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Questions sociales et santé

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Stratégies nationales d'intégration des Roms : un premier pas dans la mise en œuvre du cadre de l'UE »

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte européen
Examen par la commission des affaires européennes le 06/12/2012

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 226 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Questions sociale et santé

L'Union européenne et les Roms

(Réunion du jeudi 6 décembre 2012)

Rapport d'information, proposition de résolution européenne
et projet d'avis politique de M. Michel Billout

M. Simon Sutour, président. - Michel Billout s'est livré à un travail particulièrement approfondi sur l'intégration des Roms en Europe. Il s'est notamment rendu dans les pays concernés et nous propose d'adopter une proposition de résolution ainsi qu'un avis politique.

M. Michel Billout. - Lorsque la Commission européenne a proposé, en avril 2011, un cadre européen pour l'intégration des Roms et enjoint les États membres de soumettre leurs propres stratégies nationales dans ce domaine, j'ai demandé à être chargé d'un rapport sur la situation des Roms en Europe. Les événements de l'été 2010 en France ont donné à cette question une grande actualité tant en France qu'au sein de l'Union européenne.

La Commission européenne formulera des recommandations au printemps prochain, tandis que le Gouvernement français réfléchit lui aussi à la possibilité d'adopter en 2013 de nouvelles mesures. Nous avons donc l'occasion de prendre position, très en amont, dans ce débat et d'espérer peser sur les décisions qui seront prises. Pendant six mois, j'ai auditionné une quarantaine de personnes aux profils très divers, du ministre au simple citoyen, et me suis rendu en Roumanie, en Bulgarie, en Hongrie, en Albanie et en Bosnie-Herzégovine.

Selon les estimations, incertaines car fondées sur le principe déclaratif, 10 à 12 millions de Roms vivraient aujourd'hui en Europe, dont environ 8 millions sur le territoire de l'Union européenne. Ils sont présents, bien qu'à des degrés divers, dans la grande majorité des États membres, à l'exception de Malte, sous l'effet des migrations qui sont intervenues au cours des derniers siècles. Celles-ci, contrairement à une croyance répandue, ne sont pas le fait d'un supposé nomadisme, mais ont été dictées à la fois par les persécutions dont ils étaient victimes, et par des motifs économiques. Ainsi la très grande majorité des Roms sont sédentaires et n'ont pas bougé de leurs pays respectifs depuis plusieurs siècles.

Il n'en demeure pas moins que les populations roms rencontrent aujourd'hui de graves difficultés d'insertion. Elles souffrent de discriminations multiples dans l'accès à l'éducation, à l'emploi, au logement, aux soins de santé, etc. Ces discriminations procèdent bien souvent d'un fort anti-tsiganisme, exacerbé par plusieurs médias et mouvements d'extrême-droite qui y trouvent un sujet porteur pour étendre leur influence. Dans les faits, il apparaît que ce sentiment anti-Roms est surtout lié à une profonde méconnaissance de ces populations ainsi qu'à bon nombre de préjugés qui circulent à leur sujet et qui les associent au nomadisme, à la criminalité ou à une prétendue asocialité. La transformation économique de l'Europe centrale, avec un taux de chômage supérieur parfois à 90 %, constitue un choc qui a amplifié les migrations ces dernières années.

Le Conseil de l'Europe, depuis les années 1970, et l'Union européenne, plus récemment, ont pris diverses initiatives afin de combattre les préjugés et faciliter l'intégration des Roms. Mais c'est surtout avec les événements de l'été 2010 que la question est devenue un sujet d'actualité européen. Sans doute cela est-il dû à l'image de la France comme patrie des droits de l'Homme, car des incidents autrement plus graves s'étaient produits auparavant en Hongrie. Les expulsions de campements ont mis en lumière le refus et, parallèlement, les difficultés des États à intégrer ces populations, sans compter les conséquences négatives qu'elles ont eues pour l'image de l'Europe dans le monde. Le Conseil de l'Europe a alors décidé de renouveler son approche et, de son côté, l'Union européenne a demandé aux États membres d'élaborer des stratégies nationales d'intégration des Roms sur la base d'un cadre européen prédéfini. Le rapport présente les stratégies de la Bulgarie, de la Hongrie et de la Roumanie, ainsi que celles de la France, de l'Espagne et de l'Italie. Force est de constater qu'elles sont de valeur inégale. Certaines se réduisent à un catalogue d'actions déjà existantes, pas toujours efficaces. Seules quelques-unes prévoient les budgets appropriés pour financer les mesures annoncées. Mais, comme le souligne la Commission européenne, elles ont le mérite d'exister. Reste à les mettre effectivement en oeuvre.

Le temps est venu de passer à la vitesse supérieure. Il en va non seulement de l'avenir de ces populations, mais également de la crédibilité de notre continent dont les valeurs sont fondées sur la démocratie, les droits de l'Homme et l'État de droit. Or le manque de coordination entre les initiatives existantes, ainsi que l'approche prioritairement sécuritaire retenue dans certains États, ont considérablement nui à leur efficacité. C'est pourquoi il convient de mieux définir les responsabilités de chaque échelon - européen, national, local - et de renforcer la coordination des politiques.

Mes recommandations portent sur l'intégration des Roms migrants et non sur celle des Gens du voyage. Ces deux catégories de populations sont souvent confondues, à tort. Les Gens du voyage sont, pour la plupart, des nationaux, tandis que les Roms sont, bien souvent, des migrants. En outre, ils ne partagent pas toujours le même mode de vie, le nomadisme étant principalement l'apanage des Gens du voyage, même s'ils ont tendance à se sédentariser. En ce qui les concerne, deux propositions de loi ont été déposées pour améliorer leur situation : l'une au Sénat par M. Hérisson, dont je partage les positions, et l'autre à l'Assemblée nationale, par un certain Jean-Marc Ayrault.

Ma première proposition porte sur la lutte contre l'anti-tsiganisme. Tous mes interlocuteurs l'ont souligné : aucune action, si bonne soit-elle, ne pourra pleinement porter ses fruits tant que les Roms continueront de souffrir d'une image fausse et dégradée au sein de nos sociétés. Ne gaspillons donc pas l'argent public sans combattre parallèlement les préjugés. Il appartient au Conseil de l'Europe, qui jouit d'une longue expérience en matière de lutte contre l'anti-tsiganisme, et dont le champ géographique de compétences, avec 47 États membres, est le plus vaste, de coordonner cette lutte.

Mes propositions suivantes concernent l'Union européenne. J'ai été surpris de constater, lors de mes déplacements, que Bruxelles avait pratiquement découvert l'existence du « problème rom » il y a cinq ans. Mais depuis 2010, la Commission a décidé de s'impliquer dans le dossier. Encourageons-la. Le prochain collège des commissaires ne sera peut-être pas aussi sensible à la question. Il faut soutenir toutes les actions qui peuvent être accomplies avant 2014 pour pérenniser et raffermir le rôle de l'Union européenne dans ce domaine. L'Union européenne est, en tout état de cause, parfaitement fondée à intervenir en raison de la dimension transfrontalière qui découle du principe de libre circulation reconnue aux personnes sur l'ensemble du territoire de l'Union.

Selon moi, trois axes d'actions se font jour. Tout d'abord, l'Union doit faciliter la coordination et le dialogue entre les États membres, en particulier entre les pays dits d'origine et les pays dits d'accueil, et accompagner l'échange de bonnes pratiques. Deuxièmement, elle doit inciter les États membres à prendre des mesures en faveur de l'intégration des Roms et surveiller les résultats qu'ils enregistrent, les éventuelles défaillances et pratiques discriminatoires. Ce rôle d'impulsion et de surveillance nécessite que la Commission développe une véritable capacité de suivi, pour s'assurer que les stratégies nationales remises par les États membres n'en restent pas au stade du simple affichage. Troisièmement, il convient que l'Union aide financièrement les États membres dans leur mise en oeuvre. Des améliorations substantielles sont nécessaires en ce qui concerne les fonds européens. Les interlocuteurs que j'ai rencontrés, qu'il s'agisse d'associations ou de collectivités, se sont tous plaints de la complexité des règles d'obtention et d'utilisation, au point que certains en viennent à renoncer à en demander le bénéfice. La situation est plus préoccupante encore dans les nouveaux États membres où, faute de capacités administratives suffisantes, ils sont dramatiquement sous-utilisés : la Roumanie, considérée comme un bon élève, ne consomme que 25 % des crédits. De plus, les obligations en matière de cofinancement paraissent bien lourdes pour les États dans une période où il leur est demandé, dans le même temps, de mettre en place des politiques d'austérité.

Aussi je propose que nous demandions à la Commission de simplifier les règles d'obtention et d'assouplir les conditions d'utilisation des fonds européens. Je propose également que nous émettions des réserves sur le souhait de la Commission de conditionner l'octroi des fonds structurels aux États membres à l'existence et à la mise en oeuvre des stratégies nationales. Si l'idée me semble tout à fait louable, elle comporte des effets pervers : cette conditionnalité risque, à terme, de porter préjudice aux projets menés en faveur des Roms, ainsi qu'à tout autre projet social éligible au bénéfice des fonds européens. Soutenons en revanche la proposition de la Commission d'affecter 20 % des ressources du Fonds social européen à l'objectif d'inclusion sociale et de lutte contre la pauvreté. Certains États membres s'y opposent au nom de la liberté dont ils souhaitent disposer dans l'affectation des fonds. Mais cela constituerait une garantie qu'un minimum d'actions en faveur des communautés marginalisées, auxquelles sont rattachés les Roms, puissent trouver un financement dans les années à venir.

Ma troisième série de propositions concerne la coordination entre les pays dits d'origine et les pays dits d'accueil des populations roms. Celle-ci est nécessaire pour deux raisons : d'une part, la montée des discours populistes dans les pays dits d'accueil, qui donnent à croire, de manière simpliste, que la faute incomberait uniquement aux pays dits d'origine ; d'autre part, les difficultés structurelles en matière économique et sociale que rencontrent plusieurs pays dits d'origine et qui empêchent le retour dans de bonnes conditions de certains Roms migrants, dont ce serait pourtant le voeu. Invitons l'Union européenne à faciliter une telle coordination et rappelons que les États peuvent, sans attendre son action, conclure des accords sur une base bilatérale. L'accord signé entre la France et la Roumanie en septembre dernier me paraît ainsi aller dans la bonne direction. En effet, il prévoit d'octroyer, à titre expérimental, à 80 familles roumaines roms rentrées de France, une aide financière pour la création d'une entreprise et une formation adaptée. C'est peu. Les responsables de l'Office français des migrations internationales (OFII) à Bucarest m'ont indiqué que d'autres expérimentions avaient eu lieu avec succès. Mais il manque des moyens financiers pour en faire davantage. L'aide de l'Union européenne à ces accords bilatéraux serait précieuse. En soutenant la mise en place d'un tel dispositif d'aide à l'insertion, nous encouragerons son développement à l'avenir.

Ma quatrième catégorie de propositions porte sur les politiques à définir et mettre en oeuvre au niveau national. Les politiques nationales doivent viser à intégrer ces populations au droit commun. La Commission a tort, me semble-t-il, lorsqu'elle plaide pour la mise en place de mesures de discrimination positive destinées aux Roms. La question n'est pas de savoir s'il s'agit d'une approche compatible avec le droit français. La reconnaissance aux Roms de droits, en tant que minorité spécifique, peut s'avérer contreproductive, encore plus dans le contexte social actuel où elle risque d'accroître le ressentiment et les préjugés à l'encontre de ces populations. En outre, l'application du droit commun aux populations roms ne dispense pas les États membres d'agir en leur faveur : il leur appartient de faire en sorte qu'ils puissent avoir accès aux dispositifs de droit commun en matière d'éducation, d'emploi, de santé ou de logement par exemple. Cela suppose de développer le nombre des médiateurs, afin de sensibiliser davantage les Roms à leurs droits, mais aussi de former les agents publics à la problématique rom ou encore d'engager une réflexion sur les questions de domiciliation. Cela suppose enfin de mieux associer les collectivités territoriales et la société civile à l'élaboration des politiques.

Je conclurai par les recommandations concernant la stratégie de la France. Les retombées au niveau européen de la politique menée par notre pays à l'égard des Roms sont telles que je ne pouvais pas éluder cette partie. D'abord, je salue l'approche du nouveau Gouvernement, plus multidimensionnelle, comme en témoigne la nomination d'un délégué interministériel chargé des questions relatives aux Roms, et plus centrée sur les droits humains, depuis la publication de la circulaire du 26 août 2012. Entre le moment où j'ai commencé mes auditions, au début du mois de mars, et celui où je les ai finies, à la fin du mois d'octobre, j'ai ressenti la volonté d'un changement de cap, même s'il tarde encore à se traduire sur le terrain avec la poursuite des expulsions.

En matière d'emploi, les dispositions transitoires qui restreignent l'accès au marché du travail des ressortissants roumains et bulgares doivent être levées. Ces mesures sont discriminatoires puisque les ressortissants de ces deux nationalités doivent, à la différence des citoyens des autres pays de l'Union, être en possession d'un titre de séjour et d'une autorisation de travail, au même titre que les ressortissants étrangers extra-européens, pour pouvoir accéder au marché du travail français. De plus ces restrictions sont inutiles puisque la liste des métiers qui leur sont accessibles a déjà été étendue à 291 métiers, soit 70 % des offres de Pôle emploi en octobre dernier, et qu'il devra être mis fin à ces dispositions, en tout état de cause, le 31 décembre 2013 au plus tard. Pourquoi compliquer encore la tâche de l'administration pendant un an avec des procédures longues ? La levée des dispositions transitoires n'a créé aucun appel d'air dans les États membres qui les ont abolies, comme l'Italie. 20 000 personnes sont concernées. Il serait plus pertinent de s'occuper des 330 000 salariés employés, sous un autre régime juridique, en sous-traitance en France.

En matière de logement, des efforts substantiels peuvent être accomplis. Le Gouvernement doit se montrer prudent avec la politique des villages d'insertion, souvent présentée comme « la » solution miracle, alors qu'elle n'est pas dénuée de risques et ne s'inscrit pas dans une logique de droit commun. Cette solution n'est acceptable que si elle est conçue comme un dispositif d'hébergement transitoire préparant l'accès au droit commun et si ces villages sont ouverts à l'ensemble des populations en situation de grande précarité, faute de quoi nous ne ferions que renforcer la logique de ségrégation. Ces villages ne doivent pas être un moyen d'isoler le « problème rom » du reste de la société. Or, l'utilisation des fonds européens en France est très largement consacrée à ces villages. Pourquoi ne pas diversifier les solutions ? Egalement, je propose de demander au Gouvernement de faciliter l'accès au logement social des populations roms en levant les discriminations dont ils sont victimes. J'ai en effet constaté, à titre personnel, que les dossiers présentés par des familles roms auprès des offices HLM se retrouvaient systématiquement au bas de la pile, quand bien même la demande était tout aussi légitime qu'une autre et le dossier tout aussi complet.

Concernant les démantèlements de campements illicites, les termes de la circulaire du 26 août 2012 doivent être scrupuleusement respectés : il ne peut être procédé à aucune expulsion sans diagnostic préalable des besoins des populations et sans que des solutions de relogement aient été proposées. Il s'agit de décence et d'humanité, tant les expulsions peuvent être traumatisantes et plonger les personnes dans des situations d'extrême précarité, entraînant même parfois des ruptures dans la scolarité et dans l'accès aux soins. En outre, le démantèlement d'un camp ne fait que déplacer le problème et le massifier. Les familles déplacées se regroupent, animées par un souci de sécurité, avec l'accord tacite, sinon l'encouragement, des forces de l'ordre. J'en ai été le témoin en Seine-et-Marne.

Enfin, je vous propose de demander la suppression de l'aide au retour pour les ressortissants d'un pays de l'Union européenne. Cette aide, de 300 euros, octroyée par l'OFII, a créé un véritable appel d'air et donne lieu à un véritable trafic car un billet de bus aller-retour pour la Roumanie ne coûte que 60 euros. Les employés de l'OFII n'ont pas le temps de vérifier que les bénéficiaires sont bien rentrés dans leur pays. Je suggère qu'une aide à l'installation économique lui soit substituée, en prévoyant un concours de fonds français, de l'Europe et des pays d'origine.

La population rom représente 8 millions de personnes, la population de l'Union européenne, 503 millions : la tâche de les intégrer ne paraît pas insurmontable. Mais, pour cela, nous devons nous y atteler véritablement et faire enfin tomber la barrière des préjugés.

M. Simon Sutour, président. - Je remercie le rapporteur pour son travail très argumenté. La proposition de résolution sera, si nous l'adoptons, envoyée à la commission des affaires sociales. L'avis politique, quant à lui, sera adressé directement à la Commission européenne.

Mlle Sophie Joissains. - Je salue le travail empreint d'humanisme du rapporteur. Elue d'Aix-en-Provence, j'ai pu constater que les difficultés ne viennent pas de l'intégration des populations en tant que telles, mais de l'économie parallèle qu'elles ont développée, sans doute pour survivre, et qui suscite peur et indignation : mendicité de femmes accompagnées de nourrissons étrangement calmes et probablement drogués, prostitution des jeunes filles, vols de métaux, etc. L'indignation est forte dans les quartiers populaires placés à proximité. Pour intégrer ces populations qui arrivent en grand nombre, par groupes de 80 ou 100 familles, il faut s'attaquer à l'économie parallèle.

En outre, pourquoi ne pas se montrer plus fermes face aux États d'origine ? Certains États font supporter aux autres le poids de leurs manquements. Ils ont une responsabilité à assumer.

Mme Bernadette Bourzai. - Je félicite le rapporteur pour son travail exhaustif. En octobre j'ai prononcé une communication devant la commission sur l'inégalité et la non-discrimination au Conseil de l'Europe. Une réflexion est en cours.

Il ne s'agit pas de nier les réactions suscitées par la présence des Roms, comme à Marseille, mais de souligner l'urgence de trouver une solution. Je partage les préconisations du rapporteur, notamment l'idée de supprimer l'aide au retour qui se révèle contre-productive et favorise les trafics. Il faut aussi articuler les politiques françaises et européennes : la Commission européenne n'est pas parfaitement consciente de cette nécessité. L'objectif est de permettre à ces ressortissants européens de vivre où ils le souhaitent. Ils ont le droit de se déplacer, conformément à leur tradition millénaire. Quant à ceux qui se sédentarisent, ils doivent pouvoir le faire dignement. J'ai traversé en Transylvanie des villages cossus de populations sédentarisées.

M. Simon Sutour, président. - Cossu est un grand mot...

Mme Bernadette Bourzai. - Avec un certain confort en tout cas. Nous avons aussi vu des campements de roulottes autour de la route.

Je me ferai l'écho de votre travail auprès du Conseil de l'Europe.

M. André Gattolin. - Jorge Semprun disait que l'Europe actuelle était née dans les camps. Or, si l'Europe s'est employée à racheter la faute collective commise à l'égard des Juifs ou des homosexuels, rien n'a été entrepris à l'égard des Roms ou des Tsiganes.

Mon groupe politique a voté contre l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'Union européenne, estimant que l'intégration n'était pas simplement affaire d'économie, mais incluait aussi l'instauration d'un État de droit, ou la lutte contre la corruption et les mafias. Désormais ces pays appartiennent à l'Union et il devient urgent de trouver des solutions.

En outre, quelle est la capacité des sociétés modernes à intégrer des populations nomades ? Comment accorder des droits à des populations non stabilisées ? Cette question ne concerne pas seulement les États comme la Chine avec les Ouïghours ou les Tibétains.

Je souscris aux préconisations du rapporteur. Sans verser dans l'angélisme, ne stigmatisons pas des populations, mais recherchons plutôt les responsables des trafics. L'Europe est dépourvue des moyens pour y parvenir. Certains États en disposent, d'autres non. Il nous faut revenir à l'esprit des principes fondateurs de l'Europe et quitter une logique gestionnaire.

Attachons-nous enfin à surveiller l'action des collectivités. A Saint-Vulbas, par exemple, dans l'Ain - une commune riche puisqu'elle bénéficie de la manne de la centrale nucléaire de Bugey -, le terrain d'accueil des gens du voyage est installé près de la déchetterie, dans des conditions sanitaires déplorables. Imaginez quand la température monte au plein coeur de l'été... Résultat, il n'y a personne ! La plupart du temps, l'installation de ces terrains ne fait l'objet d'aucune concertation ; obligées d'agir, les collectivités rendent parfois inopérantes les dispositions de la loi.

M. Jean Bizet. - Je salue les principes humanistes qui inspirent le rapport de Michel Billout. La lutte contre l'anti-tsiganisme doit être soulevée devant le Conseil de l'Europe afin que les États coopèrent davantage sur ce sujet sensible, qui met en jeu le sort de populations entières.

Toutefois, je ne partage pas toutes les propositions présentées. A l'exception de la suppression de l'aide au retour, qui, effectivement, alimente les mafias, elles sont souvent teintées d'angélisme.

Je suis assez critique à l'égard des pays d'origine qui ne réalisent pas les efforts nécessaires pour intégrer ces populations dans leur pays, les considérant même parfois, de manière choquante, comme des « sous-hommes ». Mme Bourzai a évoqué les réactions brutales qui ont eu lieu, à Marseille ou ailleurs. La liberté de circulation repose sur la capacité de subvenir à ses besoins.

Ne cédons pas à l'angélisme. Ne créons pas d'appel d'air. Soyons fermes avec les pays d'origine, y compris en supprimant les fonds structurels aux pays qui ne font pas d'effort pour intégrer ces populations.

M. Richard Yung. - Le rapporteur souhaite supprimer, avec raison, l'aide au retour et lui substituer une aide à l'insertion : quelles en seraient les modalités ?

En outre, concernant les expulsions de campements roms, que faire en cas d'absence de solution de relogement appropriée, comme c'est souvent le cas ? Cela signifie-t-il qu'il ne faut pas exécuter une décision de justice ?

Enfin, quid des villages d'insertion ? A-t-on des retours d'expérience ? Pourquoi n'est-ce pas une bonne solution ?

M. Michel Billout. - Mon humanisme ? Je le revendique, mais je récuse tout angélisme. Je me suis efforcé d'aborder toutes les questions sans polémique, dans une perspective équilibrée. La criminalité existe. Il s'agit de savoir comment la combattre. Est-elle d'origine intrinsèque, voire génétique, comme peuvent l'affirmer certaines déclarations politiques hasardeuses, ou bien est-elle le produit de la précarité ?

Si nous combattons les revenus illégaux, il faut faciliter les revenus licites. Sinon, notre combat contre la criminalité restera un voeu pieux. Alors qu'au sein de l'Union européenne la liberté de circulation est liée au fait d'avoir des revenus stables et légaux, les mesures transitoires pour l'accès au travail des ressortissants roumains et bulgares ont été maintenues six ans, sans aucune étude sur l'impact des mesures. Nous avons le retour d'expérience d'autres pays : ainsi l'Espagne, après les avoir supprimées, les a rétablies à cause de la crise, davantage à des fins d'affichage politique que pour leur efficacité sur le marché de l'emploi.

Je partage certains constats de Sophie Joissains. Pourquoi les Roms s'installent-ils dans des quartiers populaires ? Je n'en ai pas vu beaucoup à Neuilly, sans doute faute de terrains... Rajouter de la misère à la difficulté n'est pas supportable et comporte un danger de radicalisation comme nous l'avons vu à Marseille. La situation peut vite tourner aux émeutes, comme en Hongrie dans les années 2008-2010. Nous ne pouvons rester inactifs, ni nous borner à dire : ce campement est illicite, il faut l'évacuer.

Attention cependant aux conclusions rapides : avant d'évacuer un campement illicite,  il faut chercher une solution de remplacement, même s'il n'est toujours possible d'en trouver une. Il arrive qu'il n'y en ait pas, mais il arrive aussi qu'on ne prenne pas la peine d'y réfléchir : en Seine-et-Marne, j'ai vu des évacuations réalisées alors qu'il existait des solutions intermédiaires de relogement provisoire dans des bâtiments publics désaffectés ; un centre hospitalier venait d'être transféré de Lagny à Jossigny et laissait vides des locaux : la préfecture n'a même pas envisagé cette solution... Mais il faut être intransigeant lorsque l'emplacement met les personnes en danger : au bord de l'autoroute, voire même sur des échangeurs, comme à Saint-Denis.

Nos mesures seront dans tous les cas d'autant mieux acceptées qu'elles feront l'objet de mesures d'accompagnement et qu'elles répondront à la diversité des situations. La réponse sécuritaire ne suffit pas : fermer un campement, c'est déplacer le problème. De toute façon, tous les gens que j'ai rencontrés sont formels : ils ne rentreront pas en Roumanie, comme les Maliens ne reviendront pas au Mali et les Sénégalais au Sénégal. Pour ces populations, le retour est un constat d'échec.

Le problème n'est pas français ; l'Europe y est en butte depuis des siècles, et la solution est d'ordre générationnel : ne cherchons pas à le résoudre en quelques années. La scolarisation dans le secondaire et le supérieur est l'enjeu le plus important ; seuls 15 % des adultes roms ont poursuivi des études secondaires, ce qui pose un gros problème d'employabilité. La Hongrie avait réussi à obtenir un très bon taux de scolarisation des enfants roms, mais il diminue car les collectivités locales vendent les écoles publiques au clergé. Les Hongrois vont dans les écoles confessionnelles, mais il faut que l'école publique demeure pour que les Tsiganes soient scolarisés.

C'est auprès des pays d'origine qu'il faut agir. Peut-on avoir une politique coercitive ? On le voit en Hongrie : quand un pays s'écarte des valeurs de l'Union, Bruxelles réagit moins fermement que lorsqu'il touche à la Banque centrale... Dans mon rapport je suggère le suivi plus que la coercition.

Fermer le robinet budgétaire, serait-ce la solution ? J'en doute, compte tenu du niveau de consommation des crédits : 10 % seulement en Roumanie. Je préfère un système d'encouragement permanent.

L'Europe née dans les camps ? C'est vrai. Mais les Roms ont un vrai déficit d'organisation politique. Le mouvement est né en 1971 : les discriminations leur ont fait prendre conscience de la nécessité de se défendre. Leur organisation est très influencée par le mouvement sioniste. En octobre dernier a été inauguré en Allemagne le premier - et le seul -monument à la mémoire des Tsiganes exterminés. Il a été réalisé par un Israélien. A Nüremberg, le sort des Tsiganes n'a pas été évoqué...

Quant à l'aide au relogement, ne rêvons pas : nous n'arrivons même pas à loger les sans domicile fixe... Faisons preuve d'un peu plus de souplesse : un camp dans la boue n'est pas dangereux et si les agents sociaux refusent de s'y rendre à cause de la boue, achetons-leur des bottes ! Il n'est pas question d'accepter l'existence durable de bidonvilles en France, mais il faut apporter des réponses nuancées selon les situations : c'est ce que dit la circulaire.

Les villages d'insertion ? L'initiative est assez récente, mais les retours d'expérience incitent à la prudence. Substituer un logement décent à un bidonville est une bonne chose, mais cette solution est réservée aux Roms, et le règlement discriminatoire : interdiction des visites, couvre-feu, insertion réalisée par le gestionnaire du camp...

Nous aurions intérêt à tout remettre à plat : il faut élargir l'accueil à tous ceux qui n'ont pas de domicile satisfaisant, et limiter le séjour dans le temps, sinon ce n'est plus de l'insertion, c'est une réserve d'Indiens.

M. Richard Yung. - Il y en a beaucoup ?

M. Michel Billout. - Pas beaucoup, mais beaucoup sont en projet. La France y consacre l'essentiel des crédits européens. Les associations refusent d'avoir recours à ces fonds, car les dossiers sont longs à monter et les fonds souvent versés deux ans après la demande.

Dans mon rapport, je préconise la création d'un organisme extérieur à la Roumanie pour gérer les fonds. Il faut trouver le moyen de mettre de l'huile dans les rouages.

Mlle Sophie Joissains. - Que pensez-vous des réactions policières face aux infractions commises ? Quel doit être l'attitude de la France ? Il est difficile de traiter différemment les citoyens, mais mettre tout le monde en prison ne sert à rien.

M. Michel Billout. - Il existe un accord de coopération policière avec la Roumanie, et nous avons en France des policiers roumains pour nous aider à démanteler les réseaux ; les Roms ne sont pas spécifiquement visés. D'après l'ambassadeur de Bosnie, la plupart des mineurs impliqués dans des vols à la tire ne sont pas roumains mais bosniens : le policier français a du mal à faire la différence entre eux.

M. André Gattolin. - Il y a aussi les Ukrainiens.

M. Michel Billout. - Ne faisons pas d'angélisme, il faut aussi protéger les populations autochtones. Mieux vaut utiliser les forces de police à combattre la criminalité qu'à déplacer les camps.

M. Jean-François Humbert. - Quelle est la différence entre l'avis politique et la proposition de résolution européenne ?

M. Simon Sutour, président. - La proposition de résolution européenne, si elle est votée, sera transmise à la commission des affaires sociales, tandis que l'avis politique est adressé directement à la Commission. Les remarques d'aspect purement national ne sont pas reprises dans l'avis politique.

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information paru sous le numéro 199. Elle a adopté à la majorité la proposition de résolution européenne - les commissaires membres de l'UMP et M. Alain Richard s'abstenant -, ainsi que le projet d'avis politique - M. Alain Richard s'abstenant - dans les rédactions suivantes :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « L'intégration sociale et économique des Roms en Europe » (COM (2010) 133 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Cadre de l'UE pour les stratégies nationales d'intégration des Roms pour la période allant jusqu'à 2020 » (COM (2011) 173 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Stratégies nationales d'intégration des Roms : un premier pas dans la mise en oeuvre du cadre de l'UE » (COM (2012) 226 final),

Rappelle que la majorité des États membres de l'Union européenne comptent des populations roms sur leur sol ;

Est préoccupé par la profonde méconnaissance de ces populations, la vigueur de l'anti-tsiganisme et le haut degré de discriminations à l'encontre des Roms en Europe ;

Considère que l'intégration pleine et entière de ces populations revêt un caractère d'urgence ;

Rappelle que les droits de l'homme sont au coeur des valeurs défendues par le Conseil de l'Europe et l'Union européenne ;

Salue l'implication du Conseil de l'Europe depuis plusieurs décennies sur les questions relatives aux Roms ;

Note avec satisfaction les récentes initiatives de l'Union européenne destinées à encourager l'intégration sociale et économique des Roms dans les États membres ;

Estime que la solution au défi posé par les Roms nécessite prioritairement de mieux définir les responsabilités de chacun afin de renforcer l'efficacité de politiques actuelles, aujourd'hui trop dispersées ;

Concernant le Conseil de l'Europe :

Considère que le Conseil de l'Europe, de par ses valeurs et l'étendue de son champ géographique de compétences, est le mieux placé pour prendre en charge et coordonner la lutte contre l'anti-tsiganisme en Europe ;

Souhaite que le programme ROMED de formation des médiateurs travaillant auprès des communautés roms voit sa visibilité renforcée ;

Concernant l'Union européenne :

Rappelle que les questions relatives aux Roms revêtent une dimension transfrontalière du fait du principe de la libre circulation applicable aux personnes sur le territoire de l'Union européenne ;

Demande à l'Union européenne de renforcer son action en faveur des Roms en assumant pleinement un rôle d'impulsion et de coordination des politiques nationales dans ce domaine et en contrôlant que les actions conduites par les États membres à l'égard des Roms respectent le droit de l'Union, ce qui nécessite le développement d'une véritable capacité de suivi ;

Rappelle que les fonds européens, en particulier le Fonds social européen et le Fonds européen de développement régional, peuvent permettre de financer des mesures destinées à l'intégration des Roms et demande, par conséquent, à l'Union européenne d'en simplifier les règles d'obtention et d'en assouplir les conditions d'utilisation dans un contexte marqué, pour les États membres, par de fortes contraintes budgétaires ;

S'interroge sur le souhait de la Commission de conditionner l'octroi des fonds structurels aux États membres à l'existence et à la mise en oeuvre des stratégies nationales d'intégration des Roms, en soulignant que cette conditionnalité pourrait, à terme, porter préjudice aux projets menés en faveur des Roms ;

Soutient la proposition de la Commission que 20 % des ressources du Fonds social européen soit affectées à l'objectif d'inclusion sociale, qui peut contribuer au financement des politiques d'intégration des Roms ;

Concernant la coordination entre les pays dits « d'origine » et les pays dits « d'accueil » des populations roms :

Considère qu'une meilleure coordination entre les pays « d'origine » et les pays « d'accueil » des populations roms est nécessaire, dès lors que les migrations ont souvent été motivées par les difficultés économiques et sociales, ainsi que les discriminations rencontrées par les Roms dans les pays « d'origine », empêchant encore aujourd'hui la possibilité d'un retour de ces populations ;

Estime qu'il appartient, d'une part, à l'Union européenne, de faciliter cette coordination et, d'autre part, aux États membres, de conclure des accords sur une base bilatérale ;

Souhaite que l'aide à l'insertion économique devienne un instrument privilégié des partenariats entre pays « d'origine » et pays « d'accueil », cet instrument ayant fait la preuve de son efficacité et s'inscrivant dans le cadre d'un projet de vie des bénéficiaires ;

Concernant les politiques nationales :

Rappelle que la finalité des politiques nationales d'inclusion des Roms doit être l'intégration dans le droit commun ;

Exprime des réserves à l'égard de mesures de discrimination positive uniquement destinées aux Roms, qui risqueraient d'accroître le ressentiment et les préjugés à l'encontre de ces populations ;

Recommande, en conséquence, aux États membres d'appliquer aux Roms les politiques destinées aux populations en situation de grande précarité, de mieux sensibiliser les Roms à leurs droits par le recours aux médiateurs et de former davantage les agents publics à la problématique rom ;

- Concernant la politique de la France à l'égard des Roms :

Salue la nomination d'un délégué interministériel en charge des questions relatives aux Roms et la nouvelle approche du Gouvernement français, davantage centrée sur les droits humains, retenue dans la circulaire du 26 août 2012 ;

S'inquiète de la multiplication des démantèlements de campements illicites ces derniers mois, qui renforcent la précarité à laquelle les populations roms sont confrontées ;

Rappelle que l'intégration des Roms passe prioritairement par l'emploi et le logement ;

Demande, par conséquent, au Gouvernement :

- de lever les dispositions transitoires applicables aux ressortissants roumains et bulgares concernant leur accès au marché du travail, qui apparaissent comme des restrictions inutiles, dès lors que la liste des métiers qui leur sont accessibles a déjà été étendue à 291 métiers et qu'il devra être mis fin à ces dispositions, en tout état de cause, le 31 décembre 2013 au plus tard ;

- de veiller à ne procéder aux expulsions de campements roms qu'une fois qu'un diagnostic des besoins aura été réalisé et que des solutions de relogement appropriées auront été proposées, comme le prévoit la circulaire du 26 août 2012 ;

- de se montrer prudent avec la politique des villages d'insertion qui, s'ils ne sont pas ouverts à l'ensemble des populations en situation de grande précarité, contribuent à renforcer la ségrégation des populations roms, et doivent nécessairement être conçus comme une politique transitoire préparant l'accès au droit commun ;

- de faciliter l'accès au logement social des populations roms en veillant à ce que les discriminations dont ils sont aujourd'hui victimes soient levées ;

- de supprimer l'aide au retour dont peuvent bénéficier aujourd'hui les ressortissants d'un pays de l'Union européenne, qui crée un appel d'air préjudiciable, en lui substituant l'aide à l'insertion.

Avis politique

L'INTÉGRATION DES ROMS :

UN DÉFI POUR L'UNION EUROPÉENNE ET SES ÉTATS MEMBRES

Vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « L'intégration sociale et économique des Roms en Europe » (COM (2010) 133 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Cadre de l'UE pour les stratégies nationales d'intégration des Roms pour la période allant jusqu'à 2020 » (COM (2011) 173 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Stratégies nationales d'intégration des Roms : un premier pas dans la mise en oeuvre du cadre de l'UE » (COM (2012) 226 final),

La commission des affaires européennes du Sénat :

Rappelle que les Roms sont présents dans la majorité des Etats membres de l'Union européenne et que les questions relatives aux Roms revêtent une dimension transfrontalière du fait du principe de la libre circulation applicable aux personnes sur le territoire de l'Union européenne ;

Estime que la solution au défi posé par les Roms nécessite prioritairement de mieux définir les responsabilités de chacun afin de renforcer l'efficacité de politiques actuelles, aujourd'hui trop dispersées ;

Note avec satisfaction les récentes initiatives de l'Union européenne destinées à encourager l'intégration sociale et économique des Roms dans les États membres ;

Concernant le rôle de l'Union européenne à l'égard des Etats membres :

Demande à la Commission européenne de renforcer son action en faveur des Roms en assumant pleinement un rôle d'impulsion et de coordination des politiques nationales dans ce domaine et en contrôlant que les actions conduites par les États membres à l'égard des Roms respectent le droit de l'Union, ce qui nécessite le développement d'une véritable capacité de suivi ;

Exprime des réserves quant au souhait de la Commission de voir les Etats membres mettre en oeuvre des mesures de discrimination positive uniquement destinées aux Roms, dès lors que de telles mesures risqueraient d'accroître le ressentiment et les préjugés à l'encontre de ces populations ;

Souligne que la finalité des politiques nationales doit toujours rester l'intégration dans le droit commun ;

Concernant les fonds européens :

Souhaite que l'Union européenne simplifie les règles d'obtention et assouplisse les conditions d'utilisation des fonds européens mobilisables pour des projets susceptibles de bénéficier aux Roms (Fonds social européen, Fonds européen de développement régional) dans un contexte marqué, pour les États membres, par de fortes contraintes budgétaires ;

S'interroge sur le souhait de la Commission de conditionner l'octroi des fonds structurels aux États membres à l'existence et à la mise en oeuvre des stratégies nationales d'intégration des Roms, en soulignant que cette conditionnalité pourrait, à terme, porter préjudice aux projets menés en faveur des Roms ;

Soutient la proposition de la Commission que 20 % des ressources du Fonds social européen soit affectées à l'objectif d'inclusion sociale, qui peut contribuer au financement des politiques d'intégration des Roms ;

Concernant la coordination entre les pays « d'origine » et les pays « d'accueil » des populations roms :

Rappelle que les migrations ont souvent été motivées par les difficultés économiques et sociales, ainsi que les discriminations rencontrées par les Roms dans les pays « d'origine », empêchant encore aujourd'hui la possibilité d'un retour de ces populations ;

Considère dès lors que l'Union européenne devrait faciliter la coordination entre les pays « d'origine » et les pays « d'accueil » en encourageant le dialogue entre eux et en incitant à la recherche de solutions communes.