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Séance du 12 novembre 2019 (compte rendu intégral des débats)

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. … un face-à-face dangereux, soumis au risque des mouvements de la rue, pouvant conduire à la paralysie et à l’abandon des réformes, mais peut-être à pire encore.

Or notre pays a besoin de réformes. Dans l’intérêt même de notre protection sociale, nous devons la faire évoluer. Dans ses différentes composantes – un système de santé tout à la fois de pointe et solidaire, des retraites décentes et une politique de soutien aux familles –, la protection sociale appartient à l’identité même de notre pays. Laisser filer les déficits revient à la mettre en péril.

Ce qui se passe aujourd’hui à l’hôpital est le produit d’une absence de réformes structurelles. À passer le budget des hôpitaux sous la toise à grand renfort de mesures de régulation pour tenir l’Ondam, c’est tout le système qui craque, et il est déjà trop tard. Le temps que les mesures d’organisation portent leurs fruits, il faut réarmer l’hôpital. Le Gouvernement n’a pas d’autre choix.

Des choix, il faudra pourtant en faire en matière de santé si nous voulons maintenir un système solidaire, faire de la place à l’innovation et assumer les charges liées au vieillissement et aux pathologies chroniques.

C’est ainsi que, s’agissant des retraites, il faut agir, sans attendre une réforme très ambitieuse qui, peut-être, ne viendra pas. Au motif de l’injustice des régimes spéciaux, le Gouvernement s’est lancé dans une vaste entreprise qui pourrait conduire à réformer tout le reste, en laissant de côté ces mêmes régimes qui ne rentreraient qu’un jour peut-être dans le système universel. Or nous sommes tout près des années les plus difficiles en matière de financement des retraites, René-Paul Savary en a parlé. Nous ne pouvons attendre quarante ans les fruits d’une hypothétique réforme. La commission des affaires sociales invite donc le Sénat à prendre ses responsabilités sans tarder, et le Gouvernement à en faire autant.

Nous avons alerté sur la question de la dette de la sécurité sociale. Pour ce qui est de la partie transférée dans le mécanisme d’amortissement de la Cades, l’extinction est programmée. Quant au reste, évalué par notre rapporteur général à près de 50 milliards d’euros en fin de période couverte par le présent texte, rien n’est moins sûr. Nous avons du mal à comprendre le choix, clairement assumé par le Gouvernement, de laisser perdurer cette dette. Est-elle un aiguillon pour inciter à la vertu budgétaire ?

C’est la logique même de la sécurité sociale qui se trouve ainsi mise à mal, le sens même des cotisations sociales et, à la suite, le consentement à les payer. Le rapporteur général a évoqué Sisyphe, les références mythologiques sont riches et, pour les Français, ce « trou de la sécurité sociale » pourrait bien évoquer le tonneau des Danaïdes.

La vocation de la sécurité sociale est la redistribution ; la redistribution des bien-portants vers les malades, des actifs vers les personnes âgées, des célibataires vers les familles. Cette redistribution passe par les prestations et non par les prélèvements. En d’autres termes, l’objet de la sécurité sociale n’est pas de financer des mesures de pouvoir d’achat.

Il a beaucoup été question dans nos débats de la non-compensation des mesures « gilets jaunes ». L’objectif de la loi Veil, au moment où s’amorçait une diversification des recettes de la sécurité sociale, était de garantir que le remplacement des cotisations serait bien pérenne et que la baisse des cotisations ne se traduirait pas par des déficits. La tentation est grande, nous l’observons chaque année, de « miter » ces recettes. Pour les ministères, les allégements de cotisations, s’ils peuvent être laissés à la charge de la sécurité sociale, sont un outil commode en période de disette sur les crédits. Un amendement de Jean-Pierre Door à l’Assemblée nationale a opportunément remédié à une première tentative dans ce sens, qui contrevenait même aux principes du rapport Charpy-Dubertret sur lequel le Gouvernement s’appuie pour justifier les non-compensations.

La non-compensation ne change rien à l’échelle des finances publiques. Elle n’est qu’un moyen de loger un « bout de déficit » en dehors du budget de l’État. Il convient de corriger cette anomalie et, puisque le texte que nous examinons aujourd’hui semble provisoire, il reste une occasion à saisir pour le Gouvernement ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC.)

M. le président. Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020
Discussion générale

Exception d’irrecevabilité

M. le président. Je suis saisi, par Mmes Cohen, Apourceau-Poly, Gréaume et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, d’une motion n° 792.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2020 (n° 98, 2019-2020).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 7, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion, l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas deux minutes et demie, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour la motion.

Mme Laurence Cohen. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’an dernier, à l’occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, redoutant que ce ne soit le dernier budget de la « Sécu » dont la représentation parlementaire ait à discuter, nous avions déjà déposé une motion d’irrecevabilité constitutionnelle.

Le projet de réforme constitutionnelle prévoyait, en effet, l’examen commun du budget de l’État et de celui de la sécurité sociale avec, en filigrane, l’idée de transférer les excédents potentiels de la sécurité sociale vers le budget de l’État. Mais vous avez été contraints de repousser cette réforme constitutionnelle devant le fort mécontentement qui s’est exprimé dans la rue durant de très longs mois, et quinze jours après le vote du PLFSS 2019, le Président de la République annonçait les mesures d’urgence économiques et sociales pour répondre aux revendications des « gilets jaunes ».

Si la réforme constitutionnelle ne semble plus à l’ordre du jour, les intentions du Gouvernement de remettre en question l’autonomie de la sécurité sociale sont plus que jamais d’actualité. Pourtant, madame la ministre, comment ne pas adhérer aux propos que vous avez tenus avec conviction à l’Assemblée nationale lors de l’examen en première lecture du budget de la sécurité sociale ?

Permettez-moi de vous citer : « Le PLFSS n’est pas seulement un acte de responsabilité budgétaire. En faire une lecture strictement comptable, c’est passer à côté de ce qu’il est vraiment. Il est avant tout un instrument politique. Nous sommes en train de repenser la protection sociale dans son ensemble : dans sa méthode comme dans ses finalités, pour la rendre plus universelle, plus juste et plus efficace. Notre objectif consiste à réaffirmer la présence de l’État social à chaque étape de la vie. »

Une question me taraude, madame la ministre, comment justifiez-vous, pour ce nouveau PLFSS, cette envolée des exonérations patronales non compensées par l’État, faisant fi de la loi Veil du 25 juillet 1994 ? Le groupe CRCE auquel j’appartiens n’a manifestement pas la même conception que vous de ce que vous appelez « l’État social à chaque étape de la vie » !

La baisse des taux de cotisations patronales et l’exonération totale des cotisations, désormais non compensées par l’État, créent un déficit artificiel des comptes de la sécurité sociale. C’est donc la double peine pour les assurés sociaux qui financent deux fois, par l’impôt et par les cotisations, un déficit dû aux choix politiques du Gouvernement. C’est d’autant plus insupportable quand on sait que près de 9 millions de personnes vivent avec moins de 1 000 euros par mois et que 34 % de nos concitoyens ont dû renoncer à un ou plusieurs soins, ce chiffre pouvant atteindre 64 % pour les familles les plus modestes !

Chaque année, la sécurité sociale se voit contrainte d’assumer des choix qui ne dépendent pas d’elle. Elle doit notamment rembourser à marche forcée la dette qui pèse sur elle depuis la crise financière. En 2019, la sécurité sociale, Cades comprise, a réduit son endettement de 11,7 milliards d’euros. Cela relativise encore un peu plus son pseudo-déficit de 5,4 milliards d’euros pour 2019 !

Madame la ministre, vous nous parlez avec M. Darmanin de dépenses de santé trop élevées, qui videraient les caisses de notre système de protection sociale. Mais de quoi parlez-vous ? Les dépenses de la sécurité sociale ont augmenté de 2,1 %, soit nettement moins que le PIB, dont la croissance est de 2,7 %. La sécurité sociale ne souffre donc pas d’une explosion de ses dépenses, mais d’un manque de financement. Cela rend plus dogmatique que jamais votre refus d’accepter nos amendements qui apporteraient de nouveaux financements pour notre protection sociale. Mais force est de reconnaître qu’agiter le spectre du « trou de la sécurité sociale » permet de justifier la baisse des prestations et de préparer le terrain pour réduire les pensions de retraite lors de la future réforme Delevoye !

Vous me direz, sans doute, que cette remise en cause du principe de compensation intégrale par l’État n’est pas une nouveauté. Certes, mais son ampleur est sans précédent. L’ensemble des allégements généraux de cotisations et d’exonérations ciblées représenteront 66,4 milliards d’euros en 2020. Selon la Cour des comptes, les niches sociales seraient, en réalité, proches de 90 milliards d’euros si l’on ajoute les nombreuses déductions sectorielles, dont 52 milliards d’euros d’allégements généraux de cotisations sociales.

Si bien que nous sommes aujourd’hui à un tournant, puisque les allégements et les exonérations ont explosé au point de dépasser le montant des recettes de la branche famille. C’est un tournant pour la sécurité sociale en raison du volume que représentent les cotisations non acquittées, principalement par les employeurs, puisque, depuis 2013, le CICE a amputé de près de 100 milliards d’euros les cotisations sociales à la Sécu pour un effet en termes de création d’emplois quasi nul ! C’est aussi un tournant en raison du niveau des cotisations fictives des employeurs, puisque, en dessous du Smic, ils ne cotisent pas un euro ! Nous sommes bien là face à une remise en cause du système paritaire.

Comment ne pas rappeler ici que, en 2020, la part des cotisations sociales dans le budget de la sécurité sociale ne représente plus que 50,7 % des recettes ?

Le principe même des exonérations de cotisations sociales doit être abandonné, pour des raisons fondamentales : c’est une catastrophe pour notre système de protection sociale, mais également pour notre économie. En effet, selon le Comité de suivi et d’évaluation des aides publiques aux entreprises et des engagements (Cosape), les exonérations de cotisations patronales, dont le coût est élevé pour les finances publiques, ne vont pas vers les salaires ou l’investissement, mais vers l’augmentation des marges et la part des dividendes dans la valeur ajoutée qui a fortement augmenté.

Nous ne sommes pas les seuls à refuser la remise en cause de l’autonomie budgétaire de la sécurité sociale ; au Sénat comme à l’Assemblée nationale, de la part de la gauche, mais également d’une partie de la droite jusqu’à votre propre majorité, puisque des députés de La République En Marche ont émis des réserves, plusieurs amendements s’en font l’écho ! Je pense à celui de notre rapporteur, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, sur l’article 17, qui refuse les nouvelles non-compensations de l’État, et que nous voterons si notre motion n’est pas adoptée.

En fait, madame la ministre, jamais budget de la sécurité sociale n’a été autant contesté. Au-delà des parlementaires, ce sont les organisations syndicales, les associations d’usagers, des fédérations hospitalières, les conseils d’administration des caisses de la sécurité sociale ainsi que la Mutualité française qui se sont publiquement prononcés contre ce budget.

Par ce PLFSS 2020, vous bafouez le principe d’autonomie organique et financière reconnu par notre législation républicaine. Je pense, notamment, à l’article XIII de la Déclaration de 1789 et au huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, sans oublier la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale de 2005, qui a reconnu le principe de la compensation systématique de toute perte de recettes pour la sécurité sociale. Notre groupe a donc déposé cette motion tendant à opposer l’irrecevabilité constitutionnelle, afin de dénoncer la mise en cause du principe constitutionnel d’autonomie des finances sociales.

Mes chers collègues, l’heure est grave. Il n’est pas possible de laisser passer ce PLFSS qui ne tient pas compte de l’état réel de notre système de santé, de la situation dramatique des hôpitaux, de l’état d’épuisement et de colère des personnels soignants, administratifs et techniques.

Madame la ministre, ne pas rompre avec des choix de restrictions budgétaires qui ont prouvé leur nocivité depuis des décennies, vouloir faire taire le malaise en pratiquant des transferts de financements à moyens constants, nous parler de mesures en préparation pour remédier à la crise des urgences, que vous ne dévoilerez que le 20 novembre prochain – après, donc, le vote sur le budget de la sécurité sociale et sur celui de l’État –, c’est au mieux prendre les parlementaires que nous sommes ainsi que toutes celles et tous ceux qui luttent depuis des mois pour de doux naïfs, au pire pour des imbéciles ! (Très bien ! sur les travées du groupe Les Républicains.)

Madame la ministre, c’est votre troisième PLFSS et, cette année encore, malgré les mobilisations, les grèves, les pétitions, les tribunes du monde de la santé, vous persistez à programmer 4,2 milliards d’euros de moins pour la santé, dont plus d’un milliard pour l’hôpital. Vos choix vont encore durcir l’accès aux soins des patients et les conditions de travail des personnels dans les hôpitaux, les Ehpad, les établissements médico-sociaux, sans régler en rien la désertification médicale.

Malgré vos promesses, comment, sans moyens supplémentaires, répondre à la situation dramatique vécue par le secteur psychiatrique, et singulièrement la pédopsychiatrie ? Comment résoudre l’urgence sanitaire des services d’aide et de maintien à domicile ? Quel sera le contenu de la loi sur la dépendance et le grand âge, que vous nous annoncez pour le printemps ? Allez-vous répondre aux attentes des personnels et des usagers qui, exaspérés par le vote de nos collègues députés en première lecture de ce budget provocateur, manifesteront le 14 novembre devant le Parlement et dans toute la France ?

Ce mouvement ample, qui dure et réunit syndicats, collectifs Inter-Urgences, Inter-Hôpitaux, personnalités médicales de tous horizons, trouve une très large adhésion de la population : nous serons à leurs côtés. Et parce que la réforme des retraites fait aussi partie de notre système de protection sociale et qu’elle est fort injuste, nos concitoyens seront à nouveau dans la rue le 5 décembre prochain : nous y serons aussi !

Alors, oui décidément, ce PLFSS n’est pas à la hauteur des besoins et des exigences ! C’est la raison pour laquelle nous vous proposons cette motion. Il ne s’agit plus, mes chers collègues, de penser qu’il sera possible de limiter les dégâts par quelques amendements. C’est toute la logique de ce projet qu’il faut revoir, car elle remet totalement en question notre système de solidarité, conçu par Ambroise Croizat, ministre communiste, et Pierre Laroque, haut fonctionnaire, et soutenu par le général de Gaulle.

Voter en faveur de notre motion n’est pas empêcher le débat, mais dénoncer les limites à ne pas franchir pour éviter que notre système de santé et de protection sociale ne s’effondre. N’attendez pas la nouvelle lecture pour voter une motion de renvoi, comme vous avez coutume de le faire. Battons-nous ensemble contre la disparition de notre modèle de protection sociale plutôt que de débattre sur ses cendres ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRCE.)

M. le président. Personne ne demande la parole contre la motion ?…

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Pour regrettables que soient les entorses au principe de compensation figurant dans ce texte, madame Cohen, elles ne contreviennent pas à la Constitution ni à une loi organique. La commission aura, vous l’avez souligné, des propositions à formuler sur le fond au cours de ce débat. Encore faut-il que celui-ci ait lieu ! Pour ces raisons, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Agnès Buzyn, ministre. Avis défavorable.

Mme Laurence Cohen. C’était bien court !

M. le président. La parole est à Mme Laurence Rossignol, pour explication de vote.

Mme Laurence Rossignol. Ce PLFSS 2020 opère une triple rupture.

La première est une rupture avec les principes fondateurs de la sécurité sociale, notamment avec celui de son autonomie budgétaire, déjà malmené par le passé. Mais là où, auparavant, il y avait une corde avec quelques fils tirés, vous donnez le coup de couteau, le coup de sécateur, pour rompre cette corde qui lie le pays à son système de protection sociale.

La deuxième rupture est celle qui s’opère avec le principe respecté par les gouvernements successifs au cours des dix dernières années, à savoir celui du rétablissement des comptes publics de la sécurité sociale. Vous présentez, en effet, cette année, un déficit qui est presque artificiel. C’est un déficit punitif que vous infligez à la sécurité sociale !

La troisième est la rupture du contrat de confiance liant le Gouvernement et le Parlement. Ce contrat de confiance suppose, tolère l’exercice normal du dialogue entre une opposition et un gouvernement. Comment qualifier le fait de faire des annonces dans un journal, le dimanche, alors que le Gouvernement sait pertinemment que, le mardi suivant, il rencontre le Sénat pour discuter de ce que pourraient être ces annonces et leur financement, pour finalement ne pas en discuter avec le Sénat ce même jour ?

En fait, depuis deux ans déjà, nous savons que le passage par le Parlement est perçu par le Gouvernement comme une formalité encombrante. Encore récemment, lors de l’examen d’un autre texte, nous avons connu des moments qui nous ont mis face au point de vue du Gouvernement quant à son rapport avec le Parlement. Mais quand on approche dans son ensemble la politique que vous conduisez, qu’il s’agisse de l’indemnisation du chômage ou de votre projet de loi qui, demain matin, devrait passer en conseil des ministres, pour affaiblir les protections des salariés qui travaillent de nuit, qu’il s’agisse de la santé, la seule conclusion que nous pouvons en tirer est que, dans le nouveau monde, il vaut mieux être riche et en bonne santé que pauvre et malade !

C’est la raison pour laquelle nous voterons cette motion tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SOCR.)

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 792, tendant à opposer l’exception d’irrecevabilité.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Je rappelle, en outre, que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 29 :

Nombre de votants 341
Nombre de suffrages exprimés 340
Pour l’adoption 87
Contre 253

Le Sénat n’a pas adopté.

Discussion générale (suite)

Exception d'irrecevabilité
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020
Demande de renvoi à la commission

M. le président. Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Guillaume Arnell.

M. Guillaume Arnell. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’automne dernier, le Gouvernement promettait un retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale, ce dont nous nous réjouissions collectivement. Cette annonce était la bienvenue après dix-huit ans de déficit.

Mais aujourd’hui, nous est présenté un PLFSS 2020 avec des comptes dégradés, en déficit de 5,4 milliards d’euros, et la promesse d’un retour à l’équilibre des comptes pour 2023, en raison notamment des mesures « gilets jaunes ». Si nous pouvons, bien évidemment, saluer les mesures prises pour répondre aux revendications sociales, nous sommes quelques-uns à regretter la non-compensation de ces mesures par l’État, qui nous semble contraire à l’esprit de la loi du 25 juillet 1994.

Mme Simone Veil avait d’ailleurs déclaré à l’époque devant notre Haute Assemblée : « L’État ne peut prétendre jouer un rôle majeur dans la conduite du système de sécurité sociale que s’il est irréprochable dans les relations financières qu’il entretient avec celle-ci. Il en va de la crédibilité de la politique de redressement financier de la sécurité sociale. » C’est dans cet esprit que plusieurs sénateurs du RDSE ont déposé des amendements tendant à revenir sur la non-compensation.

La situation de l’hôpital public nous préoccupe tout particulièrement. Deux nombres sont très parlants : d’une part, celui de 10 %, soit le pourcentage d’entités hospitalières ayant fermé entre 2008 et 2018 ; d’autre part, celui de 834 380, soit le nombre de séjours hospitaliers supplémentaires sur la même période. Il semble difficile d’améliorer la performance de nos hôpitaux en ayant moins d’établissements et plus de soins à prodiguer, même si, j’en conviens, madame la ministre, vous n’êtes pas responsable d’une situation dont vous avez hérité.

Le RDSE a toutefois relevé un certain nombre de mesures positives, comprises dans le texte du Gouvernement ou ajoutées par l’Assemblée nationale. Je citerai notamment la pérennisation de la prime exceptionnelle de pouvoir d’achat, bien qu’elle soit désormais conditionnée à un accord d’intéressement. Je crains que cette condition, sans doute légitime pour les grandes entreprises, ne nuise aux TPE et aux PME et, par conséquent, à leurs salariés.

Autre sujet, la situation des urgences est et demeure préoccupante. Aussi sommes-nous particulièrement attentifs à la proposition de réforme du financement des urgences du député Thomas Mesnier, ancien médecin urgentiste, qui mérite d’être expérimentée.

Dans un autre registre, mais avec une finalité similaire, l’expérimentation du cannabis thérapeutique doit être engagée. Je pense notamment aux personnes souffrant de maladies incurables ou chroniques telles que la sclérose en plaques, pour lesquelles la morphine ne fait parfois plus effet. En plus d’être davantage soulagées de leurs douleurs, ces personnes n’auraient plus besoin de se rendre aux urgences, ce qui aurait pour effet de contribuer à les désengorger.

J’aimerais enfin aborder un sujet qui me tient particulièrement à cœur, celui des proches aidants, dont notre Haute Assemblée s’était saisie l’année dernière, à la suite d’une proposition de loi de notre collègue Jocelyne Guidez, promulguée en mai dernier.

Le Gouvernement met en place le congé de proche aidant, que nous avions proposé, et qui concrétise une attente forte. Des amendements du groupe RDSE tendaient à allonger la durée de ce congé, mais, malheureusement, comme ceux qui avaient été déposés par les différents groupes, ils ont été déclarés irrecevables.

À ces sujets de préoccupation majeure s’ajoute bien entendu la création du parcours post-cancer, que nous saluons. Les membres du groupe du RDSE prendront toute leur part aux débats en proposant de nombreux amendements. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE.)

(Mme Catherine Troendlé remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la présidence.)