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Séance du 24 octobre 2019 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L’amendement n° 4 n’est pas soutenu.

Je mets aux voix l’article 1er A.

(Larticle 1er A est adopté.)

Article 1er A
Dossier législatif : proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral
Article 1er bis

Article 1er

(Non modifié)

I. – L’article L. 52-12 du code électoral est ainsi modifié :

1° Au début, sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :

« I. – Chaque candidat ou candidat tête de liste soumis au plafonnement des dépenses électorales prévu à l’article L. 52-11 est tenu d’établir un compte de campagne lorsqu’il a obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés ou s’il a bénéficié de dons de personnes physiques conformément à l’article L. 52-8 et selon les modalités prévues à l’article 200 du code général des impôts.

« Pour la période mentionnée à l’article L. 52-4 du présent code, le compte de campagne retrace, selon leur origine, l’ensemble des recettes perçues et, selon leur nature, l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection par le candidat ou le candidat tête de liste ou pour son compte, à l’exclusion des dépenses de la campagne officielle. » ;

2° Les deux premières phrases du premier alinéa sont supprimées ;

3° Après le même premier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Sous réserve du règlement de dépenses engagées avant le second tour de scrutin ou le premier tour de scrutin si le candidat n’est pas présent au second tour, le compte de campagne ne peut retracer de dépenses postérieures à la date du scrutin.

« La valeur vénale résiduelle des immobilisations éventuellement constituées au cours de la période mentionnée au même article L. 52-4 doit être déduite des charges retracées dans le compte de campagne. » ;

4° Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

a) Au début, est ajoutée la mention : « II. – » ;

b) Les quatre dernières phrases sont supprimées ;

5° Après le même deuxième alinéa, il est inséré un III ainsi rédigé :

« III. – Le compte de campagne est présenté par un membre de l’ordre des experts-comptables. Ce dernier met le compte de campagne en état d’examen et s’assure de la présence des pièces justificatives requises.

« Cette présentation n’est pas obligatoire :

« 1° Lorsque le candidat ou le candidat tête de liste n’est pas tenu d’établir un compte de campagne, en application du I du présent article ;

« 2° Ou lorsque le candidat ou le candidat tête de liste a obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés et que les recettes et les dépenses de son compte de campagne n’excèdent pas un montant fixé par décret. Dans ce cas, il transmet à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, à l’appui du compte de campagne, les relevés du compte bancaire ouvert en application de l’article L. 52-5 ou de l’article L. 52-6. » ;

6° Le troisième alinéa est supprimé ;

7° Le quatrième alinéa est ainsi modifié :

a) Au début, est ajoutée la mention : « IV. – » ;

b) À la première phrase, le mot : « commission » est remplacé par les mots : « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » ;

8° Au début du cinquième alinéa, est ajoutée la mention : « V. – » ;

9° L’avant dernier alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « aux dispositions du deuxième alinéa » sont remplacés par les mots : « au II et à la seconde phrase du 2° du III du présent article » ;

b) Les mots : « peut également être déposé » sont remplacés par les mots : « et, le cas échéant, les relevés du compte bancaire ouvert en application de l’article L. 52-5 ou de l’article L. 52-6 peuvent également être déposés » ;

10° Au début du dernier alinéa, est ajoutée la mention : « VI. – ».

II. – L’article L. 415-1 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l’application du 2° du III de l’article L. 52-12, les mots : “moins de 5 % des suffrages exprimés” sont remplacés par les mots : “moins de 3 % des suffrages exprimés”. »

III. – Le chapitre V de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen est ainsi modifié :

1° L’article 19-1 est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV. – Par dérogation au 2° du III de l’article L. 52-12 du code électoral, la présentation du compte de campagne par un membre de l’ordre des experts-comptables n’est pas obligatoire lorsque le candidat tête de liste a obtenu moins de 3 % des suffrages exprimés et que les recettes et les dépenses de son compte de campagne n’excèdent pas un montant fixé par décret. » ;

2° Au début de l’article 19-2, est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « L’obligation de dépôt du compte de campagne s’impose à toutes les listes de candidats. »

M. le président. Les amendements nos 5 et 6 ne sont pas soutenus.

Je mets aux voix l’article 1er.

(Larticle 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 1er ter A (suppression maintenue)

Article 1er bis

(Non modifié)

Le chapitre V bis du titre Ier du livre Ier du code électoral est ainsi modifié :

1° Après le mot : « candidat », la fin de la seconde phrase du deuxième alinéa de l’article L. 52-8 est ainsi rédigée : « , ni lui apporter leur garantie pour l’obtention de prêts. » ;

2° À la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 52-15, les mots : « les six mois du dépôt des comptes » sont remplacés par les mots : « un délai de six mois à compter de l’expiration du délai fixé au II de l’article L. 52-12 ». – (Adopté.)

Article 1er bis
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Article 2

Article 1er ter A

(Suppression maintenue)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 23 rectifié quater, présenté par MM. Karoutchi et Pellevat, Mme Deromedi, M. Meurant, Mme Eustache-Brinio, M. Paul, Mme Puissat, MM. D. Laurent, Regnard et Daubresse, Mmes Imbert et Dumas, M. Panunzi, Mmes Procaccia, Sittler, Berthet et Micouleau, MM. Lefèvre et Reichardt, Mme L. Darcos, M. Segouin, Mme Noël, MM. Savary, Mandelli, Houpert, Genest, Nougein, Bouchet, Saury et Buffet, Mme Bruguière, MM. Piednoir, Charon, Longuet, Ginesta, Duplomb, Dallier, Magras et Rapin, Mme A.M. Bertrand, MM. Pierre et Cuypers, Mme Giudicelli, M. Laménie, Mme Delmont-Koropoulis et MM. Bonne, Danesi, Kennel, Bonhomme, Mayet et Gilles, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après le troisième alinéa de l’article L. 52-4 du code électoral, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« À titre dérogatoire, le candidat peut régler directement des menues dépenses dans la limite d’un plafond fixé par voie réglementaire.

« Une menue dépense électorale est engagée à titre exceptionnel et pour des raisons pratiques, notamment si un paiement ne peut être ni anticipé ni différé. Un décret en Conseil d’État fixe son montant unitaire maximal. »

La parole est à M. Roger Karoutchi.

M. Roger Karoutchi. Cet amendement porte sur les fameuses « menues dépenses ».

J’ai bien suivi le débat sur cette question à l’Assemblée nationale ; il m’a laissé assez sceptique. Dire aux gens que cette pratique est une tolérance qu’il ne sert à rien d’inscrire dans la loi revient à les empêcher de savoir quelle sera la position du juge en cas de recours. Ce serait tellement plus simple de fixer un cadre, que tout le monde accepterait : on n’irait pas plus loin, ce serait comme cela, et pas différemment.

Ayant constaté que le seul fait de mentionner des taux – j’avais évoqué 3 % ou 10 % – faisait frémir, je les ai supprimés.

Du coup, c’est l’amendement le plus neutre de la terre ! Le montant serait fixé par décret en Conseil d’État, car je fais confiance au Conseil d’État, comme la Terre entière. (Sourires.)

Par conséquent, c’est l’amendement idéal. On place les gens à couvert, on définit enfin les choses, et on laisse à la sagesse du Conseil d’État le soin de préciser jusqu’à quel plafond le candidat peut régler de menues dépenses sans encourir un risque postélectoral en cas de recours.

Cet amendement serait naturellement adopté dans l’enthousiasme général des foules présentes. (Nouveaux sourires.) Mais j’ai bien entendu M. le rapporteur, selon qui, si cette proposition de loi devait repartir dans la navette parlementaire, elle risquerait de ne pas être applicable à temps pour les prochaines élections municipales, ce qui nous ferait perdre le bénéfice de tous les apports de cet excellent texte de M. Richard.

Alors, comme ma modestie va jusqu’à considérer que les apports de M. Richard sont supérieurs à ceux qui résulteraient de l’adoption de cet amendement, je retire celui-ci, pour faire plaisir à M. le rapporteur et à M. le président de la commission des lois, étant entendu que je considère que, dorénavant, j’ai une créance sur de futurs amendements ! (Rires et applaudissements.)

M. le président. L’amendement n° 23 rectifié quater est retiré.

L’amendement n° 1 n’est pas soutenu.

En conséquence, l’article 1er ter A demeure supprimé.

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Article 1er ter A (suppression maintenue)
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Article 3

Article 2

(Non modifié)

L’article L. 118-3 du code électoral est ainsi modifié :

1° Les trois premiers alinéas sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Lorsqu’il relève une volonté de fraude ou un manquement d’une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales, le juge de l’élection, saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, peut déclarer inéligible :

« 1° Le candidat qui n’a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l’article L. 52-12 ;

« 2° Le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales ;

« 3° Le candidat dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit. » ;

2° L’avant-dernier alinéa est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « prévue aux trois premiers alinéas du » sont remplacés par les mots : « mentionnée au » ;

b) (Supprimé)

3° Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En cas de scrutin binominal, l’inéligibilité s’applique aux deux candidats du binôme. »

M. le président. L’amendement n° 24, présenté par M. Richard et les membres du groupe La République En Marche, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 10

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Pour un même scrutin, le juge de l’élection veille à ce que l’inéligibilité qu’il prononce assure un traitement équitable entre les candidats ayant commis des irrégularités comparables, en particulier au regard du calendrier des prochaines élections.

La parole est à M. Alain Richard.

M. Alain Richard. Mon intention, en déposant cet amendement, était de nous permettre, en présence du Gouvernement, de conclure le débat, somme toute inabouti, portant sur les conditions d’application des inéligibilités prononcées par le juge de l’élection.

Nous savons que des inéligibilités peuvent être également prononcées, à tout moment, par le juge pénal, en peine accessoire à la suite d’infractions qui n’ont pas de relation directe avec le comportement du condamné au cours d’une élection. Les inéligibilités qui nous intéressent ici sont plutôt celles que peut prononcer le juge de l’élection, c’est-à-dire, en dernier ressort, le Conseil d’État pour les élections locales et le Conseil constitutionnel pour les élections parlementaires, quand une élection est contestée devant lui, mais aussi – cas le plus préoccupant, que nous avons tous éprouvé à un moment ou à un autre – celles que prononce le Conseil constitutionnel après que la Commission nationale des comptes de campagne a déclaré irrégulier le compte de campagne d’un candidat, alors qu’aucune faute n’a été alléguée dans l’élection elle-même.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au public la « revue » du droit électoral qu’il a effectuée après le déroulement des élections législatives de 2017 ; c’est à la suite de cette revue que, grâce à la bienveillance de M. le président de la commission des lois, nous nous sommes intéressés à cette proposition de loi, qui tire les conséquences des observations du Conseil. Dans ses observations, le Conseil relevait que la durée des procédures qui aboutissent aux déclarations d’inéligibilité était variable ; en conséquence, des manquements de même importance, donnant donc lieu à la même sanction – trois ans d’inéligibilité, pour la sanction maximale, par exemple –, entraînent des conséquences différentes en fonction de la date de la décision, point de départ de la peine. Ainsi, si l’on prend le cas de contentieux relatifs aux élections législatives de 2017, une personne A, condamnée à deux ans d’inéligibilité, pourrait être candidate aux élections municipales de 2020, alors qu’une personne B, condamnée à la même peine, mais un peu plus tard, ne le pourrait pas.

Nous avons examiné le problème sous tous les angles. En première lecture, nous avions eu l’idée de recommander au juge de l’élection lui-même de tenir compte de cette situation quand il détermine la durée de l’inéligibilité du condamné. Nos collègues députés ne nous ont pas suivis. Il faut reconnaître sur ce point que, comme le faisait remarquer Pierre-Yves Collombat en commission, pour supprimer une inégalité, nous en avions en quelque sorte instauré une autre.

Si je présente de nouveau aujourd’hui un amendement qui reprend l’état de nos réflexions lors de la première lecture, c’est pour que nous essayions ensemble de conclure ce débat ; après quoi, je le retirerai, pour permettre l’adoption conforme et définitive de ce texte.

La conclusion que je propose est la suivante : malheureusement, nous serons amenés à renvoyer au Conseil constitutionnel sa propre question. En réalité, lui dirons-nous, nous sommes confrontés à deux vagues de décisions d’inéligibilité.

Les premières découlent du contentieux électoral et sont rendues, généralement, six à huit mois après l’élection, au plus tard après un an ; dans ce cas de figure, le Conseil constitutionnel s’efforce déjà, de fait, de grouper les audiences pouvant déboucher sur des inéligibilités et de rendre ses décisions dans une période assez courte, afin qu’il n’y ait pas trop d’écarts entre les dates effectives d’application des peines.

Les secondes, qui font suite aux décisions de non-conformité de la Commission nationale des comptes de campagne, sont plus problématiques. En effet, celle-ci rend déjà ses décisions de façon étalée dans le temps. Malgré cela, nous suggérerons au Conseil constitutionnel d’essayer de grouper les décisions d’inéligibilité rendues dans ce cadre, de manière que les effets ne soient pas trop différents pour les différents condamnés.

Cette explication faite, je retire mon amendement. (Mme Françoise Laborde applaudit.)

M. le président. L’amendement n° 24 est retiré.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’article.

M. Pierre-Yves Collombat. Les deux amendements qui viennent d’être présentés m’amènent tout de même à faire une remarque sur ce que j’appellerais les joies de la moralisation. On en est à essayer telle ou telle invention, par exemple sur les menues dépenses. Que la commission en soit réduite à créer des problèmes pour cela ! On s’embête avec ce genre de trucs, alors qu’il n’y a strictement rien à faire ! C’est d’autant plus vrai qu’on peut tout de même citer quelques exemples de dépassements où il ne s’agissait pas de la manière dont on a payé trois francs six sous : c’était plutôt quelques millions qui se baladaient on ne sait trop où, et dont on ne parle plus !

S’agissant du problème que vient de décrire Alain Richard, qui est bien réel, quelque chose me tarabuste aussi : que se passera-t-il quand viendra le jour où, après l’élection présidentielle, on dira au président bien élu qu’il ne l’est pas, parce qu’il aurait dépensé 350 euros de trop ? C’est arrivé en 1995 : je n’aurai pas la cruauté d’évoquer cet épisode.

Enfin, il faudrait peut-être un jour poser les vrais problèmes, plutôt que de passer son temps à essayer de régler les petits problèmes.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Arnaud de Belenet, rapporteur. J’imagine que M. le président de séance apprécie que les auteurs d’amendements présentent à la fois leur amendement et la problématique qu’il pose, entendent l’avis de la commission et en tirent toutes les conséquences. C’est suffisamment singulier et rare pour être souligné ! (Sourires.)

Je veux simplement, non pas compléter les propos d’Alain Richard, mais mettre en exergue une fausse bonne idée qui revient encore et toujours, en dépit du discours qu’on a pu lui opposer en commission et ailleurs et que vient de relayer excellemment M. Richard : le juge de l’élection devrait prendre en compte la date de l’élection, plutôt que celle de sa décision, comme point de départ de l’inéligibilité.

Je veux le répéter avec force, d’autant que c’était une préconisation presque explicite du Conseil constitutionnel, cette solution ne peut prospérer, car elle pose d’évidents problèmes de rétroactivité : quid de la légalité des décisions prises entre temps ? Quid des indemnités ? Même si l’on utilisait la théorie du mandat apparent, nombre de problématiques juridiques se poseraient. On ne peut donc se satisfaire de cette solution, qui reviendrait en outre à neutraliser la décision du juge : si l’inéligibilité est rétroactive, à la date de la décision, la personne concernée peut de nouveau être éligible. Enfin, cela créerait à l’évidence une confusion entre l’annulation de l’élection elle-même et la peine d’inéligibilité.

Je tenais à le redire, afin de conforter la conviction de ceux qui ne voudraient pas revenir à cette fausse bonne idée, point de départ de nos travaux sur ce sujet.

M. le président. Je mets aux voix l’article 2.

(Larticle 2 est adopté.)

Article 2
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Article 3 bis

Article 3

(Suppression maintenue)

Article 3
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Article 4 bis A

Article 3 bis

(Non modifié)

Le livre Ier du code électoral est ainsi modifié :

1° Après le mot : « généraux », la fin du 1° de l’article L. 195 est ainsi rédigée : « et directeurs de cabinet de préfet dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de deux ans ; les sous-préfets chargés de mission auprès d’un préfet et les secrétaires en chef de sous-préfecture dans le département où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins d’un an ; »

2° L’article L. 231 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « d’un an les sous-préfets, les secrétaires généraux de préfecture, les directeurs de cabinet de préfet, » sont remplacés par les mots : « de deux ans les sous-préfets, les secrétaires généraux de préfecture et les directeurs de cabinet de préfet, depuis moins d’un an » ;

b) Au dernier alinéa, les mots : « alinéas ci-dessus » sont remplacés par les mots : « deuxième à onzième alinéas du présent article ».

M. le président. L’amendement n° 9 n’est pas soutenu.

Je mets aux voix l’article 3 bis.

(Larticle 3 bis est adopté.)

Chapitre II

Propagande et opérations de vote

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Article 3 bis
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Article 5

Article 4 bis A

(Non modifié)

Le code électoral est ainsi modifié :

1° Au début du chapitre V du titre Ier du livre Ier, il est ajouté un article L. 46-2 ainsi rétabli :

« Art. L. 46-2. – La campagne électorale est ouverte à partir du deuxième lundi qui précède la date du scrutin et prend fin la veille du scrutin à zéro heure. En cas de second tour, la campagne électorale est ouverte le lendemain du premier tour et prend fin la veille du scrutin à zéro heure. » ;

2° L’article L. 164 est abrogé ;

3° Le premier alinéa de l’article L. 166 est ainsi rédigé :

« Il est institué pour chaque circonscription une commission chargée d’assurer l’envoi et la distribution de tous les documents de propagande électorale. » ;

4° À l’article L. 168, la référence : « L. 164 » est remplacée par la référence : « L. 165 » ;

5° Le dernier alinéa de l’article L. 330-6 est ainsi rédigé :

« La référence à l’article L. 51 figurant à l’article L. 165 s’entend de la référence au présent article. » – (Adopté.)

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Article 4 bis A
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Article 5 bis A

Article 5

(Non modifié)

L’article L. 52-3 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. L. 52-3. – Les bulletins de vote ne peuvent pas comporter :

« 1° D’autres noms de personne que celui du ou des candidats ou de leurs remplaçants éventuels, à l’exception, pour la Ville de Paris et les communes de Marseille et de Lyon, du candidat désigné comme devant présider l’organe délibérant concerné par le scrutin ;

« 2° La photographie ou la représentation de toute personne, à l’exception de la photographie ou de la représentation du ou des candidats à l’élection concernée et, pour la Ville de Paris et les communes de Marseille et de Lyon, de la photographie ou de la représentation du candidat désigné comme devant présider l’organe délibérant concerné par le scrutin ;

« 3° La photographie ou la représentation d’un animal.

« Les bulletins de vote peuvent comporter un emblème. »

M. le président. Les amendements nos 10, 11, 17, 12, 16, 13 et 14 ne sont pas soutenus.

Je mets aux voix l’article 5.

(Larticle 5 est adopté.)

Article 5
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Article 7 (début)

Article 5 bis A

(Non modifié)

Le titre Ier du livre Ier du code électoral est ainsi modifié :

1° L’article L. 51 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En cas d’affichage électoral apposé en dehors des emplacements prévus au présent article, le maire ou, à défaut, le préfet peut, après une mise en demeure du ou des candidats en cause, procéder à la dépose d’office des affiches. » ;

2° Au dernier alinéa de l’article L. 90, les mots : « du dernier » sont remplacés par les mots : « de l’avant-dernier ». – (Adopté.)

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Chapitre III

Diverses coordinations et modalités d’entrée en vigueur

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Article 5 bis A
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Article 7 (fin)

Article 7

(Non modifié)

I. – Le code électoral est ainsi modifié :

1° Après la référence : « articles L.O. 136-1 », la fin du 2° de l’article L. 45-1 est ainsi rédigée : « , L.O. 136-3 et L.O. 136-4. » ;

2° Au deuxième alinéa de l’article L. 52-11-1, au premier alinéa de l’article L. 118-2 et à l’article L. 330-9-1, la référence : « deuxième alinéa » est remplacée par la référence : « II » ;

3° Le début du premier alinéa du I de l’article L. 388 est ainsi rédigé : « I. – Les dispositions du titre Ier du livre Ier et du titre Ier du livre VIII du présent code, dans leur rédaction résultant de la loi n° … du … visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral, à l’exception des articles… (le reste sans changement). » ;

4° Au 8° de l’article L. 392 ainsi qu’aux articles L. 454, L. 478, L. 505 et L. 532, les mots : « aux dispositions du deuxième alinéa » sont remplacés par les références : « au II et à la seconde phrase du 2° du III » et les mots : « peut également être déposé » sont remplacés par les mots : « et, le cas échéant, les relevés du compte bancaire ouvert en application des articles L. 52-5 ou L. 52-6 peuvent également être déposés » ;

5° Au premier alinéa des articles L. 428 et L. 437 dans leur rédaction résultant de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, la référence : « loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense » est remplacée par la référence : « loi n° … du … visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ».

II. – Au premier alinéa de l’article 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen, la référence : « loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l’élection des représentants au Parlement européen » est remplacée par la référence : « loi n° … du … visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ».

III. – À la fin du premier alinéa de l’article 19 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, la référence : « loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique » est remplacée par la référence : « loi n° … du … visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral ». – (Adopté.)

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Vote sur l’ensemble