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Séance du 23 juillet 2019 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Mes chers collègues, il est quinze heures cinq. Je déclare clos le scrutin pour l’élection d’un juge titulaire et de deux juges suppléants à la Cour de justice de la République.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Jean-Louis Lagourgue. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires.)

M. Jean-Louis Lagourgue. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons cet après-midi s’inscrit dans un contexte particulier, puisqu’il vise à rétablir rapidement des dispositions de la loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française qui ont été censurées par le Conseil constitutionnel.

En effet, le Conseil constitutionnel, saisi par le Premier ministre de cette loi ordinaire en même temps que de la loi organique portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française, a estimé que certaines dispositions ne présentaient pas de lien, même indirect, avec le texte initial. Il a ainsi prononcé une censure d’office sur le fondement de l’article 45 de la Constitution.

Le rapporteur de l’Assemblée nationale a voulu rétablir rapidement les articles censurés en déposant cette proposition de loi. Si cette initiative est à saluer, je regrette néanmoins que, sur les huit articles censurés comme « cavaliers législatifs » par le Conseil constitutionnel, seuls six aient été repris dans la proposition de loi qui nous est soumise. Je déplore, tout comme notre rapporteur Mathieu Darnaud, que les dispositions relatives aux crématoriums et à la dépénalisation du stationnement payant aient été laissées de côté, alors que ces deux sujets méritaient d’y être traités.

Faute de base légale, la crémation des corps ne peut être effectuée en Polynésie française, ce qui oblige les familles qui souhaitent y recourir à entreprendre des voyages onéreux en Nouvelle-Zélande.

Quant à la dépénalisation du stationnement payant, opérée par la loi de 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, elle empiète sur une compétence locale en matière de réglementation pénale et routière.

Néanmoins, je me félicite que la proposition de loi reprenne, dans les mêmes termes, les articles censurés par le Conseil constitutionnel qui permettaient d’adapter les règles en matière d’indivisions successorales aux spécificités polynésiennes, en particulier l’ancienneté des successions. Il s’agit des dispositifs d’attribution préférentielle, de retour à la famille du défunt des biens immobiliers qu’il détenait en indivision avec celle-ci, des droits de l’héritier omis, de la sortie d’indivision et du partage par souche.

Ces dispositions s’inspirent, pour l’essentiel, des recommandations du rapport de la délégation sénatoriale aux outre-mer de 2016 sur la sécurisation des titres fonciers dans les outre-mer. La délégation avait mis en avant le caractère particulièrement complexe de la question foncière en Polynésie française, où « les nombreuses indivisions réunissent parfois des centaines d’indivisaires à la faveur de successions non liquidées depuis quatre à cinq générations et alimentent l’abondant contentieux des “affaires de terre” ».

Je me réjouis également que la proposition de loi reprenne un article précisant le cadre juridique dans lequel l’État peut concéder l’exploitation d’un aérodrome qui relève de sa compétence en Polynésie française. Cette disposition prévoit que l’État peut imposer au concessionnaire – à la demande de la Polynésie française – de créer une société ad hoc associant l’opérateur économique qui dispose du pouvoir de direction et la Polynésie française.

Madame la ministre, mes chers collègues, les élus polynésiens ne souhaitent pas que l’adoption de ce texte soit retardée. En effet, ces dispositions sont attendues de longue date.

Par cohérence avec les travaux antérieurs et soucieux de permettre une entrée en vigueur rapide, le groupe Les Indépendants, même s’il considère qu’il aurait été opportun d’insérer dans le texte initial les deux dispositions relatives aux crématoriums et à la dépénalisation du stationnement payant, votera à l’unanimité cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants – République et Territoires.)

Mme la présidente. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

M. Thani Mohamed Soilihi. Madame la présidente, madame la garde des sceaux, chers collègues, lors de l’examen conjoint des projets de loi organique portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française et ordinaire portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française, mon groupe avait déposé des amendements identiques à ceux de nos collègues polynésiens, Mme Lana Tetuanui et M. Nuihau Laurey, proposant des adaptations au droit des successions en matière immobilière.

Issus du rapport d’information de la délégation sénatoriale aux outre-mer du 23 juin 2016 sur la sécurisation des droits fonciers dans les outre-mer, dont Robert Laufoaulu, M. le rapporteur et moi-même étions les coauteurs, ces amendements avaient pour objet de faciliter la sortie de l’indivision, laquelle stérilise une grande partie du foncier disponible en Polynésie, celui-ci étant, rappelons-le, déjà rare.

Nous avions, en accord avec les parlementaires polynésiens, fait le choix de les retirer de l’examen de la proposition de loi visant à faciliter la sortie de l’indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer, dont j’étais rapporteur, afin de les redéposer sur les textes précités.

Cependant, le Conseil constitutionnel, saisi du projet de loi organique, a considéré que l’introduction de ces amendements dans le projet de loi ordinaire méconnaissait l’article 45 de notre Constitution, qui prévoit l’irrecevabilité d’amendements ne présentant aucun lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. En l’occurrence, il existait pourtant au moins un lien avec la Polynésie…

Ces dispositions ont, par conséquent, été censurées. Il est important de le préciser, ce n’est pas leur fond qui était en cause. Elles prévoyaient l’attribution préférentielle du bien d’habitation à un héritier l’ayant occupé de façon continue, paisible et publique pendant dix années, sans exiger que l’habitation ait été effective au jour du décès. Elles permettaient également d’instaurer un droit de retour légal des frères et sœurs pour les biens en indivision reçus de leurs ascendants. Elles consacraient la possibilité de procéder à un partage du bien par souche, quand le partage par tête est impossible. Elles adaptaient le dispositif issu de la loi du 27 décembre 2018 visant à établir un partage amiable des successions à une majorité de plus de la moitié des indivisaires. Enfin, elles permettaient d’exclure, pour l’héritier omis, l’annulation du partage, afin d’éviter une remise en cause trop importante des partages jugés, d’autant que ces derniers interviennent souvent au terme de procédures très longues et très coûteuses.

Dans sa décision du 27 juin 2019, le Conseil constitutionnel a également censuré une disposition, introduite par le Gouvernement au Sénat, visant à encadrer la concession d’aéroports polynésiens.

Le présent texte remédie à ce contretemps. Les dispositions qu’il contient sont très attendues par les Polynésiens. Celles qui sont relatives à la problématique foncière permettront le règlement des successions dans le respect des intérêts des indivisaires et de débloquer les politiques d’aménagement sur place. Les autres dispositions, notamment celles qui vont permettre d’encadrer la concession d’aéroports polynésiens, sont également attendues par nos compatriotes du Pacifique.

Le groupe La République En Marche votera évidemment en faveur de l’adoption de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la présente proposition de loi reprend des dispositions que nous avions déjà votées, en avril dernier, lors de l’examen des projets de loi sur la Polynésie française, adoptés par le Sénat à l’unanimité.

La censure du Conseil constitutionnel, dont ont parlé les orateurs précédents, nous amène aujourd’hui à évoquer de nouveau la situation particulière de la Polynésie française, et plus largement des outre-mer, en matière d’indivision successorale, mais il est de notre devoir de parlementaires de légiférer autant que nécessaire sur les outre-mer, de la manière la plus conforme à l’évolution et aux besoins, entre dépendance économique et inégalités criantes, de ces territoires de la République aujourd’hui délaissés par le Gouvernement.

Alors que vous avez, madame la garde des sceaux, inauguré la semaine dernière le tribunal foncier de Papeete, entité judiciaire unique en son genre, nous intervenons dans l’urgence afin de faciliter le traitement des contentieux juridiques en Polynésie française.

Le phénomène de l’indivision, entraînant gel du foncier et conflits familiaux, se retrouve en Polynésie française du fait de l’histoire du fenua, de son identité au cœur de laquelle s’inscrivent le rapport à la terre des ancêtres, les liens familiaux et les biens communs. Une autre cause historique ne doit surtout pas être oubliée : les méfaits de la période coloniale, qui a marqué la chair et l’esprit des Polynésiens, toujours habités par la peur de perdre leurs terres.

La moitié des terres polynésiennes seraient aujourd’hui en situation d’indivision, avec un droit de propriété exercé à plusieurs en attente d’un partage, rendu complexe par le faible taux de démarches à l’amiable, qui amène un engorgement des tribunaux, le nombre important de coïndivisaires, dont l’identité est souvent incertaine, leur dispersion géographique ou l’absence de liquidation sur plusieurs générations.

Le droit commun ne permet pas de sortir de cette situation, qui est un frein au développement économique du territoire mais aussi à la fiscalité locale. Créer un tribunal foncier ne suffit pas ; il faut donner les moyens aux juges polynésiens de résoudre les situations locales, et c’est ce que nous faisons aujourd’hui.

Notre groupe approuve l’adaptation du droit commun aux caractéristiques du pays en permettant d’alléger les conditions de partage et d’attribution préférentielle de biens, de donner aux frères et sœurs d’un défunt un droit de retour total des biens immobiliers en indivision, sauf usufruit légal du conjoint, de limiter les remises en question des décisions de justice et de recourir plus souvent au partage par souche.

De telles mesures tendent aussi à reconnaître la jurisprudence de la cour d’appel de Papeete, rejetée jusqu’à présent par la Cour de cassation. L’article relatif à la concession aéroportuaire devrait, quant à lui, inciter à relancer la procédure d’appel d’offres pour l’aéroport de Tahiti-Faa’a, attendue depuis longtemps.

Tout en respectant l’indépendance du pouvoir politique polynésien, nous souhaitons, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, encourager le Gouvernement et le Parlement à légiférer plus régulièrement et plus naturellement sur les outre-mer pour permettre le bon fonctionnement de leurs institutions, mais aussi de la vie quotidienne des citoyens.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Comme vous avez raison !

Mme Éliane Assassi. Nous appelons cependant à la prudence, car il ne doit pas seulement s’agir de consacrer à main levée des dispositions pour ces territoires. Encore faut-il en évaluer l’efficacité et l’impact sur les réalités locales, afin d’être continuellement à l’écoute et dans l’action en faveur des Ultramarins, qui doivent être associés au travail législatif.

Le groupe CRCE votera en faveur de l’adoption de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et sur des travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Bravo !

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, bien sûr, pour ce qui est des dispositions relatives à l’indivision successorale et à l’aérodrome de Tahiti-Faa’a, nous sommes tous d’accord : elles utiles, nécessaires, indispensables, et nous allons les voter de tout cœur.

M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite intervenir plus particulièrement, madame la ministre, sur les questions de procédure qui se posent. Chacun des orateurs précédents a résumé la situation dans laquelle nous sommes. Le projet de loi relatif à la Polynésie française a été voté par le Sénat comme par l’Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel, saisi par le Gouvernement, a considéré que huit articles n’étaient pas conformes à l’article 45 de la Constitution. Il se trouve, madame la ministre, que j’ai été plus de dix ans député, puis sénateur,…

M. André Reichardt. C’est trop ! (Sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur. … sans jamais entendre parler de cet article 45. À cette époque, jamais il ne serait venu à l’idée de quiconque d’invoquer l’irrecevabilité d’un amendement parlementaire en vertu de l’article 45.

M. Loïc Hervé. C’était le bon vieux temps !

M. Jean-Pierre Sueur. Ce temps, mon cher collègue, a produit un volume de lois bien inférieur à ce que nous constatons aujourd’hui. Ce n’est donc pas du tout l’application zélée de l’article 45 qui conduit à réduire le volume de la production législative. L’histoire nous montre exactement le contraire !

Je regrette profondément cet état de choses. Pour autant, madame Tetuanui, nous comprenons tout à fait que vous souhaitiez que le texte soit adopté conforme, et nous allons évidemment le voter. Cependant, que s’est-il passé ? À la suite de la décision du Conseil constitutionnel, voilà que des députés, bien inspirés, ont décidé de faire une proposition de loi. Je souligne, mes chers collègues, que nous débattons ici de cette proposition de loi relative à la Polynésie française en première lecture. Dans un excès de précipitation, les députés ont repris seulement six des huit articles censurés par le Conseil constitutionnel. Il serait inconcevable, nous dit-on, d’ajouter, via deux amendements, les deux articles qui ont été oubliés par nos collègues députés. Ce n’est pas le Conseil constitutionnel qui le dit, c’est le Sénat, qui décide ainsi de s’autocensurer.

Permettez-moi de vous donner lecture de l’article 45 de la Constitution de la République française : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement, en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »

Quelqu’un ici serait-il en mesure de m’expliquer en quoi les deux amendements que nous avons déposés ne présentent pas un lien indirect avec un texte dont l’objet est la Polynésie française ?

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. En première lecture !

M. Jean-Pierre Sueur. Nous sommes justement en première lecture au Sénat, monsieur le président de la commission !

Je trouve donc qu’il y a là une pratique tout à fait excessive du recours à l’article 45, qui aboutit à restreindre le droit d’amendement, lequel est un droit fondamental des parlementaires que nous sommes.

M. André Reichardt. Ce n’est pas une première…

M. Jean-Pierre Sueur. L’un des deux amendements concerne le stationnement. Alors que ses dispositions avaient été votées à l’unanimité par le Sénat et l’Assemblée nationale, via un amendement du Gouvernement, on nous explique aujourd’hui qu’il est impossible de l’adopter. Convenons que c’est bizarre, étrange, absurde !

Le second amendement porte sur la crémation. Une loi sur le sujet a été votée à une très large majorité en 2008. Ses dispositions s’appliquent partout, sauf en Polynésie française, sans que l’on comprenne pourquoi. L’objet de cet amendement de bon sens, sur lequel tout le monde est d’accord, est de permettre la crémation en Polynésie française. Pourquoi les familles des défunts ayant fait le choix de la crémation doivent-elles se rendre en Nouvelle-Zélande, avec toutes les dépenses que cela implique ? Là encore, c’est absurde !

Mes chers collègues, j’invite le Sénat à une réflexion profonde sur cette application de l’article 45. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et sur des travées du groupe Union Centriste. – M. René Danesi applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le sujet dont nous discutons en cette veille de fin de session extraordinaire nous éloigne quelque peu de l’image de carte postale que nous nous faisons tous de la Polynésie française !

Après les excellentes interventions de nos collègues, en particulier celles du rapporteur, Mathieu Darnaud, et de Mme Lana Tetuanui, je n’aurai que peu de choses à ajouter.

Cela a été dit, il s’agit d’un texte spécifique, qui reprend sans modification des dispositions censurées le 27 juin dernier par le Conseil constitutionnel en tant que « cavaliers législatifs ».

Je remarque que nous avions déjà discuté l’année dernière d’une proposition de loi portant sur l’indivision successorale en outre-mer. Sans doute serait-il d’ailleurs plus efficace et pertinent de travailler à un texte traitant globalement sur ces questions, plutôt que de légiférer au coup par coup, au gré des décisions du Conseil constitutionnel.

La question est ainsi déjà largement balisée. Le rapport d’information de juin 2016 de la délégation sénatoriale aux outre-mer soulignait que l’indivision successorale et, plus largement, les incertitudes liées au droit foncier constituent un problème endémique dans les territoires ultramarins. Il s’agit, selon les termes de ce rapport, d’un phénomène « répandu, enraciné et résistant », auquel la Polynésie française n’échappe pas.

Toutefois, il est aussi admis qu’en outre-mer la coutume joue un rôle important dans la régulation des rapports sociaux, ce dont l’État doit bien sûr tenir compte. Il ne serait ni aisé ni même peut-être souhaitable de vouloir aligner de façon stricte et abstraite les règles patrimoniales sur celles qui s’appliquent en métropole.

En matière patrimoniale, la Polynésie française se caractérise par la fréquence de l’indivision transgénérationnelle – les successions ouvertes ne sont pas refermées, même après le décès des héritiers –, la succession se reportant sur la génération suivante, et ainsi de suite. Cette particularité peut avoir pour conséquence de rendre difficile toute utilisation de la terre et, bien souvent, les demandes de partage doivent être réglées par voie judiciaire, ce qui ne facilite évidemment pas les rapports sociaux et le bon usage du foncier et encombre les tribunaux.

La proposition de loi apporte, dans une certaine mesure, des réponses à ces difficultés. Ainsi, l’article 1er permet à un héritier ayant occupé un bien pendant une durée de dix ans d’en bénéficier, même si l’occupation n’était pas effective au jour du décès. L’article 2 prévoit le retour, en l’absence de descendants, des biens à la famille du défunt. L’article 3 permet l’attribution d’une part à un héritier omis, sans remise en cause d’un partage déjà intervenu.

Sans revenir sur toutes les dispositions du texte, je poserai une question qui est davantage d’ordre juridique : la Polynésie française étant une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution et la loi organique du 27 février 2004, qui lui accordent une large autonomie, dans quelle mesure ce genre de questions est-il traité par les autorités locales, éventuellement par le biais d’une loi du pays ? Pour le dire d’une autre manière, si l’on comprend bien que les questions relatives à l’état des personnes relèvent a priori de la compétence de l’État, quel peut être le rôle de la collectivité dans ce domaine ?

La proposition de loi comporte également un dernier article relatif aux conditions d’exploitation d’un aérodrome situé en Polynésie relevant de la compétence de l’État. En pratique, celui-ci pourra, dans le cadre d’une concession, imposer la création d’une société associant les autorités polynésiennes.

L’ensemble de ces dispositions recueille un certain consensus. Elles ont déjà été adoptées par le Sénat au début de l’année. C’est pourquoi elles recevront, sans surprise, un avis favorable de la part du groupe RDSE. Peut-être contribuerons-nous ainsi à l’unanimité souhaitée par Mme Tetuanui ! (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe Union Centriste.)

Mme la présidente. La parole est à M. François Bonhomme. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. François Bonhomme. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, cela a déjà été dit, le contenu de cette proposition de loi relative à la Polynésie française nous est familier. Ce texte vise en effet, pour l’essentiel, à reprendre un certain nombre des articles du projet de loi portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française, que nous avions adopté unanimement le 22 mai dernier. Il constitue l’aboutissement d’un travail patient, dont les Polynésiens méritent aujourd’hui de voir les fruits.

Ces dispositions portent principalement sur deux sujets : l’aéroport de Tahiti-Faa’a, d’abord, mais surtout la question de l’indivision successorale, qui pèse sur le quotidien de nos concitoyens en Polynésie.

L’indivision successorale est un mécanisme bien connu de droit civil des biens qui permet de maintenir l’unité d’un bien ou d’un ensemble de biens après la mort de son propriétaire. Or les territoires ultramarins présentent des caractéristiques spécifiques, qui peuvent faire de l’indivision un véritable problème structurel. Celle-ci « bloque », dans une indétermination très inconfortable, une bonne partie du foncier local et conduit à une judiciarisation massive des successions. Plus grave encore, les indivisions les plus anciennes peuvent donner naissance à des situations tout à fait inextricables, où beaucoup d’indivisaires sont inconnus ou injoignables.

Cette situation avait déjà été pointée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi dans son rapport sur la proposition de loi visant à faciliter la sortie de l’indivision successorale et à relancer la politique du logement en outre-mer.

Ce même texte avait également fait l’objet d’un amendement de notre collègue Lana Tetuanui, qui tendait à permettre le partage d’un bien par souche lorsque le partage par tête était impossible. Il visait donc, d’ores et déjà, à prendre en compte un certain nombre des spécificités de la situation des indivisions polynésiennes.

Le choix final avait été de retirer de ce texte les dispositions relatives à la Polynésie. Ce retrait s’était fait en accord avec le Gouvernement et les représentants du territoire ; il a permis de les inclure par la suite dans les deux projets de loi consacrés spécifiquement à ce territoire que nous avons examinés au printemps.

Malheureusement, les sages du Conseil constitutionnel ont jugé que ces dispositions relatives à l’indivision, ainsi qu’un certain nombre d’autres dispositions, portant sur le cadre du fonctionnement de l’aéroport d’État de Tahiti-Faa’a, l’exploitation des crématoriums et la dépénalisation du stationnement payant, étaient des cavaliers législatifs. Elles ont donc été logiquement censurées, pour des raisons de simple procédure, contre l’avis du Gouvernement.

Cependant, la volonté obstinée de traiter durablement cette question a repris le dessus. Notre collègue député Guillaume Vuilletet s’est aussitôt mobilisé pour déposer la présente proposition de loi, qui constituera un véhicule législatif incontestable pour ces mesures.

Venons-en à son contenu. Il porte la marque du Sénat, puisque ses articles 1er à 5 sont largement issus des travaux de notre chambre, notamment du rapport d’information sur le foncier ultramarin remis le 23 juin 2016 par nos collègues Mathieu Darnaud, Thani Mohamed Soilihi et Robert Laufoaulu.

Ces articles permettent l’attribution préférentielle d’un bien au conjoint survivant ou au copropriétaire, facilitent le retour du bien à la famille du défunt, sécurisent les partages déjà intervenus et assouplissent les conditions de partage des biens indivis pour une dizaine d’années. En cela, ils se rapprochent des dispositions déjà en vigueur dans d’autres territoires ultramarins.

En outre, l’article 5 du texte comprend un dispositif expérimental de partage par souche qui devrait permettre de tester sur place une pratique qui était déjà mise en œuvre par les juges de première instance, mais souffrait d’un risque de cassation systématique. Il s’agit ici à la fois d’adapter le droit des successions aux conditions locales et de permettre un bon fonctionnement du service public de la justice. Nous ne pouvons évidemment que saluer cet usage de l’expérimentation.

L’article 6, quant à lui, précise les conditions juridiques d’exploitation de l’aéroport principal du territoire et ne pose pas de problème particulier.

Tout au plus pourrait-on regretter que les auteurs de la proposition de loi n’aient pas jugé bon d’y inclure également les dispositions censurées relatives aux crématoriums et au stationnement payant. Toutefois, compte tenu des circonstances, nous reconnaissons volontiers qu’une adoption conforme du texte issu de l’Assemblée nationale paraît aujourd’hui opportune, afin d’offrir dès que possible aux habitants de la Polynésie française les outils juridiques dont ils ont besoin pour résoudre ces questions délicates.

Telles sont, mes chers collègues, brièvement exposées, les raisons pour lesquelles le groupe Les Républicains votera ce texte en l’état. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées du groupe Union Centriste.)

Mme la présidente. La discussion générale est close.

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Dossier législatif : proposition de loi relative à la Polynésie française
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