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Séance du 29 octobre 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Chiron.

M. Jacques Chiron. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il y a encore une dizaine d’années, on entendait beaucoup dire que les moyens mis en œuvre par les fraudeurs fiscaux étaient tellement complexes, qu’ils protégeaient des intérêts si puissants, qu’ils se développaient dans des lieux tellement opaques que la lutte contre ces pratiques était forcément vaine, voire perdue d’avance. Il est vrai que, rétrospectivement, on s’aperçoit que la tâche était énorme.

L’évasion fiscale n’a rien d’un grand flux que l’on pourrait stopper en actionnant une grande vanne. Au contraire, il existe « des » évasions fiscales ! Elles sont complexes, entremêlées, nébuleuses. Elles sont structurées par une véritable industrie qui prospère en court-circuitant nos richesses nationales au profit d’acteurs privés, mais aussi publics, pour lesquels il s’agit d’un véritable fonds de commerce. Encore aujourd’hui, les chiffres du manque à gagner fiscal donnent le tournis !

Pour lutter contre ce système organisé, il a fallu rassembler une série de qualités, dont une certaine forme de ténacité et de constance, ainsi qu’une méthode articulée sur trois points.

Tout d’abord, il fallait comprendre. La technicité de la matière était telle qu’il était indispensable de travailler à mieux l’appréhender. La Haute Assemblée a d’ailleurs joué son rôle ; je veux rappeler les travaux menés sur ce sujet, depuis 2011, par les commissions d’enquête successives, dont je reconnais ici quelques contributeurs avec lesquels j’ai partagé ces moments d’investigation. Le groupe de travail sur la fiscalité du numérique, qui a récemment rendu ses conclusions, complète cet ensemble documentaire qui a, je l’espère, contribué à éclairer le chemin sur lequel nous nous sommes engagés et la voie sur laquelle il faut poursuivre.

Ensuite, il s’agissait de s’entourer. Puisqu’il est établi qu’aucun État ne peut mener seul un tel combat, il a fallu entamer un immense travail de conviction auprès des États partenaires et former des coalitions. De ce point de vue, la France a été particulièrement volontaire en agissant comme un moteur de la mobilisation internationale. Elle s’est engagée au sein du G5, du G20, de l’OCDE et de l’Union européenne pour le civisme et la transparence en matière fiscale, œuvrant pour que les compromis rejoignent les positions les plus ambitieuses.

En étant objectif, ce processus a été accéléré par trois événements que nous ne maîtrisions pas : l’intolérance grandissante des opinions publiques internationales pour les pratiques fiscales déloyales, relayée par les ONG ; un contexte de raréfaction des ressources publiques ; la pression internationale exercée par les États-Unis, qui sont parvenus à faire émerger l’échange automatique à l’échelle bilatérale via le règlement FATCA – même si cette démarche traduisait un repli assez égoïste sur eux-mêmes.

Enfin, troisième étape, qui nous concerne aujourd’hui : il nous faut concrétiser ces avancées. Les succès sur le plan international doivent être suivis d’effets et être transformés en mesures applicables.

Lors des discussions préalables à la rectification des accords FATCA, il y a un an, j’avais formulé ici le souhait que le Gouvernement poursuive son engagement et veille à ce que les négociations sur la généralisation du principe de l’échange automatique des données aboutissent. Je me réjouis, monsieur le secrétaire d’État, que la France ait été à la hauteur.

Le 29 octobre 2014, cinquante et un États ont signé un accord multilatéral et fédérateur, établi par l’OCDE, visant à mettre en place, dès 2017, un échange automatique mutuel d’informations financières relatives non seulement aux comptes bancaires, mais aussi aux contrats d’assurance vie et aux trusts. Parmi les signataires, dont la liste s’est étendue depuis, on trouve des pays historiquement attachés au secret bancaire comme la Suisse, le Luxembourg et l’Autriche, ou des centres financiers offshore critiqués pour leur opacité, comme les îles Vierges britanniques, les îles Caïmans, les Bermudes ou Jersey.

Dès 2011, nous avions défendu cet objectif de transparence au travers de l’échange automatique d’informations dans le cadre d’une commission d’enquête. Dès l’automne 2012, nos propositions ont été accueillies avec intérêt par le ministre de l’économie et des finances de l’époque, Pierre Moscovici – qui a poursuivi son engagement pour la justice fiscale dans le cadre de sa fonction de commissaire européen –, puis par Michel Sapin et Christian Eckert.

Je profite de l’occasion qui m’est donnée pour saluer également le travail constant et particulièrement éclairant de l’OCDE et de son directeur en matière fiscale, M. Pascal Saint-Amans. Les succès de ces dernières années leur doivent beaucoup ! Sous l’impulsion du G20, l’OCDE a en effet œuvré pour la généralisation du principe d’échange automatique. L’accord de Berlin consacre une nouvelle norme mondiale qui devient un véritable standard international, compte tenu de sa raison d’être intrinsèquement multilatérale et réciproque. Ce standard affiche une crédibilité bien supérieure à celle de la loi FATCA, crédibilité nécessaire pour qu’il fasse autorité, même s’il comporte encore des imperfections.

Avec un peu de recul, nous devons nous réjouir de la vitesse inédite à laquelle s’est opéré ce renversement du rapport de force à l’échelle internationale et de la promptitude à transformer cette dynamique en mesures juridiquement opposables. Ce mouvement de fond éclaire le franc succès de la cellule de régularisation des avoirs détenus à l’étranger mise en place par Bercy : 2 milliards d’euros en 2014, 2,6 milliards d’euros cette année et 2,4 milliards d’euros l’année prochaine ! De plus, ces sommes ne représentent que des régularisations. Il faut en effet rappeler que les rapatriés fiscaux redeviennent ensuite des contribuables. La bonne performance récente de l’ISF, l’impôt de solidarité sur la fortune, devrait être plus souvent perçue sous cet angle. Ces chiffres doivent, en outre, être appréhendés en comparaison des baisses d’impôts consenties au bénéfice des classes populaires et moyennes ces dernières années : 1,3 milliard d’euros en 2014, 3,2 milliards d’euros en 2015 et 2 milliards d’euros en 2016 !

C’est bien là l’essentiel : cette démarche touche en tout premier lieu à la moralisation de l’action publique ! S’il est encore trop tôt pour décréter la fin de l’évasion fiscale et si de nombreux combats restent à mener, il s’agit tout de même d’un immense pas dans la bonne direction. Parmi les combats encore à mener, je pense notamment à celui sur la fiscalité du numérique, qui touche particulièrement la question de la fraude à la TVA, en appelant de mes vœux une forme aussi positive de co-construction de la réponse publique.

Je voterai évidemment le projet de loi, comme l’ensemble du groupe socialiste et républicain. J’appelle à un vote massif en faveur de ce texte, qui valide cette avancée historique et raffermit notre pacte républicain. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. André Gattolin.

M. André Gattolin. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, comme j’aurais aimé ne pas avoir à bouder mon plaisir ! Parce qu’avec cet accord sur l’échange automatique d’informations fiscales, c’est en effet une vieille revendication, notamment des écologistes, qui est enfin satisfaite.

Dans le réseau des pays signataires de l’accord, les banques n’auront désormais plus le droit de vendre leur complicité aux contribuables qui cherchent à escamoter des avoirs à l’étranger. Avec ce texte, obligation leur est faite de déclarer tout ou presque aux administrations compétentes. Énoncé ainsi, cela paraît si simple, si évident. Et pourtant, quel parcours du combattant pour en arriver à cette mesure de bon sens et de justice ! Le plus probable, et le plus triste sans doute, c’est que rien n’aurait été fait si les États-Unis et leur fameuse loi FATCA n’avaient pas unilatéralement imposé cette transparence.

Si on veut bien être lucide, ce que cet épisode dit de l’Europe est proprement terrifiant. La concurrence entre États membres y est si forte, la prégnance des intérêts privés si puissante, que même la lutte contre le secret bancaire n’aura pas réussi à cristalliser une conscience collective. L’intérêt général européen aura finalement été défendu par une bravade américaine ! Si l’on croit encore au projet européen – c’est mon cas –, ne serait-il pas temps d’avoir un sursaut d’orgueil ?

Nous discutons actuellement d’un sujet du même ordre ; je veux parler de la transparence fiscale des entreprises, pays par pays, qui permettrait de se faire une idée du rapport entre leur activité, leur profit et leur impôt dans chaque pays où elles sont implantées. Au niveau français, nous l’avons obtenu pour les banques grâce à des amendements adoptés dans le cadre du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Je me souviens d’ailleurs que le ministre des finances de l’époque, M. Moscovici, s’était montré défavorable à nos amendements en commission, arguant que la transparence fiscale attentait à la compétitivité de nos banques. Heureusement, il s’était ravisé en séance plénière.

Plus récemment, les eurodéputés écologistes ont réussi à amender la directive relative aux droits des actionnaires en étendant la transparence à tous les grands groupes et en y intégrant la question des rescrits fiscaux. À nouveau, il est malheureusement permis de penser que ce succès totalement inattendu est largement dû à un facteur extérieur aux institutions européennes – je pense naturellement au fameux scandale LuxLeaks. D’ailleurs, la Commission européenne a depuis lors entrepris une longue démarche d’obstruction tendant à supprimer ou, du moins, à édulcorer les dispositions voulues par le Parlement européen.

Monsieur le secrétaire d’État, pourrions-nous compter sur l’engagement public de la France en faveur d’une application de la transparence fiscale à tous les grands groupes ? Ne pourrions-nous pas aller jusqu’à donner l’exemple, comme avec les banques, sans considérer que l’opacité participe de la compétitivité des entreprises ?

Évidemment, mes chers collègues, les écologistes voteront en faveur de ce texte, heureux de constater que celui-ci voit enfin le jour, mais en restant lucides sur sa genèse. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le présent projet de loi nous invite à approuver un accord multilatéral conclu le 29 octobre 2014. Cet accord constitue un pas décisif dans la lutte contre l’évasion et la fraude fiscales. Il est l’aboutissement d’un long processus de négociation, qui a commencé non pas simplement il y a deux ou trois ans, mais il y a au moins cinq ou six ans.

Nous sommes réunis aujourd’hui pour donner – je l’espère – notre accord unanime à un projet attendu. En effet, celui-ci va permettre de rendre automatiques les échanges de renseignements financiers à visée fiscale entre les États. Ces États devront toutefois faire en sorte que les établissements financiers et bancaires de leur ressort fassent leur travail, ce qui demandera sûrement encore quelques approfondissements.

L’OCDE met en place un nouveau modèle de déclaration, dit de « norme mondiale ». Or certains d’entre nous savent ici, pour avoir rapporté des conventions fiscales fondées sur la réciprocité, qu’il est ensuite difficile de les appliquer, souvent en raison de problèmes d’interprétation. C’est pourquoi cette norme mondiale est un progrès incontestable.

Jusqu’à présent, le Parlement était régulièrement saisi de projets de loi autorisant l’approbation d’avenants à des conventions bilatérales, mais cela ne donnait que des résultats relativement mineurs. L’échange d’informations se faisait notamment en fonction de soupçons a priori, sous la forme – déjà ! – d’un modèle de déclaration de l’OCDE.

L’absence d’automaticité des échanges qui prévalait hier, souvent liée à la réticence d’États, nombreux, et d’un certain nombre de banques affiliées à ces États, dont l’anonymat bancaire constituait parfois l’essentiel du fonds de commerce, semble aujourd'hui appartenir à un autre monde. C’est très bien ainsi !

Certes, le coût de l’évasion fiscale a été évalué à plusieurs reprises, notamment dans le cadre de rapports sénatoriaux d’un très grand sérieux – je pense à deux rapports d’enquête sur les problèmes fiscaux et, plus particulièrement, sur l’évasion fiscale, qui me semblent avoir contribué à la sensibilisation sur ces thématiques. Mais, en réalité, c’est la loi américaine de 2010, dite « FATCA », qui a profondément changé la donne, en faisant évoluer le rapport de force. En effet, la force de frappe des États-Unis en matière fiscale donne, et donnera à l’avenir, toute son efficacité au dispositif, notamment vis-à-vis des grands établissements financiers bancaires.

À cet égard, rappelez-vous l’épisode de la société UBS, mes chers collègues. Un dialogue sérieux s’est installé avec cette banque, peu encline à mettre en œuvre la réciprocité des échanges, lorsqu’elle s’est vue menacée d’une très lourde amende. Elle s’est alors rendu compte que même ses biens américains pourraient être saisis et, d’un seul coup, elle a fait preuve d’un zèle tout à fait nouveau en matière de communication d’informations. À la suite de cela, comment voulez-vous que la Suisse refuse de mettre en place avec ses voisins, dont nous sommes, une réciprocité qu’elle a accepté d’établir avec les États-Unis ? La situation était intenable, d’où les progrès extraordinaires auxquels nous avons assisté.

Je signalerai aussi le petit incident lié aux accords Rubik. On se plaint souvent de notre incapacité à construire une Europe fiscale, et c’est effectivement un problème. Il se trouve que l’Allemagne avait négocié, avec la Suisse, un accord par lequel elle bénéficiait, au regard du nombre des comptes bancaires suisses de ses ressortissants, d’une sorte d’abondement financier avoisinant 2 milliards d’euros par an. C’eût été vraiment un mauvais coup pour l’Europe fiscale !

Depuis les problèmes rencontrés par UBS aux États-Unis, nous sommes entrés dans une nouvelle ère, dans laquelle tous les établissements financiers à travers le monde sont tenus de transmettre au gouvernement américain toutes les informations en leur possession sur les comptes à l’étranger des ressortissants américains, sous peine d’une retenue à la source dissuasive de 30 % sur leurs flux financiers. Cette évolution a poussé plusieurs pays européens – et pas seulement la Suisse –, puis les pays du G20 à réfléchir à l’échange automatique des informations fiscales et à se mobiliser en sa faveur.

L’accord multilatéral du 29 octobre 2014 met en œuvre cette nouvelle norme mondiale. La France a incontestablement fait son travail, monsieur le secrétaire d’État, et d’autres pays nous ont rejoints en Europe. On peut donc espérer du dispositif qu’il soit, à brève échéance, d’une réelle efficacité, puisque quatre-vingt-quatorze États se sont engagés à signer l’accord multilatéral et soixante et un l’ont déjà signé, en vue d’une application dès 2016.

Pour opérer cet échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, les établissements bancaires devront mettre en œuvre une série de « diligences raisonnables » – l’expression est un peu vague, et il faudra certainement s’attacher à être plus concret à l’avenir, mais c’est un premier pas – afin d’identifier les comptes des non-résidents. Ils devront commencer à collecter les renseignements financiers à partir du 1er janvier 2016, avec, naturellement, une prolongation dans l’année 2017.

Selon la nouvelle norme commune, les renseignements qui devront être transmis comprennent l’identité du contribuable – si elle est connue -, son numéro fiscal, le numéro du compte, le solde et les revenus financiers que ce compte produit. Ce standard mondial est d’après moi important, car il devrait faciliter une réelle transparence, utile à une interprétation incontestable des éléments transmis.

Conformément à la position de notre rapporteur Éric Doligé, dont nous tenons à saluer le travail opiniâtre et sérieux sur le sujet, le groupe Les Républicains votera le projet de loi. À mon avis, l’adoption de ce texte ouvrira une nouvelle ère, car ces dispositions sont à l’échelle du défi que pose la mondialisation. Celle-ci devra accepter, voire subir des évolutions en matière de régulation bancaire et fiscale. Nous connaissons tous les réserves du monde anglo-saxon dans ce domaine. Nous avons ici le premier acte fort, à l’échelle planétaire, marquant un début de mise en place d’une régulation tout à fait souhaitable.

Ce projet de loi va aussi au-delà d’un simple accord politique multilatéral : aujourd'hui, qu’un citoyen puisse, sous toutes les latitudes, payer ses justes impôts, n’est-ce pas marquer le début d’un attachement à la citoyenneté, fût-elle celle d’un citoyen du monde ? Il faut donc attendre de cet accord, technique, des conséquences sur certains problèmes liés à la mondialisation fiscale et économique. Nous avons là un premier point d’appui sérieux ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Thierry Braillard, secrétaire d'État. Je tiens à répondre brièvement aux questions qui ont été soulevées et, surtout, à exprimer toute ma satisfaction d’entendre les orateurs apporter leur soutien unanime à ce projet de loi. Déjà, lorsque je suis venu représenter le Gouvernement devant cette assemblée il y a quelques jours, le texte en discussion avait été adopté à l’unanimité.

M. Georges Labazée. Il faut venir plus souvent ! (Sourires.)

M. Thierry Braillard, secrétaire d'État. Comme me le disait à l’instant François Patriat, le Sénat commence véritablement à soutenir le Gouvernement. (Nouveaux sourires.) Ne boudons pas notre plaisir ! Je ne peux que vous en remercier, mesdames, messieurs les sénateurs.

Pourquoi les États-Unis n’ont-ils pas signé l’accord multilatéral ? Il faut savoir qu’ils ont déjà négocié des accords d’échange automatique d’informations avec tous leurs partenaires, sur la base de la loi dite « FATCA » de 2010. Le standard développé par l’OCDE est très largement inspiré de celui qui est prévu dans cette loi américaine, si bien que, pour les banques, ces deux standards sont parfaitement compatibles. J’ajoute, même si c’est à une échelle plus limitée, que les établissements financiers français ont également procédé, cette année, à leur première déclaration dans le cadre de l’échange automatique d’informations, au titre de l’accord FATCA, avec les États-Unis. Les modalités appliquées dans ce cadre sont très proches de celles du présent accord.

Pourquoi n’avoir prévu aucune période transitoire ? Les banques commenceront leurs travaux en 2016 et la directive européenne, qui sera transposée au 31 décembre 2015, sera aussi applicable en 2016. Nous avons donc considéré qu’il ne fallait pas perdre de temps et que l’on pourrait toujours rectifier ou atténuer certains points par la suite. Si nous avons choisi d’appliquer l’accord sans délai, dès 2016, c’est pour montrer toute la détermination politique qu’exige ce dossier.

Par ailleurs, le rapporteur a jugé les amendes trop faibles. Qu’en est-il ?

Comme vous le savez, les sanctions prévues par le dispositif de l’échange automatique d’informations répondent à une nécessité : elles visent à garantir la transmission des informations requises et leur qualité. Elles ne semblent pas d’un niveau disproportionné puisqu’elles se rapprochent de celles qui sont déjà appliquées pour les autres obligations de tiers déclarants des établissements financiers.

Ces sanctions sont de deux ordres.

L’article 1736 du code général des impôts prévoit une amende de 200 euros par information omise ou erronée. Point important à signaler, cette amende, qui vise donc à assurer de manière générale la sécurisation du flux des données transmises, ne s’applique pas si les anomalies proviennent d’un refus du client. Rappelons tout de même que l’amende de 200 euros concerne, non pas des dizaines, des centaines, mais des millions d’informations ! En cas d’erreurs, l’amende sera bien de 200 euros par erreur, et non pour la totalité d’entre elles ! La sanction est donc totalement proportionnée.

Il existe par ailleurs une sanction de 150 euros en cas de retard de déclaration, au titre de la règle générale définie à l’article 1729 B du même code.

Tous les États membres de l’Union européenne sont soumis à la nouvelle directive européenne sur l’échange automatique d’informations, et ce texte requiert explicitement des sanctions appropriées pour remédier au cas de non-respect des dispositions.

Enfin, j’en termine avec la question concernant la liste annuelle des États non coopératifs.

Les services de Michel Sapin viennent de m’indiquer que nous n’avions absolument pas abandonné l’idée d’une telle liste. Au contraire, celle-ci sera publiée dans les prochains jours ou dans les prochaines semaines. Le Gouvernement entend bien garder le même rythme sur ce sujet !

Pour conclure, j’aimerais dire que les gains attendus, comme l’a indiqué M. Chiron, se chiffrent en milliards d’euros. Je rappelle que le Gouvernement a choisi de réduire, l’an dernier, cette année et l’année prochaine, les impôts de millions de foyers français. Il me semble toujours souhaitable, sur un plan politique, de bien montrer le lien entre l’argent qui peut être gagné grâce à un dispositif tel que celui que nous examinons et l’argent qui peut ensuite être redistribué. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers

Discussion générale (suite)
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Article unique (fin)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers (ensemble six annexes), signé à Berlin le 29 octobre 2014, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Mme la présidente. Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers.

(Le projet de loi est adopté.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, je constate que le projet de loi a été adopté à l’unanimité des présents. (Applaudissements sur de nombreuses travées.)

Article unique (début)
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