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Séance du 17 février 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Michel Berson. En présentant mon amendement, je ne me faisais aucune illusion sur l’avis de la commission et celui Gouvernement, et donc sur son adoption.

Je l’ai malgré tout déposé parce que, en ma qualité de rapporteur spécial de la mission Recherche et enseignement supérieur de la commission des finances, je rencontre plusieurs fois l’an des représentants de l’IRSN, de l’ASN, ainsi que plusieurs exploitants d’installation nucléaire. Tous ont appelé mon attention sur la nécessité de faire une pause en termes de normes et de procédures. Tous demandent une simplification et une rationalisation de la réglementation.

Nous sommes, je pense, arrivés à un point de quasi-rupture, et c’est précisément parce que l’ASN et l’IRSN sont parfaitement conscients que leurs moyens, tant financiers qu’humains, n’augmenteront pas dans les années qui viennent qu’ils souhaitent un véritable bilan de la réglementation applicable en matière de sûreté nucléaire pour que l’on en tire toutes les conséquences. Il ne faut pas sous-estimer ce réel problème.

Pour autant, je ne suis pas partisan d’une diminution des dispositions garantissant la plus grande sûreté nucléaire.

Quoi qu’il en soit, je retire mon amendement.

M. le président. L’amendement n° 12 rectifié bis est retiré.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Ségolène Royal, ministre. Je tiens à saluer les travaux sur le titre VI. Le Sénat vient de confirmer, en adoptant d’importantes dispositions, la transparence et le renforcement du contrôle de la sûreté des installations nucléaires.

Je relèverai le renforcement de la protection des salariés exposés aux rayonnements ionisants ; la clarification en matière de démantèlement des installations nucléaires ; la soumission à enquête publique des examens de sûreté à l’approche des quarante ans d’exploitation ; l’association des commissions locales d’information à l’élaboration et la modification des PPI ; l’habilitation à élaborer des ordonnances visant à renforcer le contrôle des sources radioactives.

En adoptant toutes ces dispositions et en renforçant le rôle des autorités de contrôle, le Sénat a conforté la filière nucléaire, une filière d’excellence.

Titre VII

Simplifier et clarifier les procédures pour gagner en efficacité et en compétitivité

Chapitre Ier

Simplification des procédures

Articles additionnels après l'article 34 ter
Dossier législatif : projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte
Article 36

Article 35

(Non modifié)

I. – Le I de l’article L. 121-9 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la Commission nationale du débat public, saisie d’un projet d’infrastructure linéaire énergétique en application de l’article L. 121-8, estime qu’une participation du public est nécessaire, elle désigne un garant chargé de veiller à ce que le public dispose du dossier établi par le responsable du projet et puisse présenter ses observations et ses contre-propositions jusqu’au dépôt de la demande de déclaration d’utilité publique ou de la demande d’autorisation ou d’approbation. Elle détermine les modalités de cette participation du public, notamment en ce qui concerne l’établissement et la publication du document de synthèse rendant compte du déroulement de la participation et de ses résultats. »

II. – Le deuxième alinéa de l’article L. 323-3 du code de l’énergie est complété par quatre phrases ainsi rédigées :

« Si le projet de travaux n’est pas soumis à enquête publique en application du même code, une consultation du public sur le dossier de déclaration d’utilité publique est organisée dans les mairies des communes traversées par l’ouvrage, pendant une durée qui ne peut être inférieure à quinze jours, afin d’évaluer les atteintes que le projet pourrait porter à la propriété privée. La consultation est annoncée par voie de publication dans au moins un journal de la presse locale et par affichage en mairie, l’information précisant les jours, heures et lieux de consultation. Un registre est mis à disposition du public afin de recueillir ses observations. Le maître d’ouvrage adresse une synthèse appropriée de ces observations et de celles reçues, par ailleurs, au service instructeur avant la décision de déclaration d’utilité publique. »

M. le président. La parole est à M. Henri Cabanel, sur l’article.

M. Henri Cabanel. Au début de l’examen du titre VII du présent projet de loi, je voudrais avoir une pensée pour Geneviève Jean, qui devait être à mes côtés lors de cette discussion, mais qui ne fait plus partie de la Haute Assemblée depuis la semaine dernière.

Membre de la délégation sénatoriale aux entreprises, je me dois de relayer les demandes des chefs d’entreprise, créateurs de richesses partout sur notre territoire. Ils nous demandent de simplifier – simplifier, certes, mais pas n’importe comment ! Force est de reconnaître que le Gouvernement s’y emploie. J’en profite pour saluer le travail de M. Mandon sur une thématique assez peu prisée par les médias, en tout cas, quand il s’agit de s’intéresser aux progrès accomplis.

Madame la ministre, vous vous inscrivez parfaitement dans cette ligne ; il suffit pour s’en convaincre de lire le titre VII du projet de loi qui vise à clarifier et simplifier les procédures et comporte des objectifs clairement affirmés : gagner en efficacité et en compétitivité. Les enjeux ainsi posés nous ramènent à nos responsabilités envers les entreprises, les collectivités et les usagers.

Lors du tour de l’Hérault que j’ai entrepris depuis le début de mon mandat pour prendre le pouls des entreprises, j’ai rencontré des décideurs qui attendent que vous portiez des actions concrètes à travers ce texte.

L’autorisation unique expérimentée pour les parcs éoliens et les installations de méthanisation, l’extension des compétences de Réseau de transport d’électricité, RTE, les dérogations à la loi Littoral correspondent à une attente forte de leur part.

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Henri Cabanel. L’autorisation unique susvisée est en adéquation directe avec la réalité, même si certains veulent aller encore plus loin et limiter le nombre de formulaires demandés. Je suis, pour ma part, persuadé comme vous, madame la ministre, qu’il ne faut pas brûler les étapes de l’instruction garantes du droit et de l’égalité des territoires.

Nous devons envisager les énergies nouvelles dans leur globalité, dans leur complémentarité, en adoptant un positionnement économique adapté : quelle part de compétitivité pour le photovoltaïque, l’hydraulique et l’éolien ?

De nombreux entrepreneurs et élus font preuve d’audace et de volonté, mais, face à ce dynamisme, des freins sont souvent pointés du doigt : certains recours abusifs génèrent, au-delà de l’immobilisme qu’ils pourraient susciter, non seulement des pertes de temps en termes de réalisation des projets, mais aussi des pertes financières résultant de procédures juridiques souvent stériles.

Pour ce qui concerne plus spécifiquement l’éolien, je dois avouer mon incompréhension et celle des décideurs de mon département quant à la réintroduction de la procédure des zones de développement de l’éolien, les ZDE, qui avaient été supprimées par la loi Brottes. Je vous entends souvent, chers collègues siégeant sur la droite de cet hémicycle, défendre mordicus la simplification. Vous comprendrez donc mon étonnement face à une telle réintégration dans le présent projet de loi, alors que les plans locaux d’urbanisme, les PLU, et les schémas de cohérence territoriale, les SCOT, sont des outils adaptés à la prise en compte de l’implantation de l’éolien qui placent les élus locaux face à leur responsabilité en matière d’aménagement durable et concerté de leur territoire.

Les délais sont déjà suffisamment longs en France. Pour la mise en exploitation d’un projet éolien, ils vont de six à dix ans en moyenne, contre trois à quatre ans en Allemagne. Ajouter une étape ne ferait que limiter ces projets.

M. Roland Courteau. C’est exact !

M. Henri Cabanel. Mes chers collègues, nous pouvons tous faire preuve de courage. Pensons à l’intérêt général et ne profitons pas de l’examen d’un titre portant sur la simplification pour compliquer encore la vie des entreprises et des élus !

M. Roland Courteau. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 761, présenté par MM. Dantec, Labbé et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Pour aller dans le sens de l’intitulé du titre VII, je ne peux pas faire plus simple : je vous propose, mes chers collègues, de supprimer l’article 35 !

Cet article est assez étonnant, et il faut le lire à plusieurs reprises pour bien le comprendre. Il prévoit de priver la Commission nationale du débat public de l’organisation de consultations pour les projets de transport d’électricité, par dérogation au code de l’environnement. S’il était adopté, seule deviendrait possible une concertation menée par le maître d’ouvrage avec un garant. Ce serait une réelle régression en matière de participation du public.

Or la participation citoyenne est aujourd’hui l’une des rares mesures à être plébiscitée par les citoyens. Comme l’a montré une récente enquête de l’institut de sondage TNS-Sofres pour la Commission nationale du débat public, plus de 90 % des citoyens souhaitent que l’on développe les moyens d’information et d’expression directe, au plan tant local que national.

En adoptant cet article, le Sénat enverrait un signal assez négatif, donnant l’impression d’avoir peur du citoyen et de son information.

En matière d’infrastructures de transport de l’électricité, ce serait ouvrir la voie à tous les lobbies en restreignant les possibilités de débat public, alors que tout doit au contraire être entrepris pour reconstruire la confiance, développer la culture du débat public et placer le citoyen au centre de l’efficacité publique.

Cela étant, j’ai deux ou trois idées en tête et je regarde vers l’avenir. Certains thèmes reviennent régulièrement dans les débats.

Le nucléaire français est connecté : les lignes ont été tirées et il ne reste plus beaucoup de centrales à construire. En revanche, si les citoyens ne sont pas plus fortement associés dans le cadre du débat public, on aura du mal à tirer les lignes du grand éolien picard, qui va bientôt atteindre les 7 gigawatts – cela correspondra à six centrales nucléaires – et du grand éolien offshore et, par conséquent, à développer les énergies renouvelables.

Afin de permettre un tel développement, il me semble nécessaire de supprimer l’article 35.

M. le président. Quel est l’avis de la commission du développement durable ?

M. Louis Nègre, au nom de la commission du développement durable. Cet amendement vise à supprimer l’article 35, qui étend la procédure de concertation du public avec garant pour les projets d’infrastructure linéaire énergétique.

La commission n’est pas favorable à la suppression de cet article, car la procédure de concertation avec garant permet de tenir les délais.

Un débat public classique est long : dans notre pays, il dure des années, entre la constitution du dossier, le déroulement du débat, la publication du compte rendu. Nous le constatons, certaines procédures sont bien plus longues en France que chez nos voisins, par exemple l’Allemagne.

La concertation avec garant permet une consultation du public plus opérationnelle dans la mesure où, contrairement au débat public qui se concentre sur la question de l’opportunité de réalisation d’un ouvrage, cette procédure associe le public à la définition du tracé de l’ouvrage, question qui, en général, l’intéresse le plus. C’est donc une procédure plus rationnelle à tous points de vue et qui permet une participation plus utile, portant sur le fond même du projet débattu.

Par ailleurs, le règlement européen de 2013 sur les infrastructures énergétiques impose de raccourcir la procédure d’élaboration des projets à vingt-quatre mois, voire dix-huit, pour les projets déclarés d’intérêt commun. En l’état actuel du droit, seul le recours à la concertation avec garant permet d’assurer la tenue de ces délais resserrés.

Cela étant, nous sommes en 2015, au XXIe siècle, et nos concitoyens s’intéressent à la question des infrastructures. Il y a un incontestable souhait d’échanges, de transparence et de dialogue.

Ayant participé à trois débats publics différents, j’ai constaté que le débat public est souvent pris en otage par des groupes, certes très minoritaires, mais très bruyants et peu respectueux des règles démocratiques que nous observons tous sur ces travées, au point que les élus locaux ne peuvent pas prendre la parole. Est-ce cela le débat public, la démocratie en France ? Je ne suis pas d’accord ! Si telle ou telle association a le droit de s’exprimer, elle n’a pas celui d’imposer le silence à ceux qui ont été élus de manière démocratique au suffrage universel.

En outre, un autre constat, qui ne vous a pas échappé, mes chers collègues, est celui de la prise de conscience des Français de la lourdeur de nos procédures. Quand on les interroge, nos concitoyens demandent ce que l’on attend pour agir. Nous pouvons donc être plus pédagogues et, en optant pour une formule avec garant, aller de l’avant, demander l’avis de nos concitoyens et les faire participer.

Enfin, nous sommes là non pas pour discuter indéfiniment du sexe des anges, mais pour réaliser des travaux et créer des équipements. L’écoute de nos concitoyens est une condition sine qua non – ma commune en est à plus de cinquante enquêtes publiques, le système fonctionne et j’en suis très heureux –, mais les trois débats publics auxquels j’ai participé ne m’ont pas amené à penser que c’était la panacée universelle.

Il faut retrouver un équilibre, un juste milieu. En conséquence, la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement n° 761.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Ségolène Royal, ministre. Le Gouvernement s’étonne de cet amendement. L’article 35 favorise la démocratie en simplifiant les règles de consultation pour ce qui concerne les ouvrages linéaires – lignes électriques et canalisations de gaz – afin d’en accélérer l’installation. Mais il généralise l’organisation des consultations sous l’égide d’un garant. Il reviendra à la Commission nationale du débat public de décider dans quels cas elle préfère qu’un garant organise la consultation. Ainsi le public pourra être associé à l’élaboration du projet, notamment pour ce qui concerne le choix du tracé, alors que le débat public actuel ne porte que sur l’opportunité du projet. Donc, en contrepartie du raccourcissement de la procédure, le garant permettra d’associer le public à l’élaboration du choix des tracés.

Par ailleurs, l’article 35 prévoit le maintien d’une consultation du public sur le tracé général des ouvrages de transport d’électricité non soumis à enquête publique, afin de vérifier que les impacts sur la propriété privée ne sont pas excessifs.

Plus généralement, et c’est toute la logique de ce titre VII, afin de simplifier et de clarifier les procédures pour gagner en efficacité et en compétitivité, nous nous alignons sur les procédures qui sont en vigueur chez nos principaux voisins. En effet, la France souffre de délais de construction trop longs et de recours à répétition.

Le permis unique, dont je souhaite la généralisation, est un bon moyen de raccourcir les procédures sans en rabattre sur la protection de l’environnement – preuve que celle-ci est source de création d’emplois et non l’inverse. Je présenterai un amendement visant à le sécuriser et à le stabiliser, car son expérimentation est actuellement fragilisée par un certain nombre de recours.

Pour réconcilier l’écologie et l’économie, il faut absolument raccourcir les délais et sécuriser les procédures. Lorsqu’un projet non conforme à la protection de l’environnement doit être abandonné, la décision doit être prise le plus rapidement possible, pour éviter que les entreprises ne se lancent dans des investissements et des embauches mais voient leur sort suspendu à des recours débouchant, après plusieurs années d’attente, sur l’abandon du projet. Lorsque, à l’inverse, un projet est conforme à l’intérêt général et à la protection de l’environnement, il faut qu’il puisse être réalisé beaucoup plus rapidement.

Tel est le défi que le titre VII du projet de loi relève, pour que notre pays puisse s’équiper plus efficacement dans le respect de l’environnement.

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.

M. Ronan Dantec. Ce débat est intéressant, et je remercie Mme la ministre de ses explications ; j’ai bien entendu également les arguments de M. le rapporteur pour avis.

Monsieur Nègre, il faut veiller à ne pas confondre les enquêtes publiques et les grands débats nationaux ; votre propos était un peu ambigu à cet égard. En tout cas, on ne va pas arrêter les débats publics sous prétexte que certains provoquent quelques troubles. Au contraire, les républicains que nous sommes doivent défendre le débat, dont les fauteurs de trouble cherchent à casser la dynamique. Nous avons besoin de débats de fond !

J’ai, moi aussi, une certaine expérience des débats publics, en particulier dans le rôle de l’opposant. Si nous avons gagné certaines luttes et bloqué des projets, c’est parce que le débat public n’a pas permis d’établir que ces projets étaient bons. Ce n’est pas le facteur « NIMBY » qui est à l’origine de l’échec de certains projets ; ils échouent parce que le débat public ne fait pas apparaître leur qualité.

Il m’est arrivé aussi de participer à des débats publics dans le rôle de défenseur du projet. Je pense en particulier au projet de grand éolien offshore dans l’estuaire de la Loire, dont le débat public a bien montré l’intérêt sur les plans économique et environnemental et qui, aujourd’hui, ne suscite pas de réelles contestations.

Un débat public de qualité sur le fond des projets est donc nécessaire, car c’est le moyen de placer l’intérêt général au cœur de la démarche. Ma longue expérience de ces débats m’a appris ceci : une fois que l’on a convaincu nos concitoyens qu’un projet est conforme à l’intérêt général, ce projet se réalise, malgré d’éventuelles oppositions locales.

En ce qui concerne les lignes à haute tension, Mme la ministre a raison de soulever la question du tracé. Il y a peut-être une formule moyenne à trouver, comportant un débat de fond sur l’opportunité du projet suivi d’une autre procédure portant, elle, sur le tracé, pour laquelle le système du garant serait une bonne solution. Reste qu’on ne peut en aucun cas faire l’économie du débat sur l’opportunité du projet ! Or, de par la logique sur laquelle il repose, l’article 35 ne permet plus ce débat.

Je ne suis pas fermé à des solutions mixtes, et nous sommes tous d’accord sur la nécessité de raccourcir les délais, encore que les projets n’avancent pas toujours si lentement – ainsi, le projet d’éolien offshore dont j’ai parlé a progressé plutôt rapidement.

Toujours est-il qu’une réflexion est en cours sur ce sujet, sous l’égide de Mme la ministre ; un groupe de travail a été constitué, auquel je participe, qui s’intéresse aux moments clés des débats, notamment aux enquêtes indépendantes et aux avis extérieurs, dans la perspective d’un raccourcissement des délais.

Nous sommes tous d’accord pour aller plus vite, mais surtout n’allons pas supprimer ce moment clé où apparaît l’intérêt général du projet, au risque que le débat ne porte plus que sur l’impact qu’il aura dans mon jardin, pour reprendre la problématique NIMBY ! Une telle procédure ne fonctionnerait pas et ne faciliterait pas l’acceptation des projets.

Je maintiens mon amendement, parce que je ne pense pas que, dans sa rédaction actuelle, l’article 35 assure un vrai débat sur l’intérêt général des projets.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Requier. Je crois beaucoup plus au débat public organisé sous l’égide d’un garant, qui consulte et se rend sur place, qu’aux grands débats dont parle M. Dantec. Des débats de ce type, j’en ai connu dans le Lot, au sujet du projet de ligne à très haute tension entre Golfech et Cahors. Je me souviens de salles de quatre cents personnes opposées au projet ; l’ambiance était à mi-chemin entre celle des procès de Moscou et celle d’une fac de lettres en mai 68 – j’y étais !

Mme Annie David. Une ambiance électrique, en somme !

M. Jean-Claude Requier. Allez donc vous faire entendre dans ces conditions ! Ces grands débats, donc, je n’y crois pas trop.

Monsieur Dantec, je trouve un peu curieux que, après avoir fait campagne contre les grandes lignes électriques sous prétexte qu’elles transportaient du courant d’origine nucléaire, vous leur trouviez maintenant toutes les vertus du seul fait qu’elles transportent du courant d’origine éolienne. Une ligne à haute tension dérange toujours dans le paysage, et qu’elle soit « verte » n’y change rien !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 761.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 232 rectifié, présenté par MM. Commeinhes et Calvet, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après le mot :

énergétique

insérer les mots :

ou d’un projet d’installation marine de production d’électricité à partir de sources renouvelables

La parole est à M. François Commeinhes.

M. François Commeinhes. L’article 35 du projet de loi complète l’article L. 121-9 du code de l’environnement afin d’améliorer la participation du public aux projets d’infrastructures linéaires énergétiques, dans la mesure où les procédures qui les régissent « sont devenues trop longues pour permettre l’intégration efficace des énergies renouvelables ».

Afin d’atteindre pleinement l’objectif d’intégration efficace des énergies renouvelables, il convient d’étendre la généralisation de la concertation sous l’égide d’un garant aux installations marines de production d’énergie renouvelable relevant d’une saisine de la Commission nationale du débat public.

Les cahiers des charges des appels d’offres de 2011 et 2013 prévoient, pour les installations éoliennes en mer, un régime de concertation spécifique dans le cadre d’instances mises en place par le préfet. Ces instances sont des lieux d’échange et de dialogue entre les parties prenantes en vue d’élaborer, tout au long de la vie du projet, des propositions visant à assurer une bonne prise en compte des enjeux locaux.

En complément, la mise en œuvre d’une concertation sous l’égide d’un garant permettrait au maître d’ouvrage d’organiser des réunions publiques destinées au grand public, tout en poursuivant les échanges avec les parties prenantes dans le cadre de l’instance de concertation prévue à cet effet. Le garant aurait pour mission de s’assurer que l’information est accessible au public et que celui-ci dispose des moyens nécessaires pour participer efficacement.

Dans son avis du 25 mars 2014, le Conseil économique, social et environnemental recommande de « favoriser la relation directe avec les citoyens en tenant des permanences en mairies ou dans des lieux de proximité avec la population, plutôt que de systématiser les grands débats » ; en particulier, le CESE préconise de « valoriser le rôle du garant ».

Conformément à cette logique, le présent amendement tend à redonner une place plus importante aux élus, qui sont légitimes pour représenter l’intérêt général localement, à réduire les délais de réalisation des projets dans le but d’atteindre les objectifs de développement des énergies marines prévus dans la programmation pluriannuelle des investissements et à mieux concilier les spécificités des appels d’offres éoliens en mer avec les exigences de participation du public.

M. le président. Quel est l’avis de la commission du développement durable ?

M. Louis Nègre, au nom de la commission du développement durable. Cet amendement vise à étendre le recours à la procédure de concertation publique avec garant aux énergies renouvelables marines.

Monsieur Commeinhes, j’ai bien relu l’objet de votre amendement et il y est écrit noir sur blanc, comme vous l’avez vous-même souligné, que ces installations « bénéficient déjà d’un régime de concertation spécifique » et que les instances de concertation prévues « constituent un lieu d’échange et de dialogue entre les parties prenantes pour l’élaboration de propositions tout au long de la vie du projet afin d’assurer une bonne prise en compte des enjeux locaux ».

Les instances de concertation sur lesquelles cette procédure repose sont certes spécifiques, mais elles assurent la bonne prise en compte des enjeux locaux. Vous avez donc satisfaction.

Dans ces conditions, mon cher collègue, je vous demande de retirer votre amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Ségolène Royal, ministre. Il est identique à celui de M. le rapporteur pour avis.

M. François Commeinhes. Me voici rassuré ! Je retire mon amendement.

M. le président. L’amendement n° 232 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 35.

(L'article 35 est adopté.)

Article 35 (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte
Article 37

Article 36

(Non modifié)

À la première phrase du second alinéa du II de l’article L. 121-4 du code de l’énergie, après les mots : « s’étendent », sont insérés les mots : « au domaine public maritime, » et, après le mot : « économique », il est inséré le mot : « exclusive ». – (Adopté.)