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Séance du 27 mai 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Grand, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Grand. En tant qu’élu d’une grande région touristique, j’avoue être très inquiet.

Tout d'abord, pour quelles raisons le tourisme est-il traité différemment des autres compétences – le sport ou la culture, par exemple – mentionnées à l’article 28 du projet de loi ?

J’aimerais également savoir si le Gouvernement a réalisé une étude d’impact pour évaluer les effets de sa mesure sur l’emploi. Dans chacune de nos collectivités, ce sont des centaines, voire des milliers de personnes travaillant dans le secteur du tourisme, au sein de nombreux organismes, qui se trouvent plongées dans l’incertitude du lendemain.

Madame la ministre, des préfets préfigurateurs ont été nommés. Quand je rencontrerai celui de ma région, je lui demanderai quelles seront les conséquences de cette mesure gouvernementale.

Le tourisme est une activité essentielle, d’autant qu’elle est non délocalisable. Dans certaines régions, il représente notre survie. J’éprouve une profonde inquiétude, non pas en tant que parlementaire, mais en tant qu’élu local au contact des professionnels du tourisme.

Madame la ministre, il faudrait retravailler cette question. En l’absence d’étude d’impact de votre dispositif, peut-être pourriez-vous accepter la rédaction de la commission, qui est tout à fait raisonnable.

M. le président. La parole est à M. Michel Raison, pour explication de vote.

M. Michel Raison. Chaque région a évidemment ses spécificités. Mon grand souhait, c’est que la France trouve des solutions pour améliorer sa gouvernance. Notre débat, un peu fouillis, est à l’image de la façon dont le pays est gouverné. (Protestations sur les travées du groupe socialiste.) Dans l’élaboration de ce projet de loi, on a parfois pris les choses à l’envers, sans véritable ligne de conduite pour définir notre nouvelle organisation territoriale.

Il est clair que la création d’un chef de filat régional n’entraînerait pas la disparition des destinations touristiques et des marques. Au sein de la région Franche-Comté, par exemple, la marque « Jura » subsistera, car elle est forte.

Cela étant dit, prenant acte du bon travail effectué par la commission, je retire mon amendement pour me rallier à sa rédaction.

M. le président. L'amendement n° 485 rectifié ter est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 660.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 271.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 272.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 273.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 274.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 est adopté.)

Article 4
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 5 bis

Article 5

I. – Le code de l’environnement est ainsi modifié :

1° Les articles L. 541-13 et L. 541-14 sont ainsi rédigés :

« Art. L. 541-13. – I. – Chaque région est couverte par un plan régional de prévention et de gestion des déchets.

« II. – Pour atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 541-1, le plan comprend :

« 1° Un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets selon leur origine, leur nature, leur composition et la prise en charge de leur transport ;

« 2° Une prospective à termes de six ans et de douze ans de l’évolution tendancielle des quantités de déchets à traiter ;

« 3° Des objectifs en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets, déclinant les objectifs nationaux de manière adaptée aux particularités territoriales ainsi que les priorités à retenir pour atteindre ces objectifs ;

« 4° Une planification de la prévention et de la gestion des déchets à termes de six ans et de douze ans, comportant notamment la mention des installations qu’il apparaît nécessaire de créer ou de faire évoluer afin d’atteindre les objectifs fixés au 3° du présent II, dans le respect de la limite mentionnée au IV ;

« 5° Un plan régional d’action en faveur de l’économie circulaire.

« III. – Certains flux de déchets, dont la liste est fixée par décret, font l’objet d’une planification spécifique dans le cadre du plan régional.

« IV. – Le plan fixe, en fonction des objectifs mentionnés au II, une limite aux capacités annuelles d’élimination des déchets non dangereux non inertes, qui ne peut être supérieure à une valeur établie par décret en Conseil d’État. Cette valeur peut varier selon les collectivités territoriales. Cette limite s’applique lors de la création de toute nouvelle installation d’élimination des déchets non dangereux non inertes, lors de l’extension de capacité d’une installation existante ou lors d’une modification substantielle de la nature des déchets admis dans une telle installation.

« V. – Sans préjudice du IV, le plan prévoit, parmi les priorités qu’il retient, une ou plusieurs installations de stockage de déchets non dangereux et une ou plusieurs installations de stockage de déchets inertes, en veillant à leur répartition sur la zone géographique qu’il couvre en cohérence avec le 4° de l’article L. 541-1.

« VI. – Le plan peut prévoir, pour certains types de déchets spécifiques, la possibilité, pour les producteurs et les détenteurs de déchets, de déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie à l’article L. 541-1, en la justifiant compte tenu des effets globaux sur l’environnement et la santé humaine, et des conditions techniques et économiques.

« VII. – Le plan prévoit les mesures permettant d’assurer la gestion des déchets dans des situations exceptionnelles, notamment celles susceptibles de perturber la collecte et le traitement des déchets, sans préjudice des dispositions relatives à la sécurité civile.

« VIII. – Le plan tient compte, en concertation avec l’autorité compétente des zones limitrophes, des besoins des zones voisines hors de son périmètre d’application et des installations de gestion des déchets implantées dans ces zones afin de prendre en compte les bassins économiques et les bassins de vie.

« Art. L. 541-14. – I. – Le projet de plan est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional.

« II. – Le projet de plan est élaboré en concertation avec des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements compétents en matière de collecte et de traitement de déchets, de l’État, des organismes publics concernés, des organisations professionnelles concernées, des éco-organismes et des associations agréées de protection de l’environnement. Le projet de plan est soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique, au représentant de l’État dans la région, aux commissions départementales compétentes en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques des départements situés sur le territoire de la région, et aux conseils régionaux et départementaux limitrophes. Il est éventuellement modifié pour tenir compte de ces avis, qui sont réputés favorables s’ils n’ont pas été formulés dans un délai de quatre mois à compter de la réception du projet. Si, dans les conditions prévues à l’article L. 541-15, l’État élabore le plan, l’avis du conseil régional est également sollicité.

« III. – Le projet de plan est alors soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier, puis approuvé par délibération du conseil régional et publié. » ;

2° L’article L. 541-14-1 est abrogé ;

3° L’article L. 541-15 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les références : « , L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 » sont remplacées par la référence : « et L. 541-13 » ;

b) Le dernier alinéa est ainsi modifié :

– à la première phrase, après le mot : « publication, », sont insérés les mots : « de suivi, » ;

– à la dernière phrase, les mots : « au président du conseil départemental ou au président du conseil régional une nouvelle délibération sur les projets de plans visés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 » sont remplacés par les mots : « au président du conseil régional une nouvelle délibération sur les projets de plan mentionnés à l’article L. 541-14 » et les mots : « ou les conseils départementaux » sont supprimés ;

4° L’article L. 655-6 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, la référence : « VIII » est remplacée par la référence : « III » ;

b) Au second alinéa, la mention : « VIII. – » est remplacée par la mention : « III. – » et la référence : « VII » est remplacée par la référence : « II » ;

5° L’article L. 655-6-1 est abrogé.

II (Non modifié). – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 4424-37 est ainsi modifié :

a) Au début du premier alinéa, les mots : « Les plans de prévention et de gestion des déchets prévus aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement sont élaborés » sont remplacés par les mots : « Le plan régional de prévention et de gestion des déchets prévu à l’article L. 541-13 du code de l’environnement est élaboré » ;

b) Au second alinéa, les mots : « Par dérogation aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement, les projets de plan qui, à l’initiative de l’Assemblée de Corse, peuvent être réunis en un seul document sont » sont remplacés par les mots : « Le projet de plan est » et le mot : « approuvés » est remplacé par le mot : « approuvé » ;

2° À l’article L. 4424-38, les mots : « et de révision des plans de prévention et de gestion des déchets » sont remplacés par les mots : « de suivi, d’évaluation et de révision du plan régional de prévention et de gestion des déchets prévu à l’article L. 541-13 du code de l’environnement ».

III. – Les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets sont approuvés dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi. Les plans mentionnés aux articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement et à l’article L. 4424-37 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la présente loi, et qui ont été approuvés avant cette promulgation restent en vigueur jusqu’à la publication du plan régional de prévention et de gestion des déchets dont le périmètre d’application couvre celui de ces plans.

III bis. – Les procédures d’élaboration et de révision des plans départementaux ou régionaux de prévention et de gestion des déchets engagées avant la publication de la présente loi demeurent régies par les articles L. 541-13 à L. 541-14-1 du code de l’environnement et par l’article L. 4424-37 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction antérieure à la présente loi. Les projets desdits plans sont soumis à enquête publique, puis approuvés par délibération du conseil régional, sur proposition de la collectivité territoriale compétente au titre des mêmes articles L. 541-13 à L. 541-14-1 et L. 4424-37, dans leur rédaction antérieure à la présente loi.

Le premier alinéa du présent III bis s’applique jusqu’à l’approbation par le conseil régional du plan de prévention et de gestion des déchets en application des articles L. 541-13 et L. 541-14 du code de l’environnement, dans leur rédaction résultant de la présente loi.

IV. – (Non modifié)

M. le président. La parole est à Mme Annie David, sur l'article.

Mme Annie David. L’article 5 du projet de loi NOTRe crée un plan régional de prévention et de gestion des déchets, destiné à remplacer les trois schémas départementaux ou régionaux existants.

Le Gouvernement a souhaité instaurer ce document unique afin de simplifier la planification de la politique de gestion des déchets. Si l’on peut considérer que la région est l’échelon le plus pertinent pour élaborer une stratégie d’ensemble, on aurait tort d’oublier le rôle joué jusqu’ici par les départements, les communautés d’agglomération à fiscalité propre et les syndicats qui se sont constitués et risquent d’être démantelés à la suite de l’adoption de ce projet de loi. Or ces syndicats se sont construits selon un périmètre géographique pertinent pour élaborer le meilleur dispositif localement. Comment pouvons-nous, dans la nouvelle configuration proposée, tenir compte de ces projets de territoire ?

Les nouvelles régions créées, par exemple celle regroupant l’Alsace, la Champagne-Ardenne et la Lorraine, dont ma collègue Evelyne Didier est issue, ou encore la région Auvergne-Rhône-Alpes, devront trouver une organisation cohérente et efficace à partir de systèmes existants très différents les uns des autres.

De plus, certains départements n’ont pas encore de plan de prévention des déchets, souvent parce qu’ils n’ont pas pu ou pas voulu y consacrer les moyens nécessaires, en particulier en personnel.

Comme il faudra du temps aux régions pour harmoniser les pratiques, peut-être serait-il judicieux de terminer les plans départementaux et de s’appuyer sur leurs conclusions pour bâtir le futur plan régional.

Enfin, mes chers collègues, je voudrais attirer votre attention sur le danger que représenterait une mise à l’écart des collectivités locales sur cette question. En effet, le poids de la gestion des déchets sur les finances locales et la nécessaire participation des citoyens pour améliorer le tri exigent la mobilisation des élus au plus près de la population. Il importe de réaffirmer le caractère public de la gestion des déchets ménagers et assimilés.

Par ailleurs, il faut aider davantage les collectivités, d’abord financièrement par la contribution des éco-organismes, techniquement ensuite par un accompagnement qui leur permettra d’améliorer encore l’efficacité du système. Il faut savoir que les collectivités ne perçoivent qu’une partie du reversement des contributions. Ainsi, le Cercle national du recyclage note que les 600,4 millions d’euros alloués aux collectivités locales en 2012 représentent seulement 62 % des 968,4 millions d’euros de contributions perçus par les éco-organismes et que ce montant reste très inférieur aux coûts globaux supportés par celles-ci. Il apparaît donc nécessaire de poursuivre la réflexion sur la fiscalité des déchets, afin d’aider les collectivités sans augmenter encore les coûts pour les particuliers.

M. le président. L'amendement n° 407 n'est pas soutenu.

L'amendement n° 363 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mme Laborde, MM. Mézard et Requier et Mme Malherbe, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

qu'elle met en œuvre

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. L’alinéa 3 de l’article 5 prévoit que « chaque région est couverte par un plan, régional de prévention et de gestion des déchets ». Je propose d’ajouter que la région mettra en œuvre ledit plan.

En effet, il me semble un peu curieux que ceux qui élaborent les plans ne soient pas ceux qui les exécutent. Si un plan ne tient pas compte des possibilités de ceux qui seront amenés à le mettre en œuvre, il risque de n’être qu’un élément décoratif.

Vous considérez, monsieur le secrétaire d’État, que le Sénat est une maison pleine de surprises, mais, à mon sens, le meilleur pourvoyeur de surprises reste tout de même le Gouvernement… (Sourires.)

MM. Jacques Mézard et Michel Mercier. De mauvaises surprises !

M. Pierre-Yves Collombat. Certes ! En tout cas, vos façons de faire sont tellement bizarres qu’elles nous inspirent beaucoup de réflexions !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Cet amendement avait déjà rejeté en première lecture.

La mise en œuvre de tout plan de prévention et de gestion des déchets implique nécessairement une multiplicité d’acteurs.

Depuis la loi du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets, la compétence « déchets » est gérée en premier lieu par la commune, au titre de sa mission de salubrité publique. Cette compétence, qui peut éventuellement être déléguée à un EPCI, est également exercée par de nombreux opérateurs privés.

Dès lors, la planification régionale et, jusqu’à présent, départementale permet une organisation adéquate des infrastructures de traitement des déchets, mais l’entité qui planifie n’a pas vocation à exercer elle-même en totalité la compétence.

L’avis est donc défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement. Nous sommes bien sûr convaincus, comme M. Collombat, de la nécessité d’unifier la planification et de positionner la stratégie à un niveau suffisamment élevé. Tel est l’objet de l’article 5, qui unifie cette compétence et la confie à la région, mais nous restons persuadés de l’importance et de la pertinence de l’échelon communal.

Nous défendons la commune et le bloc communal, car nous pensons qu’il s’agit du bon niveau de proximité pour exercer cette compétence, a fortiori dans le cadre de très grandes régions.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Comme d’habitude, mon collègue René Vandierendonck m’a convaincu.

Monsieur le secrétaire d’État, je salue votre effort méritoire pour défendre les communes ; nous savons que c’est la préoccupation constante du Gouvernement… (Sourires.) En l’espèce, vous les défendez en leur donnant du travail, sans leur accorder les moyens de le faire ! (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées de l'UDI-UC.) Souffrez que je trouve le procédé un peu étrange !

MM. Jean-François Husson et Jean-Claude Lenoir. Très bien !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 363 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 754, présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 9

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« …° Des objectifs d’intégration de produits issus du réemploi ou de la réutilisation et du recyclage dans la commande publique. Il détermine également comment les collectivités contribuent au développement de l’économie sociale et solidaire en mettant à disposition des entreprises solidaires d’utilité sociale agréées relevant du II de l’article L. 3332-17-1 du code du travail les fournitures inutilisées suite à un rééquipement ;

« …° Des objectifs de performance en matière de réduction du gaspillage alimentaire ;

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Après un moment de bienveillance pour les départements, ce qui prouve bien que mon approche n’est pas dogmatique, j’en reviens à l’affirmation de la pertinence de l’échelon régional en matière de planification. Cette pertinence est évidente en matière de déchets.

M. Ronan Dantec. La montée en puissance de l’économie circulaire le démontrera chaque jour davantage. Si nous voulons mettre en place des unités de recyclage, de véritables filières, c’est bien à l’échelle de la région qu’il faut organiser les choses.

Il s’agit presque ici d’un amendement de cohérence. En effet, il a pour objet d’intégrer dans les schémas régionaux les trois grands objectifs généraux mis en exergue par le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, dont l’examen est en cours.

Ces trois grands objectifs sont les suivants : intégrer des produits issus du réemploi ou de la réutilisation et du recyclage dans la commande publique ; affirmer que les régions contribuent au développement de l’économie sociale et solidaire en mettant à disposition des entreprises leurs fournitures inutilisées à la suite d’un rééquipement ; inscrire dans le schéma régional des objectifs de performance en matière de réduction du gaspillage alimentaire.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Mon cher collègue, votre amendement est en fait irrecevable, mais la courtoisie républicaine veut que je formule un avis, défavorable en l’occurrence.

Aussi louable soit leur objectif, ces dispositions relatives notamment à la lutte contre le gaspillage alimentaire n’ont qu’un lien indirect avec la gestion des déchets. Comment inscrire des « objectifs de performance de réduction du gaspillage alimentaire » dans un plan régional de gestion des déchets ? Libre aux régions d’organiser des actions en ce sens, mais je ne pense pas qu’il soit nécessaire de le prévoir dans tous les plans régionaux.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement, dans la mesure où les préoccupations légitimes exprimées par M. Dantec et les mesures qu’il préconise relèvent du projet de loi relatif à la transition énergétique, qui a été adopté, me semble-t-il, cet après-midi même à l’Assemblée nationale.

M. le président. La parole est à M. Bruno Sido, pour explication de vote.

M. Bruno Sido. Je dois dire que M. Dantec a l’art de la provocation ! Affirmer que, à l’évidence, ce sont les régions, surtout les grandes, qui doivent planifier la prévention et la gestion des déchets relève de la plaisanterie. Sur le terrain, ce sont les départements qui construisent les usines d’incinération et organisent le transport des déchets. Si vous demandez aux présidents de conseil régional s’ils sont intéressés par l’exercice de cette compétence, ils vous répondront par la négative.

Certes, le Gouvernement a voulu confier un peu tout et n’importe quoi aux régions : je leur souhaite bien du plaisir…

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.

M. Ronan Dantec. Mon cher collègue, une partie de la gestion des déchets se fait déjà au niveau régional.

MM. Gérard César et Bruno Sido. Mais non !

M. Ronan Dantec. Le traitement des déchets spéciaux, par exemple les déchets d’équipements électriques et électroniques, relève déjà de la région. C’est la bonne échelle, y compris pour créer de l’emploi dans le secteur de l’économie circulaire.

Je pense que nous allons dans le sens de l’histoire en mettant en place une planification régionale, notamment au regard de la montée en puissance rapide de l’économie circulaire, même si, pour certains d’entre nous, il s’agit probablement là d’un concept encore quelque peu théorique.

Par ailleurs, aujourd’hui, en coopération avec la FAO, un certain nombre de régions françaises travaillent déjà sur les questions d’autonomie alimentaire à leur échelon. Or la lutte contre le gaspillage alimentaire s’inscrit dans ce cadre.

Cela étant, je comprends bien que les esprits ne sont pas encore mûrs. Cet amendement n’est donc pas une provocation ; il est juste en avance de quelques années. (Exclamations ironiques sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-François Husson. Bien sûr, vous êtes toujours en avance !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 754.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 276, présenté par Mme Didier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 15

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Art. L. 541-13-… – Dans chaque région est créé un Observatoire régional des déchets associant l’ensemble des acteurs concernés pour la mise en commun des données nécessaires à l’état des lieux et au suivi des objectifs du plan régional de prévention et gestion des déchets prévu à l’article L. 541-13 ainsi que les acteurs de la société civile.

La parole est à Mme Christine Prunaud.