est mis à mal par ce texte. Cet amendement constitue donc, en quelque sorte, un rappel à la loi !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tous les grands principes vont être invoqués, les uns après les autres ! Je vous renvoie, mon cher collègue, à l’article 72-2 de la Constitution, relatif à l’autonomie financière des collectivités territoriales. La commission est défavorable à cet amendement dépourvu de portée normative.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 811.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 812, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans les six mois qui suivent la promulgation de la présente loi, un rapport du Gouvernement est établi présentant l’ensemble des conséquences, financières et budgétaires pour les collectivités territoriales, des mesures adoptées.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Par cet amendement, nous demandons que le Gouvernement établisse, dans les six mois qui suivront la promulgation de la loi, un rapport sur les conséquences, tant financières que budgétaires, des mesures adoptées pour les collectivités territoriales.

En effet, ni l’étude d’impact ni le texte du projet de loi n’abordent cette question. Ce dernier se borne à prévoir une nouvelle répartition des compétences. En l’absence d’étude concrète des conséquences financières et budgétaires de celle-ci, nous ne saurions nous prononcer, sauf à signer un « chèque en blanc » !

Il nous semble pourtant que la question de la charge financière et budgétaire qui pèsera sur les différents échelons de collectivités à la suite de l’adoption de cette nouvelle organisation territoriale est loin d’être secondaire ou négligeable.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il est curieux de demander un rapport sur les conséquences de la mise en œuvre de la loi…

Nous disposons de l’étude d’impact, même si elle est assez indigente sur certains aspects. (M. Pierre-Yves Collombat s’esclaffe.) De plus, les articles finaux traitent déjà des conséquences des transferts de compétences.

Il en a été de même, je le rappelle, pour toutes les lois de décentralisation modifiant la répartition des compétences, en particulier celles de 1983.

Enfin, je ne vois pas comment il serait possible de préparer un tel rapport.

L’amendement n° 811 ne me paraît pas pertinent. L’avis est donc défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je vous signale, monsieur Favier, que l’évaluation des charges et ressources afférentes au transfert de compétences du département du Rhône à la métropole de Lyon a nécessité un travail de près d’une année ! Nous serions incapables de fournir le rapport demandé dans le délai prescrit. Si l’amendement n’est pas retiré, le Gouvernement y sera défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat. Il vaut mieux ne pas savoir ce que l’on fait, c'est trop désespérant !

M. le président. La parole est à M. Alain Joyandet, pour explication de vote.

M. Alain Joyandet. Je voterai cet amendement, car nous sommes dans un brouillard complet s’agissant des conséquences financières du projet de loi pour les collectivités territoriales !

Nous nous préparons, les uns et les autres, à participer à des élections, sans avoir aucune idée de ce que nous pourrons dire à nos électeurs quant à la teneur de ce texte et aux conséquences de son application.

Ce n’est peut-être pas le bon moment pour aborder ce sujet, mais, au point où nous en sommes, peu importe ! Quelles seront les conséquences, madame la ministre, de la fusion de deux régions dont les niveaux de fiscalité sont totalement différents ? Pour les cartes grises, par exemple, l’écart entre les régions peut atteindre 15 euros par cheval fiscal. Au 1er janvier 2016, il n’y aura plus qu’une seule collectivité territoriale, un seul établissement public et, par voie de conséquence, un seul taux d’imposition. Or je ne vois nulle part expliqué, dans le texte, ce qui se passera à cette date. Donnera-t-on aux deux régions le temps de mettre en place une fiscalité unique ? Lorsque la taxe professionnelle unique a été instaurée, les intercommunalités ont été autorisées à procéder à un lissage des taux de fiscalité de leurs communes membres sur plusieurs années. Je ne vois aucune disposition de cet ordre dans le texte.

On m’explique que cette question ne relève pas du présent projet de loi, qu’elle sera traitée dans le cadre d’un texte financier. Ce texte nous sera-t-il soumis avant la campagne électorale, afin que nous puissions expliquer à nos électeurs ce qu’il se passera ? Je le redis, nous sommes vraiment dans un complet brouillard, à quelques semaines seulement des élections : c’est absolument inadmissible, y compris du point de vue de la démocratie ! Je n’ai jamais vu cela, et pourtant je ne suis pas un perdreau de l’année !

J’ai saisi ce matin le président de la commission des lois et le rapporteur du problème, qui me paraît crucial, de la fusion de deux régions dont les niveaux de fiscalité sont totalement différents. Que se passera-t-il ? Madame la ministre, je vous demande instamment de vous pencher sur cette question. Nous devons pouvoir disposer d’un délai de quelques années pour lisser les fiscalités. Je sais bien que la situation est plus compliquée que pour l’institution de la TPU, car alors les différentes collectivités concernées étaient maintenues et une possibilité de lissage était prévue. On ne va pas augmenter les impôts de 20 points dans une région ou les baisser dans la même proportion dans l’autre : dans le premier cas, une telle hausse des impôts serait totalement illégitime ; dans le second, la perte de recettes subie empêcherait de boucler le budget.

Nous avons besoin qu’une réponse à cette question soit apportée le plus rapidement possible.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Notre collègue soulève une question très importante. En matière d’intercommunalités, une réponse figure dans le code général des collectivités territoriales : la fiscalité intercommunale prévoit une possibilité de lissage des impositions sur une période pouvant atteindre douze ans. Cela constitue, certes, une forme de dérogation au principe selon lequel l’impôt est le même pour tous sur un même territoire, mais la marche à franchir pour rejoindre l’impôt moyen est quelquefois tellement haute qu’il faut pouvoir disposer de temps.

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, votre texte ne comporte aucune disposition de cet ordre. Il faut mettre à profit ce débat pour trouver une réponse aussi rapidement que possible. M. Joyandet a raison, il n’est pas envisageable qu’un dispositif de lissage des fiscalités des régions appelées à fusionner ne soit pas élaboré avant les prochaines élections. C’est une question de bon sens ; le Gouvernement doit nous apporter une réponse très claire sur ce point, le cas échéant en déposant un amendement à cette fin.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La loi de 1971 sur les fusions de communes prévoyait un rapprochement progressif des taux d’imposition.

Mme Jacqueline Gourault. Sur une période allant jusqu’à douze ans !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il en va de même pour la création de communes nouvelles. En revanche, rien n’a été prévu pour les fusions de régions : la réforme s’est opérée de manière tellement magique que l’on n’en découvre que maintenant un certain nombre de conséquences.

Il me semble d’ailleurs qu’un problème bien plus important que celui du lissage se pose : celui des ressources et de la fiscalité des collectivités locales, qui n’est absolument pas abordé dans ce texte. Il faudra attendre une loi de finances.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Cette année.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Acceptons-en l’augure !

Mon cher collègue Joyandet, vous avez bien fait de saisir cette occasion pour évoquer la question de la fusion des régions, car sinon il aurait fallu attendre l’examen de l’article 37. Mieux valait donc prendre les devants ! Cela dit, l’adoption de l’amendement de nos collègues ne résoudrait pas votre problème…

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 812.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 814, présenté par MM. Vergès et Favier, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’avant-dernier alinéa de l’article 1er de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique est ainsi rédigé :

« En Guadeloupe et à La Réunion, le congrès des élus départementaux et régionaux est composé des membres du conseil général et du conseil régional. »

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Je supplée mon collègue Paul Vergès, qui aurait voulu présenter lui-même cet amendement.

La Réunion est une région monodépartementale : sur un même territoire coexistent deux collectivités, la région et le département.

C’était le cas également de la Guyane et de la Martinique avant qu’elles n’optent pour un nouveau statut de collectivité ou d’assemblée unique. Elles ont pu le faire parce qu’elles sont dotées d’un congrès, structure qui réunit les conseillers régionaux et les conseillers généraux, et qu’elles ont obtenu le consentement des électeurs. La Guadeloupe avance aussi vers le statut de collectivité ou d’assemblée unique. Les limites du statut de région monodépartementale ont motivé la modification institutionnelle mise en œuvre par ces trois collectivités d’outre-mer.

À La Réunion, la situation de région monodépartementale est aussi devenue problématique, même si, depuis les premières lois de décentralisation, les exécutifs du conseil régional et du conseil général ont déployé, de façon constante, des efforts d’harmonisation de leurs compétences. Mais La Réunion ne peut pas évoluer statutairement, car elle ne peut réunir le congrès, comme ont pu le faire la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane.

Cet amendement vise donc à accorder à La Réunion un droit dont disposent déjà la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane.

En effet, c’est bien en termes de droit qu’il faut aborder cette question. Dire qu’aucune disposition n’interdit aujourd’hui aux élus réunionnais de se réunir en congrès de façon informelle est tout simplement porter atteinte au principe d’égalité. Il s’agit même d’une discrimination, qu’il n’est pas question pour nous d’accepter.

Un deuxième argument nous a été opposé, tout aussi pernicieux et inacceptable : toute évolution institutionnelle de La Réunion nécessiterait de supprimer la disposition dite « Virapoullé ». Il s’agit là d’une grave confusion, pour ne pas dire d’une méconnaissance profonde des textes réglementaires et législatifs.

La disposition Virapoullé ne se rapporte pas à la question de l’évolution statutaire ou institutionnelle. Elle ne vise qu’à exclure La Réunion du champ d’application de deux dispositions de l’article 73 de la Constitution : d’une part, la possibilité d’adaptation des lois et règlements par les collectivités dans les matières où s’exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement ; d’autre part, la possibilité pour ces collectivités de fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement. La disposition Virapoullé n’a donc absolument rien à voir avec la question de l’évolution institutionnelle.

Enfin, il s’agit ici d’un amendement de cohérence, dans la mesure où il vise uniquement à mettre en conformité la loi du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer avec le texte de la Constitution tel qu’issu de la révision constitutionnelle de 2003. Il tend à inscrire La Réunion dans un cadre légal, en s’appuyant sur les dispositions constitutionnelles les plus récentes. Ne pas adopter cet amendement reviendrait donc à entretenir sciemment l’incohérence entre ces textes.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Un amendement identique avait déjà été présenté et repoussé lors de l’examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions.

Rien n’empêche les assemblées départementale et régionale de la Guadeloupe et de La Réunion de se réunir pour discuter ! En outre, j’observe que, dans certaines collectivités, les électeurs se sont opposés à l’institution d’une assemblée unique. Je sais bien que certains cherchent à contourner cette opposition, mais tout de même !

La Réunion fait l’objet de dispositions constitutionnelles particulières, mais ce n’est pas de cela qu’il s’agit ici. La commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions a supprimé cette disposition qui avait été votée « par mégarde » au Sénat, n’est-ce pas, monsieur Delebarre ?

M. Michel Delebarre. Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n'y a pas lieu de délibérer à nouveau sur cette question. Cela étant, il ne paraît guère logique qu’une région et un département coexistent sur un même territoire : on pourrait, à terme, envisager une simplification. Je ne suis pas du tout hostile par principe à une telle évolution, mais encore faut-il que les citoyens soient d’accord ! Or, pour l’instant, ce n’est pas le cas. Pour l’heure, laissons donc la Constitution telle qu’elle est.

L’avis de la commission est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. La création d’un congrès des élus départementaux et régionaux à la Guadeloupe est déjà prévue par le dernier alinéa de l’article 1er de la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

Dans le cas de La Réunion, la création d’un tel congrès ne semble pas faire l’objet d’une demande unanime localement ni relever d’un besoin particulier. (M. le rapporteur approuve.)

En effet, comme l’a dit M. le rapporteur, la concertation entre les assemblées départementale et régionale peut d'ores et déjà se faire en l’absence d’un cadre formel.

Je rappelle à mon tour qu’un amendement identique avait déjà été discuté dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions. Le Gouvernement, que je représentais alors, avait déjà émis un avis défavorable, que je réitère aujourd’hui.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je souhaite apporter une précision à M. Joyandet à la suite du débat que nous avons eu sur l’amendement n° 812 : aux termes de l’alinéa 32 de l’article 37, concernant les cartes grises, tant qu’une délibération globale n’aura pas été prise par la nouvelle région pour l’ensemble du territoire régional, les délibérations prises par les anciennes régions s’appliqueront. Il n’y aura donc pas d’uniformisation brutale au 1er janvier 2016.

Si vous souhaitez que l’on ouvre en outre la possibilité d’un lissage, nous pourrons l’envisager lors de l’examen du prochain projet de loi de finances.

Pour ce qui concerne les autres impôts, il n’existe pas d’autonomie régionale, au regret de beaucoup, d'ailleurs. Seules les cartes grises sont concernées, le produit de cette imposition ne représentant que 8 % de l’ensemble des recettes régionales.

M. le président. La parole est à M. Alain Joyandet.

M. Alain Joyandet. Madame la ministre, permettez-moi de prendre un exemple concret, celui de la fusion des régions Bourgogne et Franche-Comté, que je connais bien : si l’on alignait le tarif des cartes grises de Franche-Comté sur celui de Bourgogne, il en coûterait 18 millions d’euros supplémentaires aux Francs-Comtois. Contrairement à ce que vous donnez à entendre, ce n’est pas rien ! Le surcroît de prélèvement fiscal serait très élevé !

Par ailleurs, je vous signale que nous délibérons tous les ans ! Nous le ferons donc en 2016 pour fixer les taux d’imposition dans la nouvelle région, et ce avant le 31 mars ! Pour ouvrir une possibilité de lisser les taux d’imposition sur quatre ou cinq ans, il faut adopter une disposition législative à cette fin ! Madame la ministre, je ne comprends pas votre réponse, qui ne me satisfait nullement.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Nous vous apporterons des éléments de réponse écrits.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 814.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Articles additionnels avant l'article 1er (début)
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Discussion générale

21

Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 14 janvier 2015, à quatorze heures trente et le soir :

Suite du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (procédure accélérée) (n° 636, 2013-2014) ;

Rapport de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois (n° 174, 2014-2015) ;

Texte de la commission (n° 175, 2014-2015) ;

Avis de M. Rémy Pointereau, fait au nom de la commission du développement durable (n° 140, 2014-2015) ;

Avis de Mme Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 150, 2014-2015) ;

Avis de M. René-Paul Savary, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 154, 2014-2015) ;

Avis de Mme Valérie Létard, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 157, 2014-2015) ;

Avis de M. Charles Guené, fait au nom de la commission des finances (n° 184, 2014-2015).

En outre, à quatorze heures trente :

Désignation des trente-sept membres du groupe de travail préfigurant la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi pour la croissance et l’activité.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 14 janvier 2015, à zéro heure vingt-cinq.)

Le Directeur du Compte rendu intégral

FRANÇOISE WIART