M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Nous avons corrigé le dispositif du prélèvement à la source !
M. Roger Karoutchi. Vous êtes moqueur, monsieur le ministre !
M. Gérald Darmanin, ministre. À peine, monsieur Karoutchi !
Grâce à ce dispositif donc, les Français constateront ces baisses d’impôt dès le mois de janvier. Sans cela, ils auraient dû attendre octobre.
Dans le détail, sur l’ensemble du quinquennat, la croissance de la dépense publique en volume serait contenue à 0,2 % en moyenne contre 0,9 % sous le précédent quinquennat, alors même que nous avons rendu les dépenses de l’État sincères – plus de 7 milliards d’euros de crédits ont été concernés entre 2017 et 2018.
Pour preuve, entre 2017 et 2018, le ratio de dépenses publiques rapportées au PIB a effectivement baissé et nous continuerons sur cette voie malgré la crise économique et sociale que notre pays a vécue – nous devons nous adapter aux réalités.
Ce sont bien cette baisse et ces réformes qui permettront de diminuer le poids des impôts et taxes dans la richesse nationale de plus d’un point, 1,2 exactement, d’ici à 2022, sans pour autant alourdir la charge de notre dette. Cette diminution est supérieure à la prévision faite par le Gouvernement en 2017.
Pour l’instant, nous avons stabilisé la dette et nous la baisserons à partir de 2021.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce débat d’orientation des finances publiques est l’occasion de conforter les choix politiques du Gouvernement. Nous sommes naturellement à l’écoute des remarques qui seront formulées par la Haute Assemblée, tant par la majorité qui voudra bien soutenir nos choix que par l’opposition qui les contestera. En tout état de cause, l’autorisation parlementaire est fondamentale en matière de finances publiques comme la qualité du contrôle de la Cour des comptes ; c’est pourquoi nous n’avons pas présenté de décret d’avance et nous avons beaucoup travaillé pour rendre le budget sincère.
Ces deux dernières années, nous avons réussi à la fois à baisser les impôts et les dépenses, à réduire le déficit et à stabiliser la dette publique. J’y vois le fruit d’un travail très important fourni par l’ensemble des membres du Gouvernement et d’une politique économique qui donne des résultats en matière de croissance et d’emploi.
Dans cet acte II du quinquennat, nous devons capitaliser sur ces bons résultats pour financer les baisses d’impôts supplémentaires souhaitées par le Président de la République, sans pour autant alourdir la charge de notre endettement. Je rappelle que la dette n’est rien d’autre qu’un impôt différé, même lorsque les taux sont bas. Nous devons libérer nos enfants de ce poids ! (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche. – M. Emmanuel Capus applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Michel Canevet applaudit également.)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Que d’applaudissements !
M. Roger Karoutchi. C’est prometteur !
M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. Il vaut parfois mieux applaudir avant qu’après…
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, comme traditionnellement, nous allons consacrer cette séance à examiner à la fois le passé, en nous prononçant sur l’exécution de l’année 2018 et le respect de l’autorisation parlementaire issue de la loi de finances initiale, et l’avenir, avec le débat d’orientation de nos finances publiques pour 2020.
Je vous parlerai d’abord de l’exécution budgétaire de l’année 2018. Le Gouvernement a disposé, nous en conviendrons tous, d’une croissance supérieure à son potentiel avec un taux de 1,7 %, mais cette année pourrait constituer un tournant, en signant la fin de la croissance de rattrapage constatée depuis le début du quinquennat.
Alors que le Gouvernement bénéficiait aussi d’un fort dynamisme des prélèvements obligatoires, il n’en a malheureusement pas profité pour mener une politique de redressement structurel des comptes publics.
Messieurs les ministres, vous mettez en avant la baisse de la croissance de la dépense publique en volume, mais votre présentation peut être considérée comme trompeuse par certains aspects et il convient de la corriger : si l’on neutralise les facteurs exceptionnels – Areva, taxe à 3 % qui nous a laissé de mauvais souvenirs… – et que l’on prend en compte les crédits d’impôt enregistrés en dépense, la dépense publique continue d’augmenter et son rythme de progression, 0,7 %, est même supérieur à celui de 2017.
Au total, deux tiers de la réduction du déficit est d’origine conjoncturelle et nous ne pouvons que constater que la France ne respecte aucune des règles budgétaires européennes. De ce fait, la divergence avec nos voisins se poursuit : le déficit s’établit à 2,5 % en 2018, alors que le reste de la zone euro est à l’équilibre.
Sur le plan de la dette, ce n’est pas mieux : le ratio d’endettement français est, pour la première fois, supérieur à celui du reste de la zone euro hors Allemagne.
Le redressement nominal des comptes publics demeure porté par les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale qui confortent leurs excédents.
Si le fort dynamisme de l’investissement explique l’essentiel de la croissance de la dépense des administrations publiques locales, la progression des dépenses de fonctionnement de celles-ci, 0,3 %, est très inférieure à l’objectif fixé dans le cadre de la contractualisation, 1,2 % – c’est le processus dit de la banlieue de Cahors… (Sourires sur des travées du groupe Les Républicains.) Encore une fois, les collectivités territoriales ont démontré leur capacité à participer à l’effort collectif de maîtrise de la dépense.
Parallèlement à ces bons résultats des administrations locales, l’État voit, au contraire, son déficit se creuser de plus de 8 milliards d’euros par rapport à 2017, année pourtant marquée par des dépenses exceptionnelles avec la recapitalisation du secteur énergétique. (Cri d’enfant en tribune.) Je constate que nos débats intéressent aussi les jeunes enfants…
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Ce sont vos chiffres qui font peur, monsieur le ministre ! (Sourires.) Ils réussissent même à traumatiser les enfants qui savent que ce sont eux qui paieront… (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Mme Nadia Sollogoub applaudit également.)
Globalement, le constat n’est donc pas bon. Tandis que les recettes sont stables, les dépenses des ministères augmentent de 1,4 milliard d’euros et vingt des vingt-neuf missions du budget général voient leur consommation de crédits progresser. En outre, le coût des dépenses fiscales dépasse désormais le seuil de 100 milliards d’euros – certaines de ces dépenses ont été évoquées par le ministre de l’économie et des finances.
Du point de vue du respect de l’autorisation parlementaire, on ne peut que constater que le budget de 2018 a été exécuté de manière plus sincère que ceux des années précédentes. Je le reconnais bien volontiers ! Aucun décret d’avance n’a été pris en cours d’année, ce qui est remarquable. L’exécution budgétaire présente de ce point de vue un réel progrès.
Certes, le déficit budgétaire de l’État est inférieur de 9,7 milliards d’euros à la prévision initiale, mais avec un chiffre de 76 milliards d’euros, il est difficile de se féliciter de la situation budgétaire de la France…
Pour finir avec l’exercice 2018, je formulerai simplement deux remarques concernant les données portées à la connaissance de la représentation nationale.
D’une part, le chiffrage des dépenses fiscales est trop souvent absent des documents budgétaires. Par exemple, comment expliquer que la baisse du taux de TVA dans le secteur du logement social en 2018 – sujet que connaît bien Philippe Dallier – ne soit pas visible dans le chiffrage fourni ? Je crois que mon collègue s’en est ému. (M. Philippe Dallier acquiesce.)
D’autre part, s’agissant de la mesure de la performance, on constate de faibles taux de renseignement, avec des indicateurs trop nombreux et très difficiles à exploiter.
Venons-en maintenant au débat d’orientation des finances publiques pour 2020.
Comme l’an dernier, nous regrettons que cette étape de la procédure budgétaire n’apporte malheureusement pas beaucoup plus d’informations que le programme de stabilité en avril dernier, à l’exception, toutefois, de la prise en compte des conclusions tirées du grand débat national. Le rapport du Gouvernement ne permet pas vraiment non plus de lever le voile sur la prochaine loi de finances, même si vous nous avez présenté oralement un certain nombre d’éléments. Pour connaître ce que le Gouvernement souhaite faire, il vaut parfois mieux lire la presse, notamment la presse économique du matin, que les documents fournis à l’intention des parlementaires.
Malgré de premiers chiffres plutôt décevants en 2019, le scénario de croissance, maintenu à 1,4 % pour la période 2019-2022, demeure crédible.
La trajectoire budgétaire est encore davantage dégradée que dans le programme de stabilité, compte tenu de l’impact des mesures annoncées à la suite du grand débat national.
Celles-ci ont un coût important, estimé à 6,4 milliards d’euros en 2020. Elles seront compensées à hauteur de 4 milliards d’euros. Non seulement cela ne correspond pas à ce qui avait été annoncé à l’époque, à savoir une compensation intégrale des mesures, mais, en outre, 2,6 milliards de ces 4 milliards correspondent simplement au report à 2023 de la disparition complète de la taxe d’habitation, sujet dont nous reparlerons lors de l’examen du projet de loi de finances.
Ainsi, ce gouvernement laisse d’ores et déjà une ardoise budgétaire de 2,6 milliards d’euros à la prochaine majorité gouvernementale, quelle qu’elle soit. Il n’est évidemment pas acceptable d’étaler sur une telle période la suppression totale de la taxe d’habitation.
Par ailleurs, monsieur le ministre, vous n’avez pas été très clair sur les pistes envisagées pour assurer le reste de la compensation. En tout cas, les chiffres du rapport préalable parlent d’eux-mêmes : c’est désormais un déficit à 1,3 % qui est inscrit en 2022, alors que, je le rappelle, le programme de stabilité pour 2018 prévoyait un excédent ; la réduction de l’endettement ne serait plus que de 1,4 % à l’issue du quinquennat, soit cinq fois moins que ce qui était prévu l’an dernier.
Certes, le poids des prélèvements obligatoires serait réduit de 1,4 point – il faut le saluer –, mais le niveau de ces prélèvements ne fera que revenir à celui qui a été observé en 2012, au début du quinquennat Hollande.
Ce choix du Gouvernement de reporter le redressement des comptes publics marginalise encore un peu plus la France vis-à-vis de ses voisins. En commission des finances, très régulièrement, nous nous comparons à eux, et la France fait toujours partie des moins bons élèves de l’Europe, ce qui risque de nous fragiliser en cas de crise ou de retournement de conjoncture. En effet, nous aurions alors beaucoup moins de marge de manœuvre budgétaire.
S’agissant des dépenses, les mesures d’économies apparaissent toujours aussi peu documentées. On nous avait annoncé la suppression de 120 000 postes de fonctionnaires, dont 50 000 pour la fonction publique de l’État. Y avez-vous renoncé ? Nous n’avons pas d’informations à ce sujet.
En outre, l’essentiel de l’effort sera concentré sur les deux dernières années du quinquennat, ce qui paraît peu crédible. On n’a pas vu beaucoup de gouvernements engager des grandes mesures de réduction de la dépense à la veille d’élections. Roger Karoutchi, qui a un peu d’expérience en la matière,…
M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. En toute matière, d’ailleurs. (Sourires.)
M. Roger Karoutchi. Mais laissez-moi tranquille ! (Nouveaux sourires.)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. … pourrait nous en parler. En tout cas, l’expérience politique que nous avons tous dans cette assemblée nous fait dire qu’il est peu crédible de concentrer l’effort sur les deux dernières années du quinquennat.
Le FMI ne s’y trompe pas, puisqu’il a prévu que le déficit public serait de 2,5 % du PIB en 2022, soit un niveau identique à celui de 2018.
C’est d’ailleurs globalement votre stratégie budgétaire qui interroge, tandis que l’incidence sur le solde 2023 de l’ensemble des nouvelles annonces présidentielles faites depuis l’an dernier peut être estimée à 25 milliards d’euros. Nous ne sommes donc pas sur l’épaisseur du trait…
La France bénéficie actuellement de conditions de financement très favorables. On peut en débattre. Olivier Blanchard a été cité à ce sujet.
Une alternative s’offre au Gouvernement : soit retrouver des marges de manœuvre, soit prendre des mesures pour redresser le potentiel de croissance de notre économie.
Finalement, vous avez choisi de financer des mesures de pouvoir d’achat à crédit, sans préparer l’avenir. Certes, des mesures devaient être prises, mais vous raisonnez à courte vue.
Enfin, votre rapport préparatoire ne donne pas beaucoup d’indications. La principale information contenue dans ce document est que le Gouvernement a finalement renoncé au respect de la norme de dépenses pilotables de l’État : ces dépenses, qui sont celles sur lesquelles l’État peut agir directement, seront supérieures en 2022 de 12 milliards d’euros, soit de 4,6 %, à l’objectif que vous avez fixé il y a un an et demi.
Pour conclure, je ferai une petite remarque de méthode. M. Le Maire nous a annoncé, sur le gazole non routier par exemple, l’étalement sur trois ans. Nous vous avions mis en garde sur les hausses annoncées du GNR et de la TICPE, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques. Si vous nous aviez écoutés plus tôt, nous n’en serions sans doute pas là. Messieurs les ministres, un seul conseil : écoutez le Sénat ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste. – M. le président de la commission des finances applaudit également.)
M. Jean-François Husson. C’est mieux que France Inter !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ce rendez-vous est à la fois une heure de vérité sur l’année écoulée et un moment pour regarder ensemble l’avenir de nos finances publiques.
S’agissant des administrations de sécurité sociale, que je suis plus particulièrement chargé d’examiner, l’année 2018 est plutôt satisfaisante de prime abord.
Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse, le FSV, s’est, une nouvelle fois, significativement réduit : 1,2 milliard d’euros « seulement », au lieu de 5,1 milliards en 2017 et, période pas si lointaine, de 10,8 milliards en 2015. C’est également mieux que le solde que nous avons voté lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, puisqu’un déficit de 2,2 milliards d’euros était alors prévu.
En élargissant la perspective à l’ensemble des administrations de sécurité sociale, les ASSO comme l’on dit, l’excédent a augmenté en 2018 pour atteindre 10,8 milliards d’euros, soit 0,5 % du PIB.
En citant ces chiffres, qui contrastent avec ce que nous avons pu entendre de la situation financière de l’État, nous pourrions croire que l’objectif tant attendu de retour à l’équilibre de la sécurité sociale est enfin atteint, et que le fameux « trou de la sécu » appartiendra bientôt au passé.
Hélas, je dois tempérer cet optimisme.
Tout d’abord, parce que le résultat de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Cades, qui correspond au montant de la dette qu’elle a amortie l’année dernière, dépasse à lui tout seul l’excédent global des ASSO. Alors, certes, on peut considérer que, comme le dit l’adage, « qui paye ses dettes s’enrichit », mais, hors Cades, il est plus juste de parler de déficits amoindris que d’excédents dégagés par les ASSO.
Ensuite, parce que l’amélioration des comptes de la sécurité sociale tient avant tout au fort dynamisme des recettes : hausse de 3,4 % en 2018 pour le régime général et le FSV, à 394,5 milliards d’euros. Plusieurs facteurs ont joué dans le sens de cette augmentation : en premier lieu, le dynamisme de la masse salariale, celle-ci ayant augmenté de 3,5 % en 2018, comme en 2017, ce qui a fait croître dans les mêmes proportions, ou presque, l’assiette de la plupart des recettes sociales ; en second lieu, le dynamisme d’autres recettes, comme les prélèvements sur les revenus patrimoniaux et les droits sur le tabac.
En revanche, il faut relever que les dépenses de la sécurité sociale, soit 395,7 milliards d’euros pour le régime général et le FSV, ont, elles aussi, augmenté davantage que ce que nous avions prévu dans le cadre du PLFSS, et davantage que le PIB. La part des dépenses de la sécurité sociale dans la richesse nationale a donc continué de croître. Ne nous y trompons pas, la question du financement de la protection sociale reste un défi de long terme pour notre pays qu’un solde favorable une année donnée ne saurait masquer.
Les principaux facteurs de croissance des dépenses sont bien connus.
Il s’agit tout d’abord des dépenses maladie, même si l’Ondam a été respecté, au prix de réels efforts. Il s’est établi à 2,2 %, ce qui n’est pas négligeable en masse financière.
Ensuite, les dépenses de retraite sont reparties à la hausse, à 2,9 %, sous le double effet de la revalorisation de 0,8 % des pensions intervenue en octobre 2017 et de la fin des effets du recul progressif de l’âge de départ à la retraite.
À ce propos, messieurs les ministres, pouvez-vous nous dire ce qu’il en est des mesures paramétriques que certains souhaiteraient voir prises lors du prochain PLFSS, avant la réforme systémique ?
Enfin, mon enthousiasme mesuré face à ces chiffres de 2018 tient évidemment aux perspectives de dégradation qui s’annoncent dès cette année. En effet, les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale, confirmées par la Cour des comptes, sont pessimistes pour 2019.
Ainsi, la croissance ralentit. La prévision du Gouvernement est désormais de 1,4 % en 2019, comme en 2020. Dès lors, la croissance de la masse salariale devrait, elle aussi, être moins forte. Dans le même temps, les dépenses poursuivront leur hausse, avec notamment un Ondam légèrement desserré. Ce seul effet croissance suffira à provoquer une légère rechute du « patient sécurité sociale » en 2019, avec un déficit du régime général et du FSV qui se creuserait à 1,7 milliard d’euros sans mesure nouvelle.
Cette rechute pourrait être beaucoup plus sérieuse en cas d’absence de compensation des mesures d’urgence économiques et sociales prises dans le cadre de la crise des gilets jaunes. Le déficit pourrait alors atteindre 4,4 milliards d’euros, effaçant presque les gains de 2018 et rendant plus complexes les perspectives de retour à l’équilibre.
Dès lors, messieurs les ministres, je me tourne vers vous. Ce débat s’appelle « débat d’orientation des finances publiques ». Si les mots ont un sens, c’est le bon moment pour nous dire clairement vos intentions sur cette question importante de la compensation des mesures d’urgence. De quelles pertes de recettes pour la sécurité sociale liées à ces mesures proposerez-vous la compensation ou l’absence de compensation ?
De plus, comme nous l’avons déjà évoqué lors de votre audition par la commission des affaires sociales, monsieur le ministre de l’action et des comptes publics, un déficit du régime général et du FSV compromettrait le transfert à la Cades de 15 milliards d’euros de dette actuellement supportés par l’Acoss, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, et, plus généralement, l’objectif de boucher complètement le « trou de la sécurité sociale » d’ici à 2024.
Alors, bien sûr, certains soulignent à quel point il est facile d’emprunter en ce moment pour les émetteurs publics français. C’est vrai : le directeur de l’Acoss nous a dit lui-même que l’Agence, qui peut lever des fonds à taux négatif, allait une nouvelle fois être rémunérée pour emprunter, donc s’enrichir. Mais nous savons bien que céder à cette facilité ne serait pas de bonne politique et qu’il vaudrait mieux avoir traité la question de la dette le jour où les marchés se retourneront.
Dans ces conditions, messieurs les ministres, pensez-vous qu’il sera possible de transférer une partie de la dette sociale actuellement supportée par l’Acoss à la Cades et, si oui, dans quelles conditions juridiques ?
Par ailleurs, comme le Sénat l’avait dit dès l’année dernière, est-il bien raisonnable de mettre en œuvre, à partir de 2020, les réductions successives de la part de TVA dévolue à la sécurité sociale prévues par la loi de finances pour 2019, en préemptant des excédents qui risquent de ne pas exister ? Là encore, ce débat me semble être le bon moment pour prendre une position claire sur cette question.
Pour conclure, mes chers collègues, on pourrait dire que les comptes de la sécurité sociale ont connu une rémission en 2018. Hélas, une rechute est attendue pour cette année, mais sa gravité reste à déterminer. Elle dépendra pour partie des choix que nous ferons lors de l’examen des prochains textes financiers cet automne. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains. – M. le rapporteur général de la commission des finances applaudit également.)
5
Candidatures à une éventuelle commission mixte paritaire
M. le président. J’informe le Sénat que des candidatures pour siéger au sein de l’éventuelle commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes pour l’année 2018 ont été publiées.
Ces candidatures seront ratifiées si la présidence n’a pas reçu d’opposition dans le délai d’une heure prévu par notre règlement.