M. le président. L’amendement n° 890 rectifié bis, présenté par MM. Kerrouche, Marie, Sueur, Antiste et Pla, Mmes Jasmin, Lubin et Blatrix Contat, MM. Cardon, Jacquin, Lurel, Cozic, Stanzione, Gillé, Redon-Sarrazy et Raynal, Mmes Briquet, Préville et Meunier, M. Tissot et Mme Bonnefoy, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 31 décembre 2021, un rapport sur l’opportunité de créer un statut d’agent civique territorial.
La parole est à M. Éric Kerrouche.
M. Éric Kerrouche. Nous connaissons le sort réservé aux demandes de rapport… Cela étant, nous estimons que la démocratisation passe aussi par l’accès aux places électives.
Nous proposons par cet amendement que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 31 décembre de cette année, un rapport sur l’opportunité de créer un statut d’agent civique territorial.
Madame la ministre, au travers de cet amendement, nous tenons à vous faire savoir combien nous tenons à cette disposition. Aujourd’hui, la situation à laquelle sont confrontés les maires des communes moyennes est telle que la mise en place de ce statut est devenue nécessaire.
Ce statut permettrait en outre à certaines personnes d’accéder à des postes électifs, ce qui n’est pas le cas actuellement en raison de la charge que ces mandats peuvent faire peser sur leur vie professionnelle.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. Vous connaissez la position du Sénat sur les demandes de rapport. Sur ce sujet, comme sur celui de l’implication citoyenne, nous disposons d’autres moyens d’explorer les possibilités qui s’offrent à nous.
Par conséquent, je sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, j’y serais défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation relevait elle-même, dans son rapport sur le statut de l’élu remis en octobre 2018, que l’ensemble des dispositifs adoptés entre 1992 et 2018 constituait un corpus juridique très important, assimilable à un statut de l’élu.
Elle notait cependant que la notion de « statut » de l’élu local suggérait des modalités d’entrée et de maintien dans l’emploi qui sont totalement étrangères à la réalité du mandat politique.
Cette réflexion a déjà fait l’objet de débats à l’occasion de la loi Engagement et proximité. Par conséquent, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 890 rectifié bis.
(L’amendement n’est pas adopté.)
M. le président. L’amendement n° 1199, présenté par MM. Salmon, Benarroche et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :
Après l’article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Gouvernement remet un rapport au Parlement, dans un délai d’un an après la publication de la présente loi, dressant un bilan de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
La parole est à M. Daniel Salmon.
M. Daniel Salmon. Lors des dernières élections, deux citoyens sur trois ne se sont pas déplacés.
Vous l’avez constaté, les chroniqueurs et experts politiques n’ont pas été en reste pour trouver des explications tant structurelles que conjoncturelles. On peut citer, entre autres, la situation sanitaire ou les dysfonctionnements constatés dans la distribution de la propagande électorale.
Dans l’analyse des causes ayant conduit à ce taux d’abstention record, on a trop peu cité, à mon avis, cet élément fondamental qu’est l’organisation territoriale, laquelle est en partie issue de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
En faisant passer le nombre de régions métropolitaines de vingt-deux à treize, cette loi a vraisemblablement accentué le désintérêt des Français pour l’échelon régional. Dès lors, est-il surprenant qu’un texte ayant créé une strate territoriale aussi étendue que floue et fusionné une myriade de services, au détriment d’une logique de proximité, ait de telles répercussions ?
Il me paraît nécessaire que le Gouvernement dresse un bilan de cette loi pour en tirer les leçons. Je n’ai pas encore prononcé le mot de « rapport », parce que je sais que Mme la rapporteure ne l’aime pas beaucoup… (Mme le rapporteur rit.) Disons plutôt que nous souhaitons un bilan.
Je l’entends souvent, le nouveau découpage des régions n’a vraisemblablement pas produit les effets escomptés.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. Je ne suis pas là pour défendre le Gouvernement, mais, si l’on analyse objectivement les faits et le calendrier, il a tout simplement hérité d’une situation antérieure.
Je partage votre inquiétude, monsieur le sénateur : il est en effet nécessaire d’évaluer la loi à un moment donné. Très sincèrement, j’ai confiance dans les gouvernements, quels qu’ils soient, mais c’est au pouvoir législatif de se saisir de ces sujets, de la même manière que l’on évalue les intercommunalités, les métropoles ou que sais-je encore.
Cher Daniel Salmon, comme vous le savez, il existe déjà des commissions d’enquête sénatoriales sur les conditions de distribution de la propagande électorale ou sur la gestion de la crise sanitaire. Nous disposons d’une quantité importante d’informations qu’il faudra tout simplement exploiter et recouper.
Vous semblez avoir compris que le Sénat n’aimait pas les rapports, même si je reconnais l’intérêt de la question que vous soulevez. En effet, il est possible d’agir autrement.
Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement, faute de quoi j’y serais défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. Monsieur le sénateur, je vous invite à lire l’excellent rapport que la Cour des comptes a consacré à ce sujet en 2019. Ce rapport assez récent devrait vous satisfaire et vous inciter à retirer votre amendement.
M. le président. Monsieur Salmon, l’amendement n° 1199 est-il maintenu ?
M. Daniel Salmon. Je vais examiner de près ce rapport de la Cour des comptes ! Je retire donc cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 1199 est retiré.
Article 4 bis (nouveau)
I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Après l’article L. 5211-17, il est inséré un article L. 5211-17-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 5211-17-1. – I. – Dans les conditions prévues au présent I, une ou plusieurs communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent transférer à ce dernier, en tout ou partie, certaines de ses compétences dont le transfert n’est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice.
« L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre détermine, par délibération, les compétences ou parties de compétences susceptibles de lui être transférées par ses communes membres. Dans un délai de trois mois suivant la notification de cette délibération au maire, chaque commune membre peut, par délibération de son conseil municipal, demander à transférer une ou plusieurs desdites compétences ou parties de compétences.
« Le transfert de compétences par les communes qui en ont fait la demande est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des conseils municipaux de l’ensemble des communes membres se prononçant dans les conditions de majorité requises pour la création de l’établissement. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d’un délai de trois mois, à compter de la notification au maire de la délibération de l’organe délibérant de l’établissement, pour se prononcer sur les transferts proposés. À défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée favorable.
« Le transfert de compétences est prononcé par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements intéressés.
« Dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui ne sont pas soumis au régime fiscal défini à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, le transfert de compétences est subordonné à la conclusion préalable d’une convention entre chacune des communes concernées et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, fixant le montant de la contribution financière de la commune à l’exercice desdites compétences, qui peut couvrir une partie des dépenses d’administration générale. Cette contribution constitue pour chaque commune concernée une dépense obligatoire. L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut décider de remplacer en tout ou partie cette contribution par le produit des impôts mentionnés au 1° du a de l’article L. 2331-3 du présent code. La mise en recouvrement de ces impôts ne peut toutefois être poursuivie que si le conseil municipal, obligatoirement consulté dans un délai de quarante jours, ne s’y est pas opposé en affectant d’autres ressources au paiement de sa contribution.
« Le transfert de compétences entraîne de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l’article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5.
« L’établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétences, aux communes concernées dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes.
« Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes concernées n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette substitution.
« II. – Lorsqu’il est fait application du I du présent article et par dérogation au premier alinéa de l’article L. 5211-1, s’appliquent les règles suivantes :
« 1° Tous les conseillers communautaires prennent part au vote pour les affaires présentant un intérêt commun à toutes les communes et notamment pour l’élection du président et des membres du bureau, le vote du budget, l’approbation du compte administratif et les décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; dans le cas contraire, ne prennent part au vote que les conseillers communautaires représentant les communes concernées par l’affaire mise en délibération ;
« 2° Le président de l’organe délibérant de l’établissement prend part à tous les votes sauf en cas d’application des articles L. 2121-14 et L. 2131-11. » ;
2° L’article L. 5211-17-1 devient l’article L. 5211-17-2.
II. – L’article 1636 B octies du code général des impôts est ainsi modifié :
1° Après le III, il est inséré un III bis ainsi rédigé :
« III bis. – Le produit fiscal à recouvrer, au profit d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre non soumis au régime fiscal défini à l’article 1609 nonies C, dans chacune des communes membres qui lui ont transféré une ou plusieurs compétences ou parties de compétences en application de l’article L. 5211-17-1 du code général des collectivités territoriales est réparti entre les taxes foncières, la taxe d’habitation et la cotisation foncière des entreprises proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes procurerait à la commune si l’on appliquait les taux de l’année précédente aux bases de l’année d’imposition. » ;
2° Au premier alinéa du IV, la première occurrence de la référence : « du III » est remplacée par les références : « des III et III bis ».
M. le président. L’amendement n° 1400, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme la ministre.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. Nous abordons le chapitre consacré aux intercommunalités.
Cet amendement a pour objet de supprimer l’article 4 bis, qui a été introduit par la commission des lois du Sénat. Cet article permet un transfert « à la carte » de compétences supplémentaires à un établissement public de coopération intercommunale par les communes membres.
J’y suis défavorable, car cet article conduirait à revenir en arrière et à annuler près de cinquante ans d’intégration et de mutualisation des compétences, ainsi que de renforcement de la solidarité dans le cadre de l’intercommunalité. En effet, les intercommunalités ne pourraient pas fonctionner de manière efficace dans le cadre qu’instaure cet article.
Tout d’abord, cette situation serait peu lisible. Les citoyens, même ceux qui habitent dans des communes voisines, ne voteraient pas pour les mêmes enjeux aux élections municipales.
Ensuite, la gouvernance deviendrait difficilement gérable, puisque les élus ne voteraient pas sur l’ensemble des sujets.
Enfin, sur un plan financier, le calcul des compensations serait extrêmement complexe.
Par ailleurs, le code général des collectivités territoriales, le CGCT, autorise déjà, selon les besoins, les transferts de compétences décidés au niveau local. Ces transferts peuvent dans certains cas, comme celui des écoles, ne concerner qu’une partie des communes.
Pour autant, chacun des conseillers communautaires élus au suffrage universel se prononce ensuite sur l’ensemble des missions et des compétences exercées par l’EPCI. De nombreux autres mécanismes, comme la définition de l’intérêt communautaire ou les dispositifs de mutualisation, concourent également à cette flexibilité que nous appelons toujours de nos vœux.
Dès lors, il ne me paraît pas souhaitable de mettre en œuvre un transfert de compétences à la carte, qui risquerait de bouleverser le fonctionnement des collectivités territoriales au niveau local.
Je me doute que la commission émettra un avis différent, mais le Gouvernement se devait d’affirmer sa position.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. Il se peut que, après tant de convergences, cette disposition marque le début de nos divergences, madame la ministre ! (Sourires.)
Nous parlons depuis longtemps d’une territorialisation des compétences. C’est tout le sens de l’article 4 bis. Certaines intercommunalités pourraient décider librement – ce sont les élus des communes qui en font le choix – que, à la demande d’une commune, elles exercent l’une de ses compétences sur une partie du territoire.
Pourquoi inventer un tel transfert de compétences ? Pas parce que nous serions en panne d’imagination, mais parce qu’il est parfois préférable de trouver des solutions pour les intercommunalités « mal mariées », si je puis dire, ces EPCI dont nous avons parlé tout à l’heure, plutôt que de les laisser se séparer.
Je citerai l’exemple de ces petites intercommunalités nées de mariages forcés ou créées pour des raisons financières, lorsque nos collectivités étaient soumises à une diète budgétaire, qui ont voulu ou dû se regrouper en communautés d’agglomération pour bénéficier de bonus de dotation.
Ces communautés d’agglomération étaient le fruit du rassemblement d’un ensemble de petites communautés de communes, qui ne regroupaient parfois que 5 000 habitants et qui exerçaient des compétences de proximité, comme la gestion des écoles, parce qu’aucune commune ne pouvait le faire.
Nous proposons un transfert de compétences à la carte vers les EPCI, si certaines communes membres le demandent, si les autres communes de l’intercommunalité ne s’y opposent pas, et à la condition que les conséquences financières d’un tel transfert aient été bien définies. Sinon, madame la ministre, vous condamnez ces communes à créer des syndicats, alors même que la loi NOTRe les incitait à exercer leurs missions dans le cadre des EPCI et visait expressément la disparition des syndicats.
Quand je disais hier, madame la ministre, que c’est ici et maintenant qu’il faut le faire, c’est de cela qu’il s’agissait ! Soit on choisit de donner de la flexibilité aux communes sans détricoter l’intercommunalité – tous les conseillers communautaires auront à délibérer de ces questions –, soit on ne fait rien…
Je vais vous donner un autre exemple : la loi Engagement et proximité a permis aux communes de mettre leurs agents de police municipale et les gardes champêtres, dont l’EPCI est l’employeur, à disposition uniquement des communes qui le souhaitent au sein de l’intercommunalité : qu’est-ce que cela, sinon une territorialisation des compétences ?
Madame la ministre, j’en suis désolée, mais la commission est tout à fait défavorable à votre amendement.
M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.
M. Éric Kerrouche. À l’opposé de l’image que les rapporteurs renvoient de nous sur cette question, nous considérons que les dispositions de l’amendement du Gouvernement ne vont pas dans le bon sens. Nous estimons en effet qu’il faut accorder davantage de flexibilité aux intercommunalités.
Je rappelle que l’article 4 bis ne porte que sur des compétences facultatives et que les arguments qui ont été avancés par Mme la ministre sont assez peu convaincants.
Je le redis, nous proposons d’offrir aux communes, sur leur demande, la possibilité de territorialiser des compétences facultatives : une telle mesure peut être utile, contrairement au dispositif de l’article 4 ter, qui constitue une erreur majeure.
M. le président. L’amendement n° 10 rectifié, présenté par Mmes Thomas et Chain-Larché, M. Cuypers, Mme Garriaud-Maylam, M. Burgoa, Mmes Belrhiti, Chauvin, Deromedi et Dumont, M. Joyandet, Mme Puissat, MM. Brisson et Laménie, Mme Drexler et MM. Cambon, Bascher, J.-M. Boyer, Rojouan, Pointereau, Saury et H. Leroy, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 3
Supprimer les mots :
Dans les conditions prévues au présent I
II. – Alinéa 7
Supprimer cet alinéa.
III. – Alinéas 11 à 13
Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :
« II. – Dans le cadre de l’application du I du présent article et par dérogation au premier alinéa de l’article L. 5211-1, seuls les conseillers communautaires représentant les communes concernées prennent part au vote de la délibération afférente.
« III. – Lorsqu’il est fait application du I du présent article dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui ne sont pas soumis au régime fiscal défini à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, le transfert de compétences est subordonné à la conclusion préalable d’une convention entre chacune des communes concernées et l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, fixant le montant de la contribution financière de la commune à l’exercice desdites compétences, qui peut couvrir une partie des dépenses d’administration générale. Cette contribution constitue pour chaque commune concernée une dépense obligatoire. » ;
La parole est à Mme Anne Chain-Larché.
Mme Anne Chain-Larché. En bons représentants des territoires, nous avons travaillé avec les associations des maires ruraux et les maires de notre département.
Cet amendement vise à assouplir l’exercice des compétences au niveau intercommunal. Il est issu des remontées des conférences des maires, que la loi Engagement et proximité a encouragées.
L’intercommunalité a atteint un niveau de maturité qui permet aujourd’hui de promouvoir une vision plus moderne et plus souple de l’exercice de ses compétences et des politiques publiques.
Afin de mieux prendre en compte les situations locales, cet amendement a pour objet que les intercommunalités qui le souhaitent, souvent des EPCI de grande taille, puissent intervenir dans un domaine de compétence facultatif sur une partie de leur territoire, sans pour autant contraindre l’ensemble des communes à opérer un tel transfert de compétences. Il tend à adapter en conséquence les règles de gouvernance ou de financement de ces compétences.
Le conseil communautaire définirait une liste des compétences ou parties de compétences susceptibles d’être transférées à la communauté, et chaque conseil municipal pourrait demander, ou non, le transfert de tout ou partie de ces compétences.
Le transfert serait ensuite décidé par délibération concordante du conseil communautaire et de l’ensemble des conseils municipaux, selon la règle de la majorité de droit commun.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Françoise Gatel, rapporteur. Ma chère collègue, votre amendement est satisfait par l’article 4 bis que la commission a introduit dans le texte, me semble-t-il.
C’est pourquoi nous en sollicitons le retrait, faute de quoi nous y serions défavorables.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. Par cohérence, le Gouvernement est bien sûr défavorable à cet amendement.
M. le président. Madame Chain-Larché, l’amendement n° 10 rectifié est-il maintenu ?
Mme Claudine Thomas. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 10 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l’article 4 bis.
(L’article 4 bis est adopté.)
Article 4 ter (nouveau)
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au 2° du I de l’article L. 5214-16 et au 1° du I de l’article L. 5216-5, après le mot : « aéroportuaire », sont insérés les mots : « qui sont d’intérêt communautaire » ;
2° Le I de l’article L. 5215-20 est ainsi modifié :
a) Le a du 1° est complété par les mots : « qui sont d’intérêt communautaire » ;
b) Au b du 2°, après le mot : « voirie », sont insérés les mots : « d’intérêt communautaire » ;
c) Le 3° est ainsi modifié :
– après la première occurrence du mot : « logement », la fin du b est ainsi rédigée : « d’intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social ou des personnes défavorisées d’intérêt communautaire ; »
– au c, après le mot : « programmées » et après le mot : « actions », sont insérés les mots : « d’intérêt communautaire » ;
d) Les b, c et d du 6° sont complétés par les mots : « , pour les actions d’intérêt communautaire » ;
3° Le I de l’article L. 5217-2 est ainsi modifié :
a) Le a du 1° est complété par les mots : « qui sont d’intérêt métropolitain » ;
b) Au b du 2°, après le mot : « voirie », sont insérés les mots : « d’intérêt métropolitain » ;
c) Le 3° est ainsi modifié :
– après la première occurrence du mot : « logement », la fin du b est ainsi rédigée : « d’intérêt métropolitain ; actions et aides financières en faveur du logement social d’intérêt métropolitain ; »
– au début du c, sont ajoutés les mots : « Actions d’intérêt métropolitain d’ » ;
– au même c, après le mot : « bâti » et, après le mot : « et », il est inséré le mot : « de » ;
d) Les b, c, d et e du 6° sont complétés par les mots : « , pour les actions d’intérêt métropolitain ».
M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche, sur l’article.
M. Éric Kerrouche. Cet article constitue sans doute la faute la plus importante des auteurs de ce texte.
Revenons-en aux faits : la France comporte toujours 18 377 communes de moins de 500 habitants et 3 349 communes de moins de 100 habitants.
L’atomisation communale est une réalité française. La contrepartie de cette atomisation, c’est la force démocratique du territoire français, à laquelle nous sommes tous attachés. D’où la nécessité, pour maintenir ces communes – je crois que c’est indispensable –, d’emprunter d’autres voies pour mener des politiques publiques et réaliser des investissements.
Je rappelle que les communes n’ont jamais pu exercer seules des compétences aussi importantes que celle qui consiste, par exemple, à équiper un territoire en installations électriques ou à amener l’eau potable, tout simplement parce qu’il leur a fallu systématiquement passer par des coopérations intercommunales. Sans ces coopérations, il n’y aurait jamais eu de politique publique structurante ni de service public.
S’agissant de l’intercommunalité, des coups d’accélérateur ont été donnés en 1992 et en 1999. Des investissements et des politiques publiques ont été rendus accessibles à un territoire plus important que les centres urbains, justement par le biais de l’intercommunalité.
Revenir sur la répartition des compétences obligatoires, comme le prévoit le présent texte, n’a aucun sens et n’est absolument pas légitime.
Je ne citerai qu’un seul exemple, celui des zones d’activité économique : les rapporteurs souhaitent que l’on en revienne à la situation antérieure, celle d’une concurrence systématique entre communes, avec l’impossibilité de mettre en place des schémas territoriaux et une lutte des communes les unes contre les autres, alors que cette organisation de l’activité économique a été très importante. J’ai de nombreux autres d’exemples à l’esprit, mais je reviendrai sur cette question, ainsi que Didier Marie.
Je le répète, le désir exprimé par les rapporteurs au travers de l’article 4 ter constitue selon nous une faute majeure.