M. le président. L’amendement n° 1, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. - Après l’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2113-3-… ainsi rédigé :
« Art. L. 2113-3-… – À la demande d’au moins trois cinquièmes des personnes inscrites sur sa liste électorale municipale, la commune organise une consultation sur l’opportunité de son rattachement à la commune nouvelle. Un décret en Conseil d’État fixe les modalités de saisine des électeurs en garantissant leur anonymat au niveau municipal et de cette consultation. Les dépenses sont à charge de la collectivité.
« Le rattachement de la commune à la commune nouvelle ne peut être décidé par arrêté du représentant de l’État dans le département où se situe la commune nouvelle que si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que le projet recueille l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.
« Tout électeur participant à la consultation, la commune concernée ainsi que le représentant de l’État dans le département ont le droit de contester la régularité des opérations devant le tribunal administratif. Les recours ont un effet suspensif. »
II. - Il est institué un prélèvement sur les recettes de l’État destiné à soutenir les communes pour l’organisation de ces consultations.
Le montant de ce prélèvement est égal aux éventuelles charges directes qui résulteraient pour les communes de la mise en œuvre du I.
III. - La perte de recettes résultant pour l’État du II du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à M. Jean-Pierre Grand.
M. Jean-Pierre Grand. Mon amendement a la même finalité que celui que vient de présenter notre collègue Olivier Paccaud.
Aujourd’hui, la procédure de création d’une commune nouvelle ne prévoit pas la consultation des habitants en cas de délibérations concordantes des conseils municipaux de toutes les communes concernées.
Je ne remets pas en cause la légitimité et la représentativité des conseils municipaux élus pour l’intégralité du mandat, mais la création d’une commune nouvelle est un acte majeur qui touche à l’identité même de la commune et qui n’a pas forcément été débattu lors des élections municipales.
Afin de garantir un processus démocratique, je propose qu’une consultation citoyenne puisse être organisée à la demande des trois cinquièmes des électeurs afin de valider ou non le rattachement de leur commune à la commune nouvelle.
Les modalités d’organisation de cette consultation et de saisine des électeurs seront renvoyées à un décret en Conseil d’État, qui devra garantir l’anonymat des électeurs au niveau municipal.
J’entends, monsieur le président Bas, qu’il faut un équilibre entre démocratie représentative et démocratie participative. Je ne suis pas opposé aux communes nouvelles, mais force est de constater que cette démarche est lourde de conséquences et sans retour en arrière possible. Dès lors, la consultation des citoyens, s’ils en font la demande massivement, me semble être un facteur essentiel d’acceptation du projet.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Ces amendements ont été inspirés par des cas de création de commune nouvelle sans adhésion de la population. Imposer la tenue de réunions publiques ou de référendums alourdirait la procédure de création d’une commune nouvelle, alors que celle-ci prévoit déjà un grand nombre de garanties : si la création de la commune nouvelle n’est pas décidée à l’unanimité des conseils municipaux concernés, la population est consultée par voie de référendum.
La commission demande le retrait de ces deux amendements ; à défaut, l’avis sera défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.
M. Didier Marie. En ce qui concerne l’amendement présenté par M. Paccaud, nous considérons que la création d’une telle obligation poserait effectivement des difficultés.
En revanche, nous sommes sensibles à la proposition de M. Grand, en raison non pas de son caractère « défensif » – on consulterait les électrices et électeurs sur une décision qui ne conviendrait pas à une partie d’entre eux –, mais plutôt de la capacité d’initiative citoyenne qu’elle instaure.
En effet, ouvrir la possibilité à trois cinquièmes des électeurs d’une commune d’obtenir l’organisation d’une consultation citoyenne pour valider ou non le rattachement de la commune à la commune nouvelle va dans le sens d’une meilleure association de la population à une décision de cette nature. Nous voterons donc l’amendement n° 1.
M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.
Mme Françoise Gatel. J’entends bien la préoccupation de mes collègues. Il convient en effet de se protéger contre les menées d’élus malfaisants qui conduisent un projet de fusion de façon trop privée, sans associer la population. Cela étant, à ma connaissance, sur 560 créations de commune nouvelle, le destin a été forcé par des élus dans moins de dix cas. Je crains que vouloir se prémunir contre ces faiblesses de la démocratie que constituent les agissements d’un très faible nombre d’élus ne soit source de risques de contentieux. Je ne sais pas comment un juge pourra apprécier les situations ou sur quelle base des citoyens pourront estimer que, malgré la tenue de réunions, la publication des délibérations, leur information n’a pas été suffisante.
L’adoption de ces amendements nous ferait prendre un risque très fort et pourrait être dommageable à la grande majorité des élus. Je suivrai donc l’avis de la rapporteur et du ministre sur ce sujet.
M. le président. Monsieur Paccaud, l’amendement n° 10 rectifié sexies est-il maintenu ?
M. Olivier Paccaud. Je ne le retire pas, car j’aime trop la démocratie et les habitants de mon département m’ont demandé de le défendre ! La démocratie, c’est aussi accepter la défaite lors d’un vote.
M. le président. Monsieur Grand, l’amendement n° 1 est-il maintenu ?
M. Jean-Pierre Grand. Je le maintiens également.
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 10 rectifié sexies.
(L’amendement n’est pas adopté.)
M. le président. L’amendement n° 2, présenté par M. Grand, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – Après le livre VI ter du code électoral, il est inséré un livre VI… ainsi rédigé :
« Livre VI quater
« Circonscriptions électorales
« Art. L. 558-… – Il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées.
« Le présent article est applicable à Mayotte. »
II. – L’article 7 de la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux est abrogé.
La parole est à M. Jean-Pierre Grand.
M. Jean-Pierre Grand. L’article 7 de la loi du 11 décembre 1990 dispose qu’il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées.
Il n’est donc pas possible de créer une commune nouvelle dans l’année qui précède le renouvellement municipal : il revient au débat électoral de trancher démocratiquement cette question.
Cette interdiction est aujourd’hui inscrite dans la loi du 11 décembre 1990, qui a pour objet d’organiser la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Afin d’améliorer la lisibilité du droit électoral, je propose de l’introduire dans le code électoral.
J’ai bien conscience que mon amendement recouvre un champ plus large que celui de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui, mais il soulève une question majeure, celle de l’opportunité de créer une commune nouvelle à quinze mois des élections municipales. Selon la réglementation en vigueur, il semblerait, monsieur le ministre, que les préfets peuvent encore créer des communes nouvelles au 1er janvier 2019 : ce serait un comble ! Je crois préférable que cette question soit tranchée par le suffrage universel lors des élections municipales de mars 2020.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. L’interdiction de redécouper les circonscriptions électorales dans l’année précédant le renouvellement des conseils départementaux et régionaux est en effet prévue par la loi.
Pour ce qui concerne les communes, une interprétation du Gouvernement laisse à penser que cette interdiction s’applique aussi, mais cela n’a jamais été confirmé par la jurisprudence.
Si l’intention est louable, l’insertion d’une telle règle d’intangibilité dans cette proposition de loi me semble difficilement envisageable. Elle aurait pour conséquence de modifier le code électoral, ce qui justifierait un débat beaucoup plus large.
Je sollicite donc le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Monsieur le sénateur, les dernières communes nouvelles seront en effet créées au 1er janvier 2019 – toutes les communes nouvelles sont créées un 1er janvier pour des raisons fiscales évidentes. Ensuite, plus aucune commune nouvelle ne sera créée jusqu’aux élections municipales de mars 2020.
Par ailleurs, une tradition républicaine largement entérinée par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État fait qu’aucune modification du périmètre des circonscriptions électorales ne peut intervenir dans l’année précédant une échéance électorale.
Enfin, monsieur le sénateur, vous proposez de créer, mine de rien et nuitamment, un nouveau livre au sein du code électoral : rien que cela !
Toutes ces raisons me conduisent à demander le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.
M. Jean-Pierre Grand. Je retire l’amendement, monsieur le président !
M. le président. L’amendement n° 2 est retiré.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’observe que nous avons changé de braquet : nous sommes passés de quatre à vingt-cinq amendements à l’heure. (Sourires.) Il ne nous reste que sept amendements à examiner. Dans ces conditions, je vous propose d’achever cette nuit la discussion de cette proposition de loi. (Marques d’approbation.) Tout en vous laissant libres de vos interventions, je vous invite à la concision, afin que nous puissions lever la séance avant 1 heure.
Article 5 (nouveau)
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° L’article L. 2113-8-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les maires délégués mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 2113-12-2 prennent rang immédiatement après le maire dans l’ordre du tableau. Ils sont classés suivant la population de leur ancienne commune à la date de la création de la commune nouvelle. » ;
2° Au troisième alinéa du II de l’article L. 2121-1, après la référence : « L. 2122-10 », sont insérés les mots : « et du second alinéa de l’article L. 2113-8-2 ».
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Grand, sur l’article.
M. Jean-Pierre Grand. Introduit en commission sur votre initiative, madame le rapporteur, l’article 5 vise à ce que les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l’ordre du tableau du conseil municipal entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal.
Conformément au code général des collectivités territoriales, les maires délégués sont élus par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres, dans les mêmes conditions que le maire de la commune nouvelle. Ils remplissent dans les communes déléguées les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire. Ils peuvent être chargés de l’exécution des lois et règlements de police et recevoir du maire des délégations. Enfin, ils exercent également les fonctions d’adjoint au maire de la commune nouvelle.
J’ai interrogé très récemment, par une question écrite, Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales sur sa volonté d’autoriser le port de l’écharpe tricolore avec glands à franges d’or par les maires délégués. En effet, un maire d’une ancienne commune devenu maire délégué ne saurait célébrer un mariage avec une simple écharpe d’adjoint !
Monsieur le ministre, je demande simplement qu’un décret vienne régler ce point. Merci pour les maires délégués !
M. le président. Je mets aux voix l’article 5.
(L’article 5 est adopté.)
Article 6 (nouveau)
I. – Après l’article L. 2113-8-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2113-8-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 2113-8-3. – Pendant une période de trois ans suivant la création d’une commune nouvelle, les dispositions de la section 2 du chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l’habitation, de l’article L. 312-5-3 du code de l’action sociale et des familles, du sixième alinéa du II de l’article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, de l’article L. 541-3 du code de l’éducation, du second alinéa de l’article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure et de l’article L. 229-25 du code de l’environnement ne s’appliquent à cette commune nouvelle que si elles étaient applicables, à la date de sa création, à une ou plusieurs des communes dont elle est issue et sur le seul territoire desdites communes. Il en va de même de l’obligation de disposer d’au moins un site cinéraire prévue à l’article L. 2223-1 du présent code. »
II. – Le V de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation est abrogé.
M. le président. L’amendement n° 19, présenté par M. de Belenet et les membres du groupe La République En Marche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Arnaud de Belenet.
M. Arnaud de Belenet. L’article 6 prévoit la prise en compte, pour une durée de trois ans, des obligations nouvelles et des bénéfices perdus par la commune nouvelle à la suite de sa « prise de poids » démographique. Cela est louable, mais un certain nombre de dispositions devraient sans doute être étudiées plus avant. Je pense notamment à l’établissement obligatoire d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre dans les communes de plus de 50 000 habitants : est-il vraiment opportun qu’une commune nouvelle en soit dispensée pendant trois ans ?
Au-delà, je ne suis pas certain que nous ayons pu examiner de manière exhaustive le dispositif de cet article.
Telles sont les raisons qui nous ont amenés à déposer cet amendement de suppression, que nous pourrions retirer si l’avis de la commission devait être défavorable, ce qui n’est pas invraisemblable… (Sourires.)
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Nous avons effectivement introduit dans la proposition de loi un dispositif de lissage des effets de seuil, pour répondre à une demande récurrente des élus locaux engagés dans un projet de création de commune nouvelle.
La création d’une commune nouvelle demande beaucoup d’énergie et de moyens pour mettre en place les instances et susciter l’adhésion au projet. Dès lors, nous considérons que donner un peu de temps au temps avant que les obligations nouvelles imposées par le franchissement des seuils ne viennent alourdir la charge permettra de mieux asseoir la commune nouvelle. Celle-ci restera soumise aux règles de droit commun, mais elle disposera d’un délai de trois ans pour se mettre en conformité. Ce moratoire de trois ans ne concerne pas les obligations qui existaient avant la création de la commune nouvelle : il n’aura donc aucun impact sur les obligations qui incombent d’ores et déjà aux communes.
C’est la raison pour laquelle la commission demande le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis sera défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Sébastien Lecornu, ministre. Il s’agit d’un article nouveau, qui n’existait pas dans la proposition de loi initiale. Cela signifie que ses dispositions n’ont fait l’objet d’aucune étude d’impact, d’aucune négociation ou discussion avec qui que ce soit. Vous me répondrez, mesdames, messieurs les sénateurs, que le Sénat est libre de voter ce que bon lui semble, mais je me devais tout de même de vous le signaler.
Par ailleurs, certaines choses relèvent des « irritants » en général, découlant par exemple de l’application de la loi NOTRe.
En définitive, je préférerais que l’examen des questions relatives aux effets de seuil soit renvoyé à une discussion plus globale, dépassant la seule problématique des communes nouvelles. Jacques Mézard et Julien Denormandie ont déjà prévu, dans le cadre de la loi ÉLAN, des dispositions de transition, notamment pour les communes nouvelles, s’agissant des pénalités applicables en cas de non-respect du dispositif de la loi SRU. Cette intégration se fait de manière continue.
Par ailleurs, je reprends à mon compte les propos tenus précédemment par M. Darnaud à la tribune et par M. Marie : la commune nouvelle doit vraiment devenir une nouvelle commune, c’est-à-dire une entité qui ne soit pas exorbitante de toute forme de droit commun. Autant imaginer des mesures de transition en matière de mise en œuvre des innovations institutionnelles me paraît aller dans le bon sens et apporter de la souplesse, autant commencer à travailler sur les effets de seuil risquerait d’aboutir à créer autre chose qu’une nouvelle commune : les communes nouvelles se verraient en effet accorder des facilités dont les autres communes ne bénéficient pas.
M. Pierre-Yves Collombat. Eh oui, c’est le cas !
M. Sébastien Lecornu, ministre. Non, monsieur le sénateur, pas en matière de seuils ou d’application globale des lois de la République !
M. Pierre-Yves Collombat. Pour l’instant !
M. Sébastien Lecornu, ministre. Je comprends la volonté de la commission de légiférer pour gommer des effets de seuil qui peuvent être irritants, mais si cette proposition de loi fait l’objet d’un quasi-consensus, le présent article ne s’inscrit pas du tout dans l’esprit du travail que nous menons. Je tenais à le dire, tranquillement, sans esprit partisan.
J’émets donc un avis favorable sur cet amendement de suppression. J’invite le Sénat à la prudence dans cette affaire.
M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Cet article relatif aux seuils est tout de même le fruit d’une réflexion mûrie par la mission menée par M. Darnaud. Si son dispositif fait partie des propositions du rapport sur la revitalisation de l’échelon communal, c’est bien parce qu’il répond à une revendication forte des élus locaux ayant créé des communes nouvelles.
Il s’agit non pas de déroger aux règles du droit commun, mais de donner un peu de temps aux communes nouvelles pour s’y conformer. Cela leur permettra de se renforcer sur leurs bases avant de devenir, le plus rapidement possible et pleinement, de véritables nouvelles communes, respectant toutes les obligations afférentes.
Nous avons bien conscience qu’un certain nombre de dispositions prévoient déjà des délais, notamment depuis l’entrée en vigueur de la loi ÉLAN. Il convient de repenser, de retravailler et peut-être d’affiner le dispositif, mais il est nécessaire d’adresser un signe fort aux élus locaux qui ont créé les communes nouvelles, en leur donnant un délai pour se mettre en conformité.
M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.
Mme Françoise Gatel. J’entends tout à fait la crainte que vous exprimez, monsieur le ministre, mais j’observe que M. Collombat vous approuve : pour moi, c’est un signal faible d’alerte ! (Sourires.)
M. Pierre-Yves Collombat. Ce n’est pas infamant !
Mme Françoise Gatel. Plus sérieusement, je comprends l’irritation que peut susciter cet article, mais il faut se donner la peine de comprendre comment fonctionne une commune nouvelle au démarrage : après sa mise en place, une année est nécessaire pour régler des questions d’ordre simplement administratif.
Prenons l’exemple de l’obligation de créer une aire d’accueil pour les gens du voyage. Compte tenu des délais de réalisation, même si la commune nouvelle engage le projet dès sa création, cette aire ne pourra pas être inaugurée dans un délai de trois ans. Il en va de même pour la création de logements sociaux.
Il s’agit donc simplement de faire preuve de pragmatisme au regard de l’impossibilité matérielle et procédurale, pour une commune nouvelle, de réaliser de tels projets dans les délais prévus par la loi. Sincèrement, ce n’est ni une dérobade ni une façon de fuir ses obligations ; c’est juste réaliste !
Nous pourrons trouver au cours de la navette, monsieur le ministre, le moyen de nous entendre pour affiner le texte de manière œcuménique, comme nous le faisons depuis le début.
M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.
M. Jacques Mézard. Je soutiendrai cet amendement. Le fait que je sois d’accord à la fois avec M. le ministre et M. Collombat mérite bien une intervention ! (Sourires.)
M. Loïc Hervé. Les grands esprits se rencontrent !
M. Jacques Mézard. Vous avez dit, madame la rapporteur, qu’il conviendrait d’affiner le dispositif, mais il y a là un véritable sujet. Même s’il ne concerne que très peu de cas, il ne faudrait pas que l’application du texte, tel qu’il ressort des travaux de la commission, aboutisse à créer un effet d’aubaine.
Mme Françoise Gatel. Mais non ! Vous voyez le mal !
M. Pierre-Yves Collombat. Le mal est partout !
M. Jacques Mézard. Nous savons que cela peut arriver. Il serait souhaitable de réfléchir, d’ici à l’examen du texte par l’Assemblée nationale, à une formulation qui permette d’éviter ce genre de difficultés.
Comme l’a rappelé le ministre, nous avons introduit dans la loi ÉLAN, d’un commun accord d’ailleurs avec le Sénat, des dispositions pour tenir compte des évolutions et des difficultés. Je ne dis pas qu’il ne faut pas, dans certains cas, prévoir un délai supplémentaire, mais je pense qu’il est dangereux de procéder de manière globale.
M. le président. La parole est à Mme Sonia de la Provôté, pour explication de vote.
Mme Sonia de la Provôté. Je voudrais évoquer un aspect particulier, celui de l’urbanisation. Dans une commune nouvelle, il existe une discontinuité urbaine : des prescriptions, notamment en termes de zonage, qui s’appliquaient à chacune des anciennes communes ne peuvent pas être transposées à l’échelle de la commune nouvelle. Une période de transition est donc nécessaire, par exemple pour permettre à une commune nouvelle de produire suffisamment de logements sociaux pour être en conformité avec la loi SRU. Le délai actuellement prévu est un peu court pour satisfaire aux obligations légales, surtout lorsque la discontinuité urbaine est importante.
M. le président. Je mets aux voix l’article 6.
(L’article 6 est adopté.)
Article 7 (nouveau)
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 2113-11, il est inséré un article L. 2113-11-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 2113-11-1. – Une annexe de la mairie créée en application du 2° de l’article L. 2113-11 peut être supprimée par décision du conseil municipal de la commune nouvelle prise après accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée.
« L’acte portant suppression peut prévoir que les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée sont établis dans une autre annexe de la mairie. À défaut, ils sont établis dans la mairie de la commune nouvelle. » ;
2° L’article L. 2113-15 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque l’annexe de la mairie a été supprimée dans les conditions fixées à l’article L. 2113-11-1, il se réunit dans le lieu où sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée. »
M. le président. L’amendement n° 7 rectifié, présenté par MM. Maurey, Médevielle et Bonnecarrère, Mmes Billon, Morin-Desailly, Vullien et de la Provôté, MM. Delahaye, Moga et Delcros, Mme Duranton, M. Decool, Mme Garriaud-Maylam, MM. Grosdidier, Guerriau, Lefèvre, A. Marc et D. Laurent et Mme Noël, est ainsi libellé :
Alinéa 4, première phrase
Compléter cette phrase par les mots :
, après avis du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée où seraient établis ces actes
La parole est à M. Hervé Maurey.
M. Hervé Maurey. L’article 7, qui a été adopté par la commission – je l’en remercie –, reprend un amendement que j’avais déposé et qui faisait suite à ma proposition de loi sur les communes nouvelles.
Cet article prévoit que l’existence d’une mairie annexe dans chaque commune déléguée ne soit plus obligatoire, les coûts liés à cette obligation étant parfois difficiles à supporter pour les communes. Ainsi, quand les communes déléguées sont nombreuses, il faut payer autant d’abonnements pour la fourniture d’électricité, d’un accès à internet, etc.
L’article 7 permet la mutualisation d’une mairie annexe entre plusieurs communes déléguées. Le texte voté par la commission exige un accord du maire et du conseil municipal, s’il y en a un, de la commune déléguée.
L’amendement que je propose a pour objet de prévoir également un avis du maire et du conseil municipal de la commune déléguée qui accueillera, dans le cadre de la mutualisation, les services de la ou des mairies annexes qui auront été supprimées.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Agnès Canayer, rapporteur. Avis favorable.