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Justice et affaires intérieures

Proposition de décision relative à la lutte contre le terrorisme et remplaçant la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme
COM (2015) 625 final  du 02/12/2015
Date d'adoption du texte par les instances européennes : 15/03/2017

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le texte COM 625 actualise la directive-cadre relative à la lutte contre le terrorisme. Dans ses conclusions du 13 octobre 2014, le Conseil avait appelé la Commission à explorer les moyens de combler d'éventuelles lacunes de la décision-cadre 2002/475/JAI à la lumière notamment de la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies 2178 « sur les menaces contre la paix et la sécurité internationale résultant d'actes de terrorisme », adoptée le 24 septembre 2014. La résolution 2178 du Conseil de sécurité des Nations unies prévoit, dans son paragraphe 6, que tous les États membres des Nations unies doivent veiller à ce que la qualification des infractions pénales dans leur législation et leur réglementation internes permette, proportionnellement à la gravité de l'infraction, de poursuivre et de réprimer : a) le fait de se rendre ou de tenter de se rendre dans un pays tiers dans le dessein de contribuer à la commission d'actes de terrorisme, ou afin de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme ; b) la fourniture ou la collecte de fonds pour financer de tels voyages ; c) l'organisation ou la facilitation de tels voyages. Le Protocole additionnel à la Convention du Conseil de l'Europe « pour la prévention du terrorisme » adopté en mai 2015 met par ailleurs en oeuvre le paragraphe 6 précité de la résolution 2178.

Ce texte a été complété le 20 novembre dernier par la résolution 2249 qui engage les États membres à intensifier leurs efforts pour endiguer le flux de combattants terroristes étrangers qui se rendent en Irak et en Syrie et empêcher et éliminer le financement du terrorisme.

De son côté, dans une résolution du 11 février 2015, le Parlement européen a souligné la nécessité de criminaliser, de façon harmonisée, les infractions commises par les combattants étrangers et de combler les lacunes en matière de poursuites en actualisant la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme.

Depuis le traité de Lisbonne, les actions dans l'« Espace de liberté, de sécurité et de justice » relèvent, en principe, de la procédure législative ordinaire. C'est pourquoi il est proposé de remplacer la décision-cadre de 2002 par une directive du Parlement européen et du Conseil. La décision-cadre 2002/475/JAI, à laquelle le présent texte entend se substituer, incrimine certains actes de terrorisme notamment la commission d'attentats terroristes, la participation aux activités d'un groupe terroriste, y compris le soutien financier à de telles activités, la provocation publique, le recrutement et l'entraînement au terrorisme.

Ce dispositif est apparu aujourd'hui insuffisant dans la mesure où :

- il ne demande pas explicitement de conférer le caractère d'infraction au voyage dans des pays tiers avec des intentions terroristes ;

- il ne requiert pas explicitement de conférer le caractère d'infraction à l'entraînement au terrorisme visé par la résolution 2178 et requis par le Protocole additionnel ;

- il requiert uniquement d'incriminer le financement du terrorisme dans la mesure où ce financement est fourni à un groupe terroriste, mais pas s'il est fourni pour toutes les infractions liées aux activités terroristes, y compris le recrutement, l'entraînement ou les voyages à l'étranger à des fins de terrorisme.

La présente proposition de directive tend à pallier ces difficultés. Elle propose d'incriminer désormais les comportements suivants :

- tentative de recrutement et entraînement à des fins terroristes ;

- voyage à l'étranger dans le but de participer aux activités d'un groupe terroriste (y compris au sein de l'Union et y compris dans le pays de résidence ou de nationalité de l'auteur de l'infraction).

D'autre part, le texte améliore également les dispositions existantes relatives à la complicité, à l'incitation et à la tentative, ainsi que les règles de compétence.

Enfin, il contient des dispositions supplémentaires régissant les mesures de soutien spécifique en faveur des victimes du terrorisme.

Rappelons que la directive 2012/29/UE établit actuellement, pour toutes les victimes de la criminalité, un ensemble de droits contraignants dont le droit à une protection, un soutien et une assistance tenant compte des besoins spécifiques de chacune de ces victimes. Elle ne prévoit toutefois aucune règle spécifique pour les victimes du terrorisme.

C'est pourquoi l'article 22 de la présente proposition de directive énonce notamment : « Les États membres s'assurent que des services spécifiques sont en place pour assister et soutenir les victimes du terrorisme. Ces services disposent de la capacité et de la structure organisationnelle nécessaire pour fournir une assistance et un soutien aux victimes immédiatement après un attentat et aussi longtemps que nécessaire par la suite, selon les besoins spécifiques de chaque victime... »

En incitant les législations des États membres à intégrer l'incrimination des combattants terroristes étrangers conformément à la résolution 2178 du Conseil de sécurité des Nations unies, la présente proposition de directive répond à l'une des toutes premières préconisations de la résolution européenne adoptée par le Sénat le 1er avril 2015, relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne.

Dans ces conditions, la proposition de directive respecte le principe de subsidiarité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 24/12/2015
Examen par la commission des affaires européennes le 03/03/2016

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : Proposition de résolution européenne sur l'Union européenne et la lutte contre le terrorisme (2015-2016) : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Union européenne et lutte contre le terrorisme

Rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de MM. Philippe Bonnecarrère et Simon Sutour

COM (2015) 625 final - Texte E 10813

(Réunion du 3 mars 2016)

M. Jean Bizet, président. - Nous examinons le rapport et la proposition de résolution européenne (PPRE) de MM. Philippe Bonnecarrère et Simon Sutour sur l'Union européenne et la lutte contre le terrorisme. Les attentats du 13 novembre dernier ont montré que des réponses fermes et efficaces doivent être apportées au terrorisme au niveau national comme européen.

Le Sénat a été très actif depuis les attentats de janvier 2015. Fin mars 2015, sous la présidence de M. Gérard Larcher, une rencontre interparlementaire s'est tenue au Palais du Luxembourg, qui a conduit à l'adoption d'une déclaration commune soulignant la nécessité de renforcer l'action au niveau européen. Notre commission des affaires européennes a aussi beaucoup travaillé à la formalisation par le Sénat, en avril 2015, d'une résolution européenne appelant à un acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne. Ce texte passait en revue les différents domaines dans lesquels l'Union européenne pouvait apporter une réelle plus-value dans la lutte contre le terrorisme. Nous avons débattu de la lutte contre le terrorisme avec le coordinateur européen, M. Gilles de Kerchove, le 10 février dernier et, le 2 février dernier, le Sénat a adopté une proposition de loi destinée à renforcer l'efficacité de la lutte anti-terroriste au niveau national.

Près d'un an après l'adoption de notre résolution, on peut se demander si les décisions européennes sont bien à la hauteur de la gravité de la situation. L'exemple du PNR européen, urgent, laisse craindre que ce ne soit pas le cas : même si le dossier semble désormais débloqué - après plus de sept années ! - le texte européen n'est toujours pas adopté, et des délais supplémentaires seront nécessaires pour une mise en oeuvre opérationnelle. Le rapport d'information de nos deux collègues fait le point sur la mise en oeuvre des préconisations que nous avions faites.

M. Simon Sutour. - Ce rapport est particulièrement important, car le développement du terrorisme appelle une réaction forte. Comment l'organiser au niveau européen ? L'initiative prise il y a un an par le Sénat était bienvenue. Notre rapport passe en revue l'action européenne contre le terrorisme et propose des pistes pour l'améliorer : de fait, la marge de progression est considérable.

Quelques semaines après les attentats terroristes perpétrés à Paris au mois de janvier 2015 mais aussi, malheureusement, ailleurs en Europe, le Sénat a adopté quasiment de manière unanime, le 1er avril 2015, à l'initiative de notre commission, une résolution européenne relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne. Cette résolution comportait huit préconisations.

La première concernait la nécessité d'une définition européenne des infractions terroristes, prenant notamment en compte l'existence de combattants étrangers, conformément à la définition des Nations unies. L'Assemblée nationale a adopté cette nuit des dispositions en ce sens, tant mieux ! L'objet de notre PPRE est de conforter l'action du Gouvernement. La seconde préconisation était que soient effectués, sur le fondement d'indicateurs de risques communs, des contrôles approfondis et quasi systématiques des ressortissants des pays membres qui entrent et sortent de l'espace Schengen, et que soit renforcé Frontex, notamment par la création d'un corps de garde-frontières européens, afin d'assurer un contrôle effectif des frontières extérieures de l'espace Schengen.

La troisième préconisation réaffirmait l'urgence de mettre en oeuvre le PNR européen dans le contexte aggravé des menaces terroristes. La quatrième exigeait l'adoption rapide de mesures efficaces pour lutter contre le financement du terrorisme et le trafic d'armes à feu. La cinquième concernait le renforcement de la coopération policière et judiciaire en Europe. Elle soulignait la nécessité, pour les États membres, de mieux alimenter Europol et Eurojust en informations à caractère policier et judiciaire et plaidait pour la création, au sein d'Europol, d'une plateforme européenne de lutte contre le terrorisme, mais aussi pour l'accélération de la mise en place d'un Parquet européen collégial et décentralisé - j'y insiste - dont les compétences, conformément au traité, pourraient être élargies à la criminalité grave transfrontière, donc au terrorisme.

La sixième préconisation avait trait à la lutte contre le terrorisme sur Internet. La septième appelait à élaborer une stratégie éducative de prévention et de lutte contre la radicalisation. Enfin, la huitième demandait le renforcement de la coopération internationale avec les pays tiers, en insistant sur la nécessité de construire un partenariat global avec les acteurs régionaux des parties du monde les plus sensibles et d'entamer avec ces derniers un dialogue qui, s'il combinait les impératifs de sécurité avec ceux du développement, réduirait durablement la menace terroriste.

Dès le 16 juin 2015, un conseil « Justice et affaires intérieures » adoptait une « stratégie de sécurité intérieure renouvelée pour l'Union européenne sur la période 2015-2020 ».

Une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme du 3 décembre 2015 prévoit de nouvelles incriminations terroristes, conformément à la résolution du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité des Nations unies.

Plusieurs initiatives ont été prises pour une révision ciblée du code frontières Schengen et du contrôle des frontières extérieures. Rappelons en particulier les conclusions du 20 novembre 2015 adoptées par le Conseil de l'Union européenne et des États membres réunis au sein du Conseil, sur la lutte contre le terrorisme et le plan présenté par la Commission européenne le 15 décembre 2015. En application de ce plan, deux propositions législatives ont été faites : une proposition de règlement du 23 janvier 2016 du Parlement européen et du Conseil, relatif à la création d'un corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes, et une proposition de règlement du même jour du Parlement européen et du Conseil concernant le renforcement des vérifications dans les bases de données pertinentes aux frontières extérieures.

Sur la politique européenne des visas, la Commission a proposé deux textes législatifs relatifs à un modèle type de visa, d'une part, et à la création d'un document de voyage européen destiné au retour des résidents irréguliers, d'autre part, mais la définition, souhaitée par le Sénat, d'une politique européenne des visas comportant des critères communs prenant en compte des indicateurs de risques liés à la menace terroriste, n'est toujours pas faite.

Quant au PNR européen, il s'agit d'un véritable marathon. C'est en effet le 6 novembre 2007, il y a près de neuf ans, qu'une proposition de décision-cadre du Conseil relative à l'utilisation des données des dossiers des passagers aériens à des fins répressives dans l'Union européenne a été déposée par la Commission. Le 12 février 2011, en application des nouvelles procédures du traité de Lisbonne, la Commission a présenté une nouvelle proposition de directive sur le PNR européen. Sur cette proposition, le Sénat a adopté quatre résolutions européennes. Le 30 mai 2009 et le 18 mai 2011, il a surtout affirmé que le projet de directive devait assurer, parmi ses priorités, le respect effectif des droits fondamentaux - ce qui reste d'actualité, et ne s'oppose aucunement à l'efficacité du dispositif. Dans deux autres résolutions européennes plus récentes adoptées le 15 mars et le 1er avril 2015, à l'initiative de notre commission, le Sénat a souligné l'urgence qu'il y avait, dans le contexte de menace terroriste, à adopter ce mécanisme de prévention et de détection des infractions terroristes permettant une coordination efficace entre les PNR nationaux dans le respect des garanties indispensables pour la protection des données personnelles.

Le dossier a été bloqué pendant plusieurs années par la commission Libé du Parlement européen, dont plusieurs parlementaires influents se sont mobilisés, longtemps avec succès, contre le projet. Le 24 avril 2013, cette commission a même voté une motion de rejet de la proposition de directive. Nous avons rencontré son président et sa rapporteure lors d'un déplacement à Bruxelles. Peut-être cela a-t-il contribué à débloquer la situation ? En tous cas, à la demande du Parlement européen, la commission a repris ses travaux au mois de novembre 2014. Il est clair que les sanglants attentats terroristes de Paris du 13 novembre 2015 ont accéléré le cours des choses, notamment sous la pression des États les plus concernés.

Le texte qui a fait l'objet d'un compromis entre le Conseil et le Parlement européen, approuvé par la commission Libé le 10 décembre dernier, et qui devrait être voté définitivement par le Parlement européen en séance plénière au mois d'avril prochain, comporte notamment trois exigences françaises, défendues par notre ministre de l'Intérieur : une durée de conservation des données de cinq ans, avec une procédure simplifiée de consultation des données après leur masquage, qui intervient au bout de six mois - comme aux États-Unis -, et l'inclusion dans le champ de la directive des vols intra-européens et des vols charters, d'une part, et des infractions nationales - et non seulement transnationales - d'autre part. Nous nous réjouissons de cet aboutissement. Mais que de temps perdu !

Le plan d'action de la Commission contre le financement du terrorisme du 2 février 2016 s'attache à surveiller les mouvements financiers et à empêcher les terroristes de transférer des fonds et d'autres avoirs, notamment grâce au contrôle des plateformes d'échange de monnaie virtuelle sur Internet et par la suppression de l'anonymat pour les cartes prépayées.

Enfin, le Groupe d'action financier créé en 1989 dans le cadre de l'OCDE - le GAFI - est efficace. Sa liste noire des pays non coopérants dans la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme exerce un réel effet dissuasif. Deux nouveaux textes législatifs relatifs au blanchiment et à la surveillance des mouvements d'espèces devraient être présentés par la Commission au cours de l'année 2016. Des actions sont aussi effectuées au niveau national. Ainsi, notre ministre des finances, Michel Sapin, a pris un décret limitant les paiements en liquide à des montants inférieurs à mille euros - avec des exceptions pour les étrangers.

M. Philippe Bonnecarrère. - Merci de nous avoir confié ce travail, sur un sujet aussi essentiel que passionnant. Ses enjeux sont autant techniques que politiques, et ils concernent aussi la défense des libertés publiques, auxquelles nous sommes tous attachés.

Sur la lutte contre le trafic d'armes, mentionnons l'adoption définitive d'un règlement définissant des normes minimales communes en matière de neutralisation des armes à feu, une proposition de directive du 18 novembre 2015 relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes, et un plan d'action de la Commission européenne du même jour pour lutter contre le trafic illicite d'armes et d'explosifs. Le problème se pose aussi à l'intérieur de nos frontières nationales : M. Gilles de Kerchove nous a ainsi indiqué qu'il suffisait de 300 euros pour acheter une kalachnikov ! D'où l'idée évoquée par Fabienne Keller de créer un fonds pour racheter les armes en circulation...

Sur le renforcement de la coopération policière et judiciaire en Europe, un accord a été trouvé entre le Parlement européen et le Conseil le 26 novembre dernier sur le règlement portant réforme d'Europol. Ce projet de règlement devrait être adopté par le Parlement européen en avril 2016 et appliqué à partir du 1er avril 2017. Il renforce l'agence dans sa lutte contre le terrorisme, la cybercriminalité et la criminalité transfrontière, en obligeant les États à lui fournir les informations nécessaires. Notons encore que le contrôle démocratique de l'activité d'Europol, semblable à celui de l'état d'urgence en France, sera supervisé par un groupe parlementaire conjoint composé de membres des parlements nationaux et du Parlement européen. Signalons aussi la création, au sein d'Europol, le 25 janvier 2016, d'un centre européen de contre- terrorisme chargé de coordonner les informations des cellules nationales de lutte contre le terrorisme. En effet, la circulation des informations a été peu satisfaisante entre la Belgique et la France, alors que ce sont deux pays proches à la fois géographiquement et culturellement. De plus, le fait qu'Abdelhamid Abaoud ait pu se promener ainsi en Europe sans être inquiété - ou, avant lui, que Mohammed Merah ait pu aller se former au Tadjikistan - soulève la question d'une meilleure détection des signaux faibles.

La Commission a présenté le 21 janvier 2016 une proposition de directive concernant les échanges d'informations relatives aux ressortissants de pays tiers ainsi que le système européen d'information sur les casiers judiciaires (ECRIS). ECRIS est un système électronique d'échange d'informations sur les condamnations antérieures prononcées par des juridictions pénales dans l'Union européenne à l'encontre des ressortissants européens. Pour mieux lutter contre la criminalité transfrontière et le terrorisme, la réforme propose d'étendre le système européen d'information sur les casiers judiciaires aux ressortissants de pays tiers. La proposition de résolution demande que les condamnations prononcées par la justice de chaque pays contre des ressortissants d'autres pays y figurent également, et que l'ensemble du système soit mieux et plus systématiquement renseigné par tous les États.

Le dossier du Parquet européen est lui aussi un véritable marathon. La proposition de règlement portant création du Parquet européen remonte au 17 janvier 2013. En application de l'article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le Parquet européen a vocation à poursuivre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Toutefois, le Conseil européen peut décider d'étendre ses attributions à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière. La structure proposée initialement par la Commission comportait deux niveaux : une unité centrale - que certains ont qualifiée de « super procureur européen » - et un second niveau constitué de procureurs européens délégués par cette unité centrale.

Dans une première résolution européenne adoptée le 15 janvier 2013, le Sénat a souhaité une extension rapide des compétences du Parquet européen à la criminalité grave transfrontière. Dans une seconde résolution européenne portant avis motivé du 3 octobre 2013, le Sénat a critiqué le choix centralisateur et directif de la Commission. À la suite du carton jaune adressé par quatorze chambres de parlements nationaux qui ont suivi la position du Sénat, la Commission a refusé de retirer son texte, mais le Conseil a fait évoluer le projet dans le sens d'une structure collégiale et décentralisée pour le Parquet européen.

La discussion - qui dure toujours - s'est articulée autour de plusieurs débats portant sur la structure du Parquet européen, l'extension de ses compétences, la compétence partagée du Parquet européen avec celle des autorités judiciaires des États membres, la compatibilité des règles relatives au fonctionnement du Parquet européen avec les droits internes des États membres, la question de la recevabilité et de l'évaluation des preuves, afin de garantir les droits de la défense, et la mise en place d'un recours judiciaire effectif pour les citoyens européens.

Pour le Sénat, en tout cas, la question de la structure du Parquet européen est fondamentale car elle met directement en cause la souveraineté des États membres.

Où en est le débat européen aujourd'hui ?

Le Parlement européen est plutôt favorable à la proposition initiale de la Commission. Au niveau des États, plusieurs groupes de pays ont des approches différentes : l'Italie, l'Espagne, la Belgique, la Roumanie ou la Bulgarie sont en faveur d'une vision intégrée du Parquet européen. L'Allemagne, l'Autriche et la Pologne sont proches de cette position. Des pays comme les Pays-Bas, la Finlande, la Suède, la République tchèque ou la Hongrie, manifestent de fortes réticences. Quant au Royaume-Uni et à l'Irlande, ils ont indiqué, dans la logique de l'« opt-out », qu'ils ne participeraient pas à la nouvelle institution. Le Danemark en a fait de même, grâce aux dispositions qui l'exonèrent de certaines obligations.

Le Gouvernement est favorable au principe du Parquet européen, qui pourrait favoriser une politique pénale européenne harmonisée. Il soutient la structure collégiale en concevant le Parquet comme un véritable instrument d'entraide judiciaire. Il souhaite toutefois éviter les contentieux de masse : pour lui, le futur Parquet européen ne devra se saisir que des affaires importantes.

En l'absence de consensus sur la structure, voire le principe même d'un Parquet européen, la question de l'extension de ses compétences n'est pas à l'ordre du jour ; certains le regretteront en estimant que ce Parquet pourrait constituer un bon instrument dans la lutte contre le terrorisme. Si le Parquet européen doit voir le jour, ce sera probablement dans le cadre de la coopération renforcée, prévue par les traités, d'au moins neuf États membres. Les conditions de l'intervention d'un Parquet européen, doté d'un statut spécifique, dans 28 systèmes judiciaires différents, expliquent la prolongation des discussions en cours.

Le rapport énumère les diverses mesures relatives à la lutte contre le terrorisme sur internet et la radicalisation. Il évoque aussi l'importance de la coopération internationale avec les pays tiers dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. À cet égard, le sommet de La Valette les 11 et 12 novembre 2015 réunissant des représentants de l'Union européenne et d'un certain nombre de pays tiers notamment africains, a représenté un progrès. La question de la défense au large, dans la zone sub-sahélienne ou en Libye, ainsi que les conséquences du recours à l'article 42-7 du TFUE, pourraient faire l'objet de travaux plus approfondis.

La proposition de résolution européenne qui vous est présentée prend acte d'un certain nombre d'avancées qui ont répondu aux attentes exprimées par la résolution européenne du Sénat du 1er avril 2015. Elle est aussi l'occasion de souligner que l'intensification de la coopération et de l'échange d'informations entre les agences européennes concernées et les services de justice, de police et de renseignement des États membres, constitue la condition sine qua non de l'efficacité des politiques européennes en la matière. Malgré les critiques dont il fait l'objet, le système Schengen n'a pas d'alternative.

En conclusion, reconnaissons - hélas ! - que les attentats terroristes, et notamment ceux qui ont ensanglanté Paris le 13 novembre dernier, ont constitué un grand coup d'accélérateur pour de nombreux dossiers.

M. Jean Bizet, président. - Merci pour cette présentation.

La mise en oeuvre de l'article 42-7 du TFUE est une première. Il serait intéressant d'en examiner les conséquences, en effet. Oui, il n'y a pas d'alternative à Schengen, et nous sommes condamnés à ce qu'il réussisse ! J'ai souligné devant l'AP-OSCE que si la création d'un corps de garde-frontières et de garde-côtes est bienvenue, leur mission devra être clairement définie lorsqu'un État-membre n'assume pas ses obligations. La re-création de frontières intérieures pérennes serait une catastrophe économique : pour la France, cela coûterait près de 10 milliards d'euros par an ! C'est dire les effets désastreux qu'aurait la destruction du marché unique...

M. André Gattolin. - Bravo pour ce rapport très intéressant. Il donne toutefois l'impression, de la page 17 à la page 19, que le Parlement européen est seul responsable du blocage sur le PNR.

M. Simon Sutour. - C'est le cas...

M. André Gattolin. - Non, le retard peut également être imputé au temps que met la CJUE à rendre ses avis. Elle ne s'est toujours pas prononcée, par exemple, sur le PNR entre la France et le Canada. Elle n'a toujours pas indiqué si l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et Singapour était un traité simple ou mixte. Pis, elle n'a statué qu'en 2014 sur une directive de 2006 concernant la rétention des données ! De même, le contrôleur européen de la protection des données a une part de responsabilité. Certes, il est possible que le Parlement européen ne la saisisse que pour gagner du temps. Mais elle met trop de temps à se prononcer.

M. Simon Sutour. - Si le Parlement européen ne lui avait pas demandé son avis, il n'aurait pas à l'attendre.

M. André Gattolin. - A-t-elle la capacité de répondre dans les temps ?

Un rapport récent à la commission des finances évoquait la question du budget européen pluriannuel, dont le cadre actuel, sur sept ans, est bien trop large, décalé des réalités, et nous devons aussi nous méfier de la fongibilité, car on risque fort de manquer demain de moyens pour les politiques plus structurelles. Comment financer les mesures que nous envisageons ? Étant donné le faible enthousiasme des polices nationales à coopérer entre elles, il est indispensable de renforcer les moyens des services européens comme Frontex, et cela coûtera cher.

M. Claude Kern. - Je félicite les deux rapporteurs pour leur excellente présentation. Nous devons rapidement organiser les modalités d'une intervention européenne là où le contrôle de ses frontières par un État est défaillant.

M. Simon Sutour. - Cela figure dans la proposition de résolution.

M. Jean-Yves Leconte. - Merci aux deux rapporteurs pour leur travail. Merci, Monsieur le Président, d'avoir rappelé que Schengen est le meilleur outil de coopération pour faire face à la menace : il suffit de regarder une carte pour comprendre qu'il est plus facile de défendre les frontières de l'Union que toutes les frontières nationales ! Un meilleur contrôle aux frontières externes est la seule manière de faire respecter l'interdiction de sortir du territoire, ce qui vaudrait mieux que de reprocher à la Turquie de laisser entrer nos ressortissants. Je milite depuis longtemps pour que les vérifications biométriques soient systématiques. J'observe que depuis décembre, la vérification d'identité au départ de la France est devenue presque systématique, alors qu'auparavant elle n'avait lieu qu'une fois sur quatre environ. Pour autant, il n'en va pas de même dans tous les pays européens. Or, sans cette vérification, le PNR n'a pas de sens. N'oublions pas que notre mobilisation forte résulte des attentats qui nous ont frappés. Tous nos partenaires ne se sentent pas aussi concernés...

N'est-il pas paradoxal de s'attaquer aux paiements en espèces alors que les services fiscaux s'aperçoivent bien que les flux financiers électroniques leur échappent encore davantage ? Sur ce sujet, je ne suis pas sûr que nous ayons trouvé le bon équilibre.

Il faut multiplier les bornes Eurodac pour accroître les contrôles. Dans plusieurs pays, il reste possible d'acheter une carte SIM prépayée sans déclarer son identité. Enfin, les documents d'identité restent une prérogative nationale, et tous les pays ne disposent pas d'un fichier reliant les données biométriques à l'identité de leurs ressortissants.

Mme Patricia Schillinger. - Bravo pour cet excellent rapport. Ne pourrions-nous pas, à des fins humanitaires, appeler à un renforcement des contrôles sur les mineurs étrangers isolés ? Il y en aurait 10 000 sur le continent, c'est considérable...

M. Michel Billout. - Merci pour ce point d'étape. Qui cible-t-on lorsqu'on parle de terroristes ? Pour nous, il s'agit des djihadistes, représentés par Daech. Mais ailleurs, la définition est bien différente. En Turquie, il y a des dérapages : M. Erdogan utilise le terme de « terroristes » pour désigner des universitaires ou des journalistes, qu'il contraint au silence. Et il bombarde les Kurdes syriens, qui ont été les plus efficaces au sol contre Daech. Nous devrions donc préciser dans cette proposition de résolution qui nous visons.

M. Simon Sutour. - Notre travail n'est pas exhaustif. Je partage entièrement l'opinion, exprimée par M. Michel Billout, que le terrorisme vient de tous côtés. La situation turque, sur laquelle je suis aussi en accord avec vous, mérite une analyse plus approfondie.

M. André Gattolin. - Pour les Turcs, les terroristes sont les Kurdes !

M. Simon Sutour. - Notre collègue M. Jacques Mézard doit se rendre en mission en Turquie, accompagné du conseiller diplomatique du président Larcher. Il serait souhaitable que nous formalisions une position sur le sujet.

Nous assumons pleinement notre rapport, monsieur Gattolin, sur ce que nous avons dit du Parlement européen et du retard pris par le dossier « PNR ». La question de la Cour de justice de l'Union européenne est pertinente, mais elle est connexe. De même, le problème des enfants souligné par Patricia Schillinger est réel, mais il n'entre pas dans le périmètre de notre rapport.

Nous avons fait des progrès : alors qu'une personne sur quatre était contrôlée à l'arrivée en France, nous contrôlons désormais l'identité de la quasi-totalité. Les autres pays sont moins avancés, c'est pourquoi il faut aller plus loin.

M. Philippe Bonnecarrère. - Le rapport liste dans un tableau l'ensemble des projets de directive et de règlement. Il serait très utile de suivre l'élaboration de ces textes, ne serait-ce que par un tableau synthétique : plutôt que d'imaginer sans cesse de nouveaux textes, commençons par examiner le devenir de ceux qui ont déjà été initiés !

Vos objections, monsieur Leconte, sont assez largement satisfaites par la proposition de résolution dans ses alinéas 17 et 18, qui portent respectivement sur les modalités du contrôle aux frontières extérieures et le visa à sécurité renforcée. Dans son intervention devant les sénateurs sur le débat sur l'hébergement d'urgence pour les migrants, M. Cazeneuve n'a pas dissimulé que des terroristes potentiels s'étaient introduits parmi ces personnes. La contrefaçon de documents d'identité et de passeports est importante. À cet égard, les hot spots constituent un point faible, en raison de leur capacité insuffisante à croiser les identités relevées avec le système d'information Schengen (SIS). Ce point est bien abordé dans la proposition de résolution européenne.

Monsieur Billout, la définition du terrorisme est en effet évolutive ; c'est une question intéressante, qui cependant n'a pas vocation à être abordée dans la proposition de résolution. Alain Bauer utilise une définition fondée sur la victime : le terrorisme, c'est d'abord s'attaquer aux personnes sans protection.

M. Michel Billout. - M. Bocquet et moi-même nous abstiendrons.

M. Jean Bizet, président. - J'indique que nous avons prévu de nous rendre à Luxembourg auprès de la Cour de justice de l'Union européenne, dans le cadre de nos rencontres avec les institutions européennes.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé la publication du présent rapport d'information et adopté - MM. Michel Billout et Eric Bocquet s'abstenant - la proposition de résolution européenne, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.


Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88 4 de la Constitution,

Vu les articles 2 et 4 du traité sur l'Union européenne ainsi que les articles 67,69 et 73 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil, du 13 juin 2002, relative à la lutte contre le terrorisme et la décision cadre 2008/919/AI du Conseil, du 25 novembre 2008, modifiant la décision- cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme,

Vu la stratégie de l'Union européenne visant à lutter contre la radicalisation et le recrutement des terroristes adoptée le 30 novembre 2005 et révisée en 2008 et en 2014,

Vu les conclusions relatives à la lutte contre le terrorisme adoptées par le Conseil des affaires étrangères le 9 février 2015,

Vu la déclaration des membres du Conseil européen du 12 février 2015 sur la lutte contre le terrorisme,

Vu les conclusions du Conseil de l'Union européenne et des États membres, réunis au sein du Conseil, sur la lutte contre le terrorisme le 20 novembre 2015,

Considérant le rôle des parlements nationaux pour veiller au respect du principe de subsidiarité, conformément au protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

Considérant que dans sa résolution européennes du 1er avril 2015 relative à la lutte contre le terrorisme et tendant à l'adoption d'un Acte pour la sécurité intérieure de l'Union européenne, le Sénat avait affirmé que le terrorisme constituait une atteinte directe aux valeurs fondamentales, énoncées à l'article 2 du traité sur l'Union européenne, de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit ainsi que de de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités, sur lesquelles l'Union est fondée ; qu'au nom desdites valeurs, les citoyens européens étaient en droit d'exprimer des attentes fortes quant à leur sécurité ;

Considérant que la résolution européenne précitée comportait huit principales préconisations relatives à une définition européenne de l'acte terroriste, à la révision ciblée du Code frontières Schengen et au contrôle des frontières extérieures avec notamment le renforcement de Frontex, la création d'un corps de gardes-frontières européens et la définition d'une politique européenne des visas, à la mise en place urgente d'un système de protection des données des dossiers passagers (PNR) européen, à une lutte effective contre les sources de financement du terrorisme et le trafic d'armes, au renforcement de la coopération policière et judiciaire en Europe, à la lutte contre le terrorisme sur Internet, à une stratégie éducative de précaution et de lutte contre la radicalisation et au renforcement de la coopération internationale avec les pays tiers ;

Considérant que les sanglants attentats perpétrés à Paris le 13 novembre 2015 ont fait apparaître l'urgence de la mise en oeuvre très rapide des mesures prévues dans tous les domaines évoqués dans la déclaration sur la lutte contre le terrorisme adoptée le 12 février 2015 par les membres du Conseil européen et confirmées dans les conclusions du Conseil de l'Union européenne et des États membres, réunis au sein du Conseil, sur la lutte contre le terrorisme le 20 novembre 2015 ;

Considérant que parmi les mesures mentionnées plus haut, il y avait notamment celles relatives au PNR européen, au renforcement des contrôles aux frontières extérieures des États membres de l'espace Schengen, à l'intensification de la coopération en matière répressive, à la lutte contre le financement du terrorisme, à une meilleure réglementation européenne sur les armes à feu et à une amélioration de la réponse pénale au terrorisme et à l'extrémisme violent ;

Observe que la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre le terrorisme du 3 décembre 2015 prend notamment en compte, pour une définition européenne des infractions terroristes, le fait de commettre, d'organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d'y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme, conformément à la résolution n° 2178 du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité des Nations unies sur les « combattants étrangers » ;

Prend acte avec satisfaction, au titre de la révision ciblée du Code frontières Schengen, du plan présenté par la Commission européenne le 15 décembre 2015, en application des conclusions du 20 novembre 2015 adoptées par le Conseil de l'Union européenne et des États membres réunis au sein du Conseil, sur la lutte contre le terrorisme, afin d'imposer des contrôles systématiques des ressortissants des pays membres de l'espace Schengen lorsqu'ils entrent et sortent de cet espace ;

Relève que ledit plan a été rapidement suivi par une proposition de règlement du 23 janvier 2016 du Parlement européen et du Conseil relatif au corps européen de gardes-frontières et de gardes-côtes et que ladite proposition, outre la création du corps européen de gardes côtes et de gardes-frontières, préconise le renforcement des moyens et du mandat de l'agence Frontex rebaptisée « agence européenne de gardes-frontières et de gardes-côtes » afin d'assurer une gestion européenne intégrée des frontières extérieures de l'Union ;

Constate que ledit plan a été rapidement suivi par une proposition de règlement du 23 janvier 2016 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le renforcement du contrôle aux frontières extérieures en obligeant notamment les États membres à effectuer des vérifications systématiques sur les personnes jouissant du droit à la libre circulation en vertu du droit de l'Union lorsqu'elles franchissent les frontières extérieures, en consultant les bases de données pertinentes (SIS II, Interpol) ;

Prend acte, s'agissant de la politique européenne des visas, de la proposition de règlement du 26 juin 2015 du Parlement européen et du Conseil préconisant un modèle- type européen de visa à sécurité renforcée ainsi que de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2015 créant un document de voyage européen spécial destiné aux ressortissants de pays tiers faisant l'objet d'une décision de retour ; mais rappelle la préconisation de sa résolution n° 88 du 1er avril 2015 tendant à une réflexion plus active sur la définition d'une politique européenne des visas dont des critères communs prendraient notamment en compte des indicateurs de risques liés à la menace terroriste ;

Se félicite de la prochaine adoption définitive de la proposition de directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité nommée communément « directive PNR » ; rappelle que dans deux résolutions n° 78 en date du 15 mars 2015 et n° 88 en date du 1er avril 2015, le Sénat avait appelé de ses voeux l'adoption urgente de ladite proposition de directive ; demande désormais que tout soit mis en oeuvre pour une application opérationnelle très rapide de ce mécanisme européen dont il réaffirme qu'il est seul de nature à assurer une coordination efficace entre les PNR nationaux dans le respect des garanties indispensables pour la protection des données personnelles ;

Prend acte avec satisfaction, s'agissant de la lutte contre le trafic d'armes, de l'adoption définitive le 18 novembre 2015 d'un règlement définissant des normes minimales communes en matière de neutralisation des armes à feu, de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil du 18 novembre 2015 modifiant la directive de 1991 du Conseil relatif au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes ainsi que du plan d'action annoncée par la Commission européenne le 18 novembre 2015 afin d'améliorer la coopération opérationnelle au niveau de l'Union et avec des pays tiers en vue d'accroître l'efficacité de la lutte contre le marché noir des armes et des explosifs ;

Relève, s'agissant de la lutte effective contre les sources de financement du terrorisme, que le plan d'action annoncé par la Commission européenne le 12 février 2016 visera notamment à contrôler les plates-formes d'échange de monnaie virtuelle sur Internet, à mettre fin à l'anonymat pour les cartes prépayées et enfin à mettre en place une coopération efficace entre les cellules de renseignement financier ; souhaite l'adoption la plus rapide possible des deux propositions législatives annoncées par le plan d'action précité et visant, d'une part, à harmoniser dans l'Union européenne la définition des infractions en matière de blanchiment et, d'autre part, à mieux surveiller les mouvements d'espèces ;

Prend acte avec satisfaction de l'accord intervenu entre le Parlement européen et le Conseil du 26 novembre 2015 en ce qui concerne le renforcement du mandat d'Europol afin notamment de faciliter la création d'unités spécialisées permettant de réagir sans délai aux menaces émergentes dans le domaine du terrorisme tout en augmentant les garanties en matière de protection des données et du contrôle parlementaire ;

Observe que la création du nouveau centre européen de contre-terrorisme le 25 janvier 2016 permettra d'améliorer le partage de renseignement pour mieux « traquer » les financements terroristes mais également mieux surveiller les activités de l'État islamique et d'autres groupes terroristes sur Internet et les réseaux sociaux ;

Regrette en revanche les lenteurs, faute de consensus au Conseil, du processus d'adoption de la proposition de règlement portant création du parquet européen ; rappelle que dans sa résolution n° 88 du 1er avril 2015, il avait jugé indispensable la mise en place dans un délai rapide d'un parquet européen collégial et décentralisé en soulignant la nécessité d'étendre sans délai ses compétences à la criminalité grave transfrontière ;

Souligne l'importance de la lutte contre le terrorisme sur Internet et insiste sur l'urgence d'adopter la proposition de directive relative aux mesures destinées à assurer un niveau commun élevé de sécurité des réseaux et de l'information dans l'Union dont la mise en oeuvre constituera un élément essentiel de la stratégie européenne de cyber sécurité ;

Prend acte avec satisfaction, s'agissant de la lutte contre la radicalisation, du programme européen proposé par la Commission le 28 avril 2015, de l'adoption par le Conseil des ministres des 15 et 16 juin 2015 d'une stratégie renouvelée de sécurité intérieure pour l'Union européenne sur la période 2015-2020 ainsi que des conclusions du Conseil de l'Union européenne et des États membres, réunis au sein du Conseil, sur le renforcement de la réponse pénale à la radicalisation et à l'extrémisme violent du 20 novembre 2015 ;

Souligne la nécessité impérieuse d'assurer un contrôle effectif des frontières extérieures de l'espace Schengen en se donnant, le cas échéant et en concertation, les moyens de pallier les défaillances d'un État membre ;

Insiste sur la nécessité absolue d'intensifier la coopération et l'échange d'informations entre les agences européennes telles que notamment Europol, Eurojust et l'agence chargée du contrôle des frontières extérieures de l'espace Schengen, entre lesdites agences et les services de justice, de police, et de renseignement des États membres, entre les services de justice, de police, et de renseignement des États membres eux-mêmes ; souligne qu'à défaut, c'est l'ensemble des initiatives prises à l'échelle de l'Union européenne pour renforcer la lutte contre le terrorisme qui sera, en fait, privé d'effets ; souhaite, d'une manière plus générale, que la dimension opérationnelle des projets législatifs ou des mesures décidés au niveau de l'Union européenne soit prise en considération d'une manière prioritaire ;

Réaffirme la nécessité de construire un partenariat global avec les pays tiers les plus sensibles en sachant combiner les impératifs de sécurité et de développement afin de réduire la menace terroriste sur la durée.