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Recherche et propriété intellectuelle

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la production et à la mise à disposition sur le marché de matériel de reproduction des végétaux (règlement sur le matériel de reproduction des végétaux)
COM (2013) 262 final  du 06/05/2013

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen par la commission des affaires européennes le 29/05/2013

Les quatre textes COM (2013) 260, COM (2013) 262, COM (2013) 265 et COM (2013) 267 font partie d'un paquet législatif visant à assurer un meilleur respect des normes de santé et de sécurité sanitaire au sein de la filière agro-alimentaire. Ce faisant, la Commission entend réduire le corpus législatif communautaire en la matière de 70 à 5 textes.

Quatre propositions de règlement ont ainsi été transmises au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

La première COM (2013) 260 concerne la santé animale. L'ambition affichée par la Commission consiste à renforcer les normes existantes et à promouvoir un système commun destiné à améliorer la détection et la lutte contre les maladies, mais aussi à coordonner le traitement des risques relatif à la santé et à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires et des aliments pour animaux. Le texte insiste également sur la mise en oeuvre de règles plus performantes en matière d'identification et d'enregistrement des animaux, afin de renforcer leur traçabilité. La proposition de règlement instaure, en outre, une classification et un ordre de priorité pour les maladies nécessitant une intervention au niveau de l'Union européenne. Le texte prévoit enfin la compartimentation des animaux en cas d'épizootie. Cette disposition n'était jusque-là utilisée que dans le cadre de la grippe aviaire ou dans le domaine de l'aquaculture.

La deuxième proposition de règlement COM (2013) 262 concerne le matériel de reproduction des végétaux. Le dispositif envisagé par la Commission assouplit et simplifie les règles de commercialisation pour les semences et les autres matériels de reproduction des végétaux. Les semences traditionnelles sont dispensées d'essais et voient leurs coûts d'enregistrement réduits. L'évaluation de la qualité des semences devra, quant à elle, intégrer les notions de durabilité, de biodiversité et d'adaptation au réchauffement climatique. La gestion des catalogues des semences et la certification de celles-ci sont, dans le même temps, déléguées aux professionnels. Les demandes d'enregistrement pourront, de leur côté, être directement adressées à l'Office européen des variétés végétales (CPVO), évitant ainsi une procédure au sein de tous les États membres.

Le troisième texte COM (2013) 265 concerne les contrôles officiels. La proposition de règlement souligne la nécessité de renforcer les instruments dont disposent les États membres. Le système de redevances qui permet de financer ces contrôles est, dans cette optique, étendu aux parties de la filière agroalimentaire qui n'y sont actuellement pas soumis. La fixation de ces redevances demeure de la compétence des États membres. Les entreprises de moins de 10 salariés et dont le chiffre d'affaires n'excède pas 2 millions d'euros annuels sont exonérés de cette redevance.

La dernière proposition de règlement COM (2013) 267 vise les mesures de protection contre les organismes nuisibles aux végétaux. La Commission propose de moderniser le régime phytosanitaire actuel. Une plus grande attention devrait ainsi être portée aux échanges commerciaux à haut risque en provenance des pays tiers et au renforcement de la traçabilité des plants. Le texte prévoit dans le même temps des mesures destinées à renforcer la surveillance et permettre une éradication plus rapide des foyers de nouveaux organismes nuisibles. Il prévoit également une compensation financière pour les cultivateurs touchés par ces phénomènes.

Dans un contexte de doute sur la qualité des denrées issues de filière agro-alimentaire, ce paquet législatif va dans le bon sens en renforçant les contrôles face à des phénomènes de nature souvent transfrontalière. Le scandale de la viande de cheval l'a encore montré récemment. Il n'y a donc pas lieu de soulever de réserve au titre de la subsidiarité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 27/05/2013
Examen par la commission des affaires européennes le 28/11/2013

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 218 (2013-2014) : voir le dossier legislatif

Recherche et propriété industrielle

Texte E 8314

Mise sur le marché et brevetabilité des semences
et obtentions végétales

COM (2013) 262 final

Proposition de résolution européenne de MM. Jean Bizet et Richard Yung

(Réunion du 28 novembre 2013)

M. Richard Yung. - La France dispose d'une filière semencière ancienne, bien structurée, créative et exportatrice, qu'il convient d'encourager. La recherche y joue un rôle essentiel ; la création de nouvelles variétés est un processus long, qui implique des croisements, des essais, et réclame des investissements importants.

La Commission européenne prévoit de remplacer des directives nombreuses, anciennes et peu lisibles, par un règlement unique couvrant l'ensemble des semences. Elle propose de maintenir les deux piliers actuels de la réglementation : l'enregistrement des variétés végétales et la certification des semences. Regrouper les différents textes en vigueur dans un texte qui conserve les grands principes du droit en vigueur est une bonne chose. L'enregistrement des variétés et matériels fournit un référentiel pour les semences et matériels de reproduction autorisés et une base pour la protection intellectuelle des nouvelles variétés. La certification des lots garantit la qualité des matériels de reproduction mis sur le marché.

Nous partageons toutefois les réserves du gouvernement sur l'allongement des durées d'inscription au catalogue des variétés de dix à trente ans, qui pourrait ralentir le renouvellement variétal, et sommes peu convaincus par la définition européenne des critères d'évaluation des performances et des règles de décision : cela devrait rester du ressort des États membres.

M. Jean Bizet. - Au-delà de ce texte, nous voulons aussi évoquer la propriété intellectuelle sur les semences. Cette question est stratégique, car il en va de l'indépendance des États, ce qui explique que nos voix soient concordantes : la propriété intellectuelle de la semence est une arme alimentaire. Or le brevet n'est pas adapté au domaine des semences et obtentions végétales. Il risque de bloquer le progrès végétal, qui s'obtient par croisements successifs : payer des royalties à chaque nouvelle étape au détenteur d'un brevet est impossible. De plus, les plantes sont des organismes vivants en constante évolution : l'impératif de description exhaustive qui s'applique aux brevets est irréaliste.

Dès 1961, la France a créé le certificat d'obtention végétale (COV) et l'Union internationale pour la protection des obtentions végétales (UPOV) qui réunit 70 pays. Le COV est un titre de propriété intellectuelle aussi valide qu'un brevet, mais qui ne stérilise pas l'invention. Il la protège sans la confisquer, grâce à l'exception du sélectionneur : toute personne peut utiliser la variété protégée pour créer une variété nouvelle sans avoir à payer de royalties. Le monde anglo-saxon est très favorable au système du brevet. Ainsi, l'arrêt Chakrabarty de la Cour suprême des États-Unis affirme que tout ce qui est fait de la main de l'homme est brevetable. Les Européens préfèrent l'approche par les certificats, qui créent un système ouvert, encourageant la création variétale et évitant l'appropriation privée du vivant.

La révision de la convention, en 1991, a réaffirmé la primauté du COV sur le brevet pour éviter que la brevetabilité des plantes s'impose par le moyen détourné de la brevetabilité d'un gène. Il fut ainsi prévu que le COV initial couvrirait également les variétés légèrement modifiées mais qui sont « essentiellement dérivées » de la variété protégée. La convention de 1991 a aussi légitimé et encadré la pratique des semences de ferme. Cette exception au droit de l'obtenteur n'est permise que dans des limites raisonnables et sous réserve de la sauvegarde des intérêts légitimes de l'obtenteur, c'est-à-dire que celui-ci doit obtenir une compensation financière. C'est un bon équilibre : l'agriculteur peut réutiliser ses propres semences dans certaines limites de tonnage et de surface, et les variétés résultant d'investissements effectués par des entreprises sont protégées pendant quinze ans, ce qui est bien légitime. La France dispose de la première génothèque du monde, où chacun peut se procurer des semences anciennes, mais les semences plus récentes sont protégées. Le libéralisme échevelé qui a prévalu en Angleterre y a entièrement détruit la filière semencière. En France, cette filière emploie 9 000 personnes et est la première au monde.

La Convention sur le brevet européen exclut à juste titre de la brevetabilité les variétés végétales ainsi que les procédés essentiellement biologiques d'obtention de végétaux, tels que le croisement ou la sélection. Ne peuvent non plus être brevetées les techniques modernes d'amélioration des plantes comme l'utilisation de marqueurs moléculaires génétiques. La Grande Chambre des recours de l'Office européen des brevets (OEB) a indiqué en 2010 à propos d'affaires qui concernaient la tomate et le brocoli, qu'était exclu de la brevetabilité comme étant essentiellement biologique un procédé d'obtention végétale consistant en des étapes de croisement puis de sélection des végétaux. Le procédé n'est brevetable que s'il comporte une étape supplémentaire de nature technique qui par elle-même modifie un caractère dans le génome du végétal.

La question de savoir si des plantes obtenues par des procédés exclus de la brevetabilité sont brevetables est actuellement en cours de clarification auprès de la Grande Chambre de recours de l'OEB. L'OEB a donc suspendu toutes les délivrances de brevets portant sur des plantes obtenues par un procédé essentiellement biologique. Les brevets qui ont déjà été délivrés soulèvent de fortes interrogations, en raison de l'étendue parfois incertaine de l'objet protégé. Les sélectionneurs ne disposent pas d'informations suffisantes pour vérifier si des éléments brevetés sont présents dans les variétés qu'ils manipulent ou produisent. Une entreprise française a ainsi été contrainte de verser des redevances à une entreprise néerlandaise qui avait obtenu un brevet sur des salades résistant à un puceron, issues d'un processus essentiellement biologique qu'elle avait pourtant elle-même découvert.

Il faut interdire le brevetage des gènes natifs, sans quoi l'arme alimentaire sera concentrée entre quelques entreprises, et donc quelques États. C'est un problème comparable à celui de la propriété des données personnelles, détenues à 93 % par Google. Rapporteur de la directive 98/44/CE sur la protection des inventions biotechnologiques, je m'étais opposé fortement à Monsanto sur ce point. Malheureusement, le lobbying des entreprises anglo-saxonnes à Bruxelles est efficace. Nous devons donc rester vigilants si nous ne voulons pas voir adopter la brevetabilité des gènes natifs. L'enjeu est tel que l'Union européenne devrait traiter de ces questions avec ses partenaires commerciaux dans le cadre des accords internationaux et particulier, dans la cadre du futur accord de libre-échange avec les États-Unis. Nous devons soutenir des règles de propriété intellectuelle qui préservent un tissu dense et diversifié de sélectionneurs et encouragent l'innovation, en privilégiant la protection par le COV et en limitant les possibilités de protection par le brevet.

M. Michel Billout. - Votre présentation du sujet est pertinente, et la résolution que vous proposez va dans le bon sens. J'approuve la distinction nette que vous tracez entre certificat et brevet, mais je relève quelques faiblesses dans la proposition de rédaction. Par exemple, à l'alinéa 13, il est écrit que le COV évite l'appropriation privée du vivant, ce qui ne correspond pas à notre conviction que le COV ne protège pas du brevet. À l'alinéa 14, le texte affirme que les variétés végétales ainsi que les procédés essentiellement biologiques ou les techniques modernes d'amélioration des plantes sont exclues du brevet. Cette présentation des choses est pour le moins optimiste ! Dans plusieurs cas, concernant par exemple le brocoli coupé ou certains plants de poivrons, un COV obtenu suite à une évolution naturelle des variétés a été supplanté par un brevet déposé par un grand groupe ayant les moyens d'isoler le gène natif.

Le système n'est donc pas parfait, et la résolution devrait être plus audacieuse. Il ne faut pas reconnaître les brevets sur le vivant. L'alinéa 15 parle d'inquiétude, à juste titre : il ne faut pas confondre invention et découverte ! L'appropriation du vivant à laquelle nous assistons est inacceptable, et la proposition de résolution ne la dénonce pas suffisamment. Elle se contente, à l'alinéa 16, de mentionner les risques du brevet sur les gènes natifs pour les obtenteurs et les agriculteurs, sans dénoncer fortement cette pratique, et les recommandations formulées à l'alinéa 20 ne sont pas assez fermes.

Les sélectionneurs, comme les agriculteurs, ne sont pas protégés contre une application abusive du droit de propriété intellectuelle. L'alinéa 19 ne protège pas suffisamment les paysans d'une action en contrefaçon. Il faudrait les exclure explicitement de ce système, s'il n'est pas démontré qu'ils ont vendu sciemment une variété protégée et sous l'appellation protégée par le COV. Les paysans se voient intenter de nombreux procès dans le monde. Il faut préserver les semences des fermes et les échanges entre agriculteurs. Enfin, pour les mêmes raisons, nous ne partageons pas la précaution prise à l'alinéa 8 sur les dérogations.

Nous adopterons la position d'une abstention positive ; nous n'avons pas eu le temps en 24 heures de rédiger des amendements. Sans doute en proposerons-nous lors de l'examen en commission des affaires économiques.

M. Simon Sutour, président. - Cette proposition de résolution sera examinée par la commission des affaires économiques en janvier.

M. André Gattolin. - Je partage l'avis de M. Billout. Les textes initiaux sont complexes, ceux de la Commission européenne qui les modifient à peine moins : il est difficile de se prononcer. Néanmoins nous devons être fermes sur la brevetabilité du vivant. Il manque un organisme international et ces questions sont traitées dans des accords bilatéraux ou transnationaux. Or, au Canada par exemple, un agriculteur dont les champs ont été pollués par des OGM a été attaqué par Monsanto pour recyclage d'OGM et a été condamné. Mon groupe adopte également, à ce stade, la position d'une abstention positive sur la proposition de résolution. Le dossier, à ma connaissance, n'a pas été étudié par le Parlement européen. La Commission européenne a pris conscience du poids des parlements nationaux, des opinions publiques et de la mauvaise volonté des États à transposer. C'est pourquoi elle privilégie le règlement, mais cette logique d'accélération élude le débat. Pourtant, ces questions techniques méritent un examen. Je salue le travail des rapporteurs sur ce texte particulièrement complexe ; je leur fais confiance, le reste est affaire de curseur...

M. Simon Sutour, président. - C'est souvent le cas ! Lors de l'examen par la commission saisie au fond, ce texte pourra être précisé et amélioré ; et nous pourrons toujours revenir sur le sujet.

Mme Bernadette Bourzai. - Hier, lors de la réunion de la commission des affaires économiques, j'ai évoqué nos propositions de résolution sur la brevetabilité des semences, puis sur les biocarburants au sujet desquels je présenterai un rapport le 10 décembre. La commission désignera la semaine prochaine un rapporteur pour examiner le texte en janvier. Je remercie nos rapporteurs d'avoir mis en évidence le problème essentiel : la différence entre brevet et COV...

M. Simon Sutour, président. - Je connais la complexité du sujet. À Alès, l'association Kokopelli qui mène des recherches sur des variétés anciennes se débat dans le maquis des règles.

M. Alain Richard. - Le droit de la propriété intellectuelle est la quintessence du droit de la propriété et le socle de l'économie de marché. Il existe une convention sur le brevet européen et une juridiction ad hoc, donc hors du champ communautaire.

M. Richard Yung. - C'est la convention de Munich sur le brevet européen.

M. Alain Richard. - Les pays signataires appartiennent-ils à l'Union européenne ?

M. Richard Yung. - Pas nécessairement : elle a été signée par 38 pays.

M. Alain Richard. - Ainsi le droit est prononcé par une instance étrangère à l'Union européenne. Dès lors, quel sera l'effet de ce règlement européen ?

M. Richard Yung. - La juridiction ad hoc créée par la convention de Munich est la Grande Chambre des recours, organisme interne, mais indépendant, de l'Office européen des brevets. Elle est compétente en matière de brevetabilité du vivant, aussi bien pour la tomate et le brocoli que pour les animaux ou les êtres humains. Une séquence génétique est brevetable si elle est nouvelle, reproductible, et pas évidente pour l'homme de l'art. La Cour doit statuer sur l'épuisement des droits du brevet : qu'en est-il lorsque les variétés se reproduisent. ? Le brevet couvre-t-il aussi les variétés issues des croisements ?

M. Alain Richard. - Donc l'Union européenne n'y peut rien.

M. Richard Yung. - En effet, mais elle va mettre en place une Cour européenne des brevets, compétente pour le brevet de l'Union, qui siégera à Paris. La semaine dernière nous avons adopté le traité qui la crée. Elle sera en concurrence avec la Grande Chambre des recours. C'est pourquoi nous avons proposé, à l'alinéa 21, que le principe de la non-brevetabilité du vivant soit réaffirmé clairement dans les lignes directrices de l'Office européen des brevets.

M. Alain Richard. - L'Office est-il un organisme communautaire ?

M. Richard Yung. - Non, c'est un organisme sui generis.

M. André Gattolin. - Les recours sont des procédures longues et coûteuses. Les petits agriculteurs et les grandes firmes ne sont pas à égalité. La judiciarisation a pour avantage de clarifier le droit mais le diable se cache dans le détail des procédures. Ainsi, l'agriculteur canadien attaqué par Monsanto a fini ruiné, en dépit de la solidarité internationale.

M. Richard Yung. - Le coût d'un procès est particulièrement élevé aux États-Unis, de l'ordre de plusieurs centaines de milliers d'euros, contre quelques milliers en Europe...

M. Simon Sutour, président. - C'est déjà une somme importante !

M. Richard Yung. - Mais surtout la complexité est considérable et il faut se faire assister de spécialistes.

M. Jean Bizet. - Les espèces animales et végétales ne sont pas brevetables. Il faut le répéter ! Lorsque le génome a été décrypté, de manière concomitante des deux côtés de l'Atlantique, par une entreprise privée aux États-Unis et par le Genopole d'Ivry, MM. Bill Clinton et Jacques Chirac se sont empressés d'affirmer qu'il s'agissait du patrimoine de l'humanité, donc non brevetable. En revanche est brevetable l'application qui résulte d'une recherche sur le gène et sa fonction, car les entreprises doivent mettre en oeuvre des protocoles lourds, des technologies spécifiques. Nous sommes au coeur d'une économie de marché qu'il faut encadrer.

En outre, l'Office européen des brevets est indépendant de l'Union européenne, mais il tient compte de la directive 98/44/CE sur la brevetabilité du vivant, il y a des passerelles. Enfin la quasi-totalité des variétés sur le marché sont hybrides, elles ne peuvent pas se reproduire naturellement : il ne peut y avoir de contamination...

M. André Gattolin. - C'est l'argument de Monsanto !

M. Jean Bizet. - J'ajoute que l'agriculteur a le droit de réensemencer librement sa récolte pourvu qu'il utilise des espèces anciennes tombées dans le domaine public.

Cette proposition de résolution est équilibrée, elle fixe des limites. Mais il y aura toujours deux mondes : l'anglo-saxon du brevet et le monde latin du COV ; certaines entreprises de taille mondiale, pour ne pas avoir de problèmes, ont d'ailleurs les deux fers au feu.

M. Simon Sutour, président. - Je n'apprécie pas toujours quand une commission saisie au fond désigne un rapporteur pour instruire à nouveau le texte que nous avons étudié. Mais, sur ce sujet particulièrement complexe, un double examen permettra de parachever notre demande.

MM. Michel Billout et André Gattolin s'abstenant, la commission adopte la proposition de résolution européenne dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement relatif à la production et à la mise à disposition sur le marché de matériel de reproduction de végétaux (règlement sur le matériel de reproduction de végétaux) (COM (2013) 262 - texte E 8314),

Sur les règles relatives à la production et à la mise à disposition sur le marché de matériel de reproduction :

Accueille favorablement le regroupement des différents textes en vigueur dans un texte horizontal qui conserve les grands principes du droit en vigueur ;

Souligne, en particulier, que l'enregistrement des variétés et matériels permet à la fois de disposer d'un référentiel pour les semences et matériels de reproduction autorisés, et de servir de base pour la protection intellectuelle des nouvelles variétés créées ; que la certification des lots donne la garantie que les matériels de reproduction mis sur le marché et échangés au sein de l'Union européenne respectent les exigences de la réglementation européenne en matière d'identité variétale et de qualité des semences ;

Émet toutefois des réserves sur l'allongement des durées d'inscription au catalogue des variétés ; constate, en effet, que le délai de 30 ans (contre 10 ans actuellement) proposé par la Commission européenne pourrait conduire à un ralentissement du renouvellement variétal ;

Prend acte des aménagements prévus pour certaines situations particulières (échanges en nature, matériels hétérogènes, marchés de niche, variétés traditionnelles) ; souligne toutefois que le texte devra prévoir des dispositions destinées à prévenir un contournement du régime général ; est défavorable aux dérogations pour les opérateurs non professionnels ;

S'oppose à une définition au niveau européen des critères pour l'évaluation des performances et des règles de décision ; considère, en effet, que les États membres sont les mieux placés pour prendre en compte les caractéristiques qui leur sont propres, même s'il convient d'encourager parallèlement l'harmonisation des protocoles ;

Juge excessif le nombre des actes délégués ou des actes d'exécution qui relèveraient de la Commission européenne ; considère que le texte doit prévoir directement toutes les dispositions essentielles comme la liste des espèces visées par les obligations liées à la certification obligatoire ;

Constatant qu'il existe très peu de définitions et de règles communes entre l'agriculture et la forêt, considère qu'il est préférable d'exclure les matériels forestiers du dispositif proposé ;

Sur les règles de protection de la propriété intellectuelle :

Rappelle que les semences et obtentions végétales relèvent d'un régime particulier de protection, le certificat d'obtention végétale (COV), qui est un régime ouvert encourageant la création variétale et la diversité végétale, en évitant l'appropriation privée du vivant ;

Souligne que la Convention sur le brevet européen (CBE) exclut les variétés végétales de la brevetabilité ; que sont aussi exclus de la brevetabilité les procédés essentiellement biologiques d'obtention de végétaux, c'est-à-dire les méthodes d'obtention de végétaux consistant en des phénomènes naturels tels que le croisement ou la sélection ; que ne peuvent non plus être brevetées les techniques modernes d'amélioration des plantes comme par exemple l'utilisation de marqueurs moléculaires génétiques ;

S'inquiète, en conséquence, de la délivrance de brevets dont l'étendue est parfois incertaine, du manque d'informations des sélectionneurs leur permettant de vérifier si des éléments brevetés sont présents dans les variétés qu'ils manipulent ou produisent, et du coût qui peut en résulter  pour les programmes de sélection ;

Fait valoir les risques de blocage de l'innovation qui sont d'autant plus forts lorsque les brevets portent sur des gènes dits natifs, c'est-à-dire ceux qui sont naturellement présents dans une variété exploitée par le sélectionneur, la variété étant susceptible d'être considérée comme dépendante du brevet ;

Considère qu'une évolution qui privilégierait le brevet comme outil de protection en matière d'innovation semencière serait lourde de risques ; qu'elle renforcerait la concentration de l'industrie semencière autour de quelques grandes entreprises ; qu'elle ferait aussi peser une menace sur l'indépendance des États ;

Soutient des règles de propriété intellectuelle qui permettent de préserver un tissu dense et diversifié de sélectionneurs et, ce faisant, d'encourager l'innovation ; rappelle, en conséquence, la priorité qui doit être accordée à une protection par le certificat d'obtention végétale (COV) et à limiter les possibilités de protection par le brevet ;

Demande que l'accès des sélectionneurs à l'information pertinente sur les brevets déposés et délivrés soit mieux assurée ; relève que cette information devrait leur permettre de vérifier si des éléments brevetés sont présents dans le matériel végétal qu'ils manipulent ou produisent ; qu'elle devrait conditionner la recevabilité d'une action en contrefaçon ;

Réaffirme que, conformément aux principes fondamentaux du droit des brevets, ne peuvent être brevetables que les inventions décrites de manière complète et compréhensible, qui satisfont aux conditions de la brevetabilité en particulier la nouveauté et l'activité inventive ; que la brevetabilité des procédés ne devrait pouvoir être admise que dans les seuls cas où l'intervention humaine a un impact déterminant sur l'objet obtenu et où le procédé intervient directement au niveau du génome ; que devraient être exclus de la brevetabilité les plantes issues de procédés essentiellement biologiques et les gènes natifs ;

Estime que ces principes devraient clairement figurer dans les lignes directrices de l'Office européen des brevets (OEB), qui devraient être modifiées dans ce sens, voire donner lieu à des modifications de la directive 98/44/CE du 6 juillet 1998 relative à la protection des inventions biotechnologiques ;

Demande au Gouvernement de défendre ces orientations au sein du Conseil.