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Séance du 7 mars 2018 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Grand, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Grand. Ayant lu l’article sur le droit d’amendement paru dans l’édition d’hier du journal Le Monde, je ne résiste pas, monsieur le secrétaire d’État, au plaisir de vous faire remarquer que, si la réforme constitutionnelle que le Gouvernement s’apprête visiblement à nous soumettre était déjà entrée en vigueur, le texte de la commission s’imposerait à nous sans autre forme de procès (M. Laurent Duplomb applaudit.) et nous aurions été privés d’une discussion qui a permis de faire évoluer la position personnelle du rapporteur, ainsi que de l’avis du ministre, lequel n’a pas l’occasion de s’exprimer en commission. Voilà un exemple concret de ce qu’il convient de faire et, surtout, de ne pas défaire ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste et du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.)

M. le président. Madame Lamure, l’amendement n° 10 est-il maintenu ?

Mme Élisabeth Lamure. L’avis exprimé à titre personnel par M. Sueur me conforte dans ma décision de ne pas le retirer. L’obligation de compenser toute création de norme par la suppression d’une autre n’aura guère de portée s’il n’y a pas équivalence de l’impact financier.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 10.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er ter, modifié.

(Larticle 1er ter est adopté.)

Article 1er ter (nouveau)
Dossier législatif : proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d'impact des projets de loi
Article additionnel après l’article 2 - Amendements n° 4 et n° 5

Article 2

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les évaluations prévues aux huitième et neuvième alinéas sont également réalisées par des organismes indépendants. Ces évaluations sont incluses dans les documents rendant compte de l’étude d’impact. Un décret en Conseil d’État détermine la liste et les modalités de désignation des organismes concernés ainsi que les modalités de réalisation des évaluations.

« S’il y a lieu, les avis rendus par le conseil national d’évaluation des normes en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales sont également inclus dans les documents rendant compte de l’étude d’impact. »

M. le président. La parole est à M. Franck Montaugé, sur l’article.

M. Franck Montaugé. L’article 2 de la proposition de loi prévoyait, dans sa rédaction initiale, que les études d’impact telles que prévues par la loi organique de 2009 soient réalisées par des organismes publics indépendants et pluralistes.

La commission des lois a jugé nécessaire d’étendre aux organismes privés la possibilité de réaliser ces évaluations.

Or nous considérons, pour notre part, que c’est le caractère public de ces organismes qui garantit leur indépendance, en empêchant d’éventuels conflits d’intérêts liés notamment au mode de financement des organismes privés.

L’amendement vise donc à réintroduire le texte initial de la proposition de loi, qui prévoyait que les évaluations des conséquences économiques, sociales, financières et environnementales des projets de loi puissent être réalisées par des organismes publics indépendants.

Je veux rappeler que l’Observatoire français des conjonctures économiques, par exemple, a été créé au tout début des années quatre-vingt, avec d’autres instituts publics de conjoncture et d’analyse économique et sociale, afin de renforcer l’indépendance de l’expertise dans ce domaine par rapport au Gouvernement.

En effet, à la fin des années soixante-dix, des rapports publics avaient dénoncé de manière récurrente le monopole que détenait l’administration dans le domaine de l’expertise économique et sociale. Le rapport de René Lenoir et de Baudouin Prot, commandé par Valéry Giscard d’Estaing en 1979, a joué un rôle extrêmement important dans la démocratisation de l’analyse économique et sociale en France. Ce rapport préconisait la création de plusieurs instituts de conjoncture économique publics indépendants du Gouvernement. Ainsi sont nés, par exemple, l’OFCE et l’Institut de recherches économiques et sociales, l’IRES. De tels organismes, dont les ressources sont constituées de subventions publiques, assurent « le pluralisme dans l’analyse économique, l’évaluation des politiques publiques et l’étude de la conjoncture économique, en France et en Europe », comme l’indiquent les statuts de l’OFCE. Ils ont pour mission de « mettre au service du débat public en économie les fruits de la rigueur scientifique et de l’indépendance universitaire ».

Notre amendement n° 2 rectifié a pour objet de réintroduire le caractère public des organismes visés à l’article 2, afin d’assurer l’indépendance et le pluralisme des évaluations incluses dans les études d’impact des projets de loi.

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 7, présenté par M. Collombat, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

« Ces évaluations sont réalisées par des organismes publics indépendants et pluralistes comprenant notamment le Conseil économique, social et environnemental, l’Observatoire français des conjonctures économiques, l’Institut national de la statistique et des études économiques.

« Ces organismes publics indépendants préalablement au commencement de leurs travaux, consultent les commissions saisies au fond à l’Assemblée nationale et au Sénat des points et des sujets que ces dernières souhaitent nécessairement voir traiter dans l’étude d’impact.

« Pour réaliser ces évaluations, l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent désigner des universitaires et des personnes qualifiées en fonction de leur compétence par rapport aux domaines du projet de loi. Le mode de désignation des universitaires et des personnes qualifiées est déterminé par le règlement de chaque assemblée.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Cet amendement vise trois objectifs.

Premièrement, comme les amendements nos 2 rectifié et 3 rectifié, il tend à rétablir le caractère public, indépendant et pluraliste des organismes réalisant les évaluations figurant dans les études d’impact.

Deuxièmement, il vise à prévoir que les commissions saisies au fond des assemblées parlementaires soient consultées sur les sujets qu’elles souhaiteraient voir traiter dans l’étude d’impact. Cela éviterait le travers que j’ai dénoncé tout à l’heure, à savoir que l’on trouve tout dans les études d’impact, sauf ce que l’on y cherche…

Troisièmement, l’amendement prévoit que les assemblées puissent désigner des universitaires et des personnes qualifiées en fonction de leur compétence sur les sujets traités, pour que les parlementaires puissent être éclairés sur les dispositions qu’on leur soumet.

M. le président. L’amendement n° 2 rectifié, présenté par MM. Montaugé, Durain, Kerrouche, Kanner et Bérit-Débat, Mme Blondin, MM. Botrel, M. Bourquin, Cabanel, Courteau, Daunis et Duran, Mme Espagnac, M. Jeansannetas, Mme G. Jourda, M. Lalande, Mmes Lepage et Lienemann, MM. Lozach, Manable et Marie, Mmes Monier et Perol-Dumont, M. Raynal, Mme S. Robert, M. Roux, Mme Tocqueville, MM. Tourenne et Vaugrenard, Mme Artigalas, M. J. Bigot, Mmes Bonnefoy, Cartron, Conconne, M. Filleul et Guillemot, MM. Houllegatte, Iacovelli, Jacquin et Madrelle, Mme Préville, MM. Tissot et Todeschini, Mmes Ghali et Meunier, MM. P. Joly, Mazuir, Daudigny et Devinaz, Mme Lubin, MM. Antiste, Jomier, Fichet et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après le mot :

organismes

insérer le mot :

publics

La parole est à M. Franck Montaugé.

M. Franck Montaugé. L’amendement est défendu, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 3 rectifié, présenté par MM. Montaugé, Durain, Kerrouche, Kanner et Bérit-Débat, Mme Blondin, MM. Botrel, M. Bourquin, Cabanel, Courteau, Daunis et Duran, Mme Espagnac, M. Jeansannetas, Mme G. Jourda, M. Lalande, Mmes Lepage et Lienemann, MM. Lozach, Manable et Marie, Mmes Monier et Perol-Dumont, M. Raynal, Mme S. Robert, M. Roux, Mme Tocqueville, MM. Tourenne et Vaugrenard, Mme Artigalas, M. J. Bigot, Mmes Bonnefoy, Cartron, Conconne, M. Filleul et Guillemot, MM. Houllegatte, Iacovelli, Jacquin et Madrelle, Mme Préville, MM. Tissot et Todeschini, Mmes Ghali et Meunier, MM. P. Joly, Mazuir, Daudigny et Devinaz, Mme Lubin, MM. Antiste, Jomier, Fichet et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Compléter cette première phrase par les mots :

et pluralistes

La parole est à M. Franck Montaugé.

M. Franck Montaugé. Cet amendement est également défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Je ne cacherai pas la sympathie que j’éprouve, à titre personnel, pour l’amendement n° 2 rectifié, notamment, mais, en ma qualité de rapporteur, je me dois d’indiquer que la commission a émis un défavorable sur ces trois amendements.

M. Pierre-Yves Collombat. Argumentation imparable !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Pour les raisons que j’ai évoquées lors de la discussion générale, le Gouvernement est défavorable aux trois amendements.

Nous considérons que la constitutionnalité de l’article 2, dans la version adoptée par la commission, pose déjà question. Les amendements présentés renforcent cette interrogation, et donc nos réserves. Leur dispositif touche lui aussi à l’élaboration de la loi, et non à sa présentation.

M. Pierre-Yves Collombat. Intervention puissante !

M. le président. La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.

M. Alain Marc. Le fait de prévoir que seuls des organismes publics puissent réaliser les évaluations me gêne. Pour ne parler que de mon expérience personnelle, je ne suis pas sûr que, dans l’éducation nationale, les évaluations menées par l’administration aient permis à notre système éducatif d’évoluer dans le bon sens ! Notre régression dans le classement PISA tend plutôt à prouver le contraire… Le fait que les évaluations soient réalisées par des organismes publics n’est pas forcément un gage de qualité.

M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.

M. Éric Kerrouche. Nous disposons d’un appareil de recherche public extrêmement performant, avec des organismes de niveau mondial, tels l’INSERM ou le CNRS. Il convient de s’appuyer sur eux.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 7.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 2 rectifié.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 3 rectifié.

(Lamendement nest pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 2.

(Larticle 2 est adopté.)

Article 2
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Article 3 (nouveau)

Article additionnel après l’article 2

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 4, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les versions des projets de loi transmis au Conseil d’État, y compris, le cas échéant, celles des saisines rectificatives et l’avis de celui-ci ou, lorsque le Gouvernement estime que des motifs impérieux d’intérêt général s’opposent à sa publication intégrale, une note en synthétisant les principales observations sont joints à l’étude d’impact. »

La parole est à M. Jean-Pierre Grand.

M. Jean-Pierre Grand. Je défendrai conjointement les amendements nos 4 et 5.

En vertu de l’article 39 de la Constitution, le Conseil d’État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi avant leur adoption par le conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement.

Si le Gouvernement n’est pas tenu de suivre l’avis du Conseil d’État, il arrive bien souvent que certaines dispositions du projet de loi soient modifiées entre l’émission de cet avis et le dépôt du texte. Aussi existe-t-il, entre le texte dont le Conseil d’État est saisi et celui qui est déposé devant le Parlement, un décalage qui complexifie le travail parlementaire.

Je propose donc, mes chers collègues, que les différentes versions des projets de loi et les éventuelles saisines rectificatives soient jointes à l’étude d’impact.

Lors de l’examen de l’avant-projet, le Conseil d’État dispose de l’étude d’impact et ne manque pas de s’appuyer sur elle pour rendre son avis. L’étude d’impact étant jointe à l’avant-projet, il ne serait pas aberrant que, symétriquement, l’avant-projet soit joint à l’étude d’impact lors de la transmission du projet de loi au Parlement.

Il est également proposé que l’avis du Conseil d’État soit lui aussi annexé à l’étude d’impact et ainsi rendu public. Dans les faits, ses avis sont rendus publics depuis la fin du précédent quinquennat. Il est donc proposé d’officialiser cette pratique en l’inscrivant dans la loi, tout en permettant au Gouvernement de s’opposer à cette publication intégrale pour des motifs impérieux d’intérêt général. L’avis serait alors remplacé par une note synthétisant les principales observations. Si l’avis du Conseil d’État devait être publié officiellement, il serait fort logique que l’avant-projet l’accompagne.

Plus généralement, mes chers collègues, j’avais souhaité profiter de cette initiative parlementaire pour modifier d’autres dispositions relatives à nos travaux, mais l’irrecevabilité de mes amendements m’a été opposée en commission.

En quelques mots, sans remettre en cause leur droit d’amendement, je considère que le Gouvernement et la commission saisie au fond devraient être soumis aux mêmes délais de dépôt que les parlementaires, sauf pour leurs amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle.

De même, le Gouvernement pourrait être tenu de réaliser une étude d’impact pour ses amendements. En effet, il a aujourd’hui trop souvent tendance à s’exonérer de ses obligations en insérant des dispositions nouvelles par voie d’amendement, donc sans avis du Conseil d’État ni réalisation d’une étude d’impact. De surcroît, ces amendements ne sont souvent déposés que quelques minutes avant la séance…

Il s’agit là, mes chers collègues, de propositions dont nous débattrons lors de la révision constitutionnelle, qui constituera, j’en suis certain, un rendez-vous intéressant.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Sûrement !

M. le président. L’amendement n° 5, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L’avis du Conseil d’État ou, lorsque le Gouvernement estime que des motifs impérieux d’intérêt général s’opposent à sa publication intégrale, une note en synthétisant les principales observations est joint à l’étude d’impact. »

Cet amendement a été précédemment défendu.

Quel est l’avis de la commission sur les deux amendements ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. J’en suis désolé pour M. Grand, mais la commission est défavorable à ses deux amendements.

C’est le projet de loi qu’il dépose qui engage le Gouvernement, et non ses moutures préalables, dont l’avant-projet soumis au Conseil d’État. Pourquoi vouloir imposer que ces différentes versions soient publiées ? Quand on édite un livre, on n’en publie pas les brouillons, même si ceux-ci présentent sans aucun doute un grand intérêt pour les historiens de la littérature ou pour le brillant agrégé de philosophie qu’est M. Collombat !

Quant à l’avis donné par le Conseil d’État au Gouvernement, doit-il ou non être rendu public ? Le débat sur ce point est légitime, d’autant qu’il y a de nombreux précédents. En tout état de cause, doit-il figurer dans l’étude d’impact ? Non, il n’y a pas sa place.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission est défavorable à l’amendement n° 4, ainsi qu’à l’amendement de repli n° 5.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire dÉtat. Le Gouvernement se rallie aux arguments de M. le rapporteur concernant la publication des avant-projets et émet, sur ce fondement, un avis défavorable sur les deux amendements.

Pour ce qui concerne les avis du Conseil d’État, traditionnellement, ceux-ci ne sont pas rendus publics et ne sont pas communicables aux personnes qui en font la demande, car ils entrent dans la catégorie des documents administratifs dont la consultation et la communication porteraient atteinte au secret des délibérations du Gouvernement, tel que défini par le 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration.

Toutefois, en application d’une décision orale du Président de la République annoncée le 20 janvier 2015 lors de la cérémonie des vœux aux corps constitués, les avis sur les projets de loi sont, depuis le 19 mars 2015, intégralement rendus publics par le Gouvernement sur le site Légifrance dès que ces textes ont été délibérés en conseil des ministres. Le Gouvernement les transmet à la première assemblée saisie au moment du dépôt du projet de loi. Le texte retenu par le Conseil d’État, quant à lui, n’est pas rendu public. Par exception, cette nouvelle pratique ne s’applique pas aux avis sur les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ou de ratification d’une ordonnance ni aux avis sur les projets de loi autorisant la ratification d’un engagement international.

Nous considérons que cette pratique, décidée par l’exécutif en 2015, permet d’assurer un juste équilibre entre la préservation du rôle du Conseil d’État en tant que conseil du Gouvernement et la bonne information du Parlement et du citoyen. Il ne nous paraît donc ni nécessaire ni opportun de faire figurer une obligation de transmission des avis du Conseil d’État dans la loi, sauf à méconnaître le rôle et le positionnement de conseiller juridique du Gouvernement du Conseil d’État.

M. le président. Monsieur Grand, les amendements nos 4 et 5 sont-ils maintenus ?

M. Jean-Pierre Grand. Non, je les retire, monsieur le président.

M. le président. Les amendements nos 4 et 5 sont retirés.

Article additionnel après l’article 2 - Amendements n° 4 et n° 5
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 3 (nouveau)

L’article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 précitée est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le mot : « dix » est remplacé par le mot : « trente » ;

2° Au second alinéa, les mots : « jusqu’au dixième jour qui précède le début » sont remplacés par les mots : « jusqu’à l’ouverture ». – (Adopté.)

Vote sur l’ensemble

Article 3 (nouveau)
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi organique, je donne la parole à M. Jean-Claude Requier, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Requier. J’avais déposé un amendement qui visait à mettre sur un pied d’égalité le Sénat et le Gouvernement en rendant l’étude d’impact obligatoire pour les amendements déposés par le Gouvernement au cours de l’examen du texte. Trop d’amendements du Gouvernement nous parviennent à la dernière minute…

Cependant, la commission des lois, dans sa grande sagesse, sans aucun doute, a déclaré cet amendement irrecevable. Je le regrette un peu. Je voterai néanmoins ce texte, qui va dans la bonne direction.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Monsieur le président, je me permets de faire irruption dans ce débat bien réglé pour dire à M. Requier que l’amendement qu’il a présenté traduit une aspiration qui nous est commune.

Nous avons vu, par le passé, des textes, adoptés en première lecture au Sénat, prendre ensuite un volume tout à fait inattendu à l’Assemblée nationale, par l’ajout de mesures nouvelles, pour la plupart émanant du Gouvernement ou inspirées par celui-ci.

Cela a été le cas de la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. Puisque l’urgence avait été déclarée, il n’y a pas eu de nouvelle lecture par l’Assemblée et le Sénat. Or les sénateurs membres de la commission mixte paritaire n’avaient aucune espèce de mandat du Sénat pour s’exprimer sur toutes les mesures nouvelles qui avaient été introduites à l’Assemblée nationale et ne savaient pas quelle aurait été la position de celui-ci s’il avait pu en discuter. Comment voulez-vous, dans ces conditions, aboutir à un accord en commission mixte paritaire ?

C’est pourquoi l’absence de règles limitant la possibilité, pour la seconde assemblée saisie, d’introduire des mesures nouvelles que la première n’aura l’occasion de discuter avant la tenue de la CMP est, en réalité, une remise en cause sournoise, insidieuse du bicamérisme.

Mon cher collègue, je comprends très bien que vous ayez voulu, par votre amendement, poser une règle pour restreindre cette pratique, mais nous n’y parviendrons pas par cette voie. La seule façon d’obtenir satisfaction est d’inscrire dans la Constitution que les mesures nouvelles votées par la seconde assemblée saisie doivent obligatoirement être délibérées par la première assemblée avant la réunion d’une commission mixte paritaire. Sinon, il n’est pas possible d’aboutir à un accord en CMP. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Nous aurions volontiers voté la proposition de loi initiale, mais nous ne pouvons pas suivre nos collègues et soutenir ce qu’il reste de leur texte… Nous nous abstiendrons.

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi organique visant à améliorer la qualité des études d’impact des projets de loi.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 67 :

Nombre de votants 324
Nombre de suffrages exprimés 309
Pour l’adoption 309

Le Sénat a adopté.

Explications de vote sur l'ensemble (début)
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