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Séance du 3 juin 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. L'amendement n° 89, présenté par Mme Benbassa et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 16

Remplacer le mot :

paix

par le mot :

sécurité

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Mme Esther Benbassa. Cet amendement est défendu, madame la présidente.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Bas, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur ces quatre amendements, car, dans un État de droit, les institutions en charge de la sécurité doivent prendre en compte la réalité.

Le droit de manifester est bien sûr très légitime, et nous défendons tous ce droit fondamental, que nul ne conteste. Toutefois, il arrive que des actions délictueuses, voire criminelles, soient commises lors de manifestations, sans que les organisateurs de ces manifestations soient en cause. On voit ainsi parfois des commandos se livrer à des actions violentes et à des agressions contre les membres des forces de l’ordre, à des déprédations, à des atteintes aux biens.

De même que nous sommes les uns et les autres d’ardents défenseurs de la liberté de manifester, nous sommes également, en bons républicains, tout à fait conscients qu’il faut combattre de telles dérives, de telles instrumentalisations du droit de manifester, les essaims de personnes violentes qui commettent ces agissements n’ayant d’autre motivation que de détruire ou d’attirer l’attention sur eux.

Devons-nous donc permettre aux services de renseignement de mobiliser des techniques de renseignement pour tenter de prévenir ces actes très graves, ou devons-nous le leur interdire ? (Exclamations sur les travées du groupe CRC.) Les auteurs de ces amendements pensent qu’il faut le leur interdire ; la commission pense au contraire qu’il faut le leur permettre. C’est la raison pour laquelle elle ne peut donner un avis favorable sur les amendements visant à supprimer l’alinéa 16 de l’article 1er.

On peut en revanche, naturellement, discuter de la question, moins grave, de savoir quels termes retenir pour approcher la réalité que nous voulons combattre. Le chapitre Ier du titre III du code pénal traite déjà des atteintes à la paix publique. Ces termes figurent dans la législation : la commission n’a pas improvisé sa rédaction sur un coin de table ! Les atteintes à la paix publique recouvrent, me semble-t-il, assez exactement ce qu’il s’agit de permettre à nos services de renseignement de prévenir en utilisant les techniques de renseignement autorisées.

Par conséquent, nous préférons les termes « paix publique » aux termes « sécurité nationale », car, pour le coup, la sécurité nationale recouvre, elle, un champ extrêmement étendu.

Mme Esther Benbassa. Et la sécurité publique ?

M. Philippe Bas, rapporteur. Or la commission a véritablement eu le souci de restreindre le champ d’application des techniques de renseignement aux opérations violentes des commandos perturbant les manifestations se déroulant dans le respect des lois de la République.

Pour ces raisons, et afin de faire progresser l’État de droit, la commission n’a pas émis un avis favorable sur les amendements nos 127 rectifié et 89.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Permettez-moi tout d’abord d’insister sur le fait que les dispositions que nous proposons d’introduire dans le texte ne sont pas une nouveauté : elles figurent déjà dans notre droit. Par conséquent, le texte qui vous est aujourd'hui soumis ne contient pas d’éléments nouveaux susceptibles de perturber l’équilibre juridique existant ; il ne donnera pas aux services de renseignement des possibilités qu’ils n’avaient pas jusqu’à présent.

Mme Cécile Cukierman. Pourquoi légiférer, alors ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Les amendements nos 45 et 119 ont pour objet de supprimer la finalité relative à la prévention des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique. Je tiens ici à être très clair, après les débats qui ont eu lieu sur cette question à l’Assemblée nationale, puis ici au Sénat : cette disposition ne vise pas, dans l’esprit du Gouvernement, à empêcher des manifestations citoyennes, même lorsqu’elles donnent lieu à certaines formes de violences.

Mme Michelle Demessine. Aujourd’hui non, mais demain ?...

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Elle vise seulement à prévenir l’action d’individus ou de groupes d’inspiration radicale qui, en recourant à la violence, portent atteinte à la sécurité nationale.

Selon les auteurs des amendements, cette finalité serait redondante avec la mention de la prévention de la criminalité et de la délinquance organisée. C’est là un contresens. Les violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la sécurité nationale ou à la paix publique ne relèvent pas, j’y insiste, de la criminalité organisée, laquelle est essentiellement le fait de criminels n’étant motivés que par l’appât du gain.

Je rappelle par ailleurs que la CNCIS admet déjà une telle finalité dans le cadre de la législation actuelle. Elle rappelle ainsi dans son vingt-deuxième rapport d’activité que, « pour répondre aux exigences de motivation résultant de la loi […], il doit être justifié avec la précision nécessaire d’une menace particulièrement grave à la sécurité nationale » et que « l’ampleur des troubles ou les atteintes aux institutions voulues par leurs auteurs affectant le lieu et le temps des manifestations, la qualité des autorités ou des symboles républicains visés, sont tels que la sécurité nationale peut être menacée ».

Par conséquent, supprimer dans le texte des dispositions qui existent déjà et qui ont donné lieu à une interprétation de la part de la CNCIS conduirait à une régression. Nous priverions les services des moyens nécessaires à l’exercice de leurs missions.

Pour ces raisons, le Gouvernement est défavorable à ces deux amendements identiques.

Permettez-moi maintenant, avant d’évoquer les deux amendements suivants, de répondre aux interrogations légitimes de certains d’entre vous en vous soumettant des cas concrets.

Que faut-il faire, par exemple, lorsqu’on apprend, par des informations concordantes des services de renseignement, que des groupes identitaires d’extrême droite envisagent de se rendre à la sortie des mosquées pour y commettre des violences contre des musulmans ?

Mme Cécile Cukierman. On cite toujours le même exemple !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Faut-il mobiliser les services de renseignement par les techniques prévues dans le texte afin d’éviter la survenue de ces violences (Mme Éliane Assassi s’exclame), ou faut-il les laisser se produire et confier ensuite à la justice le soin de faire son œuvre ?

Je pourrais vous citer de multiples cas, car les services dont j’ai la responsabilité sont tous les jours confrontés à ce type de problèmes.

Ce que disait Philippe Bas tout à l’heure est tout à fait juste : dans la République, doit-on autoriser des services, notamment ceux qui relèvent de mon ministère, à procéder, dans le respect rigoureux du droit, à des enquêtes de police administrative en mobilisant des techniques, sous le contrôle d’une haute autorité, du juge et du Parlement, afin d’éviter la commission de violences extrêmement graves, ou faut-il laisser se commettre ces violences ? Quelle réponse doit-on apporter à cette question ?

Jacques Mézard a évoqué à juste titre les zadistes. Pour ma part, je ne considère pas que le fait d’occuper une ZAD et de manifester soit un problème. J’irai même plus loin : quel que soit mon désaccord avec ceux qui manifestent pour s’opposer à la réalisation de grands projets jugés par eux inutiles, alors que toutes les règles de droit ont été respectées et que ces projets sont donc conformes à la loi, je ne suis pas favorable au fait de recourir à une quelconque technique à leur égard.

En revanche, que dois-je faire concernant ceux qui occupent les mêmes lieux, qui appartiennent à des groupes très bien identifiés – je pense aux Black Blocs –, dont l’intention, on le sait, est de commettre, dans la plus extrême violence, des destructions de biens publics ou privés en centre-ville ? Doit-on faire de la prévention, ou les laisser agir ?

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les problèmes très concrets auxquels nous sommes confrontés. (Mme Éliane Assassi s’exclame.)

Nous agissons, je le répète, madame la présidente Assassi, dans le cadre du droit existant, et le texte qui vous est aujourd'hui soumis ne contient aucune invention juridique. Les dispositions dont nous discutons figurent déjà, je l’ai dit, dans le code pénal. Ainsi, depuis 1991, la CNCIS n’apprécie la mobilisation des techniques par les services de renseignement que sur le fondement des dispositions existantes, dont l’application depuis des années n’a nullement porté atteinte aux libertés publiques.

Ne faites donc pas comme si le Gouvernement inventait des dispositions juridiques nouvelles à des fins de contrôle supplémentaire, pouvant justifier une surveillance politique. (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)

Pourquoi ne pas dire la vérité ?

Mme Éliane Assassi. Oui, pourquoi ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Pourquoi ne pas dire tout simplement les choses comme je viens de les dire ?

Mme Cécile Cukierman. Pourquoi, surtout, faire une nouvelle loi ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Vous faites, comme si le présent texte introduisait des éléments nouveaux dans le droit français, ce qui n’est pas vrai, comme si la CNCIS n’appréciait pas l’action des services sur le fondement de dispositions existantes, ce qui n’est pas vrai, et comme s’il y avait derrière tout cela des intentions nouvelles, ce qui n’est pas le cas. Ce que nous mettons en œuvre est destiné à répondre aux situations très précises que je viens d’évoquer.

Si des violences devaient être commises, demain, par des groupes extrémistes à la sortie de lieux de culte, ou ailleurs, et si l’on s’apercevait que mes services n’ont pas mobilisé les moyens de police administrative à leur disposition pour les éviter, ceux qui interviennent aujourd'hui contre le texte ne manqueraient pas de me demander des comptes.

J’agis, je le répète encore une fois, dans le cadre du droit existant afin de protéger les Français, avec l’esprit éminemment républicain que je viens d’indiquer.

L’amendement n° 127 rectifié vise à remplacer les termes : « gravement atteinte à la paix publique » par les termes « atteinte à la sécurité nationale ». La commission des lois du Sénat a rétabli la rédaction initiale du Gouvernement en substituant aux mots : « sécurité nationale » les mots : « paix publique ». Je rappelle que le Conseil d’État avait, avec la plus grande vigilance juridique, retenu cette rédaction. Néanmoins, le Gouvernement est favorable à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, qui est plus restrictive.

Enfin, l’amendement n° 89 tend à remplacer le mot : « paix » par le mot : « sécurité ». S’il était adopté, cet amendement permettrait de mettre en œuvre les techniques de renseignement pour prévenir les violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la sécurité publique. Cette modification ne serait pas pertinente, car elle recouvre un champ juridique et opérationnel trop large, contrairement à l’objectif de l’auteur de l’amendement.

En résumé, le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 127 rectifié et défavorable aux amendements nos 45, 119 et 89.

Mme la présidente. La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote sur les amendements identiques nos 45 et 119 rectifié.

M. Gaëtan Gorce. J’aimerais pouvoir vous suivre sur la totalité de votre raisonnement, monsieur le ministre.

Autant je souscris à vos propos sur la forme républicaine du Gouvernement, qui fait partie de notre tradition et qui constitue une disposition non révisable de notre Constitution, autant je suis sceptique devant l’explication qui vient d’être donnée au sujet des atteintes graves pouvant être portées à la paix publique ou de la rédaction proposée par notre collègue Jean-Pierre Sueur, qui vise les atteintes à la sécurité nationale.

Les atteintes graves à la paix publique ne peuvent viser que des cas de manifestations ou d’émeutes, et non des éléments relatifs à la paix publique relevant de l’intervention du maire ou du préfet dans des conditions ordinaires de protection de l’ordre public. Nous nous trouvons alors dans le cadre d’un régime juridique bien connu, celui du droit de manifestation, qui fonde alors l’action administrative ou policière.

Si une manifestation déclarée dégénère, une intervention est naturellement nécessaire.

Si les services de police recueillent des informations laissant craindre des dérapages lors d’une manifestation, celle-ci peut être interdite et des moyens peuvent être déployés pour empêcher que la manifestation ait lieu.

Si ces informations ne sont pas disponibles, ou si la manifestation n’a pas été déclarée, là encore, une intervention préventive des services de police est possible – les compagnies républicaines de sécurité et la garde mobile sont conçues pour cela.

J’ajoute qu’il s’agit bien, en l’occurrence, d’évoquer l’utilisation de moyens exceptionnels comme la géolocalisation, la captation d’images ou de paroles prononcées dans des lieux privés, mais aussi l’intervention sur les ordinateurs ou sur les réseaux pour pouvoir recueillir un certain nombre d’informations.

Au regard de la possibilité pour la puissance publique de prévenir ou de réprimer ces manifestations, l’usage de ces techniques est disproportionné.

J’ai donc le sentiment que la proposition de la commission des lois de conserver la notion de paix publique est relativement dangereuse. Faut-il pour autant y substituer la celle de sécurité nationale ? Cette dernière me paraît plutôt redondante puisque la sécurité nationale figure déjà dans le texte, ainsi que les éléments qui la constituent : l’indépendance nationale, la sécurité du territoire, son intégrité ou la forme républicaine du Gouvernement.

En revanche, en entendant l’intervention du ministre, je songeais qu’il manquait peut-être la protection des intérêts de la population. On peut en effet imaginer des menaces graves pour la santé publique, liées par exemple à l’utilisation de produits toxiques. Dans ce cas, pourquoi ne pas introduire par voie d’amendement une définition plus précise permettant le recours à ces techniques pour assurer la protection de la population dans des circonstances où la santé serait menacée de manière grave et précise ? Nous éviterions ainsi toutes les interprétations douteuses auxquelles pourraient donner lieu les notions de paix publique ou de sécurité nationale.

Mme la présidente. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.

Mme Cécile Cukierman. Monsieur le ministre, il ne me semble pas que vous souhaitiez aujourd’hui vous contenter d’un texte d’affichage qui réaffirmerait le droit existant.

Ce texte vise à prendre en compte l’évolution des techniques utilisées par les services de renseignement – ainsi d’ailleurs que par l’ensemble de nos concitoyennes et de nos concitoyens –, en adaptant la législation en vigueur pour répondre aux exigences du renseignement.

Nous étions évidemment contre cette méthode de prévention des violences collectives, et nous le demeurons, même si les exemples que vous avez cités sont de nature à séduire la partie gauche de l’hémicycle.

Nous pourrions aussi nous interroger sur la violence exercée à l’encontre des salariés licenciés qui décident collectivement de manifester et d’organiser des actions de lutte ou des dégradations, que je ne qualifierai pas davantage, car c’est affaire d’appréciation politique.

C’est aussi dans ce rapport de forces et dans le combat politique que notre République a pu s’affirmer et qu’un certain nombre de progrès ont pu être accomplis.

La question n’est donc pas de tout tolérer et de renvoyer chacun à la loi du plus fort. Prenons garde toutefois : en établissant une liste, on énumère différents points, mais certains focalisent plus l’attention que d’autres.

Aujourd’hui, la priorité des services de renseignement en France, au vu du contexte de ce projet de loi et des éléments que le Premier ministre nous a rappelés avec force hier soir, est de prendre en compte ces violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique.

Nous nous interrogeons sur le risque, non pas dans deux ou trois ans, mais dans une quinzaine d’années – je ne voudrais viser personne en particulier, ni porter de jugement a priori sur nos futurs Premiers ministres –, qu’une interprétation excessive du même texte par un autre gouvernement puisse conduire à certaines dérives, en raison de l’impossibilité de définir précisément la notion de « violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ». J’admets toutefois que, en raison de la nature des activités de renseignement, nous ne pourrons jamais répondre précisément à cette question.

Nous voulions toutefois attirer votre attention sur ce point, mes chers collègues, et c’est pourquoi nous proposons de supprimer cet alinéa.

En effet, comme vous le disiez, monsieur le ministre, et comme le soulignait aussi notre collègue Gaëtan Gorce, il existe aujourd’hui tout un arsenal juridique qui permet d’empêcher un certain nombre de dégradations, de débordements ou de manifestations extrémistes qui auraient pour objectif de détruire un bien commun plutôt que de proposer une mobilisation pour défendre des intérêts communs – ils peuvent ensuite être partagés ou non, mais c’est tout l’enjeu du débat politique.

En conclusion, je voudrais m’interroger sur les raisons qui nous ont poussés, voilà deux ans, à l’issue d’un certain vote, à quitter le Sénat sous escorte parce que certains groupes extrémistes étaient rassemblés devant le théâtre de l’Odéon !

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Bas, rapporteur. Je voudrais simplement apporter quelques précisions.

Premièrement, il s’agit bien de permettre l’utilisation des techniques de renseignement pour éviter des violences collectives, et il est très important, me semble-t-il, de maintenir cette possibilité pour les services de renseignement.

Deuxièmement, je tiens à insister sur le choix des mots. Le droit utilise déjà les deux expressions qui nous sont présentées comme des options possibles. Ainsi, nous n’avons pas inventé aujourd’hui la notion de sécurité nationale, dont M. Gorce a rappelé quelques éléments constitutifs. Cette notion figure déjà à l’article L. 1111-1 du code de la défense, qui dispose que « la stratégie de sécurité nationale a pour objet d'identifier l'ensemble des menaces et des risques susceptibles d'affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l'intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République ». Cette définition n’a strictement rien à voir avec des violences collectives commises en marge de la liberté de manifester par des groupes organisés en commandos.

Nous ne pouvons pas utiliser ici l’expression « sécurité nationale » tout simplement parce qu’elle est inappropriée : elle ne recouvre pas ce que nous entendons viser.

En revanche, la notion d’atteintes à la paix publique figure dans le code pénal et elle s’entend d’un certain nombre d’atteintes à des droits fondamentaux, au premier rang desquels figurent les atteintes à la liberté d’expression et à la liberté de manifestation. Un groupement violent qui viendrait porter atteinte à notre liberté de manifester ou à notre liberté de nous exprimer porterait ainsi atteinte à la paix publique. Je ne l’invente pas : c’est écrit dans le code pénal !

M. Gaëtan Gorce. C’est disproportionné !

M. Philippe Bas, rapporteur. Plus généralement, le juge pénal a aussi considéré à plusieurs reprises les entraves aux libertés publiques comme des atteintes à la paix publique.

La participation délictueuse à des attroupements, selon la terminologie héritée de la IIIe République, et l’organisation de groupes de combat sont aussi expressément visées au chapitre des atteintes à la paix publique.

C’est précisément dans ce cadre que nous voulons que les services de renseignement, à condition bien sûr qu’il y ait une justification et que le principe de légalité soit respecté, puissent aider l’autorité publique à prévenir des violences collectives de cette nature.

À mon avis, mes chers collègues, nous n’avons pas le choix : si nous voulons dire expressément ce que nous avons l’intention de dire, nous devons évoquer la « paix publique », et non la « sécurité nationale ».

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. M. le rapporteur vient de dire exactement ce que j’avais l’intention de répondre : nous n’inventons rien ; nous utilisons des concepts qui existent déjà dans le droit français, et ce pour assurer la protection des libertés fondamentales.

Je souscris donc en tous points à l’excellente démonstration de M. le rapporteur.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote.

M. Jean Louis Masson. Il faut savoir ce que nous voulons ! Nos concitoyens n’en peuvent plus des risques terroristes et des manifestations violentes, et nous devons nous donner les moyens de réagir contre toutes ces dérives.

Plus on appréhende largement le problème, plus on donne les moyens aux fonctionnaires chargés de garantir l’ordre de mener à bien leur mission.

Mme Éliane Assassi. Voilà à quelles interprétations nous pourrions être confrontés demain !

M. Jean Louis Masson. Les arguments avancés par M. le rapporteur sont très pertinents, et cela ne servirait à rien de réduire notre champ d’action.

Soit on accepte qu’il y ait du terrorisme et des manifestations violentes, mais alors il faut assumer cette position. Soit on estime qu’il y en a assez de toutes ces manifestations délibérément violentes, menées par des forcenés qui sont en réalité de véritables professionnels de la violence, bref, que cela commence à bien faire, et il me semble alors tout à fait pertinent de se donner les moyens de réagir très fermement contre ce type d’actions.

C’est pourquoi l’interprétation un peu plus large proposée M. le rapporteur me convient parfaitement.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 45 et 119 rectifié.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Mme la présidente. La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote sur l'amendement n° 127 rectifié.

M. Gaëtan Gorce. Les exemples qu’a donnés M. le rapporteur montrent bien que l’utilisation de techniques de renseignement, dont il a été rappelé au début de ce débat qu’elles avaient un caractère exceptionnel et qu’elles étaient attentatoires à un certain nombre de principes, mais qu’elles étaient justifiées par la volonté d’assurer un certain nombre de protections, est manifestement disproportionnée. Le Conseil constitutionnel sera saisi par le Président de la République. Nous en aurons donc le cœur net.

Il me semble très imprudent, sur le plan juridique, et même dangereux d’adopter la disposition proposée. Je ne suis pas d'accord avec celui de nos collègues qui a affirmé voilà quelques instants qu’il fallait donner la définition la plus large. C’est tout le contraire que nous devons faire ! Il existe d’autres moyens de police administrative et d’autres moyens d’intervention judiciaire pour régler ces questions. Si la police administrative se met à utiliser les techniques de renseignement pour assurer la protection des libertés publiques, et notamment de la liberté d’expression, où allons-nous ?

La prudence consisterait à choisir la formule « sécurité nationale », qui est déjà couverte, pour une part, par la rédaction actuelle. En tout cas, il ne faut pas accepter la notion de « paix publique », qui est beaucoup trop large. J’ai fait allusion tout à l'heure à ce qu’elle recouvre : il s’agit essentiellement du droit de manifester. Je pense que nous ne pouvons pas prendre un tel risque juridique, qui serait aussi un risque pour les libertés.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Dans le droit fil de ce que vient de dire Gaëtan Gorce, et nonobstant les explications données par le rapporteur, je considère que la notion de « paix publique » est beaucoup trop large et imprécise.

M. Philippe Bas, rapporteur. C’est exactement le contraire !

M. Jean-Pierre Sueur. J’ai le droit d’exprimer mon point de vue, monsieur le rapporteur !

Il m’apparaît que la notion de « sécurité nationale » est beaucoup plus appropriée. C’est celle qui a été retenue par l’Assemblée nationale. Je remercie d’ailleurs M. le ministre de l’intérieur d’avoir émis un avis favorable sur l’amendement n° 127 rectifié.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 127 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 89.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.