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Justice et affaires intérieures

Proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2016/399 en ce qui concerne les règles applicables à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures
COM (2017) 571 final  du 27/09/2017

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le texte COM 571 consiste en une proposition de règlement visant à modifier les règles applicables à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures.

En raison de la crise migratoire et des attentats terroristes, le contrôle aux frontières intérieures, dont le code frontières Schengen (CFS) a posé le principe et arrêté les modalités, a été réintroduit et prolongé une cinquantaine de fois depuis septembre 2015, soit pour cause de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure (article 25 du code) dans le cas de la France, soit pour causes de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l'espace Schengen (article 29) dans le cas de cinq autres États membres.

La persistance de difficultés met en évidence l'inadéquation des dispositions concernées du CFS et donc la nécessité de les réformer. Ainsi, la proposition de la Commission européenne :

- porte de 6 mois à 1 an la durée maximale du contrôle aux frontières intérieures réintroduit sur le fondement de l'article 25 du CFS et étend de 30 jours à 6 mois la durée de l'extension des éventuelles périodes renouvelables ;

- prévoit une possibilité, en cas de circonstances exceptionnelles, de prolonger ce contrôle pour des périodes renouvelables n'excédant pas 6 mois et pour une durée maximale de 2 ans selon des modalités précisées dans un nouvel article 27 bis ;

- introduit une nouvelle obligation pour les États membres de préparer et de partager une analyse de risques démontrant que le contrôle aux frontières intérieures constitue une mesure de dernier recours et présentant un rapport sur la coordination avec les États membres voisins concernés par le rétablissement de ce contrôle. Par ailleurs, les États membres doivent démontrer a posteriori dans quelle mesure la réintroduction d'un tel contrôle excédant 6 mois a permis de faire face à la menace alléguée. La Commission doit partager cette analyse de risques avec Frontex et/ou Europol ;

- requiert de la Commission l'établissement d'un avis sur la nécessité ou la proportionnalité du rétablissement de ce contrôle ou lorsque ce dernier est rétabli pendant plus de 6 mois ;

- introduit un nouvel article 27 bis dans le CFS qui détermine la procédure spécifique en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure dont la durée est supérieure à 1 an : le Conseil peut recommander cette prolongation extraordinaire en tenant compte de l'avis de la Commission, trois fois pour des durées n'excédant pas 6 mois chacune.

Cette proposition de règlement, qui ne modifie pas les critères de réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures (article 26 du CFS), prend en compte des demandes exprimées par plusieurs États membres, dont la France et l'Allemagne, pour renforcer la sécurité au sein de l'espace Schengen. Elle permet de modifier le code frontières Schengen tout en prenant en considération l'expérience de terrain remontée par les États membres.

Dans ces conditions, elle ne semble pas porter atteinte au principe de subsidiarité et ne justifie donc pas d'aller plus avant dans son examen au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 25/10/2017
Examen par la commission des affaires européennes le 18/10/2018

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : Proposition de résolution européenne sur le suivi des conclusions de la commission d'enquête sur Schengen (2018-2019) : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Espace Schengen

Rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de MM. André Reichardt, Jean-Yves Leconte et Olivier Henno

COM (2017) 571 final - Texte E 12449

(Réunion du 18 octobre 2018)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen du rapport d'information et de la proposition de résolution européenne de nos collègues André Reichardt, Jean-Yves Leconte et Olivier Henno.

La gestion de l'espace Schengen agite nos opinions publiques. Elle nourrit les populismes et témoigne de la difficulté de l'Union européenne à apporter des réponses rapides et coordonnées, bien que ses intérêts soient en jeu. Certes, les flux ont sensiblement diminué depuis 2015, mais la capacité de l'Union européenne à répondre efficacement à l'ampleur du défi interroge toujours. Aucun État membre ne pourra y faire face isolément : la coopération et la solidarité doivent prévaloir. L'Europe est attendue sur sa capacité à protéger ses frontières. Elle doit lutter contre les réseaux criminels de passeurs, mais également développer des partenariats ambitieux avec les pays d'origine et de transit.

Le Sénat a conduit d'importants travaux sur le sujet à travers sa commission d'enquête présidée par Jean-Claude Requier et dont François-Noël Buffet était rapporteur. Notre rapport établit un point d'étape sur la mise en oeuvre de ses recommandations.

M. Olivier Henno, rapporteur. - Je souhaite remercier à titre liminaire André Reichardt et Jean-Yves Leconte. Nous avons eu ensemble d'intéressants débats.

Le Sénat, à l'initiative du groupe Les Républicains, avait constitué, en novembre 2016, une commission d'enquête sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen. André Reichardt et Jean-Yves Leconte en étaient membres. Le 29 mars 2017, elle a adopté son rapport et ses trente-deux propositions relevant de six thématiques : consolider l'espace Schengen préalablement à tout élargissement, renforcer la protection des frontières extérieures, revoir les conditions de contrôle aux frontières intérieures, mieux utiliser et améliorer les systèmes d'information, perfectionner les outils de détection et d'enquête et accroître la transparence des évaluations de l'acquis de Schengen. Elle y établissait un triple constat : la libre circulation des personnes et des marchandises est au coeur de la construction européenne ; 81 % des Européens, et 80 % des Français, y étaient alors favorables ; enfin, une sortie de Schengen serait extrêmement coûteuse pour l'Europe comme pour la France.

Compte tenu du sujet de la commission d'enquête et des évolutions intervenues depuis le dépôt de son rapport, notre commission en a suivi l'actualité, illustrée par la permanence de la menace terroriste et par la sensibilité politique de la gestion des migrations. Les recommandations de la commission d'enquête ont globalement été suivies d'effet. Nos interlocuteurs, à Bruxelles notamment, ont souligné à cet égard une convergence de vues avec la Commission européenne et le Conseil.

L'espace Schengen s'est construit progressivement et de façon pragmatique. Il doit être capable de s'adapter à un contexte qui évolue continument, et alors que la géographie des flux migratoires se modifie depuis peu. Selon Frontex, le nombre de franchissements illégaux des frontières de l'Union européenne a diminué de 60 % en 2017 par rapport à l'année précédente, mais demeure élevé : 204 000 en 2017, après 511 000 en 2016 et 1,8 million en 2015. Cette évolution est surtout observable en Méditerranée orientale et centrale, tandis que le nombre d'arrivées en mer par l'Espagne a augmenté en Méditerranée occidentale.

Il apparaît toutefois que l'espace Schengen ne fait pas l'objet d'une vision commune et que son renforcement ne compte pas au rang des priorités politiques nationales. Les États disposent en outre de moyens techniques et de ressources administratives et humaines inégaux. Aussi les réformes de l'espace Schengen, bien réelles, ne sont-elles pas toujours mises en oeuvre de façon homogène sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Je pense au partage d'informations dans les bases de données européennes, à la transposition de la directive passenger name record (PNR), à la coopération policière et judiciaire et aux contrôles aux frontières. Il convient d'éviter un Schengen à deux vitesses.

La réforme de Schengen, entamée en 2015, reste inachevée. La Commission européenne a d'ailleurs présenté, concomitamment au discours sur l'état de l'Union européenne du Président Juncker du 12 septembre dernier, de nouvelles propositions relatives à la création d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, à l'évolution du système européen de surveillance des frontières (Eurosur), à l'agence de l'Union européenne pour l'asile, aux normes et procédures applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier et au renforcement des voies d'entrée légales vers l'Europe.

Compte tenu de l'importance du sujet, nous avons décidé de présenter une proposition de résolution européenne, afin de formuler une position sur les nécessaires réformes de l'espace Schengen.

M. André Reichardt, rapporteur. - Sans surprise compte tenu de la sensibilité du sujet, la proposition de résolution européenne fait l'objet de divergences avec notre collègue Jean-Yves Leconte qui vous présentera plusieurs amendements. Notre rapport, qui analyse par thématique le suivi des conclusions de la commission d'enquête, en fait état.

La consolidation de l'espace Schengen préalablement à tout nouvel élargissement constituait une thématique centrale de la commission d'enquête. L'espace Schengen compte vingt-six États membres : vingt-deux appartenant à l'Union européenne et quatre associés. La Roumanie et la Bulgarie souhaitent l'intégrer ; leur demande avait reçu un satisfecit technique de la Commission européenne dès 2011. Mais le Conseil n'a pas encore approuvé cet élargissement et l'a lié au mécanisme de coopération et de vérification (MCV) qui suit les engagements des deux pays dans le cadre de leur adhésion à l'Union européenne, en particulier en matière de respect de l'État de droit, d'indépendance du système judiciaire et de lutte contre la corruption. Dès lors, la Roumanie et la Bulgarie continuent de n'appliquer que partiellement l'acquis de Schengen. En cohérence avec les propositions de la commission d'enquête, elles ont toutefois obtenu un accès passif au système d'information sur les visas (VIS) et peuvent désormais alimenter pleinement le système d'information Schengen (SIS).

S'agissant de la protection des frontières extérieures, la commission d'enquête s'était prononcée en faveur de la création d'une police européenne des frontières. La gestion intégrée des frontières extérieures a indéniablement progressé avec le renforcement du mandat de Frontex, le rôle confié à l'agence dans l'organisation d'opérations de retour de migrants en situation irrégulière et la constitution d'une réserve de réaction rapide. La Commission européenne a récemment présenté un texte visant à renforcer davantage Frontex et à créer un corps européen permanent de garde-frontières et de garde-côtes, avec un objectif de 10 000 agents d'ici 2020 et des pouvoirs renforcés, y compris d'exécution et en matière de retour des migrants en séjour irrégulier, sous le contrôle de l'État membre. Ces unités pourraient également intervenir hors de l'Union européenne.

Le dossier des hotspots a connu des évolutions majeures depuis le rapport de la commission d'enquête. La sensibilité politique du sujet a gagné en acuité avec l'affaire de l'Aquarius et la décision italienne de fermer ses ports au débarquement des migrants, dans un contexte déjà marqué par le blocage des négociations sur les « paquets asile », la réforme du règlement de Dublin en particulier.

Le Conseil européen du 28 juin dernier, où les dirigeants ont cherché à s'inscrire dans la continuité de l'action européenne et à dégager des solutions adaptées au contexte, a proposé deux concepts nouveaux : les plateformes régionales de débarquement pour les personnes secourues dans le cadre d'opérations de recherche et de sauvetage, en coopération étroite avec les pays tiers concernés, le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) ; et les centres contrôlés établis dans des États membres volontaires, vers lesquels seraient transférées les personnes secourues, conformément au droit international. Y seraient distingués les migrants en situation irrégulière, qui feraient l'objet d'un retour, des personnes nécessitant une protection internationale, les demandeurs d'asile. Une réflexion visant à donner un contenu opérationnel à ces concepts est en cours, mais le faible empressement des pays de la rive Sud de la Méditerranée à accepter l'installation des plateformes de débarquement sur leur territoire constitue une difficulté évidente.

Enfin, la Commission européenne a proposé une réforme du code communautaire des visas visant à établir un lien entre la délivrance de visas européens et la réadmission des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Cette coopération s'inscrit dans le cadre d'un partenariat global lancé entre l'Union européenne et l'Afrique au sommet de La Valette de novembre 2015, et poursuivi lors des sommets de Malte et d'Abidjan en 2017.

Sur le volet technique du recours aux systèmes automatisés de contrôle des personnes, auxquels 40 % des passagers seraient déjà éligibles, des avancées sont observables avec le déploiement de sas Parafe dans les aéroports. Des investissements demeurent néanmoins nécessaires pour acquérir des équipements technologiques, afin de préserver la fluidité du passage aux frontières lorsque seront opérationnels les nouveaux systèmes d'information d'entrée/sortie (SES) et le système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (Etias).

La commission d'enquête sénatoriale avait, enfin, appelé à tirer les conséquences budgétaires de l'évolution des flux et des contrôles. Le cadre financier pluriannuel 2021-2027 érige la gestion des migrations et des frontières en priorité du futur budget européen : 34,9 milliards d'euros lui seront affectés sur la période, soit une multiplication par 2,6 des crédits. L'effort semble considérable.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Notre rapport, factuel, porte sur la mise en oeuvre, par l'Union européenne, des propositions adoptées par la commission d'enquête sénatoriale. Le groupe socialiste et républicain y avait apporté une contribution particulière.

Nous ne devons pas, mes chers collègues, craindre l'opinion publique sur le sujet des frontières européennes. Les chiffres de Frontex montrent que les arrivées irrégulières ont considérablement diminué depuis 2015 grâce aux mesures prises par l'Union européenne dans un contexte international toujours incertain. Nous devons rappeler cette réalité pour cesser d'alimenter les peurs. De fait, l'Europe ne se trouve plus dans une crise migratoire comme en 2015, mais dans une gestion de l'accueil, dont l'ampleur ne diffère guère de la situation d'autres pays développés.

J'ai apporté au rapport quelques ajouts sur la situation de la Roumanie et de la Bulgarie. Au regard des difficultés rencontrées par la Grèce en matière de gestion des frontières, il semble difficilement imaginable d'intégrer à court terme ces pays à l'espace Schengen. Nous ne pouvons toutefois les décourager.

La commission d'enquête sénatoriale proposait de revoir les conditions de contrôle aux frontières intérieures. Dans le contexte de la crise migratoire et des attaques terroristes, plusieurs États membres, dont la France, ont rétabli des contrôles, comme le permet le code frontières Schengen (CFS). L'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, la Suède et la Norvège ont fondé ce rétablissement sur des motifs migratoires (article 29 du CFS), la France sur des motifs de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure (article 25). Ces contrôles ont été à plusieurs reprises prolongés - ils le seront encore en France jusqu'au 30 avril 2019.

En septembre 2017, la Commission européenne a proposé de réviser le CFS pour allonger la durée du rétablissement des contrôles et de l'adapter aux nouvelles formes de menaces. Les négociations, longues et laborieuses, ont permis de réduire la durée maximale de rétablissement à un an, au lieu de trois ans dans le texte de la Commission et de six mois actuellement, et à alléger substantiellement le cadre procédural envisagé. Le Parlement européen doit encore se prononcer.

Par ailleurs, les conditions dans lesquelles les États membres peuvent effectuer des vérifications dans leur zone frontalière en dehors des périodes de rétablissement des contrôles ont été clarifiées. Les mesures envisagées doivent répondre à des finalités et à des modalités clairement distinctes de celles des vérifications systématiques aux frontières extérieures.

La commission d'enquête sénatoriale prônait également une meilleure utilisation et une amélioration des systèmes d'information. Le principal chantier, politiquement sensible et techniquement redoutable, concerne l'interopérabilité des systèmes d'information de l'Union européenne, conçus de façon autonome de telle sorte qu'ils ne sont pas raccordés entre eux. Les informations sont donc conservées séparément dans les différents systèmes, ce qui les cloisonne et les rend complexes à utiliser. À l'issue d'une période d'étude et de concertation, la Commission européenne a fait des propositions pour renforcer le mandat de l'agence eu-Lisa, dont le centre technique se trouve à Strasbourg, et pour établir un cadre pour l'interopérabilité des systèmes d'information, qui seront, en 2020-2021, au nombre de six. Il s'agit de les rendre simultanément accessibles aux forces répressives et aux autorités judiciaires : une seule recherche permettrait d'obtenir l'ensemble des informations relatives à un individu. L'interopérabilité de ces systèmes nécessite néanmoins que les États membres renseignent les bases de données dans le strict respect de l'État de droit.

Quant au perfectionnement des outils de détection et d'enquête, vous connaissez les enjeux liés à la directive PNR et la difficulté des négociations. Le délai de transposition est expiré depuis le 25 mai dernier. Toutefois, et en dépit de l'assistance apportée par la Commission européenne, cinq États membres présentent encore un retard important. Ils continuent d'être aidés, mais sont désormais susceptibles de faire l'objet de procédures d'infraction. La France a transposé la directive PNR par les lois du 30 octobre 2017 et du 3 août 2018. Ce texte fera l'objet d'un réexamen en mai 2020.

Les vols intra-européens et les vols charter sont inclus, à titre optionnel, dans la directive PNR. Je rappelle toutefois que l'absence de vérification de l'identité des passagers aériens entre le 2 novembre 2017 et le 26 mai 2018 a privé cette disposition de toute utilité en termes de sécurité. Depuis la fin de l'état d'urgence jusqu'au rétablissement, certes partiel, du dispositif, Air France a cessé de vérifier l'identité des passagers embarquant sur des vols au sein de l'espace Schengen. Cette décision interroge la cohérence de l'action publique...

La commission d'enquête a enfin demandé que les résultats des évaluations de l'acquis de Schengen soient plus transparents grâce à une information effective des parlements nationaux par la Commission européenne, comme le prévoit un règlement de 2013. La France a fait l'objet d'une évaluation à l'automne 2016 dans six domaines : la gestion des frontières extérieures, la coopération policière, la protection des données, le SIS, la politique des visas et celle du retour. Or, le Parlement, à l'exception des projets d'actes législatifs pris au titre de cette évaluation, qui lui sont transmis au titre de l'article 88-4 de la Constitution, n'a pas été destinataire des résultats. Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) a toutefois indiqué qu'il pourrait nous transmettre les plans d'action arrêtés à la suite des recommandations formulées par la Commission.

Si je vous soumets, moi aussi, la proposition de résolution européenne, elle appelle de ma part de nombreuses réserves. Les informations dont nous disposons sur la quasi vente de titres de séjour par certains États membres, Malte et Chypre en tête, interrogent. Parfois, le passeur est un État... Si nous souhaitons renforcer le contrôle des accès à l'espace Schengen, les modalités de délivrance des visas apparaissent stratégiques. L'examen des dossiers doit être de qualité et s'effectuer dans des délais raisonnables. Si l'entrée sur nos territoires devenait si difficile qu'elle relèverait du mythe, les voies illégales s'en trouveraient favorisées. Or, dans certains consulats français en Afrique, le délai de traitement des demandes excède, faute de moyens suffisants, cinquante jours.

M. Pierre Ouzoulias. - La Turquie dispose d'une carte maîtresse face à l'Union européenne. Elle peut ouvrir ses frontières du jour au lendemain pour que nous soyons confrontés à un nouveau flux migratoire. Combien cela nous coûte-t-il financièrement, diplomatiquement et politiquement ? Du fait de cette épée de Damoclès, notre diplomatie est limitée face à la dérive dictatoriale en Turquie. Les agissements prosélytistes de cette dernière en France sont insupportables. Nous en verrons les conséquences aux prochaines élections municipales. Aujourd'hui, il n'y a pas d'opposition au jeu de la Turquie. Les conséquences à terme peuvent être désastreuses.

M. Jean Bizet, président. - Vous savez comment nous avons répondu à l'ambassadeur de Turquie lors de sa visite. Et nous avons tardé à accepter l'invitation qui nous était adressée, en précisant que nous n'irions pas s'il n'était pas possible d'évoquer le dossier kurde. La Turquie use et abuse de sa situation géographique. Cela étant, les centres d'accueil sont bien tenus et les réfugiés y sont plutôt bien traités. L'Europe est obligée de payer un prix. Mais on ne peut pas tout occulter.

M. André Gattolin. - Le véritable problème des pays membres de l'Union européenne qui ne sont pas dans l'espace Schengen, comme la Roumanie, c'est la corruption, y compris aux douanes. Avant la grande vague migratoire de 2015, l'essentiel des entrées illégales auxquelles la Grèce était confrontée passaient par l'aéroport d'Athènes, vraisemblablement avec des logiques de corruption. La corruption est généralisée en Roumanie ou en Bulgarie. Dire qu'il y a des règles ne suffit pas ; il faut les appliquer. La journaliste assassinée à Malte dérangeait des intérêts locaux ; ses meurtriers, d'origine grecque ou serbe, ont pu tranquillement regagner la Grèce après l'avoir tuée. Nous aimerions savoir comment certains États membres s'acquittent de leurs responsabilités et respectent leurs engagements. Les instances européennes reconnaissent que la corruption est massive dans plusieurs d'entre eux.

Il est aberrant que la Principauté d'Andorre, située entre la France et l'Espagne, ne soit pas dans l'espace Schengen. Comment assurer un contrôle aux frontières s'il n'y a pas un minimum de continuité territoriale ? Il y a déjà une péninsule extrêmement fragmentée, avec beaucoup d'îles, à proximité des zones de migration vers nos territoires.

Au point 16 de la proposition de résolution européenne, je propose de remplacer les mots : « une approche globale et complémentaire » par les mots : « une approche complémentaire dans un cadre global », dans un souci de clarté. Je m'interroge également sur la signification, au point 18, de l'invitation à « mieux concilier le respect de la souveraineté nationale et l'intervention de Frontex en cas de défaillance d'un État membre dans sa mission de protection des frontières extérieures de l'Union européenne ». Frontex doit-il se substituer à la défaillance tout en veillant à respecter la souveraineté nationale ?

M. Jean Bizet, président. - C'est toute la difficulté. Il faut protéger les frontières extérieures, et Frontex est notre bras armé.

M. André Gattolin. - La souveraineté nationale, c'est le respect des opinions publiques et des pouvoirs institués. En cas de défaillance, elle est en cause.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous savons ce que nous devons à la Turquie, d'où également notre manque de crédibilité aux yeux de l'opinion publique turque lorsque nous parlons des droits de l'Homme. La difficulté tient aussi à la manière dont l'image de l'Union européenne est en train de se transformer auprès des pays du Sud.

Quelle autorité y a-t-il derrière les garde-côtes libyens ? Une administration fantoche incapable de sortir de son bureau ou des organisations bien connues ayant menacé notre sécurité ?

Faisons attention à ne pas placer la lutte contre la corruption en Roumanie et en Bulgarie au-dessus de l'État de droit, comme la Commission européenne a tendance à le faire. N'incitons pas ces pays à pratiquer, même pour de bonnes raisons, ce que nous critiquons chez d'autres. En Roumanie, toutes les informations dont dispose la justice viennent des services de renseignement. L'Union européenne, qui y valide toutes les « lois des suspects », ne fait pas nécessairement oeuvre utile.

Je propose neuf modifications sur la proposition de résolution européenne.

Au point 15, après les mots : « l'une des plus importantes réalisations concrètes de la construction européenne », je propose d'ajouter les mots : « qui a permis l'instauration de mécanismes de coopération efficaces entre les pays membres au profit de leur sécurité, de la liberté de circulation des personnes et du développement économique ». Ne posons pas Schengen comme un principe ; rappelons toujours en quoi c'est une avancée. Je souhaite également remplacer les mots : « la crise migratoire et les attaques terroristes » par les mots : « le nouveau contexte géopolitique ». Évitons les amalgames.

M. André Reichardt, rapporteur. - Je n'y suis pas favorable. Affirmer que la construction européenne a « permis l'instauration de mécanismes de coopération efficaces entre les pays membres au profit de leur sécurité », c'est, me semble-t-il, prendre nos désirs pour des réalités. L'espace Schengen est un bel acquis ; mais il reste beaucoup à faire.

M. Olivier Henno, rapporteur. - On ne peut pas occulter la crise migratoire et les attaques terroristes ; ne pas mentionner une réalité ne la fait pas disparaître.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous sommes aujourd'hui plus en sécurité que nous ne l'étions avant l'espace Schengen. Je souhaite l'affirmer dans le texte.

M. Jean Bizet, président. - Je suggère de rejeter la modification proposée.

M. Simon Sutour. - Notre commission essaye de travailler de manière consensuelle. Simplement, les différences politiques apparaissent parfois ; cela a pu être le cas à propos du paquet ferroviaire. Nous nous abstiendrons.

M. René Danesi. - Un texte doit avoir une cohérence d'ensemble. On ne peut pas dire que l'espace Schengen fonctionne très bien tout en proposant de faire différemment...

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Mais on peut très bien dire qu'un prototype fonctionne et vouloir continuer à progresser sur cette base.

M. Pierre Cuypers. - Il faut distinguer ce qui relève du contrôle et ce qui relève de la sécurité. Le point 15 porte sur le contrôle.

M. André Gattolin. - On pourrait s'interroger sur les intentions de nos collègues à l'origine de la commission d'enquête sur l'avenir de l'espace Schengen et le retour aux frontières nationales. On revient de loin. Aujourd'hui, tout le monde reconnaît qu'il y a un acquis de Schengen. Je m'en réjouis. Certes, du fait du contexte géopolitique et de l'évolution des flux migratoires, il faut faire mieux aujourd'hui. Mais il aurait fallu être un génie pour l'anticiper lors de la création de l'espace Schengen. De même, la rédaction de l'article 50 du traité sur l'Union européenne aurait peut-être été plus précise si nous avions alors pu anticiper le Brexit.

M. Olivier Henno, rapporteur. - Cette proposition de résolution européenne est un équilibre. Ne tombons pas d'un excès dans l'autre. C'est une photographie de la réalité, qui présente également des pistes d'améliorations.

M. Pierre Ouzoulias. - Je m'abstiendrai moi aussi. Gardons-nous de faire un parallèle absolu entre attaques terroristes et renforcement de Schengen. Malheureusement, les attaques terroristes ont été perpétrées par des ressortissants européens, même s'ils étaient aidés logistiquement et financièrement de l'étranger. Mais ce n'est pas en fermant les frontières qu'on évitera les attentats, qui sont liés à un état de décomposition sociale dont il ne faut pas accuser l'étranger.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Il faut choisir. Soit vous dites que vous tenez à Schengen, même s'il rencontre des difficultés. Soit vous dites que nous avons changé de contexte, et que Schengen est une contrainte. Si vous ne rappelez pas les acquis de Schengen, vous laissez croire aux gens que c'est uniquement une contrainte. Si vous ne dites pas que, depuis quatre ans, l'Union européenne a fait baisser les flux, comment les citoyens pourraient-ils le savoir ? C'est cela la différence entre un populiste et un responsable politique ! Je propose donc de supprimer le point 17. Le sens de la réforme de Schengen ne peut pas être de rétablir des contrôles aux frontières intérieures.

Au point 18, il faut faire des choix. Si nous approuvons l'objectif « d'une véritable police aux frontières européenne », nous ne pouvons pas conserver « invite à mieux concilier le respect de la souveraineté nationale et l'intervention de Frontex en cas de défaillance d'un État membre dans sa mission de protection des frontières extérieures de l'Union européenne ». Je propose de remplacer cette phrase par « rappelle que la communautarisation de la surveillance des frontières implique une convergence progressive des politiques migratoires des États membres. »

Au point 21, je propose de préciser que la distinction ne se fait pas au doigt mouillé, mais grâce à la procédure de demande d'asile, en remplaçant « rappelle que les réfugiés doivent être distingués des migrants obéissant à des motivations économiques » par « rappelle que c'est la procédure d'étude d'une demande d'asile qui a vocation à distinguer les personnes en besoin de protection de celles obéissant à d'autres motivations, dont les motivations économiques ».

À la fin du point 22, je propose de remplacer « reste facultative » par « si son utilisation devait être confirmée, reste facultative, et que l'application éventuelle de celle-ci ne fragilise ni les coopérations entre les États membres de l'Union européenne en matière d'asile, ni leur respect de la convention de Genève ». Depuis que j'ai fait cette proposition, le tribunal administratif a deux fois refusé des « dublinages » vers l'Italie, compte tenu de la politique migratoire italienne. Si on met en place des pays tiers sûrs, en dehors de l'Union, nous ne pourrons pas accentuer la coopération européenne en matière d'asile. Un avis du Conseil d'État le confirme : la France ne pourra pas faire appel à la reconduite dans des pays tiers sûrs, car cela serait contraire à nos principes en matière de droit d'asile.

Je propose de rédiger le point 24 comme suit : « Demande que la réforme en cours du code communautaire des visas limite à des situations très exceptionnelles les possibilités de lier la politique des visas à la délivrance des laissez-passer consulaires. Il convient en effet de prendre en compte l'ensemble des dimensions de nos relations avec les pays d'origine, à savoir notamment les intérêts commerciaux, universitaires, de sécurité, ou les liens historiques ». Si nous en faisons une politique générale, nous nous affaiblissons.

Je propose enfin d'ajouter trois points après le point 26 : « Rappelle qu'une condition de l'interopérabilité entre les fichiers et le développement des possibilités pour les États membres de renseigner et d'utiliser les systèmes d'information européens exigent le respect strict de l'État de droit et de la séparation des pouvoir par l'ensemble des États membres » ;

« Demande que les personnes ayant obtenu une protection internationale bénéficient d'un droit d'installation dans l'Union européenne identique à celui des ressortissants du pays lui ayant accordé l'asile » - ainsi, une fois qu'un réfugié dispose d'une protection, il aura le droit de changer de pays, ce qui dédramatise la situation avec les pays de première arrivée ;

« Demande que la mise en place d'un système de répartition solidaire entre les États membres s'accompagne d'un mécanisme européen d'évaluation de l'instruction des demandes d'asile, afin que les demandeurs concernés par cette répartition disposent d'un droit égal à la protection qui ne dépendrait pas du pays d'accueil ». Certains pays, obligés de prendre des demandeurs d'asile sous peine d'être privés de fonds de cohésion, auront tendance à le leur refuser systématiquement.

M. André Reichardt, rapporteur. - Nous n'avons pas voulu intégrer ces amendements, dont chacun mériterait un examen particulier et qui changeraient l'équilibre du texte.

M. André Gattolin. - J'aurais voulu modifier le point 18 : nous pouvons souhaiter « parvenir à terme à la création d'une vraie police aux frontières », mais le reste du paragraphe sur la souveraineté des États est en trop. Nous sommes spécialistes de la subsidiarité : nous ne pouvons pas souhaiter une chose et l'autre...

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Si c'est vous qui demandez qu'on ne demande pas les deux choses « en même temps »...

M. Jean Bizet, président. - J'évoque ce sujet dès que je le peux. Les services communautaires sont en négociation avec ces États membres défaillants. Ce n'est pas encore satisfaisant : il faut trouver un juste équilibre entre Frontex et la souveraineté de ces États, qui n'ont parfois pas pris conscience que leurs frontières étaient aussi celles de l'Union.

M. André Gattolin. - Si des pays candidats à Schengen n'ont pas compris cela, c'est qu'ils ne sont pas vraiment candidats...

M. Jean Bizet, président. - Je propose que nous restions fidèles à l'esprit du texte. Merci à Simon Sutour d'avoir rappelé les usages de la commission. Je note que les trois rapporteurs cosignent le rapport d'information, mais que Jean-Yves Leconte se désolidarise de la proposition de résolution européenne.

À l'issue du débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport d'information et adopte - les groupes Socialiste et républicain, Communiste républicain citoyen et écologiste, La République en Marche s'abstenant - la proposition de résolution européenne suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne :


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(3) Vu le rapport (n° 484 ; 2016-2017) de la commission d'enquête du Sénat du 29 mars 2017 sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen,

(4) Vu la communication de la Commission du 27 septembre 2017 intitulée Préserver et renforcer Schengen (texte COM (2017) 570 final),

(5) Vu la proposition de règlement du 27 septembre 2017 modifiant le règlement (UE) 2016/399 en ce qui concerne les règles applicables à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures (texte COM (2017) 571 final),

(6) Vu les propositions de règlement du 12 décembre 2017 portant établissement d'un cadre pour l'interopérabilité des systèmes d'information de l'Union européenne, d'une part, en matière de frontières et de visas (texte COM (2017) 793 final), et, d'autre part, en matière de coopération policière et judiciaire, asile et migration (texte COM (2017) 794 final),

(7) Vu la proposition de règlement du 14 mars 2018 portant modification du règlement (CE) n° 810/2009 établissant un code communautaire des visas (texte COM (2018) 252 final),

(8) Vu la communication de la Commission du 2 mai 2018 intitulée Un budget moderne pour une Union qui protège, qui donne les moyens d'agir et qui défend - Cadre financier pluriannuel 2021-2027 (texte COM (2018) 321 final),

(9) Vu la communication de la Commission du 16 mai 2018 présentant le rapport d'avancement sur la mise en oeuvre de l'agenda européen en matière de migration (texte COM (2018) 301 final),

(10) Vu les propositions de règlement du 12 juin 2018 établissant le Fonds Asile et migration (texte COM (2018) 471 final), et, dans le cadre du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, d'une part, l'instrument de soutien financier dans le domaine de la gestion des frontières et des visas (texte COM (2018) 473 final), et, d'autre part, l'instrument de soutien financier relatif aux équipements de contrôle douanier (texte COM (2018) 474 final),

(11) Vu la communication de la Commission du 13 juin 2018 présentant le quinzième rapport sur les progrès accomplis dans la mise en place d'une union de la sécurité réelle et effective (texte COM (2018) 470 final),

(12) Vu la déclaration franco-allemande de Meseberg du 19 juin 2018 intitulée Renouveler les promesses de l'Europe en matière de sécurité et de prospérité,

(13) Vu les conclusions du Conseil européen du 28 juin 2018, en particulier les alinéas 1 à 12,

(14) Vu les contributions de la Commission à la réunion des dirigeants à Salzbourg les 19 et 20 septembre 2018, à savoir une proposition de règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (COM (2018) 631 final), accompagnée d'un rapport d'évaluation du système européen de surveillance des frontières (Eurosur) (texte COM (2018) 632 final), une proposition modifiée de règlement relatif à l'agence de l'Union européenne pour l'asile (texte COM (2018) 633 final) et une proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membre au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (refonte) (texte COM (2018) 634 final), accompagnée d'une communication relative au renforcement des voies d'entrée légales vers l'Europe (texte COM (2018) 635 final),

(15) Réaffirme son fort attachement à la zone de libre circulation que constitue l'espace Schengen, l'une des plus importantes réalisations concrètes de la construction européenne ; approuve, par conséquent, eu égard aux failles que la crise migratoire et les attaques terroristes avaient révélées dans le fonctionnement de cet espace, les importantes réformes engagées au cours des dernières années pour renforcer Schengen, en particulier dans le sens d'une plus grande sécurité ; estime que les États membres doivent appliquer l'intégralité de l'acquis de Schengen ; juge indispensable d'éviter toute action unilatérale préjudiciable à la cohérence et à l'efficacité de l'espace Schengen ;

(16) Insiste pour que le renforcement du contrôle des frontières extérieures de l'Union européenne et les politiques d'asile, d'immigration et d'intégration fassent l'objet d'une approche complémentaire dans un cadre global ;

(17) Appelle à la conclusion rapide des négociations sur la révision du code frontières Schengen visant à la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures, qui ne saurait être que temporaire, de manière à disposer d'un cadre législatif adapté aux nouvelles formes de menaces et suffisamment souple pour permettre aux États membres d'exercer leurs compétences en matière de maintien de l'ordre public et de sauvegarde de la sécurité intérieure, qui ne sont pas remises en cause par les traités européens ;

(18) Est favorable au renforcement du mandat et des moyens de Frontex, lui donnant notamment accès à tous les systèmes d'information de l'Union européenne afin de lui permettre d'analyser des phénomènes aux frontières extérieures et l'évolution des mouvements frontaliers ; appelle les États membres à renforcer leur coopération avec Frontex, en partageant avec elle davantage d'informations et en développant des actions et exercices communs ; approuve l'objectif de parvenir, à terme, à la création d'une véritable police aux frontières européenne ; invite à mieux concilier le respect de la souveraineté nationale et l'intervention de Frontex en cas de défaillance d'un État membre dans sa mission de protection des frontières extérieures de l'Union européenne ;

(19) Se félicite de l'assistance apportée par la Commission aux États membres pour transposer la directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) ; constatant que le délai limite de transposition de cette directive est désormais expiré, est toutefois vivement préoccupé par le retard pris par plusieurs États membres, qui risque d'être dommageable pour l'efficacité globale de cette directive dont la négociation a été particulièrement longue ; recommande l'établissement d'un cadre juridique européen permettant d'harmoniser les conditions de collecte et de traitement des données PNR des modes de transport autres qu'aérien ;

(20) Prend note de l'avancement des négociations relatives aux deux « paquets asile » et regrette vivement le blocage constaté sur la réforme du règlement de Dublin, qui empêche l'adoption de l'ensemble des textes proposés ; souhaite vivement que le Conseil conclue ces négociations dans les meilleurs délais afin d'assurer un juste équilibre entre la responsabilité de l'État membre de première entrée et la solidarité au sein de l'Union européenne en cas de crise ; considère que certaines flexibilités pourraient permettre d'atteindre cet équilibre ;

(21) Réaffirme son attachement indéfectible au droit d'asile et au respect par les États membres de leurs engagements au titre de la convention de Genève ; par conséquent, condamne toute tentative de refoulement des migrants ; rappelle que les réfugiés doivent être distingués des migrants obéissant à des motivations économiques ; demande que soient précisés, afin de les rendre opérationnels, les concepts de plateformes régionales de débarquement et de centres contrôlés, qui doivent être envisagés comme des instruments complémentaires de la solidarité européenne, dans le respect du droit international et des exigences de la Convention européenne des droits de l'Homme et en coopération avec les pays tiers concernés ;

(22) Demande que la révision de la directive « procédures » permette que l'application par les États membres de la notion de pays tiers sûr reste facultative ;

(23) Est persuadé que le renforcement des frontières extérieures de l'Union européenne et la maîtrise des flux migratoires ne pourront progresser sans une coopération approfondie et fructueuse avec les pays d'origine et de transit des migrants ; à cette fin, appelle à mettre en oeuvre complètement les engagements pris lors des sommets de La Valette, de Malte et d'Abidjan relatifs au partenariat global entre l'Union européenne et l'Afrique, y compris l'abondement du Fonds fiduciaire d'urgence pour l'Afrique (FFU), dans un contexte de croissance de la démographie africaine ; rappelle l'importance de l'action de la Banque européenne d'investissement en faveur du développement de l'Afrique ; rappelle que le développement constitue une réponse de long terme à la question migratoire ; souligne le rôle du Maroc dans la maîtrise des flux migratoires vers l'Europe ;

(24) Demande que la réforme en cours du code communautaire des visas aboutisse à établir un lien entre la politique des visas et la politique migratoire de manière à faciliter la réadmission des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière ; considère que ce lien doit être graduel et respectueux du pouvoir décisionnel des États membres et que les autorités consulaires puissent continuer d'assurer l'instruction individuelle des demandes ; est favorable à un mécanisme d'incitation au bénéfice des États tiers coopératifs en matière de retour de leurs ressortissants ;

(25) Invite à poursuivre les négociations avec les pays tiers sur le retour et la réadmission et considère en ce sens nécessaire de réviser la directive 2008/115/CE relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, tout en en préservant les garanties ;

(26) Souhaite la conclusion rapide des négociations sur l'interopérabilité des systèmes d'information de l'Union européenne afin que le dispositif envisagé soit effectivement opérationnel à l'horizon 2020/21, tout en assurant un haut niveau de protection des données personnelles ; demande que l'interopérabilité réponde à la double finalité du renforcement de la sécurité intérieure et de la lutte contre l'immigration irrégulière, inclue des données biométriques établies selon des standards communs de manière à être lisibles par les autorités de chaque État membre et permette la prise en compte de situations d'urgence nécessitant un accès immédiat des services de police aux données enregistrées dans les systèmes à des fins d'investigation ; insiste pour qu'Europol puisse avoir un large accès aux systèmes d'information européens ;

(27) Exige de s'assurer que la gestion des migrations et la gestion intégrée des frontières extérieures de l'Union européenne demeurent des priorités au cours des négociations du cadre financier pluriannuel 2021-2027 ; fait observer que les États membres devront investir dans des équipements technologiques, répondant à des normes de référence définies avec l'agence eu-LISA, permettant des contrôles automatiques afin que la mise en oeuvre des futurs systèmes d'information européens ne réduise pas la fluidité du passage aux frontières ;

(28) Appelle instamment la Commission à mettre en oeuvre les dispositions de l'article 19 du règlement (UE) n° 1053/2013 qui lui prescrivent d'informer les parlements nationaux de la teneur et des résultats de l'évaluation de l'acquis de Schengen ;

(29) Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours et à venir.