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Séance du 3 mars 2020 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Didier Guillaume, ministre. Le Gouvernement demande le retrait de l’amendement n° 108 rectifié de Mme Artigalas ; à défaut, il émettrait un avis défavorable.

Comme je m’en suis déjà expliqué, le Gouvernement s’engage vraiment à mettre en place une concertation avec l’ensemble des parties prenantes.

En répondant à l’intervention de Mme Lienemann sur l’article, j’ai souligné que nous voulions réduire le nombre de représentants de l’État au sein du conseil d’administration de l’Office – au nombre de seize sur trente membres, ils sont beaucoup trop nombreux. Ce faisant, nous donnons plus de pouvoirs aux territoires et aux régions.

Le Gouvernement est également défavorable à l’amendement n° 91 rectifié de Mme Carrère.

Madame Loisier, l’expression « proportion significative » nous semble trop floue : je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut j’émettrais un avis défavorable.

Je demande également le retrait de l’amendement n° 194 de la commission spéciale, dont la formulation me semble trop imprécise.

Enfin, j’émets un avis favorable sur l’amendement n° 193 et demande le retrait de l’amendement n° 30 rectifié de Mme Loisier.

Mme la présidente. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.

M. Éric Kerrouche. S’agissant de l’amendement n° 190 du Gouvernement, si nous demandons un rapport, monsieur le ministre, c’est justement parce que nous avons des doutes, et des doutes légitimes !

Pourquoi ? Imaginons que la gouvernance, telle qu’elle est prévue par l’ordonnance, implique une modification de la composition du conseil d’administration dans le respect des quatre catégories de membres. Dans un tel cas de figure, la voie réglementaire aurait suffi !

Par conséquent, si vous optez pour la voie législative, c’est que l’une des quatre catégories va être supprimée. Laquelle ? Dans le rapport de la mission interministérielle, il est préconisé de toutes les supprimer… Quel sera votre choix ?

La proposition de suppression de l’habilitation à légiférer par ordonnances n’ayant pas été retenue, nous souhaitons avoir un minimum de garanties, d’autant que la Fédération nationale des communes forestières indique ne pas avoir été consultée par l’État.

Le rapport, demandé par la commission spéciale, rendant compte de l’association des parties prenantes à l’élaboration des ordonnances offre donc un début de solution.

Mme la présidente. La parole est à M. Daniel Gremillet, pour explication de vote.

M. Daniel Gremillet. Les amendements que nous examinons sont très importants.

Je pense, en premier lieu, à l’amendement n° 29 rectifié, que j’ai cosigné avec ma collègue Anne-Catherine Loisier. Visant à redonner un sens au conseil d’administration, avec une présence réaffirmée de celles et ceux qui ont la responsabilité territoriale des forêts, notamment les collectivités, cet amendement me paraît essentiel.

J’entends, monsieur le ministre, votre remarque s’agissant des termes « proportion significative ». Peut-être peut-on envisager un sous-amendement de correction… Car j’ai bien noté, aussi, votre volonté d’aller dans notre sens, et il me semble essentiel d’adresser aujourd’hui un signal très fort aux collectivités, les communes en particulier, mais aussi à l’encadrement de l’ONF et à ses équipes territoriales.

J’en viens aux régions : monsieur le ministre, madame la rapporteure, il faut que l’on évolue ! Nous ne sommes pas en train de remettre en cause le « chapeau directionnel », c’est-à-dire ceux qui ont la responsabilité de définir les grandes lignes. Mais la forêt est diverse, et cette politique s’appuie aussi sur les collectivités régionales – le programme national de la forêt et du bois, monsieur le ministre, a été décliné dans toutes les régions. Leur donner un peu plus de latitude aurait aujourd’hui du sens.

Il ne faut pas forcément le faire dans ce texte ; peut-être faut-il attendre le projet de loi décentralisation, différenciation, déconcentration, dit « 3D ». Mais il serait pertinent, à titre expérimental ou pas, de donner des capacités aux régions, notamment des capacités décisionnelles au sein de l’ONF, pour la mise en œuvre d’une politique forestière dynamique, tenant compte des réalités régionales.

Je soutiens donc très fermement les amendements nos 29 rectifié et 30 rectifié. J’y insiste, le débat de cette nuit doit nous permettre d’envoyer un signal, qui est très attendu par le secteur de la forêt.

Enfin, monsieur le ministre, il faut mettre les moyens ! La forêt a besoin d’un très fort investissement à l’échelle du pays.

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre Ouzoulias, pour explication de vote.

M. Pierre Ouzoulias. Notre discussion montre que le débat dont nous avons besoin dépasse de beaucoup les points qui seront réglés par le biais des ordonnances, soit, essentiellement, le statut des personnels et la gouvernance de l’ONF.

À plusieurs reprises dans cet hémicycle, nous avons reconnu collectivement que la forêt française était menacée par des périls, que nous connaissons, et que des investissements importants étaient nécessaires pour lui permettre d’évoluer, notamment face au défi climatique – vous le savez, certaines essences, comme le hêtre, vont disparaître de nos forêts. C’est donc une problématique qu’il faut appréhender sur la longue durée.

Par ailleurs, il faut réfléchir à une interaction plus forte entre l’ONF et la filière du bois, qui reste profondément défaillante en France.

Sur tous ces sujets, monsieur le ministre, il faut une loi d’envergure, une réflexion d’envergure posant de nouveau cette question fondamentale : a-t-on encore besoin d’un service public de la forêt et, si oui, que doit-il être ?

Je crains, malheureusement, que les ordonnances et la concertation que vous nous promettez ne règlent que des problèmes techniques, alors que la question fondamentale, elle, sera reportée à un débat ultérieur.

Il serait beaucoup plus sage, au point où nous en sommes, d’arrêter notre discussion et de la remettre à plus tard. Vous avez notre entière confiance, monsieur le ministre : un projet large et ambitieux pour la forêt peut être porté, ici, au Sénat.

En tout cas, je crois que l’on ne peut pas, comme ça, à l’occasion de l’examen d’une loi de simplification de l’action publique, discuter d’un sujet aussi essentiel pour notre forêt.

Mme la présidente. La parole est à Mme Viviane Artigalas, pour explication de vote.

Mme Viviane Artigalas. Je voudrais intervenir sur l’amendement n° 189 du Gouvernement.

Cette disposition, monsieur le ministre, a de quoi nous interpeller. Nous sommes nombreux dans cet hémicycle à nous opposer au principe qui veut que l’on procède à ces réformes, surtout dans le cas de l’ONF, par ordonnances.

En commission, notre position n’a pas été majoritaire et les ordonnances ont été maintenues. Toutefois, des aménagements rédactionnels ont été introduits, afin de répondre à certaines inquiétudes. Parmi ces aménagements, il a paru nécessaire d’inscrire dans la loi que les ordonnances devaient être élaborées en association avec des organisations syndicales.

Monsieur le ministre, en supprimant par votre amendement n° 189 les alinéas correspondants, au motif qu’ils sont satisfaits par la durée de l’habilitation, qui est de dix-huit mois, vous envoyez un très mauvais message. S’ils sont satisfaits, maintenez-les ! Cela ne coûte rien et permettrait de rassurer un minimum les organisations syndicales, qui seront certainement très attentives à nos échanges de ce soir.

Vous comprendrez donc que nous ne pouvons pas voter cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Michel Houllegatte, pour explication de vote.

M. Jean-Michel Houllegatte. Je souscris aux propos de notre collègue Pierre Ouzoulias : la forêt française mérite un véritable plan stratégique.

Notre forêt est menacée, par les incidences du modèle économique qui pourrait lui être imposé, mais aussi par les évolutions climatiques, les attaques pathogènes, notamment celles des scolytes – nous avons entendu des exposés très parlants sur le sujet au Salon de l’agriculture – et les multiples infractions au code forestier et au code de l’environnement.

Au regard de ce point précis, elle a besoin, pour être défendue, d’agents qui soient assermentés, dépositaires de l’autorité publique, et qui disposent de véritables pouvoirs de police.

Les infractions sont multiples : incendies volontaires, dépôts sauvages, non-respect des arrêtés municipaux – on nous a notamment fait part d’une multiplication des stationnements illégaux de camping-cars sur des sites forestiers –, non-respect de la réglementation en matière d’eau, notamment de captage de l’eau potable.

Parce qu’ils interviennent dans la chaîne pénale, ces agents doivent, à notre sens, être des agents publics. En cas d’infraction – nous avons eu des témoignages en ce sens –, le risque est que l’on substitue à la chaîne pénale la convention, l’arrangement, la négociation. Le fait que, par définition, le fonctionnaire est dépositaire de la mission de service public lui confère une protection au regard des pressions qu’il pourrait subir. Cela favorise le respect de la chaîne pénale.

C’est pourquoi l’amendement n° 108 rectifié m’apparaît de première importance.

Mme la présidente. La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour explication de vote.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. Je n’ajouterai rien aux argumentaires très bien développés par mes collègues, notamment, à l’instant, par Jean-Michel Houllegatte, sur l’importance de laisser à des fonctionnaires le soin de gérer cette affaire, au regard de la nécessaire neutralité de leur action, des sanctions qu’ils sont susceptibles d’imposer et de la protection dont ils doivent bénéficier.

Je voudrais interroger Mme la rapporteure et le Gouvernement sur la composition du conseil d’administration.

En effet, madame la rapporteure, la commission spéciale se satisfait de ce que l’on va associer à la rédaction des ordonnances les associations représentant les communes forestières et les organisations syndicales. Mais l’enjeu n’est pas là ! Ce qui compte, c’est d’avoir la garantie que ces associations et ces organisations seront partie intégrante de la gouvernance de l’ONF. Ensuite, je comprends que l’on puisse discuter du nombre de représentants, mais seront-elles, oui ou non, dans les organes de pilotage ?

En outre, de certains acteurs, on ne parle absolument pas ! France nature environnement siège actuellement au conseil d’administration de l’ONF. Plus de trace de la fédération dans les rapports qui nous sont présentés, ni dans celui de la mission interministérielle, ni dans celui de notre commission spéciale !

On parle de la filière bois et de la nécessité d’une meilleure articulation… La Fédération nationale du bois, aussi, participe aujourd’hui au pilotage de l’ONF. Faut-il, ou non, qu’elle continue à y participer ? Ce débat mérite d’être arbitré ; le Gouvernement ne peut pas, seul, trancher la question !

En tout cas, s’agissant de France nature environnement, j’ai la certitude que les associations de protection de l’environnement doivent figurer dans les organes de pilotage de l’ONF. Vous n’aurez pas la confiance du peuple français, monsieur le ministre, ni son adhésion au grand plan stratégique que tout le monde appelle de ses vœux ici, si vous ne donnez pas le sentiment d’accorder une représentation minimale à ces associations de protection de l’environnement.

Or, sur ces sujets, vous ne donnez aucune réponse, comme le Conseil d’État lui-même l’a relevé. Vous vous contentez d’annoncer que vous allez concerter !

Au stade où nous en sommes, si nous voulons encadrer a minima l’ordonnance, il faut préciser qui doit être présent au conseil d’administration et associé au pilotage. Ce n’est pas le cas.

C’est pourquoi nous voterons l’amendement n° 108 rectifié de Mme Artigalas, et pas les autres.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. L’une de vos interventions, monsieur le ministre, m’a profondément troublé : je ne comprends pas pourquoi l’élaboration d’une ordonnance permettrait un dialogue avec les représentants du personnel et pourquoi l’élaboration d’un projet de loi ne permettrait pas une concertation avec le personnel.

Mme la présidente. La parole est à Mme Angèle Préville, pour explication de vote.

Mme Angèle Préville. La réalité, malheureusement, est que l’ONF s’efface peu à peu ! Le nombre d’agents, on l’a déjà rappelé, a été quasiment divisé par deux et, pour achever le tout, on va procéder à une « défonctionnarisation » massive.

On trouve certainement derrière cela un enjeu économique, mais, en fait, les missions de service public n’ont fait qu’augmenter, notamment dans le cadre de la création de l’Office français de la biodiversité, qui a conduit à l’octroi de missions plus importantes aux agents de l’ONF.

Il y a là une sorte de contradiction. Je veux bien que l’on fasse mieux avec moins de moyens, mais cette évolution n’est pas très compréhensible.

Par ailleurs, comme cela a déjà été dit, le fait de donner ainsi un chèque en blanc au Gouvernement, en supposant que tout va être fait correctement, pose des difficultés en termes de visibilité pour les parlementaires que nous sommes.

Oui, la forêt représente un enjeu essentiel. Je voudrais que ce ne soit pas que des mots ! N’oublions jamais qu’elle constitue l’écosystème européen ancestral, patrimonial, historique et préhistorique. Et c’est aussi notre avenir, dans sa richesse, dans le foisonnement du vivant, et ceci en toute vertu.

Je voudrais que l’on essaie de préserver l’ONF, cet office qui, normalement, devrait être à la manœuvre face aux nombreux défis actuels et aux atteintes subies par les forêts – les tempêtes, les incendies, les ravageurs, la sécheresse – et, surtout, que l’on n’oublie pas à quel point cet enjeu est essentiel.

Mme la présidente. La parole est à Mme Anne-Catherine Loisier, pour explication de vote.

Mme Anne-Catherine Loisier. Ces amendements m’apparaissent fondamentaux, monsieur le ministre. En effet, comme vous le savez, la grande majorité des difficultés rencontrées par l’ONF au cours des dernières années est liée à un problème de gouvernance, à un problème de « sens » de la gouvernance.

Je l’ai dit, que l’on prenne des dispositions visant à cadrer le fonctionnement d’un point de vue économique et administratif, c’est bien, mais cela ne résoudra pas le problème.

Aujourd’hui, le problème de l’ONF, c’est de savoir quelle stratégie on mène sur les territoires, avec les acteurs des territoires, étant précisé, je le répète, que les deux tiers des forêts publiques appartiennent aux communes.

Les communes veulent être entendues ! Elles veulent avoir leur mot à dire s’agissant de la gouvernance, de la gestion et des choix de l’ONF. S’il y a bien un acteur prioritaire, qui doit tenir un rôle majeur, ce sont les communes forestières ! Sans cela, si elles n’interviennent pas davantage dans le pilotage de l’outil de gestion, le monopole de la gestion n’aura plus aucun sens.

Je suis tout à fait disposée à revenir sur la formule que j’ai employée dans mon amendement n° 29 rectifié : « proportion significative ». J’envisageais initialement la mention « au moins la moitié des membres », telle qu’elle figure, par exemple, dans les statuts du Conservatoire du littoral. Si vous en êtes d’accord, monsieur le ministre, on peut donc aller jusqu’à préciser qu’au moins la moitié des membres du conseil administration seront des élus.

Quant à l’amendement visant la décentralisation et les collectivités régionales, là aussi, soyons réalistes ! Nous savons très bien que, demain, pour mieux valoriser nos forêts, nous nous appuierons sur les stratégies locales de développement forestier, qui sont portées par les collectivités territoriales. Si nous voulons être efficaces, nous avons besoin de réactivité et d’une gestion au plus près des massifs.

Mes chers collègues, il ne faut pas se tromper ! La forêt publique a été, au cours des derniers mois et des dernières années, exemplaire. Elle a su se structurer – la forêt privée est beaucoup moins structurée – et faire face aux problématiques de dépérissement. Je ne dis pas que tous les problèmes sont résolus, mais j’insiste sur le fait qu’elle a été exemplaire. Or, sa structuration, elle la doit, notamment, aux vertus de l’ONF et à sa réactivité.

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Didier Guillaume, ministre. Je veux affirmer très clairement que le Gouvernement n’est pas favorable à la privatisation de l’ONF. Certains d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, peuvent prétendre l’inverse et répéter dix fois la même chose, mais cela n’y changera rien ! L’ONF demeure un organisme public. Le débat a eu lieu, il a été tranché ; c’est une réalité !

Je soutiens par ailleurs la position de la commission spéciale, ainsi que celle de Mme Anne-Catherine Loisier. Il faut, effectivement, que les collectivités locales siègent au conseil d’administration.

Je suis même prêt, madame la présidente, à retirer l’amendement n° 189. On va faire une loi bavarde, en répétant tel ou tel point, mais, si cela peut rassurer, je vais retirer l’amendement. On verra bien ce qui se passera ensuite !

J’observe néanmoins que, en l’adoptant, nous serions revenus à une rédaction du texte de la commission qui me semblait parfaite, puisqu’elle insistait sur la présence des collectivités locales au sein du conseil d’administration de l’ONF.

On sait bien qu’il y a un problème dans la filière dans son ensemble, de l’amont à l’aval. On sait bien que ces gens ne se parlent pas, que les difficultés sont énormes et qu’il faut faire en sorte d’améliorer la situation. Pour autant, je ne peux pas dire qui sera membre du conseil d’administration. Notre volonté, c’est de réduire ce conseil, afin qu’il soit plus efficace, et que tout le monde y soit !

Aussi, on peut soutenir qu’il faut garder 16 représentants de l’État sur les 30 membres. Mais je ne comprends pas bien la position de la Haute Assemblée… Celle-ci en général est plutôt favorable à la décentralisation et défend un accroissement des pouvoirs des élus et des territoires. Or, au moment où l’on propose que l’État n’ait plus la majorité, mais que les territoires l’aient, elle n’est plus d’accord !

Que voulez-vous que je vous dise, mesdames, messieurs les sénateurs ? On ne peut pas être plus royaliste que le roi, plus royaliste que la Haute Assemblée ! Vous êtes souverains, et voterez ce que vous voudrez.

Quelle sera donc la composition du conseil d’administration ? Eh bien, je n’en sais rien à l’heure actuelle, et c’est plutôt bon signe ! En effet, si nous décidions nous-mêmes, ici, de la composition du conseil d’administration, nous ferions fi de la concertation. Faut-il 50 % d’élus ? Faut-il que les régions, les départements, les communes, les intercommunalités soient représentés ? Ces points seront discutés dans le cadre de cette concertation à venir, et nous trancherons tous ensemble.

Évidemment, si vous pensez que la volonté de l’État, c’est de tout étouffer et de continuer sans rien changer, on va dans le mur ! Excusez-moi de le dire, mais voilà vingt ans que l’ONF est en déficit, vingt ans qu’il ne s’en sort pas. Nous essayons justement de changer cela et mon impression, parfois, c’est que certains préféreraient précisément que l’on ne change rien, pour pouvoir continuer à dire que l’on ne fait rien, alors que l’ONF enregistre une dette abyssale.

Non ! Le Gouvernement entend bien prendre en compte la situation, dramatique, de l’ONF. Depuis des mois, les syndicats ne participaient plus au conseil d’administration. La défiance était totale. Nous disons que nous allons changer les choses ! Nous allons travailler à réduire la dette, à trouver, peut-être, de nouvelles recettes, à voir comment l’on peut équilibrer le budget – sans cela, mesdames, messieurs les sénateurs, c’en est fini de l’ONF !

Je crois au rôle que le secteur public de la forêt doit jouer. Pendant trente ans, j’ai été élu d’un département rural, où les forêts étaient nombreuses – certes, il n’y en avait pas autant que dans certains départements, comme celui de M. Daniel Gremillet, mais elles étaient nombreuses – et je peux affirmer que le rôle de l’ONF et de ses agents de terrain est indispensable. Toutefois, il doit s’inscrire dans un cadre global.

J’ai l’impression que je ne vais pas réussir à vous convaincre… Peu importe ! Je tiens à ce que soit inscrit au Journal officiel de la République française ce que je viens de dire, au nom du Gouvernement.

Quand nous serons parvenus au terme du processus de décision, indépendamment de ce que diront les uns ou les autres, je veux qu’il n’y ait pas aucun doute sur le fait que le Gouvernement a défendu une seule et unique ligne. Et c’est celle qui sera appliquée à l’arrivée !

Je retire donc l’amendement n° 189, madame la présidente.

Mme la présidente. L’amendement n° 189 est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 108 rectifié.

J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste et républicain.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 94 :

Nombre de votants 324
Nombre de suffrages exprimés 320
Pour l’adoption 106
Contre 214

Le Sénat n’a pas adopté.

Je mets aux voix l’amendement n° 91 rectifié.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 29 rectifié.

(Lamendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 194.

(Lamendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 30 rectifié.

(Lamendement nest pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 193.

(Lamendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’amendement n° 190 n’a plus d’objet.

Mes chers collègues, je vais lever la séance. Nous avons examiné 50 amendements au cours de la journée ; il en reste 117.

La suite de la discussion est renvoyée à une prochaine séance.

Article 33 (priorité) (début)
Dossier législatif : projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique
Discussion générale