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Environnement

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2011/92/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement
COM (2012) 628 final  du 26/10/2012

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 06/11/2012
Examen par la commission des affaires européennes le 20/03/2013

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 444 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Environnement

Texte E 7828
Incidence environnementale de certains projets publics et privés

Proposition de résolution européenne de Mme Colette Mélot

(Réunion du 20 mars 2013)

M. Simon Sutour, président. - Nous avions déjà examiné la question de l'incidence environnementale sous l'angle de la subsidiarité. La proposition de résolution européenne de Mme Mélot est l'occasion de se prononcer sur le fond.

Mme Colette Mélot. - La Commission européenne a pris les États membres par surprise en publiant, le 26 octobre 2012, une proposition tendant à modifier la directive du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. Levons d'emblée le suspense : je suis très critique vis-à-vis de ce texte.

D'abord, il étend considérablement la procédure d'évaluation. L'ajout des chantiers de démolition prétend s'appuyer sur l'arrêt que la Cour de justice de l'Union européenne a rendu le 3 mars 2011 dans l'affaire « Commission contre Irlande ». L'Irlande soutenait que les chantiers de démolition n'étaient pas concernés par la directive ; la Cour de justice a objecté que, si tel avait été le cas, « les références au « patrimoine culturel », aux « paysages importants du point de vue historique, culturel et archéologique » et « au patrimoine architectural et archéologique » seraient dépourvues d'objet ». Dans le même esprit, la Cour a relevé que « les « travaux d'aménagement urbain » comportent très souvent la démolition des structures existantes ». Si les chantiers de démolition peuvent avoir des incidences environnementales méritant d'être appréciées, il serait irréaliste de les viser tous, vu leur nombre élevé et l'absence manifeste d'incidence environnementale de la plupart d'entre eux.

La Cour de justice de l'Union européenne a fort justement rappelé que la directive s'applique au cas du patrimoine architectural, culturel et archéologique : un domaine où le droit français assure une protection suffisante. En outre, dans le droit communautaire, les conditions d'exploitation et de démantèlement d'une centrale électronucléaire doivent être examinées lors de l'évaluation précédant l'autorisation de construire. En réalité, lorsque la démolition est une étape significative pour l'évaluation de l'incidence environnementale d'un projet, elle doit déjà systématiquement être envisagée dès l'autorisation initiale, à l'exception des cas particuliers mentionnés dans l'arrêt du 3 mars 2011. Élargir le champ de la directive à l'ensemble des travaux de démolition serait donc malvenu.

La Commission européenne souhaite, à l'article 3, mentionner parmi les considérations environnementales prises en compte lors de l'évaluation la biodiversité, le changement climatique et les risques de catastrophes naturelles ou d'origine humaine. La démarche est louable, mais l'ampleur du champ concerné très vaste. D'après l'analyse d'impact de la directive de 2011, on compte 15 000 à 26 000 évaluations d'incidence environnementale par an, qui durent en moyenne douze mois, la plupart des procédures s'étalant sur 5 à 27 mois. Si l'on y ajoute 27 000 à 34 000 vérifications préliminaires, cela donne un total de 42 000 à 60 000 procédures annuelles. Bref, toute modification juridique entraînerait des effets considérables difficiles à apprécier moins de deux ans après la refonte du dispositif d'évaluation. Qui plus est, les trois décrets d'application de la loi Grenelle II réformant l'enquête publique et les études d'impact sont entrés en vigueur le 1er juin 2012. Un peu plus de six mois d'application, cela paraît insuffisant pour juger s'il y a lieu de modifier une procédure qui dure environ un an, parfois plus de deux. L'exigence nouvelle d'élaborer un « scénario de référence » décrivant « l'évolution probable de l'état actuel de l'environnement en l'absence de mise en oeuvre du projet » est également prématurée.

Dernier grief, l'obligation de procéder à une étude préalable de l'évaluation. La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et le décret du 12 octobre 1977 qui la complète avaient, d'une part, introduit des seuils dans notre droit pour dispenser certains chantiers d'une évaluation et, d'autre part, considéré suffisante une notice d'impact pour des opérations limitativement énumérées. La loi Grenelle II a supprimé les notices d'impact pour les chantiers ayant fait l'objet d'un dossier complet déposé à compter du 1er juin 2012. Et voici que la Commission européenne impose une mini étude au cas par cas, même lorsque des seuils ou des critères sont fixés par les États membres ! À l'heure où une hausse substantielle des effectifs de fonctionnaires est hors de propos, il serait irresponsable d'imposer une charge de travail supplémentaire à l'utilité pour le moins incertaine, sauf à transformer l'évaluation de l'incidence environnementale en une activité purement bureaucratique. Qui peut le souhaiter ?

La seconde raison pour laquelle je m'oppose au texte tient aux conditions de l'évaluation et au risque accru de contentieux. Le texte rend obligatoire l'intervention d'un expert au moins une fois pendant l'évaluation. Si le pétitionnaire ne fait pas appel à un expert, l'administration serait contrainte d'en consulter un. Cette charge supplémentaire que le maître d'ouvrage pourrait souverainement imputer à la collectivité est-elle opportune par les temps qui courent ? Poser cette question, c'est y répondre... Certes, la directive mentionne des « comités d'experts nationaux », mais leur apparition semble tenir de la génération spontanée.

Le projet impose une évaluation unique lorsque plusieurs directives européennes sont applicables. Toute simplification est bienvenue, mais comment coordonner au plan national des procédures communautaires qui ne sont pas harmonisées ? Cela constituera une source inépuisable de contentieux.

Paradoxalement, le projet de directive, qui allonge plutôt l'ensemble de la procédure, porterait atteinte aux conditions de l'enquête publique. Celle-ci est confiée à un intervenant indépendant, qui agit sous la supervision de la Commission nationale du débat public (CNDP). Depuis l'article 246 de la loi Grenelle II, la CNDP est habilitée à nommer un « garant » chargé d'assurer l'impartialité du processus et la participation du public à la concertation. On ne touche pas impunément à cette construction ancienne et complète de l'enquête publique, sinon pour lui apporter une dernière touche de modernité. Or, la Commission européenne veut enfermer le débat public dans un délai compris entre 30 et 90 jours alors que le droit français comporte une procédure de débat public de quatre mois, voire six mois par décision motivée de la CNDP, puis une phase de concertation avec le public d'un à deux mois en principe et jusqu'à trois mois si le commissaire enquêteur le justifie. En outre, le projet de directive allonge la durée des études d'impact à trois mois, portés à six mois dans les cas complexes, tandis que le décret du 29 décembre 2011 limite le délai de base à 35 jours, les autorités disposant de 15 jours à compter de la réception du dossier pour demander des compléments. Sacrifier le temps consacré à la participation du public pour prolonger les étapes purement administratives est l'inverse du message que l'Europe doit adresser à nos concitoyens.

Troisième et dernier motif d'opposition : le transfert de responsabilité du pétitionnaire vers l'administration. Depuis le décret du 29 décembre 2011, le maître d'ouvrage peut demander à l'autorité compétente sur le fond le cadrage préalable de l'étude d'impact. C'est reconnaître qu'il est fondé à poser des questions aux autorités administratives, notamment sur des points de procédure juridique. La Commission européenne rend obligatoire le cadrage préalable, ce qui engagera l'administration. Or, selon moi, « les solutions de substitution raisonnables en rapport avec le projet proposé et leurs caractéristiques spécifiques », « les éléments environnementaux visés à l'article 3 susceptibles d'être affectés de manière notable » ou encore « les informations à soumettre en rapport avec les caractéristiques spécifiques d'un projet donné ou d'un type de projet » sont du ressort du pétitionnaire. L'inversion des rôles proposée par la Commission européenne est inacceptable. À l'article 8 relatif à la décision d'autorisation, il est même écrit que « l'autorité compétente achève son évaluation des incidences sur l'environnement du projet ». Soit, l'autorité administrative, et non le maître d'ouvrage !

Démonstration est faite qu'il faut revenir sur la réforme envisagée. Le projet de directive ne sera probablement pas purement et simplement enterré, mais nous pouvons espérer écarter des dépenses inutiles à la protection de l'environnement et nuisibles à l'image de l'Europe.

M. Simon Sutour, président. - Ce texte est important pour nous, représentants des collectivités territoriales. Personnellement, j'estime la législation française très protectrice pour l'environnement : on évalue, on fouille, on consulte. Pourquoi compliquer les choses, tout en réduisant la participation du public ?

M. André Gattolin. - Je ne partage pas les conclusions de Mme Mélot. Je suis surpris de l'entendre mentionner un exercice « bureaucratique » et d'autres accusations traditionnellement lancées contre la Commission européenne.

Le projet de modification de la directive du 13 décembre 2011 répond aux inquiétudes de la population ; le changement climatique et la biodiversité sont deux objectifs majeurs de la politique européenne. Les études d'impact sont certes longues et coûteuses, mais les incidences environnementales induisent à long terme une charge énorme pour la collectivité. L'inclusion des chantiers de démolition est nécessaire. À Sevran, le terrain de l'ancienne usine Kodak où des produits chimiques avaient été utilisés pendant un siècle restera en friche : le site est si profondément pollué qu'y installer des habitations ou une école serait catastrophique pour la santé.

Notre pays ne peut pas se prévaloir d'un passé glorieux en la matière. Prenons le sujet polémique de Notre-Dame-des-Landes : parce que les études d'impact furent surtout économiques, nous faisons l'objet d'une pré-procédure auprès de l'Union pour non respect des législations française et communautaire sur l'eau. Notre commission gagnerait à se montrer plus pondérée face à ce texte qui concerne, ne l'oubliez pas, des opérations de plusieurs dizaines de millions d'euros.

Je ne suis pas certain que la directive précise tout. Il me semble qu'elle laisse des marges de manoeuvre aux États membres. La France doit améliorer la consultation - dans mon département des Hauts-de-Seine, les réunions ne donnent pas toujours lieu à réelle publicité et se tiennent de préférence en été.

Le texte de la Commission va dans le bon sens, car il complète le dispositif en vigueur. Les chantiers de démolition comprennent le démantèlement des centrales nucléaires, des entreprises chimiques, des bâtiments industriels... Or, nous sommes dans une période de désindustrialisation. Je pourrais citer des dizaines d'exemples de sites très pollués dont on ne sait quoi faire.

Je suis écologiste, je ne voterai pas cette proposition de résolution européenne.

M. Jean Bizet. - À la position, respectable, de M. Gattolin, je préfère celle de Mme Mélot. Le président Sutour l'a dit, ce texte est important pour le Sénat, représentant des collectivités territoriales. Pour se faire aimer, l'Europe devrait s'y prendre autrement. L'époque est aux simplifications administratives -je vous renvoie aux travaux de M. Doligé - or, ce texte ajoute des couches supplémentaires. Oui, le changement climatique et la biodiversité sont des préoccupations majeures. Faut-il, pour autant, allonger les procédures quand le temps de la mondialisation économique est de plus en plus speed ? Les décisions se prennent dorénavant au millionième de seconde, Mme Morin-Desailly nous l'expliquera dans un instant.

Sans vouloir heurter M. Gattolin, on charge trop la barque ! La commune rurale de 1 500 habitants dont je suis maire est voisine de l'Orne, département bien connu pour son problème d'amiante. Pour nous, le désamiantage est une opération très lourde, superfétatoire et très coûteuse. J'ai dû attendre six mois avant qu'une entreprise de désamiantage n'accepte d'intervenir. Résultat : j'ai bien failli perdre deux chantiers, dont un avec une cinquantaine d'emplois à la clé. D'autres pays, pas moins vertueux que nous en matière de protection de l'environnement, se montrent plus pragmatiques. Vous voyez, je ne verse pas dans l'anti-écologie primaire...

M. André Gattolin. - Nous sommes tout à fait d'accord sur le désamiantage : les règles sont incroyables. Des erreurs colossales ont été commises sur ce sujet. Reste que ce texte concerne les études d'impact.

M. Jean Bizet. - Monsieur le président Sutour, veuillez remarquer ce remarquable front « Bizet - Gattolin » !

M. Joël Guerriau. - La proposition de résolution européenne est cohérente, logique et prudente. Nous ne disposons pas du recul nécessaire pour savoir quelles évolutions sont souhaitables. En tant que maire, je sais combien ces procédures peuvent devenir un carcan pour l'initiative locale. L'exemple de Notre-Dame-des-Landes ne tient pas : en plus de trente ans, les études ont été innombrables ! Faut-il continuer à en faire pendant encore des années ?

J'approuve totalement l'initiative de Mme Mélot.

M. Michel Billout. - La proposition de résolution européenne de Mme Mélot ne tourne pas le dos aux préoccupations de M. Gattolin. Le point 14 suffit à justifier son adoption : nous devons nous donner le temps de l'évaluation avant de procéder à des réformes. Aménageur public et maire, je mesure combien la notion de protection de l'environnement a progressé ; parfois presque à l'excès.

Le cadre actuel suffit, ne le durcissons pas.

Mme Colette Mélot. - Le souci de la protection de l'environnement professé par M. Gattolin est légitime. Nous le partageons. Mais ne prenons pas le risque de freiner l'initiative locale en alourdissant des procédures longues et coûteuses. J'en sais quelque chose : je suis élue locale depuis trente ans. Surtout, ce texte nuit à l'image de l'Europe.

Ma proposition de résolution européenne n'est pas draconienne : je me limite à demander le maintien du partage actuel des responsabilités et des marges d'appréciation pour les États membres.

M. Simon Sutour, président. - Sincèrement, monsieur Gattolin, nous défendons l'environnement sur tous les bancs. Pour travailler au quotidien avec les élus de terrain, que nous représentons au Sénat, nous savons que notre législation est bonne... et très protectrice de l'environnement. J'en donnerai deux exemples. À Nîmes, des geckos, petits lézards méditerranéens aux pattes adhésives, avaient élu domicile sous les toits et les tuiles d'un ancien hôpital que nous voulions transformer en université ; pour eux, on a dû aménager un espace et conservé ad vitam aeternam une ruine, qui leur sert d'habitat. Deuxième exemple, mon département, décidément riche en biodiversité, abrite aussi l'outarde canepetière, un petit échassier qui niche au sol. Pour la protéger, on interdit la construction de maisons dans un rayon de 650 mètres, si je me souviens bien. En revanche, le TGV Nîmes-Montpellier traverse la région en passant parfois à quelques dizaines de mètres des maisons. Il y a de quoi relativiser...

Mme Bernadette Bourzai. - Notre législation actuelle est très satisfaisante à condition d'une bonne information, qui n'existe pas toujours, je le constate comme M. Gattolin. Les autres États membres, auxquels ce projet de directive a vocation à s'appliquer, ne disposent pas toujours de règles minimales sur les chantiers de démolition ou destruction. Pensons-y pour adapter notre réaction.

M. Simon Sutour, président. - Certes, les procédures ne sont pas toujours respectées, mais il existe dans notre pays des checks and balances. Les tribunaux administratifs sont saisis tous les jours et ils sont très attentifs au respect des règles substantielles.

Dans cet exercice consistant non à légiférer mais à demander au Gouvernement de défendre un point de vue, il n'est pas toujours inutile de forcer le trait. Le texte proposé y parvient et, en tant que représentants des collectivités territoriales, nous sommes dans notre rôle.

M. André Gattolin. - Je suis aussi d'avis que les normes sont trop nombreuses et trop complexes. J'en ai parlé hier à la ministre du logement. À force, il devient difficile même de construire des logements sociaux.

En revanche, il faut impliquer davantage le public dans les études d'impact. En comparaison avec tout ce que l'on a pu faire pour les études archéologiques sur le chantier du métro de Lyon, je trouve que l'on reste en retrait sur les questions environnementales et sanitaires.

M. Jean Bizet. - M. Gattolin a raison : l'effet des normes est sensible, notamment dans les zones rurales.


Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil COM (2012) 628 modifiant la directive 2011/92/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (Texte E 7828),

Rappelle que la législation européenne a été modifiée par la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, du 13 décembre 2011, entrée en vigueur le 17 février 2012 ;

Fait valoir que la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « loi Grenelle II » a fait l'objet de trois décrets d'application entrés en vigueur le 1er juin 2012, notamment le décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l'enquête publique relative aux opérations susceptibles d'affecter l'environnement et le décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d'impact des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements ;

Observe que cette évolution récente n'a pas encore pu être évaluée ;

Souligne que la nouvelle proposition tend à modifier très sensiblement la portée de l'évaluation en ajoutant l'ensemble des chantiers de démolition au champ couvert jusqu'à présent - qui se limitait implicitement à certains d'entre eux - et en étendant les problématiques environnementales pour prendre en compte la biodiversité, le changement climatique et l'exposition aux catastrophes d'origine naturelle ou humaine ;

Observe que le texte proposé aurait en particulier pour effet d'imposer au maître d'ouvrage une obligation inédite consistant à élaborer un scénario « de référence » décrivant l'évolution possible de l'état de l'environnement ; qu'elle rend de fait obligatoire l'examen au cas par cas, facultatif jusqu'à présent ; qu'elle impose à l'administration d'opérer désormais un « cadrage préalable » systématique de l'évaluation environnementale engageant sa responsabilité, alors que la procédure facultative actuelle n'est qu'un simple avis technique ;

Remarque l'apparition à plusieurs reprises dans la proposition de phrases ou membres de phrase transférant pour partie à l'administration la responsabilité de conduire ou d'achever une évaluation des incidences environnementales ;

Souligne que la proposition impose de recourir à un expert, ou à l'un des « comités d'experts nationaux » dont la composition reste totalement imprécise ;

Souligne que la proposition comporte des délais qui allongent l'ensemble de la procédure, tout en raccourcissant de manière spectaculaire le temps laissé à l'intervention du public ;

Souligne que, d'après l'étude d'impact législatif établie par la Commission européenne en vue de la directive 2011/92/UE, une évaluation des incidences environnementales durait en moyenne 11,6 mois, la plupart des évaluations durant entre 5 et 27 mois ;

Demande en conséquence :

- que toute révision des textes européens dans ce domaine soit repoussée jusqu'à ce que l'expérience permette d'apprécier les conséquences du régime institué par la directive 2011/92/UE dans sa rédaction du 13 décembre 2011 ;

- qu'une révision ultérieure évite de mettre des dépenses supplémentaires à la charge de maître d'ouvrage ou de l'administration ;

- qu'en tout état de cause, les responsabilités actuelles de chaque intervenant soient maintenues ;

- que les délais de mise en oeuvre ménagent aux États membres le maintien d'une marge d'appréciation ;

- que le Gouvernement défende et fasse valoir ces orientations auprès des institutions européennes.

La proposition de résolution est adoptée.