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Agriculture et pêche

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)
COM(2011) 627 final/2  du 19/10/2011

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 21/10/2011
Examen par la commission des affaires européennes le 10/04/2013

Ce texte a fait l'objet des propositions de résolution : n° 723 (2011-2012) : voir le dossier legislatif, n° 524 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Agriculture et pêche

Textes E 6722 à E 6726

Réforme de la PAC

Proposition de résolution européenne
de Mme Bernadette Bourzai et de M. Jean-Paul Emorine

(Réunion du 10 avril 2013)

Mme Bernadette Bourzai. - Pour la deuxième fois, la commission des affaires européennes et celle des affaires économiques travaillent ensemble sur la réforme de la PAC : Mme Nicoux et M. César présenteront cette proposition devant la commission des affaires économiques.

Le groupe de travail commun constitué en 2011, avant la présentation de la réforme par la Commission européenne, avait donné lieu à un rapport intitulé « Redonner du sens à la PAC ». Le Parlement européen et le Conseil ont adopté les quatre projets de règlement communautaires qui constituent le coeur de la réforme. Un trilogue réunissant le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne doit aboutir à un texte commun. Une trentaine de réunions sont programmées pour un aboutissement attendu en juillet, à la fin de la présidence irlandaise.

Notre proposition de résolution a été préparée par une série d'auditions, qui ont toutes confirmé l'accord général sur une réforme dont l'enjeu est d'organiser la PAC pour les sept prochaines années. Si elle a révélé l'importance du Parlement européen, co-législateur de la PAC depuis le traité de Lisbonne, la réforme ne constitue nullement une révolution comparable aux bouleversements induits par la réforme de 1992 avec les aides directes au revenu, ou par celle de 2003 avec la généralisation des droits à paiement découplés des productions.

L'acceptation de la réforme est subordonnée au maintien de l'effort budgétaire. La Commission européenne avait proposé de reconduire la dotation en euros courants, ce qui était déjà une limite basse, puisque le budget n'était ni réajusté au prochain élargissement ni réévalué avec l'inflation. Devant la pression de certains contributeurs nets, le budget européen a dû être revu à la baisse, ce qui a affecté les crédits de la PAC - de manière limitée. L'ensemble de la rubrique 2 se monte à 373 milliards d'euros et le budget de la PAC représente ainsi encore 38,8 % du budget européen.

La France bénéficierait de 56 milliards d'euros sur l'ensemble de la période : l'enveloppe initialement prévue par la Commission européenne est préservée, grâce à la ténacité du Gouvernement et du Président de la République. L'accord politique du Conseil européen prévoit une flexibilité entre les deux piliers. En outre, le maintien d'une enveloppe consacrée au fonds européen d'aide aux plus démunis - certes amputée d'un milliard d'euros - a été arraché in extremis lors du Conseil européen du 8 février 2013.

L'essentiel du budget agricole est consacré aux aides directes aux revenus. Comment les répartir entre États membres et entre secteurs ? La convergence externe, c'est-à-dire entre États membres, ne progresse sans doute pas aussi rapidement que le voudraient nos partenaires issus des élargissements de 2004 et 2007, mais toute accélération du rythme risquerait de déstabiliser les équilibres entre les agricultures. Quelques-uns de nos voisins réclament une aide à l'hectare unique, malgré des niveaux de vie très disparates. Le compromis, satisfaisant, n'exclut pas de nouvelles demandes de certains partenaires...

La convergence interne (au sein des États membres) résulte des réformes de 1992 et 2003 : en 1992, la fin de la politique de soutien par les prix avait été compensée par une aide directe au revenu des agriculteurs au sein du premier pilier ; en 2003, on a remplacé les aides liées à une production particulière par des aides découplées, dont le montant avait été calculé par rapport aux aides perçues de 2000 à 2002. L'Allemagne et d'autres États en ont profité pour adopter un taux unique par région ; sept États, dont la France, ont choisi de garantir individuellement le niveau de soutien accordé aux agriculteurs, en le calculant à partir de références historiques de l'exploitation, ce qui a perpétué des disparités entre secteurs. Hétérogène, la répartition des aides directes est peu compréhensible pour nos concitoyens. La légitimité d'un tel dispositif s'estompe avec le temps. Aussi notre précédent rapport d'information préconisait-il d'abandonner les références historiques.

La Commission avait proposé de parvenir à un taux unique par région en 2019 avec une première étape égale à 40 % des niveaux à rattraper. Beaucoup d'États restent prudents sur ces deux engagements. Pour notre groupe de travail, la convergence doit être progressive. La plupart des États membres qui sont sous référence historique souhaitent une convergence de 10 % la première année. Reporter l'objectif à une date trop lointaine n'est pas acceptable. La fin des références historiques peut être douloureuse pour certaines exploitations, car elle implique des redistributions entre secteurs, mais il nous semble indispensable de garder l'échéance de 2020.

Nous souhaitons également le maintien d'une certaine flexibilité dans la gestion des aides directes. La France est favorable au maintien de soutiens couplés, particulièrement importants pour l'élevage. La possibilité d'utiliser jusqu'à 15 % de l'enveloppe du premier pilier pour des soutiens couplés, comme le préconise le Parlement européen, est bienvenue. Le Conseil a adopté 12 %, le ministre nous disait espérer pouvoir aller au-delà.

La France a également proposé de favoriser les petites exploitations en majorant les paiements directs sur les premiers hectares. Cette majoration ferait progresser la convergence sans pénaliser excessivement certains élevages laitiers. Nous sommes également favorables aux aides aux jeunes agriculteurs grâce au premier pilier, et au maintien du soutien aux zones défavorisées, qui fait l'objet d'un large consensus.

Le verdissement ensuite : 30 % des paiements directs seraient réservés à des paiements verts, subordonnés à trois dispositifs : au moins trois cultures différentes sur l'exploitation, au moins 7 % de l'exploitation en surface d'intérêt écologique, et maintien des prairies permanentes. D'abord vivement critiquée, l'idée du verdissement a fait son chemin : le verdissement donne une plus forte légitimité aux aides distribuées dans le cadre du premier pilier. Pour la première fois, la PAC reconnaît le caractère de bien public des activités agricoles. Les modalités du verdissement doivent cependant être précisées. Le Conseil a apporté des assouplissements de bon sens aux propositions initiales de la Commission. Afin de ne pas affaiblir la portée de la réforme, nous sommes attachés à un régime de verdissement défini au niveau européen et sans trop d'exceptions. Au demeurant, la France qui applique déjà beaucoup des mesures envisagées, n'a pas grand-chose à y perdre.

L'organisation commune des marchés fait l'objet d'un règlement spécifique. Les clivages entre États membres restent profonds. Le Royaume-Uni, l'Allemagne et les pays de l'Europe du Nord défendent une logique libérale, quand la France et quelques autres soutiennent une logique régulatrice et de sécurité. Nous sommes favorables au maintien des mécanismes de régulation qui assurent un filet de sécurité pour les produits agricoles, mais les prix d'intervention sont fixés à un niveau si faible que leur utilité est incertaine. Les relever, comme le propose le Parlement européen, réclame de notre part de gros efforts pour infléchir la position de nos partenaires.

La régulation passe aussi par le maintien d'un régime des droits de plantation des vignes, dont la suppression avait été programmée en 2008. Grâce à la persévérance des gouvernements successifs, et avec l'appui du Sénat, un dispositif d'encadrement des plantations de vigne devrait être maintenu. La négociation sur les quotas de sucre pourrait être plus difficile, et la fin des quotas sucriers pourrait intervenir en 2017 contrairement au souhait de la profession. Le règlement refondant l'organisation des marchés pour 2014-2020 comprend des avancées comme la reconnaissance du rôle des organisations de producteurs et des interprofessions. Au-delà, il faudrait autoriser les producteurs à se regrouper sur une base très large, afin de peser face à l'aval beaucoup plus concentré, notamment dans le lait ou la viande.

Le projet de règlement sur le développement rural s'inscrit dans la continuité de l'actuelle politique, même si les objectifs sont requalifiés et l'articulation avec les autres fonds structurels, renforcée. Le développement rural sera ce que chaque État membre en fera. Les soutiens aux dispositifs d'assurance ont été transférés au sein du deuxième pilier, ce qui pourrait nécessiter des crédits importants, notamment en cofinancement avec l'Union européenne.

La réforme de la PAC pour la période 2014-2020 marque une étape dans la longue histoire de cette politique communautaire majeure. Elle est plus une adaptation qu'une révolution. Les enjeux auraient pourtant justifié d'aller plus loin car les prix agricoles sont de plus en plus volatiles. Le principe d'aides contracycliques a été balayé d'un revers de main sous prétexte d'incompatibilité avec les règles de l'OMC et au nom du principe de l'annualité budgétaire. Il faut néanmoins continuer d'y réfléchir.

M. Jean-Paul Emorine. - Je ne partage pas tous les aspects de la présentation de Mme Bourzai, mais la proposition de résolution nous est commune. L'Européen convaincu que je suis est déçu de voir que, quand le budget européen baisse de 30 milliards d'euros, le budget consacré à la PAC diminue de 49 milliards d'euros. Pour la France, qui représente 20 % de l'espace agricole européen, la diminution des aides sera de près d'un milliard d'euros chaque année. Même si, comme à la foire, chacun est venu dans la négociation chercher son chèque, au final une commission répartira les baisses entre les 28 pays de l'Union européenne, ainsi que l'a expliqué Alain Lamassoure. Il y a lieu d'être inquiet.

Les auditions m'ont parfois fait changer de point de vue. Les références historiques, complètement dépassées, ne correspondent plus à l'esprit européen. Au départ, elles avaient été définies en fonction des rendements, ce qui a avantagé les régions céréalières. Or il faut aussi soutenir les régions de montagne. En 2008, les aides avaient déjà été un peu rééquilibrées : sur les 8 milliards d'euros affectés à la France, 600 millions avaient été consacrés à l'élevage ovin, afin de préserver le pastoralisme. Il convient désormais de trouver un meilleur équilibre entre les céréaliers et les éleveurs. Nous avons fait le calcul en Saône-et-Loire, le cumul des aides aboutit à un équilibre au niveau des DPU.

Avec des exploitations françaises de 52 hectares en moyenne, la prime aux premiers hectares aidera plutôt les petites et moyennes exploitations et favorisera les éleveurs, qui ont souvent des exploitations individuelles ou sont en GAEC, ce qui est un véritable facteur de transparence. Un équilibre s'établit ensuite autour de cent hectares. Les exploitations céréalières peuvent être en GAEC, mais les EARL ou les sociétés civiles sont moins transparentes. Il faut que les aides européennes soient acceptées par l'opinion publique : la transparence ne s'applique pas qu'aux élus !

L'objectif de convergence avait d'abord été fixé à 40 % dès la première année, avant qu'on ne le ramène, plus raisonnablement, à 10 %. Nous souhaitons maintenir l'horizon de 2020 : sans date butoir, rien ne se fait - on l'a vu avec les SCOT. Avec 15 % par an, nous atteindrons le résultat dans sept ans. Le ministre nous a expliqué que les droits de plantation vont être remis en cause... La Commission, à titre de compromis, propose d'autoriser 1 % de plantations par État. La France a 800 000 hectares de vignes : avec 1 %, elle pourrait replanter tous les trois ans la valeur du vignoble bourguignon (24 000 hectares). En Espagne ou en Italie, cela représentera des superficies considérables.

Le deuxième pilier pourrait être confié aux régions - ne me prêtez pas d'arrière-pensées ! La répartition des aides doit se faire avec le souci de préserver l'environnement et de développer l'élevage, notamment en modernisant les bâtiments d'élevage, afin que les jeunes s'installent dans de bonnes conditions. Je le sais d'expérience, l'élevage fait partie du verdissement, de même que les prairies pourraient compter parmi les puits de carbone. Rien de tel qu'une activité économique pour préserver l'environnement.

Je vous demande de voter cette proposition de résolution.

M. Jean Bizet. - Les rapporteurs, dont je salue le travail, ont souligné la baisse de 12 % des crédits. L'audition de M. Lamassoure a également éclairci ce point pour nous. Les inquiétudes budgétaires sont donc légitimes.

Les références historiques ne peuvent plus convenir aujourd'hui, ni humainement, ni politiquement. Nous avions déjà souligné dans notre rapport d'information, il y a deux ans, que l'environnement faisait partie des biens publics. Au-delà des questions budgétaires, il convient de respecter la nature, les animaux, et bien sûr les personnes, et ce n'est pas contradictoire avec un meilleur rendement. L'essentiel du deuxième pilier va être capté par les régions, qui l'utiliseront pour faire leur politique. Attention toutefois à ne pas avoir 22 politiques régionales.

M. Alain Richard. - La loi prévoit une coordination entre l'État et les régions.

M. Jean Bizet. - Vous avez bien souligné la nécessité de mettre en lumière les organisations de producteurs. Notre rapport sur la filière laitière l'avait montré, même si ce n'est pas toujours bien perçu dans ce milieu assez individualiste ; il est important de peser sur les autres maillons de la chaîne de valeur. La PAC, qui n'est pas une fin en soi, doit se penser en relation avec les négociations internationales, comme celles qui vont se tenir avec le Canada et les États-Unis.

M. Gérard César. - Je félicite les deux rapporteurs. L'Europe doit maintenir son aide à la gestion des risques, climatiques comme sanitaires. Les droits de plantation ont été fixés à 1 %, ce qui est encore beaucoup pour certains, trop peu pour d'autres. Pour la France, cela représente 8 000 hectares, ce qui n'est pas négligeable. Ces droits doivent être gérés dans le cadre des interprofessions, au niveau des bassins de production, en tenant compte de l'évolution des marchés. Je voterai la résolution.

M. Joël Guerriau. - Sénateur du département qui a le plus de vignes en vin blanc, je me réjouis que la résolution traite des droits de plantation à deux reprises. Mais il faut traiter aussi du maraîchage, et de la distorsion de concurrence induite par les emplois saisonniers en Europe : les coûts de main-d'oeuvre en Allemagne représentent 40 % de ceux que nous connaissons en Loire-Atlantique ! Ne peut-on le faire valoir dans le texte ?

M. Alain Bertrand. - Le rapport est bon, mais j'aurais souhaité insister sur la convergence entre élevage et céréaliers. Je ne partage pas l'analyse chiffrée de M. Emorine. D'après le ministre, que nous avons vu hier, le chiffre serait de 57 ou 58 milliards d'euros.

M. Simon Sutour, président. - Le budget n'est pas encore voté...

M. Alain Bertrand. - Les mesures agro-environnementales m'inquiètent un peu. Sous prétexte d'efficacité, elles sont globales, mais il faut les territorialiser : la Bretagne, le Massif Central, les Pyrénées, les Alpes, sont des régions bien différentes. La modernisation des bâtiments d'élevage est en effet très importante, de même que les retenues collinaires ; il faut y adjoindre des mesures d'aide à l'amélioration du traitement des eaux. Dans la définition des zones défavorisées, il faut tenir compte des variations climatiques, qui peuvent faire passer certaines régions d'une catégorie à l'autre - cela concerne surtout l'ICHN.

M. André Gattolin. - Le principe de fongibilité entre les aides aux exploitations et les aides au développement rural et au verdissement me gêne. C'est un piège pour nous autres parlementaires : on ne peut compenser la baisse des premières, qui sont annuelles, par les secondes conçues pour le long terme. Le secrétaire général aux affaires européennes nous l'a bien expliqué.

M. Simon Sutour, président. - Un risque encore plus important aurait été de sortir le Feader de la PAC.

Mme Bernadette Bourzai. - La proposition de résolution sera transmise à la commission des affaires économiques, qui est compétente au fond.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les propositions de la Commission européenne du 11 octobre 2011 visant à réformer la politique agricole commune pour la période 2014-2020,

Vu les conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février 2013 sur le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne pour la période 2014-2020,

Vu les votes intervenus au Parlement européen le 13 mars 2013 sur les propositions de règlement relatifs à la politique agricole commune,

Vu les conclusions du Conseil Agriculture et Pêche de l'Union européenne des 18 et 19 mars 2013,

Rappelle la résolution du Sénat du 26 février 2013 portant sur le régime des autorisations de plantations de vigne ;

Estime que le défi alimentaire européen et mondial, la réussite de la stratégie Europe 2020 et la réponse au défi du changement climatique justifient de préserver une politique agricole commune forte durant les prochaines années ;

Considère que la satisfaction d'un tel objectif passe par le maintien d'une enveloppe budgétaire importante pour la politique agricole commune, pour la période 2014-2020 ;

Souligne à cet égard que l'accord trouvé par les chefs d'État et de Gouvernement sur le futur cadre financier pluriannuel alloue des moyens calculés au plus juste, en dessous desquels il n'est pas envisageable de descendre, sauf à mettre en péril la politique agricole commune ;

Soutient l'exigence d'une politique agricole commune plus équitable, et reconnaît à cet égard l'importance de la convergence interne des niveaux des paiements directs au sein de chaque État membre, car il n'est plus acceptable que ceux-ci restent fondés sur des références historiques ;

Souligne l'importance des aides couplées et soutient l'initiative du Conseil et du Parlement européen d'augmenter le taux de couplage des aides directes ;

Relève également que la faculté laissée aux États membres de favoriser l'installation des jeunes agriculteurs, ou encore de majorer la valeur des droits à paiement de base pour les premiers hectares va dans le bon sens, en prenant soin que ces mesures ne créent pas de distorsion de concurrence entre États membres ;

Invite à une combinaison des instruments du premier pilier de la PAC pour assurer une redistribution des soutiens en faveur des filières qui en ont le plus besoin, et en particulier l'élevage, dans la perspective d'une convergence à l'horizon 2020, tout en évitant de mettre en danger l'équilibre économique des autres catégories d'exploitations ;

Exprime son soutien au principe de verdissement des aides directes, dont les modalités de mise en oeuvre doivent cependant être pragmatiques et territorialisées, afin de tenir compte de la diversité des exploitations agricoles en France et en Europe ;

Estime nécessaire, en particulier, de permettre aux éleveurs de retourner les prairies permanentes, tout en imposant le maintien d'un volume constant de prairies permanentes au niveau de chaque région agricole ;

Refuse que l'adaptation des modalités du verdissement le vide de son sens, et exige un cadre commun précis applicable à l'ensemble des États membres ;

Juge nécessaire de préciser les règles applicables au développement rural, en permettant le soutien à des investissements de modernisation des bâtiments d'élevage, ou encore à la mise en place de retenues collinaires ;

Souhaite la poursuite des soutiens aux zones défavorisées, dont la nouvelle définition ne doit pas conduire à l'exclusion des zones de piémont ;

Souligne la nécessité de mobiliser d'importants moyens au titre des mesures de gestion des risques, telles les assurances contre les aléas climatiques, les fonds de mutualisation face aux risques sanitaires et environnementaux et l'instrument de stabilisation des revenus ;

Insiste pour que les États membres disposent d'une réelle liberté dans la définition de leur programme de développement rural ;

Appelle à une plus grande ambition régulatrice de la future organisation commune des marchés, qui devrait faciliter le regroupement des producteurs, définir un nouveau dispositif d'encadrement des plantations de vigne et donner un nouveau souffle à l'intervention, en remontant le niveau des « filets de sécurité » ;

Recommande de préparer dès à présent les prochaines inflexions de la politique agricole commune, afin que celle-ci s'attache à corriger les distorsions de concurrence entre États membres, ne soit plus un outil passif de distribution d'aides mais joue un rôle d'orientation de l'agriculture européenne, pour la préparer aux négociations commerciales bilatérales et internationales ;

Souhaite à cet égard engager dès maintenant un débat sur la pertinence d'aides contracycliques, qui seraient ajustées en fonction des prix constatés sur les marchés de produits agricoles.