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Séance du 11 octobre 2016 (compte rendu intégral des débats)

Mme Aline Archimbaud. Ainsi que nous l’avons souligné lors de la discussion générale – et cette remarque revient comme un leitmotiv à chaque débat –, le manque de logements est criant dans notre pays et les délais d’attente s’éternisent : quelque mois au minimum, plusieurs années parfois selon la demande et le lieu. La loi SRU assignait aux territoires des objectifs concrets en termes de nombre de logements ; elle a été renforcée par la loi ALUR et c’était également l’objet de l’article 29 de ce projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, dans sa rédaction initiale.

Effectivement, la commission spéciale a complètement réécrit celui-ci, en transformant l’objectif chiffré de 25 % de logement social d’ici à 2025 en un principe de contractualisation au cas par cas entre les maires et les préfets. Je l’entends bien, la plupart des maires sont de bonne volonté et des discussions sont possibles ; cela étant, les préfets, c’est leur rôle, représentent l’État et sont là pour appliquer la loi, et dans une discussion, surtout lorsqu’elle est difficile, ils ne peuvent pas s’en affranchir. D’où l’intérêt d’un plancher minimal pour les cas difficiles et pour les communes où il est réellement possible de faire du logement social, mais qui feraient le choix de ne pas en faire ou d’en faire très peu ?

Prévoir un taux plancher de 15 %, comme le fait le texte de la commission, permettrait de garantir un minimum de logements sociaux dans les communes. Selon nous, c’est au contraire une remise en cause de la loi SRU dans son esprit, inacceptable alors que des millions de personnes ne disposent pas de revenus suffisants pour se loger dans le parc privé et attendent d’être logés dignement pendant des mois et des années.

Par cet amendement, nous proposons d’en revenir à la version de l’article 29 issue des travaux l’Assemblée nationale. Nous prévoyons des aménagements ; en particulier, il convient de fixer une date butoir et d’examiner durant ce délai les cas particuliers. De notre point de vue, à défaut de définir un objectif chiffré très clair, nous n’y arriverons pas, compte tenu des enjeux. L’actualité récente, extrêmement douloureuse – je pense aux événements qui se sont déroulés samedi dans l’Essonne – nous montre que, si l’on ne prend pas des mesures énergiques pour faire reculer les ghettos, nous continuerons à en subir les conséquences, extrêmement lourdes. Si rien n’avance, nous ne pourrons chaque fois que constater les dégâts.

Mme la présidente. L'amendement n° 595, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. – Le chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° L’article L. 302-2 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, après le mot : « que », sont insérés les mots : « le représentant des organismes mentionnés à l’article L. 411-2 du présent code qui sont propriétaires ou gestionnaires de logements situés sur le territoire couvert par le programme local de l’habitat, désigné par les associations placées sous le régime de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association qui les regroupent et » ;

b) Après le même deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pendant toute la durée de son élaboration, le programme local de l’habitat peut faire l’objet d’une concertation associant les habitants et les associations locales. Dans ce cas, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. À l’issue de la concertation, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale en arrête le bilan, qui est joint au projet de programme local de l’habitat. » ;

c) Au troisième alinéa, les mots : « visés à l’alinéa précédent » sont remplacés par les mots : « mentionnés au deuxième alinéa » ;

2° L’article L. 302-4 est ainsi modifié :

a) Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;

b) Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. – Par dérogation au I du présent article, le programme local de l’habitat fait obligatoirement l’objet, dans un délai de deux ans, d’une modification pour prendre en compte de nouvelles obligations applicables aux communes de son territoire en application des articles L. 302-5 et suivants, telles que fixées aux I et III de l’article L. 302-8.

« Le projet de modification élaboré par l’établissement public de coopération intercommunale est transmis pour avis au représentant de l’État dans le département ainsi qu’aux personnes morales associées en application de l’article L. 302-2. Leur avis est réputé donné s’il n’est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la transmission du projet.

« Le représentant de l’État, s’il estime que le projet de modification ne prend pas ou prend insuffisamment en compte les obligations applicables aux communes mentionnées au premier alinéa du présent II, adresse, dans le délai fixé au deuxième alinéa du présent II, des demandes motivées de modifications à l’établissement public de coopération intercommunale, qui en délibère.

« Le projet de modification est approuvé par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale. La délibération publiée approuvant la modification devient exécutoire deux mois après sa transmission au représentant de l’État, sauf si, dans ce délai, le représentant de l’État a constaté et notifié à l’établissement public de coopération intercommunale que les demandes mentionnées au troisième alinéa du présent II n’ont pas été prises en compte.

« Lorsque, dans le délai mentionné au premier alinéa du présent II, l’établissement public de coopération intercommunale n’a pas modifié le programme local de l’habitat, ou lorsqu’il a explicitement notifié au représentant de l’État sa volonté de ne pas procéder à la modification du programme local de l’habitat, les prélèvements opérés sur les communes de son territoire en application du premier alinéa de l’article L. 302-7 du présent code sont versés, par dérogation au septième alinéa du même article L. 302-7, à l’établissement public foncier mentionné aux huitième ou neuvième alinéas dudit article L. 302-7 ou, à défaut, au fonds national mentionné au L. 435-1. » ;

3° L’article L. 302-5 est ainsi modifié :

a) Au début du premier alinéa, est ajoutée la mention : « I. – » ;

b) Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« II. – Le taux mentionné au I est fixé à 20 % pour toutes les communes mentionnées au même I appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour lesquelles le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l’article L. 302-8, la liste des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, déterminée en fonction du nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article. » ;

c) Les troisième à sixième alinéas sont supprimés ;

d) Le septième alinéa est ainsi rédigé :

« Ce taux est également fixé à 20 % pour les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d’habitants a crû dans des conditions et sur une durée fixées par décret et qui n’appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants et comportant une commune de plus de 15 000 habitants lorsque leur parc de logements existant justifie un effort de production pour répondre à la demande des personnes mentionnées à l’article L. 411. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l’article L. 302-8, la liste de ces communes en prenant en compte le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la commune. » ;

e) Après le même septième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« III. – Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l’article L. 302-8, la liste des communes appartenant aux agglomérations ou aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article, pour lesquelles les dispositions de la présente section ne sont pas applicables.

« La liste de ces communes est arrêtée sur proposition des établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent, après avis du représentant de l’État dans la région et de la commission nationale mentionnée aux II et III de l’article L. 302-9-1-1. Cette liste ne peut porter que sur des communes situées hors d’une agglomération de plus de 30 000 habitants et insuffisamment reliées aux bassins d’activités et d’emplois par le réseau de transports en commun, dans des conditions définies par le décret mentionné au premier alinéa du II du présent article, ou situées dans une agglomération de plus de 30 000 habitants dans laquelle le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, se situe en deçà d’un seuil fixé par ce même décret, ou sur des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d’une zone A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit approuvé en application de l’article L. 112-6 du code de l’urbanisme ou d’une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l’environnement, ou à une inconstructibilité de bâtiment à usage d’habitation résultant de l’application du règlement d’un plan de prévention des risques technologiques ou d’un plan de prévention des risques naturels définis, respectivement, aux articles L. 515-15 et L. 562-1 du code de l’environnement, ou d’un plan de prévention des risques miniers défini à l’article L. 174-5 du code minier. » ;

f) Le huitième alinéa est supprimé ;

g) Au début du neuvième alinéa, est ajoutée la mention : « IV. – » ;

h) Après le 4°, il est inséré un 5° ainsi rédigé :

« 5° Les terrains locatifs familiaux en état de service, dans des conditions fixées par décret, destinés à l’installation prolongée de résidences mobiles dont la réalisation est prévue au schéma départemental d’accueil des gens du voyage et qui sont aménagés et implantés dans les conditions prévues à l’article L. 444-1 du code de l’urbanisme. » ;

i) Au quinzième alinéa, les mots : « neuvième alinéa » sont remplacés par les mots : « présent IV » ;

j) Le dernier alinéa est ainsi modifié :

- au début, est ajoutée la mention : « V. – » ;

- après le mot : « soumises », sont insérés les mots : « pour la première fois » ;

- la première occurrence de la référence : « premier alinéa » est remplacée par la référence : « I du présent article » ;

- les mots : « du fait de la création ou de l’extension d’une commune nouvelle, de la création d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles deviennent membres, d’une modification du périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elles sont membres, d’une fusion de cet établissement public ou d’une modification des limites de communes membres de celui-ci, constatée dans l’inventaire mentionné au premier alinéa de l’article L. 302-6, » sont supprimés ;

4° L’article L. 302-6 est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi modifié :

- les mots : « à la présente section » sont remplacés par la référence : « au I de l’article L. 302-5 » ;

- la référence : « septième alinéa de l’article L. 302-5 » est remplacée par la référence : « second alinéa du II du même article L. 302-5 » ;

- après les mots : « au sens », est insérée la référence : « du IV » ;

b) À la fin de la première phrase du quatrième alinéa, les références : « premier, au deuxième ou au septième alinéa dudit article L. 302-5 » sont remplacées par les références : « I ou aux premier ou second alinéas du II dudit article L. 302-5 » ;

5° L’article L. 302-8 est ainsi modifié :

a) Aux première et seconde phrases du premier alinéa du I, les références : « premier, au deuxième ou au septième alinéa » sont remplacées par les références : « I, ou aux premier ou second alinéas du II » ;

b) Les deux premières phrases du second alinéa du même I sont ainsi rédigées :

« Toutefois, lorsqu’une commune appartient à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de programme local de l’habitat et ayant conclu une convention mentionnée à l’article L. 301-5-1 du présent code ou au II de l’article L. 5217-2, au II de l’article L. 5218-2 ou au VI de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales ou à la métropole de Lyon ayant conclu une convention mentionnée à l’article L. 3641-5 du même code, le programme local de l’habitat peut fixer, pour une seule période triennale, l’objectif de réalisation de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune, sans que cet objectif puisse être inférieur au tiers de l’objectif de réalisation mentionné au VII du présent article. L’objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour l’ensemble des communes de la communauté ne peut être inférieur au nombre total de logements locatifs sociaux dont la réalisation serait nécessaire, dans les communes soumises au prélèvement mentionné au premier alinéa de l’article L. 302-7, pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, au I ou aux premier ou second alinéas du II de l’article L. 302-5, chacune de ces dernières devant se rapprocher de l’objectif ainsi fixé. » ;

c) Au II, le mot : « sixième » est remplacé par le mot : « septième » ;

d) Au début de la première phrase du III, les mots : « Si la commune n’est pas couverte par un programme local de l’habitat » sont remplacés par les mots : « Pour atteindre l’objectif défini au I » ;

e) Le IV est ainsi rédigé :

« IV. – Tout programme local de l’habitat comportant au moins une commune soumise aux dispositions des I ou II de l’article L. 302-5 prend en compte les objectifs quantitatifs et de typologie définis au I et au III du présent article, sur le territoire des communes concernées. » ;

f) À la fin de l’avant-dernière phrase du VI, les mots : « au premier alinéa ci-dessus » sont remplacés par les mots : « aux I et III » ;

g) Le VII est ainsi modifié :

- à la première phrase, les mots : « premier, au deuxième ou au septième alinéa de l’article L. 302-5 » sont remplacés par les mots : « I, aux premier ou deuxième alinéas du II dudit article L. 302-5 » ;

- l’avant-dernière phrase est supprimée ;

h) Le VIII est abrogé.

II. – Les programmes locaux de l’habitat adoptés avant la publication de la présente loi sont adaptés, pour les années restant à courir, selon la procédure de modification prévue au II de l’article L. 302-4 du code de la construction et de l’habitation, pour tenir compte des adaptations rendues nécessaires par la présente loi.

III. – Les deuxième à cinquième alinéas de l’article L. 302-5 du même code, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, demeurent applicables jusqu’à la publication du décret mentionné au premier alinéa du II du même article L. 302-5, dans sa rédaction résultant de la présente loi.

IV. – Le septième alinéa de l’article L. 302-5 du même code, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, demeure applicable jusqu’à la publication du décret mentionné au deuxième alinéa du II du même article L. 302-5, dans sa rédaction résultant de la présente loi.

V. – Les sixième et huitième alinéas de l’article L. 302-5 du même code, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, demeurent applicables jusqu’à la publication du décret mentionné au premier alinéa du III du même article L. 302-5, dans sa rédaction résultant de la présente loi.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable. Je profite de la présentation de cet amendement pour répondre à certains arguments que je viens d’entendre, mais aussi pour illustrer ce qui nous oppose. Au cours de la discussion générale, un orateur a parlé d’une « bataille idéologique », et en effet, dans ce débat, ce sont bien deux visions différentes qui s’expriment.

Pour essayer de vous convaincre, même si je ne suis pas certaine d’y parvenir, il me paraît important de rappeler quelques chiffres et d’expliquer pourquoi la loi SRU est si importante.

Cette loi, qu’avait portée notamment Louis Besson, avait pour objectif la construction de logements sociaux dans l’ensemble des territoires où la demande était très forte. Le logement social recouvre les logements pour les familles, les logements pour les étudiants, les logements pour les personnes âgées, leur particularité commune étant d’être à loyer modéré.

La réalité, même si certains territoires rencontrent des difficultés, c’est que la loi SRU, globalement, fonctionne. Vous l’avez dit, monsieur Dallier : une grande majorité de ces villes ont déjà dépassé les objectifs fixés pour 2025 (M. Philippe Dallier hoche la tête en signe de dénégation.), cependant que d’autres sont en train de les atteindre. La question est en effet de savoir pourquoi certaines communes ont décidé dès 2001 – et toujours en 2016 – de ne pas appliquer cette loi.

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Par ailleurs, la réalité c’est que la loi SRU a permis la construction d’un grand nombre de logements sociaux et de remettre de l’équilibre dans les territoires, même si vous dites qu’elle ne sert à rien. Voyons les chiffres des communes concernées pour la dernière période triennale 2011–2013 – nous dresserons le bilan de la période 2014–2016 quand nous connaîtrons les chiffres en décembre – : on comptait 1 115 communes déficitaires, certaines devant atteindre 25 % et d’autres 20 % ; seulement 605 étaient prélevées, les autres échappant à tout prélèvement, car elles ont pu intégrer leurs dépenses en faveur du logement social ; 131 étaient exonérées au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale – nous aurons un débat plus loin dans cette discussion – ; et 62 % des communes déficitaires avaient dépassé leur objectif. La réalité, c’est bien que les choses avancent.

Et puisque vous parlez de ces communes très réfractaires que sont les communes carencées, aujourd’hui au nombre de 221, près de 200 d’entre elles ont signé avec l’État un contrat de mixité sociale dans le cadre duquel est engagée une négociation en vue d’atteindre l’objectif assigné par la loi.

M. Philippe Dallier. Il faut remettre les choses dans l’ordre !

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Avec les communes carencées, nous obtenons aujourd’hui des résultats à la suite des discussions denses que nous avons engagées avec elles, y compris avec les communes qui n’avaient entrepris aucune construction de logements sociaux. Je le répète, et je tiens à votre disposition toutes les données publiques disponibles sur le nombre de permis de construire, ces communes n’ont pas arrêté de construire en général.

Qu’est-ce que nous proposons dans le projet de loi ? D’une part, de poursuivre l’application de la loi SRU, d’autre part, de remédier aux effets de seuil, réels, liés notamment à l’évolution observée en 2013.

Monsieur Labbé, vous avez cité le cas de communes de l’agglomération de Lorient concernées par la loi SRU, plutôt éloignées de son cœur, et qui éprouvent quelques difficultés à respecter leurs objectifs. Précisément, nous proposons de sortir un certain nombre de communes : celles où la demande de logements n’est pas d’un niveau tel qu’elle exige de la création de logements sociaux et celles qui sont insuffisamment desservies par les transports. De fait, Saint-Nolff va sortir de la loi SRU. Et s’il en est ainsi, ce n’est pas parce que vous êtes l’ancien maire de cette ville, et malgré toute l’amitié que je vous porte. (Sourires.) Ces communes telles que Saint-Nolff, même si elles construisent des logements sociaux, ne seront donc pas concernées par la loi SRU.

Pour les neuf années qui courent avant le terme de 2025 prévu par la loi SRU, mon objectif – et vous en avez parlé, monsieur Dallier –, c’est d’étudier dans le détail la situation des territoires en situation de vacance – certains départements connaissent des taux de vacance très élevés – afin d’envisager des dispositifs destinés à mobiliser ces logements. Dans le même temps, nous entendons poursuivre la pression sur les territoires dits « tendus », où la demande est très importante.

En outre, pour sortir des situations d’arbitraire – qui est concerné par la loi SRU et qui ne l’est pas –, souvent soulignées dans le passé, nous avons souhaité que la décision d’extraire une commune du dispositif SRU soit prise au sein de l’EPCI dont elle est membre, qu’elle soit donc soutenue par l’ensemble des autres communes, la demande étant transmise à la commission SRU. La décision ne reviendrait donc pas au ministre chargé du logement. La collégialité du débat permettra justement d’introduire de la transparence.

Nous avons donc adopté une vision très pragmatique pour ces communes qui ont à faire face à des difficultés et à un manque de logements. Aujourd’hui, le vrai sujet, ce n’est pas seulement l’application de la loi SRU dans des petites communes rattachées à une très grosse agglomération – et l’évolution des EPCI a été cause de bien des bouleversements – ; le problème, ce sont les communes de 50 000, 60 000 ou 80 000 habitants qui, depuis l’adoption de la loi SRU, ne veulent pas construire les logements sociaux qu’elles doivent construire.

M. Philippe Dallier. Il y en a combien ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Il y en a encore, vous le savez bien, et c’est sur ce point qu’il faut être intraitable. Si vous voulez les chiffres, monsieur Dallier, je vous les fournirai tout à l’heure.

M. Hubert Falco. Laissez faire les maires !

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi « Égalité et citoyenneté ». Je souhaiterais tout d’abord compléter les propos de mes collègues Philippe Dallier et Dominique de Legge, que je remercie de l’appréciation qu’ils ont portée sur la position adoptée par la commission spéciale.

Puisque vous y avez fait référence au début de votre propos, madame la ministre, permettez-moi de vous dire que, plutôt qu’une approche pour le moins dogmatique, la commission spéciale a voulu privilégier…

Un sénateur du groupe socialiste et républicain. … l’idéologie !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. … une approche pragmatique en lien avec les réalités locales et les spécificités des territoires. Pourquoi ? Tout simplement, nous sommes partis du principe que les territoires ne se ressemblent pas tous,…

M. Hubert Falco. Bien sûr !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. … qu’il existe une extrême hétérogénéité entre eux, et qu’en conséquence la politique du logement doit faire l’objet d’un traitement non pas global, mais au cas par cas. De fait, assigner des objectifs de construction généraux n’a pas de sens.

À ceux qui voudraient diaboliser les travaux de la commission spéciale en disant que nous avons détricoté l’article 55 de la loi SRU (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et républicain.), que nous avons porté atteinte aux fondements mêmes de cet article, que nous crions haro sur le logement social,…

M. Hubert Falco. Ils n’ont qu’à venir dans nos communes !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. … je réponds que ce que nous avons voulu faire, c’est libérer les élus locaux, les maires, des contraintes productivistes (M. Didier Guillaume sourit.) et des contraintes financières imposées par l’article 55 de la loi SRU et renforcées en 2013, article qui, je vous le rappelle, impose 25 % de logements sociaux d’ici à 2025 avec un quintuplement des sanctions financières.

Les différences entre les départements sont tellement considérables…

M. Hubert Falco. Bien sûr !

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. … – et je ne parle même pas des différences, tellement plus fortes, à des échelons inférieurs – que les objectifs imposés à la plupart des communes sont véritablement intenables.

Au bout du compte, que constate-t-on ? C’est qu’une politique de quotas excessifs a un double effet pervers : l’érosion du parc privé et l’envolée des prix sur le marché de l’immobilier. Par ailleurs, cette politique des quotas excessifs montre finalement l’incapacité du Gouvernement à traiter le logement au fond, et en tout cas à traiter la question ô combien importante de l’aménagement du territoire (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Mme Mireille Jouve et M. Alain Bertrand applaudissent également.)

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. La commission a proposé de redéfinir les obligations des communes en matière de logements sociaux, les règles en vigueur s’avérant beaucoup trop rigides et mal adaptées à la réalité des besoins. Comme l’a dit Philippe Dallier, il ne s’agit en aucun cas d’exonérer les maires, les élus locaux, les communes des obligations de construction de logements sociaux.