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Séance du 7 mars 2018 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Philippe Dallier

vice-président

Secrétaires :

Mme Agnès Canayer,

M. Yves Daudigny.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour un rappel au règlement.

Mme Éliane Assassi, présidente du groupe communiste républicain citoyen et écologiste. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, mon intervention se fonde sur l’article 36 de notre règlement.

Mon groupe a inscrit dans son espace réservé de cet après-midi une proposition de loi, adoptée le 2 février 2017 à l’Assemblée nationale, qui permet une revalorisation sensible des retraites agricoles.

Cette proposition de loi est attendue par le monde rural tant est grand le dénuement des agriculteurs après une vie passée au service de notre pays et de nos territoires – car que serait la France sans leur travail ? Cette proposition de loi a été adoptée à l’unanimité en commission des affaires sociales. Son adoption conforme et donc définitive était acquise.

C’était sans compter l’obstination antisociale du Gouvernement, qui, ce matin et ce matin seulement, a déposé un amendement en annonçant un vote bloqué sur ce texte, dans le cadre de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution. En clair, le coup de force du Gouvernement est de n’autoriser l’adoption de ce texte qu’accompagné de l’amendement proposé. Or cet amendement, c’est l’enterrement du texte, puisqu’il reporte sine die son application, voire son existence même : le Gouvernement entend vérifier la compatibilité de la proposition avec la future réforme des retraites…

De toute façon, la poursuite de la navette n’aura pas lieu, car le texte, qui sera non conforme, ne sera pas inscrit par le Gouvernement à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Monsieur le président, mes chers collègues, il s’agit d’un coup de force d’une rare violence contre le Parlement ! (Marques dapprobation sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

C’est un coup de force inédit, car l’article 44, alinéa 3, qui est en somme le 49.3 du Sénat, est invoqué contre une proposition de loi inscrite dans un espace réservé à l’initiative parlementaire.

Mais ce n’est qu’un coup de force qui s’inscrit dans toute une série d’autres actions : recours aux ordonnances, application anticipée de la loi Parcoursup avant le vote définitif et annonce, hier, d’une liquidation du droit d’amendement par le Premier ministre.

Monsieur le président, cela fait des années que nous alertons sur le recul des pouvoirs du Parlement, sur son abaissement. Aujourd’hui, j’ai le sentiment que nous parvenons à un moment grave pour notre démocratie, face à la volonté d’Emmanuel Macron d’accaparer tous les pouvoirs.

Le Gouvernement doit aujourd’hui – aujourd’hui ! - abandonner le recours au vote bloqué, qui va provoquer l’enterrement de cette proposition de loi.

Nous vous demandons de réunir dans l’urgence une conférence des présidents pour permettre au Sénat de riposter dans la plus large unanimité possible face à ce coup de force ! (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, du groupe socialiste et républicain, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

M. le président. Madame la présidente, avant de vous répondre, je donne, à sa demande, la parole à M. le président de la commission des lois.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et dadministration générale. Monsieur le président, si je vous ai demandé la parole, ce n’est pas pour vous dire combien il est urgent de revaloriser les retraites agricoles. Je crois que nous partageons ce point de vue sur toutes les travées, tant nos retraités de l’agriculture ont aujourd’hui des revenus qui les pénalisent par rapport aux autres Français, après une vie de labeur souvent commencée, sans qu’elle puisse être prise en compte, avant l’âge de seize ans.

Si je prends la parole, c’est parce que, dans notre Haute Assemblée, la commission des lois est aussi celle du Règlement, avec un R majuscule, qui désigne le règlement du Sénat.

Je voudrais m’associer à ce rappel au règlement pour vous dire, monsieur le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, que je n’ai pas connaissance de précédents de l’utilisation de cet article 44, troisième alinéa, relatif au vote bloqué depuis de très nombreuses années, et jamais autrement que pour faire aboutir un projet du Gouvernement lorsque la discussion est difficile. L’opposer aujourd’hui à la discussion d’une proposition de loi d’origine parlementaire adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale constitue, de mon point de vue, un précédent extrêmement dangereux.

Il y a le droit, bien sûr, mais il y a aussi l’abus de droit…

M. Pierre-Yves Collombat. La forfaiture !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. … quand on sort de l’esprit de la Constitution, ce que vous avez fait en prenant cette décision, que je crois être largement improvisée.

M. Pierre Ouzoulias. Très bien !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est la raison pour laquelle je vous demande à mon tour, solennellement, de prendre dans la journée la décision nécessaire pour que le débat ait lieu et qu’il puisse aboutir. Car c’est mal augurer de l’avenir de nos discussions sur le travail législatif que de procéder par l’utilisation de moyens qui exercent sur le Parlement un rapport de force tout à fait inadmissible.

Je dois vous dire aussi ma conviction profonde que le recours à ces instruments de rationalisation du parlementarisme, alors qu’il n’y a pas, dans notre pays, de problèmes de majorité pour le gouvernement actuel, est un aveu de faiblesse !

Mme Éliane Assassi. Tout à fait !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Si le Gouvernement avait des arguments pour convaincre le Parlement, il n’aurait pas besoin de recourir à de tels artifices dans la procédure législative.

Pardonnez la véhémence et la solennité de mon propos, mais je crois que le sujet est grave. Nous ne pouvons pas laisser passer ce type de décisions unilatérales, non précédées de concertation, et dans un contexte qui n’est pas celui dans lequel on utilise habituellement – et le moins souvent possible, d’ailleurs ! – le troisième alinéa de l’article 44 de notre Constitution. (Vifs applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe socialiste et républicain et du groupe communiste républicain citoyen et écologiste. – M. Pierre Ouzoulias se lève et applaudit longuement.)

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. M. le président de la commission des lois a énoncé mieux que je ne saurais le faire ce que je souhaitais dire. Je m’associe évidemment au rappel au règlement de Mme Assassi et aux propos de M. Bas.

Comme cela vient d’être souligné, le climat de tension procédurale autour de la réforme constitutionnelle et les annonces qui ont été faites hier laissent mal augurer de la suite.

Alors qu’une réforme constitutionnelle doit être une réforme apaisée, celle-là s’annonce tout de même bien mal ! On confond vitesse et précipitation ; on confond légiférer vite et légiférer bien ! Nous étions déjà très, très mal engagés avec toutes ces procédures d’urgence ; cela ne fait que continuer !

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat auprès du ministre de laction et des comptes publics. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je dois avoir l’humilité de le dire, si je répondais au rappel au règlement de Mme Assassi et à l’intervention de président de la commission des lois rappelant la rareté de l’utilisation d’une telle procédure, je sortirais de ma condition.

Toutefois, je puis à tout le moins prendre l’engagement de rapporter ces propos à M. le Premier ministre, chef du Gouvernement, afin qu’il en ait connaissance dans les plus brefs délais et que la proposition de loi inscrite à l’ordre du jour du Sénat puisse être examinée.

Je serai à vos côtés lors des débats sur les deux propositions de loi déposées par le groupe socialiste et républicain, puis l’un de mes collègues du Gouvernement me succédera pour l’examen de la proposition de loi déposée par le groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

M. le président. La parole est à M. Marc Daunis.

M. Marc Daunis. Je le dis avec une certaine solennité, le groupe socialiste et républicain s’associe avec force aux propos qui viennent d’être tenus par nos différents collègues.

Il tient à exprimer son indignation face à l’utilisation de cette procédure, ainsi que son incompréhension, dans un contexte général de volonté de passer en force et de ne pas mener les débats devant le Parlement.

Le groupe socialiste et républicain tiendra compte des réponses qui seront apportées au Sénat, compte tenu de l’engagement pris par M. le secrétaire d’État de rapporter fidèlement au Premier ministre les propos qui viennent d’être tenus, pour en tirer toutes les conséquences et arrêter sa position s’agissant de la suite de nos débats de l’après-midi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier, président du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. Le groupe du RDSE, dans sa diversité et sa liberté, s’associe entièrement au rappel au règlement de Mme Assassi.

Je ne suis sénateur que depuis un peu plus de six ans, mais je n’avais jamais vu encore la procédure du vote bloqué. Je dois dire que je la découvre. J’ai un peu de mal à concevoir que cela bloque un processus parlementaire.

Au demeurant, je ne crois pas que le Gouvernement veuille ici faire voter un projet de loi pour l’imposer. Il est donc un peu difficile de comprendre une telle démarche.

Pour notre part, nous sommes très attachés au Parlement, à la liberté des parlementaires, ainsi qu’au droit d’amendement ; nous aurons l’occasion d’y revenir.

Nous soutenons entièrement la démarche de nos collègues, et je m’associe aux propos de M. le président de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe socialiste et républicain, du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est de nouveau à M. le président de la commission des lois.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Monsieur le président, je sollicite une suspension de séance d’au moins cinq minutes.

M. le secrétaire d’État nous a offert de joindre toute affaire cessante M. le Premier ministre pour l’informer de la situation qui prévaut au Sénat à la suite de ce rappel au règlement. Je souhaite qu’il puisse le faire dès maintenant, car il y a urgence, puisque le texte concerné est inscrit à notre ordre du jour de la fin de l’après-midi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe socialiste et républicain et du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.)

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle les termes de l’article 29, alinéa 2, du règlement du Sénat : « La conférence des présidents est convoquée à la diligence du Président du Sénat. La réunion de la conférence des présidents peut être également demandée par deux groupes au moins pour un ordre du jour déterminé. »

Je constate, à la suite du rappel au règlement de Mme la présidente du groupe CRCE et de l’intervention du président du groupe du RDSE, que deux groupes ont formulé cette demande. Je vais donc la transmettre à M. le président du Sénat.

Nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants. Toutefois, la suspension sera brève, dans la mesure où nous sommes dans un ordre du jour réservé du groupe socialiste et républicain, et le temps est contraint.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quatorze heures quarante-cinq, est reprise à quatorze heures cinquante.)

M. le président. La séance est reprise.

3

 
Dossier législatif : proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi
Discussion générale (suite)

Qualité des études d’impact des projets de loi

Discussion d’une proposition de loi organique dans le texte de la commission

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe socialiste et républicain, de la proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact des projets de loi, présentée par M. Franck Montaugé et les membres du groupe socialiste et républicain (proposition n° 610 rectifié [2016-2017], texte de la commission n° 318, rapport n° 317).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Franck Montaugé, auteur de la proposition de loi organique.

M. Franck Montaugé, auteur de la proposition de loi organique. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les deux textes que j’ai le plaisir de vous présenter cet après-midi au nom de mon groupe répondent à l’objectif, que je crois largement partagé, d’améliorer la qualité de la loi et le suivi de ses effets.

L’exécutif, le législatif, les autorités de contrôle et les citoyens sont directement concernés par ce sujet, dans un contexte national et international qui nous amène à penser l’évaluation des normes et des politiques publiques dans le rapport aux enjeux du développement durable - et a fortiori depuis l’accord de Paris et les engagements qui en résultent pour la France !

Sur l’initiative du président Nicolas Sarkozy, le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi a ouvert la voie en 2009. La recommandation centrale de ce rapport, qui a fait date et autorité, est que la croissance est soutenable quand on transmet aux générations futures un patrimoine national susceptible d’assurer la couverture de leurs besoins et de garantir sur le long terme leur bien-être.

Cela suppose de pouvoir évaluer le patrimoine national en recensant les divers types de capitaux ou d’actifs qui le composent, en stock et en flux, au nombre desquels figurent le capital économique, privé et public, qui est composé du capital productif ; le capital humain, qui renvoie au niveau d’éducation de la société, aux compétences, au niveau de formation et de qualification du travail ; le capital social, qui est un actif intangible mesurant la qualité des institutions et des rapports sociaux, comme la culture ou le mode d’organisation de la société – il s’agit d’ailleurs d’un indicateur permettant de mesurer le degré de cohésion de la société – et le capital naturel, qui est composé des ressources naturelles, comme les énergies fossiles, l’eau, les terres, et l’ensemble des écosystèmes.

Certains économistes ajoutent encore à ce bilan patrimonial de la Nation un actif intangible, comme la démocratie.

Au passif du bilan patrimonial de la Nation figurent la dette publique et la dette privée.

Pour Jean-Paul Fitoussi, disposer d’un tel bilan patrimonial de la Nation permet d’éclairer les choix politiques, notamment les choix budgétaires. C’est en cela que cette approche nous concerne tout particulièrement.

Dans le même esprit, la loi portée par la députée écologiste Éva Sas permet depuis 2015 de « prendre en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques ». Ce texte a été une première étape importante dans la reconnaissance d’indicateurs permettant de mesurer différents aspects de notre développement : le taux d’emploi, l’effort de recherche, l’endettement, l’espérance de vie en bonne santé, la satisfaction dans la vie, les inégalités de revenus, la pauvreté en conditions de vie, les sorties précoces du système scolaire, l’empreinte carbone et l’artificialisation des sols.

Dans l’édito du troisième rapport sur les nouveaux indicateurs de richesse, que nous venons de recevoir, le Premier ministre, M. Édouard Philippe, évoque aussi les dix-sept objectifs de développement durable du Programme de développement durable de l’ONU à l’horizon 2030, auxquels ont adhéré 193 États – tout de même !

Je cite M. le Premier ministre : « Cette dynamique […] a un sens politique profond. Il s’agit de savoir ce sur quoi nous fondons collectivement notre appréciation de ce que l’on entend par croissance, développement, bien-être ou progrès. » Et il indique que les principales réformes engagées par le Gouvernement seront « évaluées à l’aune de ces indicateurs ».

Si nous suivons les propos du Premier ministre, l’utilisation des nouveaux indicateurs de richesse de la loi Sas dans les études d’impact, comme le prévoyait notre article 1er, n’était pas incongrue. Et la réintroduction de l’article 1er initial permettrait facilement de surmonter la contradiction entre les propos du Premier ministre et la position de la commission des lois.

Au mois de juillet dernier, le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable de notre Haute Assemblée, Hervé Maurey, et notre collègue Jérôme Bignon organisaient au Sénat une table ronde pour faire le point sur la prise en compte par l’État et notre pays des objectifs de développement durable.

Je vais me permettre de citer quelques extraits de leurs propos tenus à cette occasion. Nos deux collègues pourront peut-être s’exprimer sur le sujet s’ils nous rejoignent.

Hervé Maurey posait à la fin de son propos introductif la question suivante : « Comment nous, parlementaires, pourrions-nous mieux appréhender ces objectifs dans la mise en œuvre des différentes politiques que nous examinons ? »

La nécessité de territorialiser ces indicateurs, d’y associer la société civile, de faire en sorte que le Sénat et l’Assemblée nationale puissent y travailler ensemble – c’est tout le sens de notre proposition, pour le deuxième texte, d’un Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être – que nos commissions organiques ou spéciales ne travaillent plus en silo était rappelée à juste titre par Jérôme Bignon.

En 2011, l’OCDE se dotait d’une démarche du même ordre, intitulée Linitiative du vivre mieux, permettant des comparaisons internationales sur des thèmes aussi importants pour la qualité de vie de chacun de nos concitoyens que l’emploi et les salaires, le rapport vie professionnelle/vie privée, le logement, la qualité de l’environnement, l’état de santé, l’éducation et les compétences, les liens sociaux, l’engagement civique et la gouvernance, la sécurité personnelle et tout ce qui relève du bien-être subjectif.

L’Union européenne a aussi développé son propre modèle, et de nombreux pays se sont engagés dans cette voie, chacun à leur manière.

En réalité, il y a beaucoup d’indicateurs et de systèmes différents. Cette profusion nuit au sens, à la compréhension et à l’appropriation. Et tant que nous n’avançons pas dans ce sens, le PIB reste le point de repère exclusif, si ce n’est l’objectif majeur.

Dans ce contexte, confortés par de nombreuses auditions auxquelles nous avons procédé, nous avons ouvert le vaste chantier de l’amélioration de la fabrique de la loi et de l’évaluation des politiques publiques.

Et nous avons été rattrapés – si j’ose dire –, mais ce n’est pas une difficulté, par le projet de réforme constitutionnelle engagée par le Président de la République. Dans son discours du 3 juillet 2017, celui-ci appelait à réserver du temps « au contrôle et à l’évaluation », à « l’ardente obligation de bien suivre l’application des lois en s’assurant de leur pertinence dans la durée, de leurs effets dans le temps pour les corriger ou y revenir ».

De son côté, le président du Sénat indique dans la présentation du rapport de François Pillet que le contrôle et l’évaluation ont jusqu’à présent été les « parents pauvres de Ve République » et que nous devons « davantage investir notre mission de contrôle et d’évaluation ». C’est là tout le sens de nos propositions !

Venons-en maintenant au fond du texte.

Dans sa version initiale, l’article 1er de la proposition de loi dont nous allons discuter prévoyait que les études d’impact soient réalisées de manière plus qualitative, en tenant compte des indicateurs de la loi Sas.

Nous voulions, à partir de l’usage de ces indicateurs dans les études d’impact, rappeler la nécessité de penser l’action publique au regard des objectifs de développement durable que notre pays reconnaît dans le cadre des accords de Paris issus de la COP 21.

Les indicateurs de la loi Sas ne sont pas gravés dans le marbre, mais ils peuvent être mis en rapport avec les dix-sept objectifs de développement durable. Ces « ODD » nécessitent une déclinaison et une appropriation par chaque pays ; les nouveaux indicateurs de richesse de la loi Sas peuvent en être une traduction pertinente et, bien entendu, perfectible.

Ce qui importe donc, pour être cohérents avec nos engagements internationaux, c’est que nous nous engagions à les prendre en compte, à nous y référer dans nos études d’impact et nos évaluations.

Là était l’esprit de l’article 1er, c’est-à-dire, en réalité, l’essentiel de ce texte.

La discussion de l’amendement visant à le réintroduire dans le texte nous permettra, je l’espère, de mieux nous comprendre et d’arriver à un accord.

Le rapporteur de la commission des lois, notre collègue Jean-Pierre Sueur, a voulu privilégier dans ce texte l’amélioration de la procédure des études d’impact dont traite l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009. Ce point de vue n’est pas contradictoire avec la réintroduction de l’article 1er. L’article 2 a donc été modifié ; il prévoit désormais – c’est un point important – que « les évaluations sont réalisées par des organismes indépendants ». Nous sommes d’accord avec cette disposition, mais, par cohérence avec la nécessité de faire usage de nouveaux indicateurs, nous amenderons le point relatif aux modalités de réalisation des évaluations.

Le texte initial prévoyait également que les « évaluations so[ie]nt réalisées par des organismes publics indépendants et pluralistes ». Les amendements présentés par le rapporteur en commission en respectent l’esprit, mais le pluralisme est davantage, pour nous, un principe de droit qu’une lubie de circonstance. Nous expliciterons ce point en présentant un amendement de réintroduction de cette notion.

La commission des lois a aussi voulu confier au Conseil d’État le soin de définir la liste des organismes habilités, les modalités de leur désignation et les modalités techniques de réalisation des études d’impact et d’évaluation. Nous le proposerons nous-mêmes dans quelques instants. Nous sommes donc d’accord sur ce sujet.

Je tiens à souligner que le Gouvernement n’est en rien empêché de mener comme il l’entend et comme le prévoient les textes existants ses propres études d’impact.

Enfin, constatons ensemble que les autres modifications introduites par la commission reposent sur la prise en compte des propositions 15 et 18 du rapport du président Gérard Larcher, relatives à l’amélioration de la qualité des études d’impact.

En définitive, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, l’adoption du texte dont la commission s’est saisie ferait, je le crois, progresser sensiblement le Parlement dans la mise en œuvre des missions de contrôle et d’évaluation des politiques publiques que lui confère l’article 24 de la Constitution, cela dans le cadre d’un paradigme qui répond aux enjeux impérieux d’un développement durable et inclusif. La France a donné la meilleure image d’elle-même avec l’Accord de Paris. Il nous revient, à nous parlementaires, d’en tirer toutes les conséquences dans notre travail quotidien de législateur. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Discussion générale (suite)
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