Mme la présidente. La parole est à M. Joël Guerriau.
M. Joël Guerriau. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, vous connaissez l’attachement du groupe UDI-UC à la construction d’une Europe proche des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens. À ce titre, le projet d’institution d’une Union bancaire, lancé dès le mois de juin 2012, en pleine tourmente financière, a été largement approuvé.
En effet, le caractère exceptionnel de la crise que nous traversons depuis 2007 appelait des réponses exceptionnelles.
Pendant plusieurs mois, entre le déclenchement de la crise des subprimes en août 2007 aux États-Unis et la faillite de Lehman Brothers, près d’un an plus tard, nous avons vécu sur l’idée que la tempête économique s’arrêterait sur les récifs de l’Atlantique. Nous avons vécu sur l’idée que nos banques étaient structurellement plus solides que les banques anglaises et américaines. En somme, l’une des grandes leçons de la crise a été de démontrer que nous n’étions pas à l’abri en Europe, que nos banques présentaient des vulnérabilités et qu’il était du devoir des responsables politiques de tout faire pour protéger les dépôts des épargnants, limiter le recours au contribuable et rétablir un financement pérenne de l’économie.
L’une des autres leçons de la crise a été l’émergence d’un phénomène particulièrement inquiétant pour nos concitoyens : la transformation de pertes privées en dettes publiques à un niveau encore inconnu.
En effet, les conséquences de la crise bancaire et financière sur l’économie réelle ont conduit les États européens à engager massivement leur politique budgétaire en faveur de la lutte contre la récession, notamment en 2009 et en 2010.
Ces engagements et les difficultés budgétaires de la Grèce et d’autres pays après 2011 ont jeté le trouble sur les titres souverains et ont finalement fragilisé les États en même temps que les banques.
Il fallait donc rétablir la confiance dans notre système financier par des mesures fortes. Nous avions besoin de fondations nouvelles pour rassurer les déposants, les épargnants tout en assurant une croissance économique hors du champ de la spéculation. C’est justement l’objectif de l’Union bancaire : un projet politique pour une Europe capable de faire face à la crise économique. Avec l’Union bancaire, l’Europe cherche à démontrer la nécessité de son intervention dans le quotidien de nos concitoyens.
Le présent projet de loi n’est pas toute l’Union bancaire – cela a été rappelé –, tant s’en faut. La ratification d’une convention internationale peut sembler modeste pour le législateur. En l’occurrence, il n’en est rien.
Du point de vue de nos travaux, le débat de ce soir et l’examen de cet accord international se placent dans la filiation des débats que nous avions eus en 2013, lors des discussions autour de la loi de séparation des activités bancaires. Au regard de l’Union bancaire, le présent accord est une étape incontournable.
Cet accord a vocation à fondre en un fonds continental unique les différents fonds de résolution bancaire créés afin de briser l’aléa moral des crises bancaires. Plus de « too big to fail », mais l’émergence d’un principe de responsabilité à l’échelle de l’Union, symbolisé par la contribution qui alimente ce fonds.
Toutefois, je ne peux m’empêcher de formuler quelques interrogations quant à la mise en œuvre de l’accord – en particulier en raison du fait qu’il n’existe pas un modèle unique de banque en Europe.
Les structures et les marchés bancaires peuvent être très différents d’un pays à l’autre. Si nous considérons la structure comme prisme d’analyse, le constat est clair : les grandes banques françaises sont systémiques. Nous avons de grands champions nationaux, mais le risque apparaît surévalué du fait du nouveau corpus réglementaire et de la diversification de leurs activités.
À l’inverse, les établissements étrangers de dimension régionale, qui ont obtenu un système de contribution plus faible, ne présentent-ils pas des risques systémiques aussi importants ?
Or, si nous prenons le critère du marché comme prisme d’analyse, il apparaît que les banques allemandes, de dimension plus régionale, représentent des réseaux très volumineux en termes financiers.
Où se loge le risque le plus systémique ? À l’heure actuelle, je ne saurais vous dire de quel côté du Rhin le risque est le plus élevé. Cependant, le mécanisme d’abondement au fonds repose notamment sur la taille des bilans. En outre, la mutualisation du fonds à l’échelle de la zone euro privilégie les pays ayant une plus forte proportion de dépôts garantis, comme l’Allemagne. Dès lors, faut-il que les banques françaises assurent le financement des résolutions bancaires de façon disproportionnée par rapport à leur profil de risque ?
L’application de cet accord nécessitera beaucoup de vigilance. En particulier, il faudra s’assurer que l’autorité européenne de résolution saura imposer une parfaite équité dans les modalités techniques de calcul des contributions. Nous saluons les ajustements que vous avez obtenus en matière de compensation des dérivés et de traitement des intragroupes, découlant notamment des organisations mutualistes.
Pour autant, à l’avenir, il sera, je pense, nécessaire d’affiner l’assiette de la contribution chez les autres États membres afin de parvenir à une équité complète en la matière.
Avec une contribution de 15 milliards d’euros, les banques françaises participeront à hauteur de 27 % du total du fonds de résolution alors même que leur part « normale », fondée sur leur risque pondéré, devrait être de 20 %. L’écart est de l’ordre de 4 milliards d’euros supplémentaires.
L’accord que vous nous soumettez est défavorable aux banques françaises alors que les tests de résistance à des scénarios de crise ont montré en 2014 la solidité globale du système bancaire français. Aussi, la probabilité que des établissements français recourent à ce fonds est faible – tous les orateurs l’ont dit.
Dans ce contexte, comment nos banques qui seront de plus en plus sollicitées pour abonder le fonds unique parviendront-elles à assurer leur mission première, à savoir le financement de l’économie, si une nouvelle hausse de la contribution devenait nécessaire ? L’urgence n’est-elle pas de relancer l’économie ? Les 15 milliards d’euros de contribution des banques françaises au Fonds auraient pu engendrer de l’ordre de 150 milliards d’euros de nouveau crédit.
Dans le même temps, nos banques doivent faire face aux défis des normes nouvelles de Bâle III en matière de fonds propres et de liquidités, ainsi qu’à une charge fiscale fortement accrue depuis 2010, soit 2 milliards d’euros de plus en 2015.
Or la mutualisation européenne n’apporte aucune contrepartie aux efforts supplémentaires exigés de notre pays, alors que nous aurons proportionnellement à supporter une forte contribution.
À trop parier sur l’éclatement d’une catastrophe éventuelle, je crains que nous ne poussions le curseur trop loin de telle sorte qu’un excès de précaution conduise à étouffer cette reprise que nous attendons tous.
Alors qu’un Français occupe la fonction de commissaire européen aux affaires économiques, comment sommes-nous arrivés à un accord aussi défavorable pour l’économie française ? Pierre Moscovici a affirmé jeudi dernier être « amical » avec son pays, cela reste manifestement à démontrer.
Qu’en est-il de la demande française de réduire les contributions au fonds de garantie des dépôts au niveau cible de 0,5 % des dépôts garantis au lieu de 0,8 %, compte tenu de la concentration du secteur bancaire français ? L’enjeu est de l’ordre de 3 milliards d’euros pour nos établissements bancaires sur la période de constitution du fonds. L’Espagne aurait obtenu l’assurance d’un traitement favorable lors de la négociation du fonds de résolution alors que l’on peut s’interroger quant au profil de risque des banques espagnoles.
Comment le Gouvernement compte-t-il agir pour compenser le surcroît de charges imposées aux banques françaises et assurer une égalité de traitement avec leurs concurrents étrangers ?
La France a su développer un système bancaire performant avec une prédominance d’un mouvement coopératif né au XIXe siècle. Je suis de ceux qui pensent que c’est une force pour notre nation et une différence qui nous permet d’être performants dans le monde. Tout ce qui est de nature à affaiblir notre industrie bancaire, qui emploie près de 400 000 personnes, et à la rendre moins compétitive constitue une erreur historique.
Je suis convaincu, monsieur le secrétaire d’État, que vous aurez à cœur de répondre à ces interrogations. En l’état, le travail de mise en œuvre de l’Union bancaire, tant par les pouvoirs publics européens que par les législateurs nationaux, dont le Sénat, doit se poursuivre. Encore une fois, cet accord n’est pas toute l’Union bancaire. Cette dernière n’est pas seulement une question d’empilement de textes, c’est aussi un effort de réflexion permanente, et je suis convaincu que le Sénat y prendra toute sa part.
J’estime quant à moi que cet accord est déséquilibré en défaveur du secteur bancaire français et qu’il aura un impact négatif sur l’économie qui souffre d’un niveau de chômage élevé. Le Gouvernement a-t-il su défendre pleinement et au mieux les intérêts d’un secteur stratégique pour notre économie ?
Mme la présidente. La parole est à M. Francis Delattre.
M. Francis Delattre. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ce projet de loi qui autorise la ratification d’un accord met en phase ce que nous avions demandé dans les discussions initiales : le transfert et la mutualisation des contributions à un Fonds de résolution unique. Nous vivons là une étape essentielle de la construction d’un cadre commun de gestion du système bancaire de la zone euro qui, à défaut d’être à l’origine de la grande crise, l’a subie de plein fouet.
Ce texte est l’avènement d’une Union bancaire pragmatique, qui utilise, en fait, toutes les subtilités et le potentiel des traités pour imposer une régulation européenne, protectrice à la fois des épargnants et des économies européennes. Il s’agit, en effet, après l’étape préalable incontournable de la supervision commune, de veiller à ce que l’Union européenne – et non plus chaque État membre – soit en mesure de faire face financièrement et politiquement aux défaillances bancaires, sans que les contribuables soient mis à contribution – même s’il n’est pas inutile de rappeler que les banques françaises ont déjà, et largement, remboursé les prêts et avances consentis à l’époque.
Le financement du mécanisme de résolution unique repose sur les banques elles-mêmes au travers de leurs contributions au Fonds de résolution unique, qui doivent permettre d’atteindre un niveau de 1 % du total des dépôts garantis, soit environ 55 milliards d’euros sur une période transitoire de huit ans. Pour nombre de nos collègues, cette somme paraît bien modeste par rapport à l’ensemble de la capitalisation des bilans des banques françaises, mais, en réalité, tout le monde aura bien compris que c’est la volonté de la BCE et que, au-dessus de tous les mécanismes, la régulation se fera via la BCE. Or ce ne sont pas 55 milliards d’euros que cette dernière peut mobiliser, mais des sommes bien supérieures si le besoin s’en faisait sentir. Après avoir régulé l’inflation durant des décennies – c’était son rôle constitutionnel, si je puis dire –, la BCE, aujourd’hui que nous n’avons plus d’inflation, ce dont il faut se féliciter, s’occupe d’économie. À cet égard aussi, je pense que nous vivons un moment important.
Lors des discussions de l’automne dernier, la France apparaissait comme perdante dans les négociations puisque, à l’origine, les banques françaises devaient être les premières contributrices – à hauteur de 30 % du Fonds de résolution unique, soit près de 17 milliards d’euros sur les 55 milliards d’euros prévus. Aujourd’hui, après bien des discussions, le montant de la contribution française a diminué de 2 milliards d’euros. En première lecture du projet de loi examiné à l’automne, nous avions largement expliqué que le seul problème de ce traité tenait, à nos yeux, aux participations qui ne nous paraissaient pas équilibrées, notamment par rapport à l’Allemagne dont le PIB est de 30 % supérieur à celui de la France.
Selon les critères alors envisagés, l’Allemagne avait obtenu une exception pour ses caisses d’épargne, qui, disposant de leur propre système de sauvetage, n’auraient pas été soumises au mécanisme de résolution unique, évitant ainsi de contribuer au Fonds de résolution unique. Aujourd’hui, si nous sommes bien informés, monsieur le secrétaire d’État, 120 banques seraient soumises au contrôle de la BCE. Ces contrôles ne seraient plus ceux d’inspecteurs des finances de Bercy qui contrôlent d’anciens inspecteurs des finances travaillant au Crédit lyonnais, mais ils seraient assurés par des inspecteurs venant de Lituanie ou des Pays-Bas. À certains égards, cela ne peut que nous rassurer.
À l’occasion de la discussion en octobre dernier au Sénat du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière, nous avions souhaité que le Gouvernement entre en discussion avec notre partenaire allemand pour le convaincre de revoir sa position. Depuis lors, nous constatons qu’un accord a pu être trouvé sur une autre méthode de calcul des contributions au Fonds de résolution unique, permettant de parvenir à une contribution à peu près équivalente des banques de nos deux pays. Les montants demeurent importants, mais les banques françaises, dont les représentants ont été reçus au Sénat par M. le rapporteur général, se satisfont de l’accord qui a été négocié.
Il n’est pas inutile de rappeler que les banques françaises assurent le gros des investissements des entreprises : les petites et moyennes entreprises de notre pays se financent à plus de 80 % au moyen de prêts bancaires. Il faut dire que nous ne disposons pas de l’équivalent des fonds anglo-saxons. C’est pourquoi nous souhaiterions que l’épargne soit davantage dirigée vers l’économie réelle. N’oublions pas que l’investissement et la consommation représentent les deux moteurs de la croissance que nous attendons !
Au regard de cette position d’équilibre trouvée avec l’Allemagne – l’accord a même récemment été ratifié par nos voisins – et de nos marges de manœuvre désormais réduites – le curseur ne peut désormais plus être déplacé que par le Conseil de résolution unique, et pour des montants marginaux, à savoir 15 milliards d’euros environ –, il n’apparaît plus justifié de s’opposer à la ratification de l’accord mettant en place le troisième pilier de l’Union bancaire que nous appelons tous de nos vœux.
Néanmoins, il convient de demeurer vigilant. C’est la raison pour laquelle le groupe UMP a soutenu en commission des finances l’amendement du rapporteur, Albéric de Montgolfier, visant à introduire un nouvel article prévoyant que le Parlement français sera informé chaque année du montant des contributions des banques, en particulier des banques françaises, au regard des estimations initiales, ainsi que de l’évaluation de la capacité de ce mécanisme à financer l’économie au regard de la mise en œuvre des règles européennes en matière de garantie des dépôts et de résolution.
Je souhaiterais vous poser une question connexe, monsieur le secrétaire d’État. Dans la loi bancaire que nous avons votée voilà dix-huit mois, même si nous n’étions pas tous d’accord avec cette solution, nous avons fait en sorte que le fonds de garantie des dépôts puisse contribuer à la résolution d’un établissement bancaire en difficulté, y compris sous forme d’apports en capitaux. Nous pensions très fortement que le fonds de garantie devait rester une protection pour les déposants et qu’il convenait d’éviter tout mélange des genres. La montée en puissance progressive du Fonds de résolution unique permettra-t-elle véritablement de réserver le fonds de garantie aux déposants ? Rappelons que les banques françaises continuent de cotiser à ce fonds.
Les choses ayant évolué dans le bon sens et la négociation, à laquelle nous avons apporté notre modeste pierre, nous semblant avoir été utile – il faut aussi noter l’obligation d’information du Parlement que nous introduisons –, le groupe UMP votera le présent projet de loi de ratification. Pour autant, monsieur le secrétaire d’État, votre mission n’est pas terminée s’agissant des régulations financières.
Nous assistons au développement accéléré du shadow banking, qui, loin de toutes nos règles prudentielles, concurrence de fait les banques dans nombre de leurs activités de financement des économies. La prochaine bulle surgira probablement des activités de ces hedge funds et autres établissements financiers opaques. Il serait utile, à travers des organismes internationaux comme l’OCDE, d’envisager aussi une régulation de ces activités. En effet, plus vous régulez le secteur bancaire traditionnel, plus vous renforcez ce secteur « libre ». Et quand on voit les huitième et neuvième entreprises mondiales se faire absorber par des hedge funds, on se pose quelques questions !
Ce traité nous semble donc très utile. Il aura le mérite de nous éviter qu’une crise bancaire initiée par les subprimes et Lehman Brothers ne produise ses effets les plus dévastateurs sur la zone euro.
Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Même si certains points qui ont été soulevés sont toujours en négociation, je voudrais m’efforcer de répondre à certaines interrogations, en notant que le texte proposé par le Gouvernement reçoit assez majoritairement le soutien du Sénat. Je mettrai fin d’emblée au suspense en indiquant que nous sommes évidemment favorables à l’amendement de la commission, qui a introduit un article 2 visant à renforcer l’information du Parlement. Sur un sujet aussi important, cela nous semble absolument légitime.
MM. de Montgolfier et Yung, notamment, ont demandé si la France allait solliciter une dérogation pour réduire de 0,8 % à 0,5 % la cible de préfinancement du fonds de garantie des dépôts ; c’est en effet notre intention, car nous considérons que nous remplissons les critères prévus par la directive, notamment eu égard à la concentration de notre système bancaire. Nous disposons en effet d’un petit nombre de grands établissements. Ils ont également évoqué les filets de sécurité, dans l’hypothèse où les ressources du FRU seraient insuffisantes. Sur ce point, les discussions se poursuivent, notamment dans l’optique de renforcer la capacité d’emprunt du FRU. Nous souhaitons que les discussions progressent rapidement, de façon à ancrer la crédibilité du dispositif.
Autre réponse positive : la France souhaite que le CRU fasse largement usage de la faculté d’obtenir jusqu’à 30 % d’engagements de paiement. Nous avons l’intention de demander l’application la plus large possible du dispositif, compte tenu de la qualité de notre système bancaire et de sa bonne réponse aux stress tests.
Monsieur Yung, vous vous interrogez sur le fait de savoir s’il convient de réintégrer dans le droit de l’Union les dispositions que nous avons évoquées. La France estimait possible de se passer de cet accord intergouvernemental, mais il semblerait que cette idée ne fasse pas consensus. Il est donc probable que les discussions achoppent sur ce point.
Plusieurs d’entre vous se sont interrogés sur le volume du Fonds : les 55 milliards d’euros seront-ils suffisants ? Rappelons, comme l’a fait M. le rapporteur, que le FRU n’interviendra qu’après contribution des actionnaires et des créanciers à hauteur de 8 % du bilan. Pour une banque comme BNP Paribas, qui présente un bilan de 2 000 milliards d’euros, les ressources du Fonds ne seraient donc utilisées qu’à partir de 160 milliards d’euros de pertes. On ne peut jamais se prémunir de tout – M. Yung a évoqué les risques en cas de crise « moyenne » ou « grave » –, mais le calibrage me semble pertinent.
Monsieur Gattolin, vous avez évoqué la question de la séparation des activités des banques. Cette séparation, prévue par la loi de 2013 à partir d’une analyse et d’un suivi étroits des risques liés aux activités de marché, ne figure pas dans le projet de règlement de la Commission. Je rappelle toutefois que les stress tests ont été très largement positifs pour les grandes banques françaises.
Monsieur Foucaud, je ne peux que regretter que le groupe CRC ne participe pas au vote, compte tenu des avancées importantes prévues par le texte.
Mesdames, messieurs les sénateurs, le fonds de garantie des dépôts restera en place aussi longtemps qu’un troisième pilier n’aura pas été ajouté à l’Union bancaire. Le fonds de garantie national demeurera donc distinct du Fonds de résolution unique, mais les contributions versées au fonds de garantie des dépôts au titre de la résolution pour 2015 seront reversées l’an prochain au FRU. Ces quelques précisions techniques permettront, je l’espère, de lever vos derniers doutes.
Il se peut que ce texte important ne constitue qu’une étape, monsieur Delattre. Vous avez évoqué les hedge funds et le shadow banking, qui continuent d’exister. Le travail continue ; il est de longue haleine. Vous avez aussi parlé des inspecteurs des finances qui contrôlent leurs collègues passés dans le secteur bancaire… Je vous indique que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ne compte pas que des inspecteurs des finances ayant travaillé à Bercy ; elle comprend aussi des inspecteurs généraux de la Banque de France.
Mme la présidente. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
projet de loi autorisant la ratification de l’accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au fonds de résolution unique
Article 1er
Est autorisée la ratification de l’accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique (ensemble deux déclarations), signé à Bruxelles le 21 mai 2014, et dont le texte est annexé à la présente loi.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2 (nouveau)
Le Gouvernement informe le Parlement, avant le 1er octobre de chaque année et ce jusqu’en 2024, de la mise en œuvre du mécanisme de résolution unique et du Fonds de résolution unique, en particulier du montant global des contributions des établissements français et de leurs modalités de paiement, ainsi que de la mise en œuvre de la directive relative au système de garantie des dépôts, au regard, notamment, de leur impact sur le financement de l’économie. – (Adopté.)
Mme la présidente. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans le texte de la commission.
(Le projet de loi est adopté.)