M. Stéphane Piednoir. Cet amendement vise le cas spécifique d’une commune nouvelle créée sur le périmètre d’un ancien EPCI qui avait réalisé un plan local d’urbanisme intercommunal, un PLUI. Ce PLUI se transforme alors, de facto, en PLU de la commune nouvelle. Nous proposons de permettre à celle-ci de conserver ce PLU, afin qu’elle ne soit pas obligée de refaire le travail au sein de la nouvelle intercommunalité qu’elle devra rejoindre.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Je suis désolée, monsieur le sénateur Piednoir, mais la commission demande le retrait de cet amendement.
J’ai bien conscience de la situation particulière de la commune nouvelle en question, mais votre amendement ne fonctionne pas. Son dispositif ne vaut que pour l’avenir et ne peut avoir d’effet rétroactif : il n’est pas possible de revenir sur un transfert de compétence déjà opéré.
En outre, il ne concerne que les communautés de communes, et non les communautés d’agglomération, qui sont pourtant dans la même situation.
Enfin, dès lors qu’un établissement public de coopération intercommunale devenu commune nouvelle adhère à un nouvel EPCI, son PLUI reste valable le temps que le nouvel EPCI élabore son nouveau plan, dans les délais prévus à l’article L.153-6 du code de l’urbanisme.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Le Gouvernement demande également le retrait de cet amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable, pour les mêmes raisons que la commission des lois.
M. le président. Monsieur Piednoir, l’amendement n° 13 rectifié est-il maintenu ?
M. Stéphane Piednoir. La constitution d’un PLUI demande du temps, de la part des élus et des services administratifs, et de l’argent pour financer les études préalables. Il est dommage d’imposer aux communes nouvelles créées sur le périmètre d’un ancien EPCI de saborder le travail déjà réalisé. Néanmoins, je fais confiance à la sagesse de Mme la rapporteur et je retire cet amendement.
M. le président. L’amendement n° 13 rectifié est retiré.
Article 3
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Après le premier alinéa de l’article L. 2113-8, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L’effectif du conseil municipal reste identique jusqu’au deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle. » ;
2° Après le même article L. 2113-8, il est inséré un article L. 2113-8-1 A ainsi rédigé :
« Art. L. 2113-8-1 A. – Par dérogation au troisième alinéa de l’article L. 2122-8, si le siège d’un ou plusieurs conseillers municipaux devient vacant, pour quelque cause que ce soit, entre la date de publication de l’arrêté du représentant de l’État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle et la première réunion du conseil municipal, celui-ci procède à l’élection du maire et des adjoints, à moins qu’il n’ait perdu le tiers de ses membres. » – (Adopté.)
Article 4
I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° L’article L. 2113-9 est ainsi rédigé :
« Art. L. 2113-9. – Sauf dispositions contraires, une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et, le cas échéant, d’une ou plusieurs communes n’appartenant pas à un tel établissement, ainsi que son maire, disposent des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que celles que la loi attribue ou assigne directement aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux présidents de ces établissements, tant que la commune n’a pas adhéré à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
« La commune est éligible aux mêmes aides, subventions et dispositifs de soutien que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.
« La commune est représentée dans l’ensemble des établissements publics, instances, commissions et organismes dans lesquels les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont représentés de droit, le cas échéant après adaptation des règles régissant leur composition, leur fonctionnement et leur financement.
« Les conseillers municipaux de la commune peuvent représenter le collège des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les instances où les représentants de ces établissements siègent. » ;
2° Après le même article L. 2113-9, il est inséré un article L. 2113-9-1 A ainsi rédigé :
« Art. L. 2113-9-1 A. – Une commune nouvelle mentionnée à l’article L. 2113-9 peut adhérer à un syndicat mixte relevant du livre VII de la cinquième partie dans les mêmes conditions qu’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le conseil municipal exerce alors les compétences reconnues à l’organe délibérant d’un tel établissement.
« Un syndicat de communes regroupant exclusivement des communes nouvelles mentionnées à l’article L. 2113-9 peut être créé dans les mêmes conditions que tout syndicat mixte mentionné à l’article L. 5711-1. Les conseils municipaux exercent alors les compétences reconnues aux organes délibérants d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. » ;
3° Au second alinéa de l’article L. 2333-55, après les mots : « pour les communes », sont insérés les mots : « mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du présent code ou » ;
4° Au V de l’article L. 5210-1-1, après les mots : « territoire des », sont insérés les mots : « communes nouvelles issues de la fusion de toutes les communes membres d’un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et, le cas échéant, d’une ou plusieurs communes n’appartenant pas à un tel établissement, ainsi que dans les » ;
5° À la première phrase du premier alinéa du I de l’article L. 5210-1-2, les mots : « de l’article L. 2113-9 et » sont supprimés ;
6° Le I bis de l’article L. 5741-1 est abrogé.
II (nouveau). – Le code général des impôts est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa du II de l’article 44 sexdecies, après le mot : « ensemble », sont insérés les mots : « de communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ou » ;
2° La deuxième phrase du second alinéa de l’article 302 bis ZG est ainsi modifiée :
a) Après la somme : « 11 038 889 € », sont insérés les mots : « aux communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et » ;
b) Après la somme : « 772 723 € », sont insérés les mots : « par commune ou ».
III (nouveau). – Les incidences du présent article sur la dotation globale de fonctionnement des communes sont déterminées par la prochaine loi de finances.
M. le président. La parole est à M. Joël Bigot, sur l’article.
M. Joël Bigot. Le Maine-et-Loire est un département pionnier en matière de coopération intercommunale. Cette coopération s’est construite par volontarisme, et nullement pour profiter de « carottes » financières. Cela a été bien dit par mes collègues sénateurs de Maine-et-Loire, je n’y reviens pas.
Les prochaines élections municipales représentent un véritable enjeu pour la démocratie locale. La commune constitue l’élément de base de l’édifice républicain et une réponse au besoin de proximité et de démocratie locale de nos concitoyens.
Le sentiment d’abandon qui s’exprime à travers le mouvement des « gilets jaunes » est à mettre en parallèle avec celui des territoires ruraux. C’est un signal d’alarme qu’il nous faut tous entendre. Le démographe Hervé Le Bras l’a bien démontré, c’est la France rurale qui est sur les ronds-points.
La commune nouvelle, c’est l’avenir. La colère se manifeste là où les services publics disparaissent. On peut préserver certains d’entre eux dans les communes nouvelles, en particulier les écoles : la somme de petits effectifs permet souvent d’atteindre un nombre d’élèves suffisant pour y maintenir une école. La commune nouvelle peut donc permettre le développement d’un plus grand nombre de services publics sur l’ensemble du territoire national, sans pour autant s’émanciper du droit commun.
L’article 4, relatif à la création de « communes-communautés », introduit davantage de complexité alors que la loi du 16 décembre 2010 a posé le principe d’une couverture intégrale du territoire national par les EPCI. Revenir sur cette couverture intégrale, qui est aujourd’hui effective, reviendrait à déconstruire une carte intercommunale encore jeune.
Par ailleurs, les communes nouvelles sont des communes. Elles doivent être considérées comme telles, et non pas comme des îlots : elles appartiennent à un territoire, s’insèrent dans des schémas d’aménagement et des solidarités territoriales particulières.
Ainsi, ces « communes-communautés » n’apparaissent pas comme la réponse adéquate au besoin de représentation des communes déléguées. En effet, ce dispositif renforce davantage encore la centralité de la commune nouvelle, pour en faire un échelon hybride, à mi-chemin entre commune et intercommunalité.
La commune nouvelle n’a pas vocation à constituer un échelon supplémentaire entre la commune et les EPCI. C’est une commune qui se substitue à des communes historiques, une commune qu’il faut accompagner pour qu’elle puisse rejoindre le droit commun et rester ainsi un espace de démocratie locale et de développement du territoire.
M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, il est près de minuit. Nous avons examiné quatre amendements en une heure… Nous ne pourrons achever la discussion de ce texte cette nuit que si nous accélérons nettement le rythme. Sinon, il faudra siéger jeudi matin.
Je suis saisi d’un amendement n° 20, présenté par Mme Canayer, au nom de la commission, et qui est ainsi libellé :
I. – Alinéa 3
Remplacer les mots :
et, le cas échéant, d’une ou plusieurs communes n’appartenant pas à un tel établissement, ainsi que son maire,
par les mots :
et son maire
II. – Alinéa 11
Supprimer les mots :
et, le cas échéant, d’une ou plusieurs communes n’appartenant pas à un tel établissement
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. C’est un amendement de clarification.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 21, présenté par Mme Canayer, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 9
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
…° Au premier alinéa de l’article L. 2113-9-1, la référence : « L. 2113-9 » est remplacée par la référence : « L. 2113-9-1 A » ;
La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’article 4, modifié.
(L’article 4 est adopté.)
Articles additionnels après l’article 4
M. le président. L’amendement n° 5, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les cinquième et dernier alinéas de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales sont supprimés.
La parole est à M. Jean-Pierre Grand.
M. Jean-Pierre Grand. La création d’une commune nouvelle doit résulter d’une démarche libre et volontaire des élus locaux. Je propose qu’une commune nouvelle ne puisse plus être créée sur l’initiative du représentant de l’État dans le département.
En effet, dans ce cas, la création est subordonnée à l’accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci. Ainsi, une commune peut être fusionnée de force.
Madame le rapporteur, vous avez précisé en commission que ce pouvoir d’initiative du préfet pouvait, dans certains cas marginaux, être utile. Pour ma part, je pense qu’un tel bouleversement de notre organisation territoriale doit être uniquement le fruit d’une volonté partagée des élus locaux et des populations.
Je connais un cas, dans l’Hérault, où un préfet pourra valider la création d’une commune nouvelle, les deux conseils municipaux s’étant mis d’accord. Le problème est que la population, elle, s’y oppose. Les deux maires ne se représenteront pas aux élections municipales, et il ne sera plus jamais possible de revenir en arrière. Il faut regarder de telles situations de près.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. L’amendement n° 5 prévoit la suppression du pouvoir d’initiative du préfet du département pour la création d’une commune nouvelle.
Vous craignez, mon cher collègue, qu’une commune nouvelle puisse être créée de force. Or, en cas de création d’une commune nouvelle, la population est consultée en l’absence de délibération concordante de tous les conseils municipaux.
Mme Françoise Gatel. Absolument !
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Il existe un certain nombre de verrous : la majorité absolue des suffrages exprimés, représentant au moins un quart des électeurs inscrits, est requise, sachant que la participation doit être supérieure à 50 %. Cela garantit, à mon sens, que le préfet ne pourra pas décider seul d’une fusion de communes. Néanmoins, il faut à notre avis maintenir la capacité d’intervention du préfet pour régler certaines situations exceptionnelles.
La commission demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, l’avis sera défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Le Gouvernement demande également le retrait de cet amendement.
Le cas de figure que vous évoquez, monsieur le sénateur, pose en fait surtout la question de la démocratie représentative et de la légitimité de ces deux conseils municipaux à décider au nom de leur population. En l’espèce, je ne pense pas qu’écarter le préfet changerait grand-chose à l’affaire.
En outre, je le redis, car certaines légendes non pas urbaines, mais rurales en l’occurrence, ont parfois la vie dure : s’il est arrivé que des membres du corps préfectoral forcent des EPCI à fusionner, pour appliquer la loi NOTRe, il n’y a jamais eu de création de commune nouvelle forcée par un préfet.
Enfin, sur le terrain – j’étais dans la Meuse il y a encore quelques semaines –, les maires demandent que le préfet joue un rôle d’animateur pour permettre aux élus de se parler plutôt qu’autre chose.
Je vous propose d’examiner plus précisément le cas d’espèce que vous avez évoqué, monsieur le sénateur.
M. le président. Monsieur Grand, l’amendement n° 5 est-il maintenu ?
M. Jean-Pierre Grand. L’un de mes amendements, qui a été rejeté en commission, concernait les écoles.
En tant que sénateur, je me suis rendu un samedi matin dans un territoire où deux communes étaient décidées à fusionner. Les conseils municipaux s’étaient réunis, tout le monde voulait la fusion. C’était la fête, tout se passait bien, la présence du sous-préfet semblait garantir que l’État serait au rendez-vous du bonheur. Puis, quelques jours plus tard, le directeur académique a fait savoir qu’une fois que le préfet aurait signé l’arrêté de création de la commune nouvelle, l’État supprimerait l’école primaire de l’une des communes… Inutile de vous dire que le projet de fusion en est resté là ! Les conseils municipaux se sont ravisés et la fête était terminée.
Depuis quarante-deux ans que je suis élu, je me suis toujours fixé pour règle de ne jamais mettre en cause le préfet, qui peut tout à fait être objectif, mais il peut aussi se faire rouler dans la farine par des maires. J’en veux pour preuve le cas de fusion de communes que j’ai précédemment signalé, où les deux maires ne se représenteront pas : les règles seront respectées, naturellement, mais les populations ne sont pas d’accord. À quatorze mois des élections municipales de 2020, je pense qu’il faut y regarder à deux fois.
Cela étant, je retire cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 5 est retiré.
L’amendement n° 4, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La délibération des conseils municipaux portant création d’une commune nouvelle est assortie en annexe d’un rapport financier présentant notamment les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées. Ce rapport est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu’il existe. »
La parole est à M. Jean-Pierre Grand.
M. Jean-Pierre Grand. Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps l’amendement n° 3.
M. le président. J’appelle donc en discussion l’amendement n° 3, également présenté par M. Grand, et qui est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le premier alinéa de l’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Au cours du mois précédant la consultation, un rapport financier présentant notamment les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu’il existe. »
Veuillez poursuivre, mon cher collègue.
M. Jean-Pierre Grand. Ces amendements visent à améliorer l’information préalable sur les données financières de chaque commune : celle des conseils municipaux, avant qu’ils ne se prononcent sur la création de la commune nouvelle, et celle de la population, avant son éventuelle consultation.
Mes chers collègues, avant de racheter une entreprise, il convient d’analyser ses bilans financiers. Il me paraît donc légitime de prévoir, dans la perspective d’une fusion de communes, la réalisation et la publication d’un rapport financier présentant notamment les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées.
Il s’agit non pas d’alourdir inutilement les procédures en complexifiant la création d’une commune nouvelle, mais bien de prévoir la présentation d’une synthèse financière afin d’éclairer au mieux les débats. Une fois qu’elles ont fusionné, les communes restent fusionnées !
M. le président. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur ces amendements, car ces documents sont déjà publics. Les annexer à la délibération du conseil municipal ou les mettre en ligne avant la consultation des électeurs alourdirait considérablement, nous semble-t-il, les procédures, alors même que l’information préalable paraît être une évidence, voire une nécessité.
Néanmoins, je pense que renforcer encore la transparence et l’information de la population et du conseil municipal peut aller dans le bon sens. À titre personnel, j’émets donc plutôt un avis de sagesse.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Lorsque j’étais président d’un conseil départemental, j’ai suffisamment déploré, en commission départementale de coopération intercommunale, le manque d’information des élus sur les conséquences des fusions d’EPCI pour ne pas aller dans votre sens aujourd’hui, monsieur le sénateur.
Contrairement à certaines bêtises que l’on peut parfois entendre sur le terrain, le concours financier global de l’État aux collectivités territoriales ne diminue pas. Si certains élus avaient été mieux informés, avant de décider de rejoindre un EPCI, que la même règle de calcul de la DGF continuerait ensuite à s’appliquer, peut-être auraient-ils fait un autre choix. Je pense toujours, madame Duranton, monsieur Maurey, aux pauvres maires de la communauté de communes de Saint-André-de-l’Eure, dans l’Eure : si les élus d’Évreux les avaient davantage informés, peut-être n’en serait-on pas là aujourd’hui.
Monsieur le sénateur Grand, je suis tenté d’émettre un avis favorable sur vos amendements, mais, subissant l’influence intellectuelle puissante de M. le président de la commission des lois, je tique sur le mot : « notamment ». (M. le président de la commission des lois sourit.) Je n’ai rien à objecter à la liste de documents à produire que vous avez établie, mais la présence de ce mot dans le texte pourrait être source de contentieux. Je vous suggère donc de rectifier vos amendements pour le supprimer, afin de clore la liste des documents à fournir et d’éviter une éventuelle fuite en avant devant les tribunaux, voire un impôt papier. Si vous l’acceptez, l’avis du Gouvernement sera favorable.
M. le président. Monsieur Grand, acceptez-vous de rectifier vos amendements dans le sens suggéré par M. le ministre ?
M. Jean-Pierre Grand. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 4 rectifié, présenté par M. Grand, et ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La délibération des conseils municipaux portant création d’une commune nouvelle est assortie en annexe d’un rapport financier présentant les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées. Ce rapport est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu’il existe. »
Je suis également saisi d’un amendement n° 3 rectifié, présenté par M. Grand, et ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le premier alinéa de l’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Au cours du mois précédant la consultation, un rapport financier présentant les taux d’imposition, la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu’il existe. »
Je mets aux voix l’amendement n° 4 rectifié.
(L’amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 4.
Je mets aux voix l’amendement n° 3 rectifié.
(L’amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 4.
Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 10 rectifié sexies, présenté par MM. Paccaud et Babary, Mmes Berthet et Bories, MM. Charon, Courtial et Decool, Mme Deromedi, MM. Détraigne et Dufaut, Mme Duranton, M. B. Fournier, Mmes Garriaud-Maylam et Gruny, M. Guerriau, Mme Guidez, MM. Henno et Joyandet, Mme Lamure et MM. D. Laurent, Longeot, A. Marc, Marseille, Meurant, Morisset, Raison, Rapin, Schmitz, Sol, Vaspart et Vogel, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – L’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Avant la création d’une commune nouvelle, chaque conseil municipal consulte obligatoirement les personnes inscrites sur les listes électorales. Cette consultation peut se faire par le biais de réunions d’information ou d’un vote. »
II. – Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.
La parole est à M. Olivier Paccaud.
M. Olivier Paccaud. On a déjà beaucoup parlé du rapport d’information de Françoise Gatel et de Christian Manable sur la « révolution silencieuse » que constitue la création des communes nouvelles. Dans ce rapport, nos collègues insistent particulièrement sur une condition indispensable à la réussite d’une fusion : l’information, l’association, l’adhésion de la population. Il est vrai que, dans quasiment tous les cas où les fusions se passent bien, la population a été associée à la démarche.
Le présent amendement, qui vise à rendre obligatoire l’organisation de réunions d’information ou, le cas échéant, d’un vote, peut paraître superfétatoire. Si je l’ai déposé, c’est parce que, dans mon département, il est arrivé que des conseils municipaux délibèrent contre la volonté de la population, ou plutôt en faisant preuve de dissimulation. Cela s’est d’ailleurs aussi produit dans d’autres départements, ce qui a conduit Xavier Breton, député de l’Ain, à déposer une proposition de loi sur ce sujet à l’Assemblée nationale
J’évoquerai un cas très récent, dans lequel c’est le préfet qui a rétabli la démocratie. Une fusion n’est pas seulement une affaire d’élus ; elle doit aussi et surtout être une affaire de citoyens. Dans le département de l’Oise, le 26 juillet dernier, les conseils municipaux de Rochy-Condé et de Warluis ont adopté chacun une délibération pour fusionner les deux communes, mais ils ont délibérément dissimulé leur décision à la population. Lorsque celle-ci l’a apprise, en lisant les délibérations, ce fut le branle-bas de combat : une pétition a recueilli 900 signatures en une semaine, sachant que la commune nouvelle aurait réuni à peine 1 600 habitants. Le préfet a refusé la fusion et l’a conditionnée à une consultation de la population, laquelle a eu lieu le 18 novembre. Résultat : 90 % de non !
Une fusion, c’est évident, ne peut fonctionner que si la population y est associée. C’est le cas la plupart du temps, mais autant que la loi le prévoie.