- Mardi 26 février 2013
- Mercredi 27 février 2013
- Pass navigo unique au tarif des zones 1-2 - Examen des amendements
- Audition de M. Didier Ridoret, président de la Fédération française du bâtiment (FFB) et de M. Patrick Liebus, président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB)
- Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020) - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 26 février 2013
- Présidence de M. Raymond Vall, président -Audition de M. Bruno Lechevin, candidat désigné aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
La commission procède à l'audition de M. Bruno Lechevin, candidat désigné aux fonctions de président du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
M. Raymond Vall, président. - Conformément à l'article 13 de la Constitution, nous entendons aujourd'hui M. Bruno Lechevin, candidat à la présidence du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). Cette audition est ouverte à la presse et au public ; elle sera suivie d'un vote. La commission compétente de l'Assemblée nationale procédera à l'audition de M. Lechevin plus tard dans l'après-midi. Le dépouillement des votes aura lieu simultanément dans les deux assemblées. Monsieur Lechevin, vous avez un long parcours syndical. Vous avez siégé à la Commission de régulation de l'énergie (CRE), et êtes depuis 2008 délégué général du Médiateur national de l'énergie. Nous souhaitons connaître vos motivations pour prendre la présidence de l'Ademe, votre feuille de route, et le rôle que vous comptez donner à l'agence dans le cadre du débat national sur la transition énergétique.
La Cour des comptes a formulé quelques remarques critiques sur l'Ademe, notamment sur l'éclatement de son organisation. Nous aurons l'occasion d'en reparler, mais peut-être pouvez-vous nous dire deux mots à ce sujet. Enfin, les crédits qui lui sont alloués s'érodent, et l'on semble vouloir fiscaliser davantage les ressources de l'Ademe : cette évolution menace-t-elle son action ?
M. Bruno Lechevin. - Originaire de Sallaumines, près de Lens, dans un Pas-de-Calais affecté par la disparition de l'activité du bassin minier, par la désindustrialisation, je me suis engagé très tôt au sein de la Jeunesse ouvrière chrétienne (JOC). Grâce aux responsabilités qui m'ont été confiées, j'ai participé aux différents combats pour la défense de l'emploi, ce qui m'a imprégné du sens de l'intérêt général. Dirigeant national puis président de la JOC de 1974 à 1978, j'ai ensuite effectué la quasi-totalité de mon parcours comme dirigeant de la CFDT au sein de l'entreprise EDF-GDF Distribution, où le social et l'intérêt public au sein des industries électriques et gazières n'ont cessé de guider mon action.
Secrétaire général de la CFDT de l'énergie, membre du bureau national confédéral, j'ai exercé des responsabilités jusqu'en 1999 dans cette organisation. Je rappelle que la CFDT a toujours assumé un positionnement atypique, se démarquant d'une logique purement productiviste, s'opposant au « tout nucléaire ». L'histoire et les faits nous ont donné raison.
En 2000, sur la proposition du Premier ministre de l'époque, j'ai été nommé commissaire à la CRE. Durant les huit années de mon mandat, et tandis que l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz bouleversait la donne pour nos concitoyens, j'ai toujours soutenu la thèse que les marchés devaient être au service du consommateur final, condition nécessaire à la confiance et au bon fonctionnement des marchés. L'énergie a cette particularité d'être un bien économique qui obéit à des règles de marché, mais aussi et surtout un bien essentiel qui, dans une société moderne et solidaire, doit être accessible à tous.
A partir de 2008, j'ai assumé la fonction de délégué général du Médiateur national de l'énergie, avec pour préoccupation première la lutte contre la précarité énergétique. L'institution venait à peine d'être créée : elle a quelque peu bousculé les habitudes des entreprises du secteur, mais elle est aujourd'hui installée dans le paysage énergétique français, et reconnue pour son expertise et ses prises de position en faveur de l'intérêt général.
Enfin, j'ai été membre fondateur, il y a plus de 25 ans, de Coopération développement (Codeve), devenue Electriciens sans frontières. Cette ONG de solidarité internationale identifie les besoins énergétiques à satisfaire, en électricité et en eau, les techniques les plus efficaces pour y répondre, puis inventorie les ressources énergétiques, renouvelables ou, à défaut, peu polluantes. Vous le voyez : mon parcours atypique, mes engagements successifs, s'inscrivent dans une continuité de service de l'intérêt général.
L'Ademe serait pour moi un nouveau challenge. Cette belle agence regroupe près de mille hommes et femmes, répartis pour moitié sur ses sites nationaux - Angers, Paris, Valbonne - et pour moitié au sein de ses directions régionales. Reconnue pour son expertise et son action territoriale, elle a joué un rôle majeur dans les évolutions environnementales de ces dernières années, notamment celles promues par le Grenelle de l'environnement. Elle dispose en 2013 d'un budget d'intervention de 607 millions d'euros, auquel s'ajoute le programme des investissements d'avenir, de l'ordre de 2,5 milliards d'euros sur trois ans.
En vertu de ses statuts, l'Ademe a pour mission de « susciter, animer, coordonner, faciliter et le cas échéant, réaliser toutes opérations » en matière de gestion des déchets, de préservation des sols, d'efficacité énergétique, énergies renouvelables, qualité de l'air et lutte contre le bruit. Elle intervient donc sur toutes les thématiques environnementales, hors la gestion de l'eau et celle de la biodiversité. L'action qu'elle mène sur le terrain auprès des acteurs locaux et de nos concitoyens est reconnue. Le réseau des Espaces Info Energie, cofinancé par les collectivités, dispense des conseils personnalisés : en un an ses 405 conseillers sont intervenus auprès de plus de 150 000 personnes, dont 45 % sont passées à l'acte, ce qui représente 327 millions d'euros de travaux en 2011. Ils ont également sensibilisé près d'un demi-million de personnes. Ce réseau aura à coup sûr un rôle de premier plan à jouer dans la création du guichet unique annoncé par le Premier ministre, ou du service public de la performance énergétique de l'habitat prévu dans la proposition de loi Brottes, afin d'accompagner les particuliers. Je veillerai à renforcer cette fonction de conseil objectif et gratuit, ainsi qu'à l'étendre en amont - en allant démarcher les habitants - comme en aval - pour le choix des entreprises et le suivi de la réalisation effective des travaux.
Je serai particulièrement attaché à ce que l'Ademe crée, avec les collectivités locales, des partenariats adaptés à ce domaine. Aujourd'hui l'offre de travaux et de financements reste à structurer, coordonner et fiabiliser. Au-delà, l'Ademe soutient l'innovation technologique et l'expérimentation des solutions de demain, grâce aux investissements d'avenir notamment. L'agence gère 12 % du grand emprunt pour le compte de l'État, dans les domaines de l'énergie solaire et des énergies marines, des véhicules routiers et de la mobilité urbaine, des réseaux électriques intelligents, etc. soit au total 820 millions d'euros à ce jour, pour un montant total des projets supérieur à 4 milliards d'euros. Les deux tiers de la contribution publique prennent la forme d'avances remboursables ou de prises de participation. Il s'agit sans conteste d'une innovation majeure dans les modalités d'intervention de l'Etat. Le programme des investissements d'avenir représente aussi un changement d'échelle dans le soutien aux nouvelles technologies et au développement durable.
L'Ademe gère en outre deux fonds importants. D'abord le fonds destiné aux déchets : entre 2009 et 2012, 230 millions d'euros ont contribué à la mise en place d'équipements de recyclage et de valorisation des déchets, dont 73 % en faveur des communes. Parallèlement, l'Ademe soutient les programmes locaux de prévention des déchets. L'agence gère également le fonds chaleur : 900 millions d'euros ont aidé, en trois ans, 2 400 installations à produire de la chaleur à partir de biomasse. Outre sa forte contribution à nos objectifs européens de réduction des émissions, il a permis de créer 5 000 emplois pérennes.
L'Ademe participe aussi à des innovations et à des expérimentations adaptées aux problématiques spécifiques d'un territoire. C'est le cas par exemple de la vallée de l'Arve, en Haute-Savoie, où l'utilisation par les particuliers d'équipements de chauffage peu performants est source de pollution. Pour accélérer leur modernisation, une opération d'aide au renouvellement sur quatre ans a été montée, associant les communes de la vallée, les conseils général et régional, ainsi que l'Ademe.
Bien d'autres activités mériteraient d'être citées. Le club Ademe International regroupe plus d'une centaine d'entreprises éco-innovantes pour promouvoir l'offre française à l'export ; le club EnR rassemble 24 agences nationales de maîtrise de l'énergie de pays européens.
Grâce aux investissements d'avenir, des réalisations concrètes ont été mises en oeuvre dans le domaine de la mobilité - PSA a présenté il y a quelques jours un nouveau prototype dit « hybrid-air » - ou de l'urbanisme. L'Ademe a en outre lancé un appel à projets en direction des collectivités territoriales désireuses de mener des actions de traitement des points noirs en matière de bruit sur les axes routiers.
Si l'Ademe a pu, depuis vingt ans, accompagner comme elle l'a fait notre société dans ces mutations, c'est grâce à un modèle original, fondé sur un certain nombre de spécificités. En premier lieu, une expertise reconnue et indépendante au service de tous les décideurs. Ensuite, un caractère intégré et, cependant, une grande capacité à agir sur les territoires, grâce à la complémentarité entre directions centrales et directions régionales, garante de la cohérence entre les politiques étatiques et les actions locales. A quoi s'ajoute une spécialisation sur des enjeux interdépendants complexes, une capacité à traiter de problématiques transversales. Puis, un mode d'action partenarial - facilité par la neutralité que lui confère son statut d'établissement public -, qu'il s'agisse des contractualisations avec les régions, qui permettent de démultiplier les soutiens tout en les concentrant sur les priorités locales, ou des investissements d'avenir. Enfin, un large périmètre d'actions, en recherche comme en accompagnement, jusqu'à la mise en oeuvre des bonnes pratiques. C'est un modèle envié par les homologues européens de l'agence, aux champs d'intervention souvent plus réduits.
J'en viens à mes priorités d'action pour l'institution. Face au risque universel du changement climatique, la France doit montrer la voie de l'efficacité énergétique. Fort de l'engagement et des compétences des collaborateurs de l'agence, j'aurai à coeur de faire de cette institution un outil innovant, efficace et exemplaire dans la définition d'un nouveau mix énergétique. Le débat national de la transition énergétique représente une opportunité particulière de valoriser le remarquable travail d'expertise effectué par l'agence sur les scénarios 2030#172;2050, exercice de prospective qui a mobilisé l'ensemble de ses experts. Ce sera l'occasion pour elle de porter des messages forts sur la rénovation énergétique des bâtiments, première priorité en matière d'économies d'énergie, et de soutenir des propositions concrètes pour rendre effective la transition écologique, en associant l'expertise technique et l'accompagnement financier de l'agence. S'il revient à l'Etat de donner les lignes directrices, la réussite de cette politique passera par une implication forte des territoires de proximité.
L'Ademe doit accompagner la société dans cette transition. Elle sera pleinement mobilisée pour préparer la prochaine conférence environnementale annuelle, qui portera notamment sur les déchets. Ce sera l'occasion d'approfondir sa réflexion sur les ressources, sur l'économie circulaire et sur l'efficacité du recyclage, afin de faire émerger des industries secondaires compétitives. Il nous faut en outre préparer cette perspective dans une conjoncture budgétaire que vous savez contrainte. Face à la réduction des dépenses publiques, l'Ademe devra poursuivre ses efforts d'efficience.
Au cours de ces vingt dernières années, la politique environnementale française s'est renforcée dans le domaine des déchets, de la maîtrise des consommations d'énergie, ou encore en matière d'aménagement ou de production agricole. Des textes ont affirmé la nécessité de réduire les flux : flux d'énergie consommée, de matière consommée, d'espace consommé, flux de C02 rejeté, de déchets à traiter. De nombreux territoires et de multiples acteurs se sont emparés du sujet, mettant en oeuvre les plans climat énergie territoriaux, les programmes de prévention, l'appui aux nouvelles filières d'énergie et de recyclage.
Depuis plus de vingt ans, l'Ademe a initié, stimulé, accompagné ce mouvement, en développant de nouvelles activités et de nouveaux modes d'action dans un rôle précurseur. Les investissements d'avenir en témoignent à nouveau. Je souhaite que nous soyons force de proposition pour pérenniser notre soutien à l'innovation au-delà du grand emprunt, dans un cadre budgétaire contraint. Nous pourrions être tentés de répondre à la crise économique par des schémas classiques. Cela ne fonctionnera pas. L'urgence écologique et sociale, les obligations communautaires, le souci des générations futures nous incitent à l'audace, à l'enthousiasme : prenons à bras le corps les problématiques en jeu, car la maîtrise de l'énergie est un des leviers essentiels de sortie de crise.
En 2012, la facture énergétique de la France a été de 69 milliards d'euros, pour un déficit total du commerce extérieur de 67 milliards d'euros. La réduction de notre dépendance est un impératif, la transition énergétique également. Notre défi essentiel, quelle que soit l'évolution du mix, c'est d'économiser l'énergie : c'est pour nos entreprises un facteur de compétitivité, un moyen pour les ménages de faire face à la hausse des coûts, voire de sortir de la précarité énergétique.
Rendre notre société sobre et économe en ressources, mais aussi créatrice d'activités et d'emplois, tel est le défi qui se présente à nous. L'Ademe doit prendre toute sa part dans la massification des changements de comportements, qui est indispensable pour atteindre un tel but. Ce challenge est passionnant et je serai fier que me soit confiée la présidence de ce bel établissement.
M. Michel Teston. - Vous avez rappelé, avec raison, l'importance de l'Ademe en termes de moyens humains, de budget et de poids dans le financement des investissements d'avenir, et plaidé pour développer son activité. Mais quelles orientations politiques - au sens noble du terme - comptez-vous donner à l'agence, si vous êtes désigné à sa tête ?
En outre, ses actions sont nombreuses : financement de projets, organisation des filières, soutien à la recherche et à l'innovation, en lien avec l'emploi... C'est beaucoup. Or vos moyens vont se réduire : comptez-vous conserver toutes ces missions, ou privilégier une ou deux orientations ?
Plus largement, avez-vous une feuille de route à nous communiquer ?
Mme Évelyne Didier. - L'essentiel des recettes de l'Ademe provient de la gestion des déchets. Envisagez-vous un rééquilibrage de son action en faveur de la politique des déchets ?
Le volet énergie - dont on a compris qu'il vous tenait à coeur - recevra-t-il un financement spécial, ou bien toutes les politiques de l'agence s'appuient-t-elles uniformément sur la fiscalité déchets ?
Avez-vous des idées sur les moyens de rendre plus incitative la fiscalité déchets ? Y a-t-il des retours d'expérience intéressants ?
M. Jean-Jacques Filleul. - Je salue votre discours énergique, presque énergétique...
Les relations entre l'Ademe et les régions sont confuses. Il est parfois difficile de savoir, sur le terrain, qui pousse l'autre. Par exemple, ma commune s'est vu refuser l'aide à l'installation d'une chaudière à bois par la région Centre et l'Ademe Centre, alors qu'une telle subvention a été accordée en Poitou-Charentes. L'absence de clarté sur l'autorité compétente est source d'inégalités territoriales. Pour les réseaux de chaleur, c'est la même chose : je n'ai pas pu obtenir d'aide à la mise en place d'un réseau de chaleur pour 300 à 400 appartements au motif que la taille du projet était insuffisante.
En matière de rénovation de l'habitat ancien, les professionnels ne sont pas à la hauteur. L'Ademe partage-t-elle notre conviction qu'il faut former les entreprises aux nouvelles techniques, afin que les investissements d'aujourd'hui soient réellement source d'économies demain ?
Mme Odette Herviaux. - Ma question fait référence aux propos tenus récemment par Delphine Batho sur les énergies marines renouvelables. La ministre missionne l'Ademe pour organiser un nouvel appel à manifestation d'intérêt dans ce domaine. Combien de temps prendra la procédure ? Nos entreprises sont prêtes et n'attendent qu'un signe, une garantie, pour lancer leurs projets ! Je crains qu'à trop attendre, les Anglais et les Coréens ne nous passent devant.
M. Charles Revet. - Vous avez rappelé à juste titre que l'Ademe joue un rôle fondamental dans l'accompagnement des projets visant à substituer des énergies propres aux énergies polluantes. Vous avez dit que l'Ademe accompagnerait plus en amont, et plus en aval, les projets auxquels elle apporte des financements. Entendiez-vous par là un accompagnement de nature technique ?
Comment comptez-vous travailler avec l'échelon régional : souhaitez-vous lui laisser beaucoup d'autonomie ? Ou, au contraire, faire remonter les dossiers et les décisions ?
M. Vincent Capo-Canellas. - Votre plaidoyer vibrant pour l'Ademe m'a déconcerté. Nous avons entendu deux fois votre prédécesseur : lors de sa nomination, puis à l'occasion d'un débat technique sur les sujets quotidiens dont l'agence a à connaître. Nous savons l'utilité de cette agence ! Vous sembliez à la tribune d'un congrès... Nous ne vous interrogeons pas sur le rôle de l'Ademe, mais sur la façon dont vous comptez mettre en oeuvre ses politiques si votre candidature est retenue pour le poste de président. Une institution, c'est aussi des ressources humaines, des finances, bref des enjeux de gestion qui, dans une conjoncture budgétaire tendue de surcroît, doivent être explicités.
Vous avez évoqué les partenariats. Soit. Mais que préparez-vous à cet égard ? L'Ademe pourrait n'être qu'un accompagnateur, ce serait déjà beaucoup.
Mme Hélène Masson-Maret. - Je partage le sentiment de Vincent Capo-Canellas. Depuis vingt ans que l'Ademe existe, nous savons qu'elle est utile. Mais quelle est votre feuille de route ? Nous attendions de votre part une analyse critique de la situation dans laquelle se trouve l'agence. Par exemple, quel budget, quelle organisation envisagez-vous en matière de recherche ? Les régions ont des difficultés pour valoriser les déchets : comment l'Ademe compte-t-elle les aider ?
Vous avez parlé de massification des changements de comportement. Une telle stratégie est menée depuis déjà plusieurs années et ses résultats ne sont pas très positifs...
La prévention est selon moi un pan essentiel de l'action publique en la matière : avez-vous des projets dans ce sens ?
M. Ronan Dantec. - Il est un peu tôt pour faire des propositions d'actions détaillées. A ce stade, partageons l'enthousiasme de M. Lechevin pour l'activité que mène l'Ademe.
Le lien entre l'Ademe et les collectivités est inscrit dans l'ADN de l'agence. Comment voyez-vous l'évolution de leurs relations ? Sont-elles satisfaisantes, et si non, comptez-vous fixer un nouveau cap ?
S'agissant des changements de comportement, et des actes de consommation en particulier, l'Ademe est souvent prudente, faute de connaissances sur la manière de modifier les comportements. Nous manquons d'études qualitatives approfondies. Par exemple, le bonus-malus est une invention de l'Etat, non de l'Ademe. En de tels domaines, le volontarisme risque de heurter des intérêts économiques, et désavantager les entreprises françaises dans la compétition internationale... Comment comptez-vous concilier ces objectifs ?
M. Hervé Maurey. - Votre plaidoyer m'a laissé sur ma faim. Je n'ai pas compris quelle était votre vision de l'Ademe. Certes, vous n'avez pas pris vos fonctions : nous n'attendons donc rien de très précis. Néanmoins, au-delà de votre CV et du bien que vous pensez de l'organisation à la tête de laquelle vous postulez, quels projets comptez-vous porter au sein de l'agence dans les années à venir ? Comptez-vous vous inscrire dans la continuité de vos prédécesseurs ? Ou pensez-vous qu'à l'Ademe « le changement, c'est maintenant » ?
Vous souhaitez que les choses évoluent au niveau local. Soit. Dans quel sens ?
Vous plaidez pour les économies d'énergie : à l'Ademe, cela se comprend ! Et en parlant d'économies - je rappelle que le gouvernement a engagé une baisse des dépenses publiques de 10 milliards d'euros par an - comment l'Ademe pourra-t-elle fonctionner à l'avenir dans un cadre budgétaire resserré ?
M. Henri Tandonnet. - On peut reprocher à l'Ademe le manque de politique de prévention en matière de déchets plastiques. Des progrès ont certes été réalisés par les supermarchés, qui distribuent moins de poches qu'auparavant. Mais d'autres secteurs, comme la presse, sont à l'origine d'une prolifération massive des emballages plastiques, ce qui a des conséquences désastreuses sur l'environnement. Quelle politique comptez-vous mener dans ce domaine ?
M. Bruno Lechevin. - Je comprends votre insatisfaction. J'ai la modestie de penser qu'à ce stade, je dois d'abord découvrir l'Ademe de l'intérieur, suivre l'évolution de ses compétences et comprendre les relations qu'entretiennent le niveau national et l'échelon régional. L'écoute : ce sera la première de mes actions si je suis nommé à la tête de l'agence, notamment en sortant des bureaux parisiens. J'irai sur le terrain, dans les délégations régionales, au sein des Espaces Info Energie, tous lieux fondamentaux pour la politique énergétique de demain.
Je ne suis pas capable de vous fournir une vision du futur de l'Ademe. Je peux à tout le moins vous dire que je m'inscrirai dans la continuité de mes prédécesseurs, et poursuivrai le travail qu'ils ont engagé.
L'arrivée dans une organisation est d'abord une occasion de questionner, de réfléchir, afin d'améliorer le service rendu à la nation et aux collectivités locales. Ces dernières ont d'ailleurs acquis davantage de compétences en matière environnementale, et leur demande à l'égard de l'Ademe évolue. Je ne sais pas vous dire quelles seront mes priorités immédiates. Peut-être faudra-t-il que l'agence soit encore plus au service des collectivités et des particuliers ; peut-être faudra-t-il la recentrer sur certains métiers. Elle est un outil essentiel de la politique de transition énergétique. J'entends m'interroger sur l'organisation de l'agence. Au-delà de l'ingénierie économique, il y a l'ingénierie sociale, tout aussi importante. Si tout le monde s'implique, il est parfois possible de faire mieux avec moins. C'est le défi de l'avenir ! L'Ademe seule ne changera pas les comportements. Pourtant, comme l'a confirmé un récent rapport du Conseil d'analyse stratégique, des gains d'efficacité énergétique sont encore possibles. Et toute la société ne s'en portera que mieux ! L'Ademe s'efforcera donc de stimuler cette évolution, en se rapprochant encore des acteurs locaux. Nous avons aujourd'hui une chance extraordinaire : l'Ademe est en terrain connu, les collectivités ont progressé et prennent leur destin en charge. A nous de faire que l'agence soit plus opérationnelle pour les accompagner.
Comme tout opérateur public, l'Ademe devra faire mieux avec un budget contraint. J'en discuterai avec les représentants des salariés. Si nous sommes soumis aux impératifs budgétaires actuels, n'oublions pas non plus que la politique de sobriété énergétique et de rénovation de l'habitat est un élément important de relance de l'économie, par la création de filières et d'emplois non délocalisables. Il faut développer l'apprentissage car on ne s'improvise pas ambassadeur de l'efficacité énergétique. Si le programme « Habiter mieux » n'est pas à la hauteur des attentes, ce n'est pas faute de financement puisque l'argent disponible n'est pas dépensé ! Alors qu'il faudrait démultiplier les efforts pour atteindre l'objectif de 500 000 logements rénovés, seuls 20 000 d'entre eux ont bénéficié du plan. Pourtant, la précarité énergétique est une question urgente. Il faut que les citoyens, en particulier les plus vulnérables, soient en mesure de consommer mieux, et moins, une énergie qui deviendra de plus en plus chère.
M. Raymond Vall, président. - Devant notre commission, les responsables du plan « Bâtiment durable » ont confirmé le décalage entre les décisions du Grenelle de l'environnement et leur application. Dans les territoires, les entreprises du secteur attendent...
M. Bruno Lechevin. - Vous m'avez interrogé sur la visibilité des dispositifs régionaux, particulièrement nombreux et impliquant de multiples partenaires. Je veux comprendre pourquoi leur efficacité ou leur utilité n'est pas toujours optimale.
Je crois à la fois à la cohérence nationale et à l'imagination locale. C'est peut-être idéaliste mais je ne vois pas comment faire autrement. Favorisons les initiatives locales de progrès ! J'ai croisé M. Dantec à l'occasion de la visite du ministre allemand de l'environnement : il m'a dit que l'Ademe devait comprendre que les collectivités d'aujourd'hui ne sont plus celles d'il y a dix ou quinze ans. Que de progrès accomplis !
M. Raymond Vall, président. - A Nantes !
M. Bruno Lechevin. - Cette évolution des collectivités appelle sans doute une montée en compétences de l'Ademe. Au-delà de mes premières discussions avec les directeurs et la directrice générale déléguée, j'ai besoin d'aller sur le terrain, de prendre le temps de rencontrer l'ensemble des acteurs et des partenaires. Ce sera l'occasion de voir ce qui va et ce qui ne va pas, ce qui doit être changé et ce qui ne doit pas l'être.
M. Raymond Vall, président. - Quelle réponse pouvez-vous faire à Evelyne Didier sur le rééquilibrage de la fiscalité sur les déchets ?
M. Bruno Lechevin. - Les objectifs du fonds chaleur sont fixés au niveau national avec des arbitrages et des appels à projets régionaux. Il y a actuellement une remise en cause à ce sujet : je m'engage à approfondir la question et à vous répondre rapidement.
M. Raymond Vall, président. - Odette Herviaux vous a interrogé sur les énergies marines renouvelables...
M. Bruno Lechevin. - Il s'agit d'une belle opportunité technologique. Le défi pour la France est effectivement de ne pas arriver après la bataille. Les appels à manifestation d'intérêt (AMI) ont donné lieu à un processus un peu long. Des objectifs ambitieux ont été définis au niveau européen pour les énergies renouvelables off shore. Il faudra que la collectivité assume le coût de ces énergies susceptibles de constituer des filières industrielles d'exportation. Elle le fera au titre du service public de l'électricité. En tous cas, Delphine Batho est très active et l'Ademe inscrira son action dans le cadre des AMI et des investissements d'avenir, à la suite du projet déjà lancé au large de la Bretagne.
M. Raymond Vall, président. - Vous avez indiqué vouloir intervenir davantage en amont et en aval. Comment allez-vous vous réorganiser pour ce faire ?
M. Bruno Lechevin. - Certains projets ont seulement besoin d'être stimulés par l'intervention de l'Ademe. D'autres n'aboutiront que si elle s'implique dans l'ensemble du processus. Et ce n'est pas uniquement une question financière ! Il faudra déterminer chaque fois le dosage correct. Nous ne pourrons pas tout faire et devrons sans doute nous concentrer sur nos activités actuelles, mais les assumer complètement. La recherche demeure essentielle. Nos choix prendront aussi en compte les objectifs de politique publique qui nous seront assignés et les moyens dont nous disposerons, même si nous espérons qu'un retour de la croissance permette à l'avenir de disposer de davantage de marges de manoeuvre.
M. Charles Revet. - Les orientations que vous retiendrez conditionneront-elles l'octroi des aides financières ? Vos effectifs seront-ils suffisants pour assurer un accompagnement plus important ?
M. Bruno Lechevin. - Je ne peux vous répondre à ce stade. Je puis en revanche vous indiquer avec certitude que nos effectifs ne devraient pas croître... Une réduction de 45 postes est prévue sur trois ans.
M. Ronan Dantec. - Nous avions aussi posé une question sur la consommation...
M. Raymond Vall, président. - Quel est finalement votre projet pour l'Ademe, quelle en sera l'organisation au niveau local ?
M. Bruno Lechevin. - J'ai l'intime conviction que l'action de l'Ademe contribuera à préparer l'avènement d'une société plus sobre tout en stimulant la compétitivité écologique et économique. Cependant le temps de l'écologie n'est pas le temps du social. Pour obtenir des résultats, il faut donc se retrousser les manches, tout de suite ! C'est pourquoi j'ai parlé de massification : les doses homéopathiques ne sont plus de mise.
Le secteur bancaire doit être plus présent dans la transition énergétique, comme le sont déjà la Caisse des dépôts et consignations et Oséo ; de même, les investisseurs privés doivent trouver leur place aux côtés des acteurs publics. L'ingénierie développée par l'Ademe peut y contribuer. Si vous me confiez les fonctions de président de l'Ademe, je m'engage à revenir ici dans quelques mois, pour vous dire ce que j'ai vu de riche et de fort, ce qui doit être préservé, ce qui peut être allégé, car il est certain que nous ne pourrons pas tout faire.
Je ne suis à ce jour pas en mesure de répondre à la question de M. Tandonnet sur les sacs en plastique.
M. Robert Navarro. - J'apprécie la clarté de votre engagement. Le mal français, ce sont les investissements des collectivités tous azimuts et l'Ademe pourrait nous faire économiser des centaines de millions d'euros en étudiant la pertinence des projets. Certains - je songe à ceux portant sur les énergies renouvelables - sont valables pour certaines régions et non pour d'autres ; et dans certaines régions, rien n'est possible. Je note aussi que des investissements ont été engagés dans le photovoltaïque, mais les revirements ministériels successifs leur ont été fatals.
Si l'Ademe pouvait éclairer les collectivités sur les projets effectivement rentables, ce serait très utile.
M. Bruno Lechevin. - Je partage totalement ce propos.
La commission procède au vote sur la candidature de M. Bruno Lechevin à la présidence du conseil d'administration de l'Ademe.
M. Raymond Vall, président. - Voici les résultats du scrutin : sur 16 votants, il y a 10 votes pour et 6 bulletins blancs.
- Présidence commune de M. Raymond Vall, président et de M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques-
Avenir de la production d'électricité par géothermie en France - Table ronde
La commission organise conjointement avec la commission des affaires économiques, une table ronde sur l'avenir de la production d'électricité par géothermie en France.
M. Raymond Vall, président. - Nous avons décidé d'organiser cette table ronde sur la géothermie à la suite d'une rencontre avec François Manneville, président de la TPE FM Lighthouse. Nous connaissons tous la géothermie, même si elle occupe un peu moins de place dans les débats. Pourtant, nous avons ressenti de la part de la ministre de l'Écologie la volonté politique de lui donner un nouvel élan. Nous avons donc souhaité réunir un panel de personnalités actives dans ce domaine, qu'il s'agisse de scientifiques, de responsables d'entreprises ou d'experts... que nous sommes très heureux d'accueillir aujourd'hui.
M. François Demarcq. - Je suis directeur général délégué du bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), établissement public d'expertise et de recherche à la disposition de l'État, des collectivités territoriales et des entreprises, et président directeur général de Géothermie Bouillante, le plus gros producteur d'électricité d'origine géothermique en France, situé en Guadeloupe, qui est une filiale relevant à 98 % du BRGM. Je vais présenter brièvement les autres participants. Jean-Claude Andreini, président de la commission géothermie du syndicat des énergies renouvelables (SER), présentera les différentes formes de géothermie. Il faudrait en effet parler « des géothermies » plus que de « la géothermie ». Éric Lasne, directeur général de CFG Services, une autre filiale, relevant à 100 % du BRGM, également membre du bureau de la commission géothermie du SER, présentera quant à lui deux savoir-faire particuliers en matière de géothermie profonde dans lesquels sa société excelle : l'exploitation de la chaleur dans le bassin parisien et la production d'électricité en outre-mer. Il parlera du site de Bouillante. Albert Genter, directeur scientifique du groupement européen d'intérêt économique Exploitation minière de la chaleur, de Soultz-sous-forêts, en Alsace, présentera la première expérience de géothermie très profonde réalisée en France, avec des forages de plus de 5000 mètres de profondeur. Romain Vernier, responsable de la division géothermie du BRGM et vice-président de la commission géothermie du SER, exposera, à partir de quelques exemples, les perspectives d'avenir pour la géothermie. Participeront également à cette table ronde Philippe Roubichou, directeur régional du BRGM Midi-Pyrénées et Elsa Demangeon, chef du département bioénergies au SER.
M. Jean-Claude Andreini. - Le secteur de la géothermie représentait, en 2010, 0,2 million de tonnes d'équivalent pétrole (Mtep) et devrait en représenter 1,3 millions en 2020, soit l'horizon du Grenelle de l'environnement. Cela correspond à une multiplication par six de la production actuelle : le secteur pèse peu aujourd'hui mais devrait croître beaucoup, plus que les autres, au cours des prochaines années ; il a donc un fort potentiel.
La géothermie peut se diviser en trois grands ensembles, en fonction du niveau de profondeur : au niveau peu profond, la géothermie sur pompes à chaleur individuelles et collectives permet d'exploiter l'air ou l'eau ; à un niveau un peu plus profond, la géothermie profonde sur réseaux offre des niveaux de chaleur plus élevés ; enfin, la géothermie beaucoup plus profonde, qui est en mesure de produire de l'électricité. Les deux premières formes de géothermie sont très dispersées : elles peuvent être mises en oeuvre sur tous les territoires, et permettent d'obtenir de la chaleur comme du froid. Nous avons donc tous, sous nos pieds, un potentiel facilement mobilisable en la matière, souvent méconnu. Il est pourtant source de nombreux emplois peu délocalisables. Des efforts ont déjà été réalisés pour développer ces formes de géothermie ; ils doivent être poursuivis. La troisième forme de géothermie, sur laquelle le débat d'aujourd'hui est focalisé, est plus lourde à mettre en oeuvre, et requiert une expertise et des compétences plus élevées, en géologie notamment. Elle nécessite des investissements lourds, déterminés par l'État. Elle est beaucoup moins répandue, puisque seuls deux sites la mettent en oeuvre aujourd'hui. Chacune de ces trois catégories de géothermie doit connaître une grande croissance dans les prochaines années. La géothermie électrique atteint aujourd'hui 16,5 mégawatts. L'objectif fixé pour 2020 s'élève à 80 mégawatts, soit une multiplication par cinq de la production actuelle ! Faire progresser la géothermie dans ces proportions est nécessaire pour respecter l'ambition du Grenelle.
S'agissant de la géothermie sur pompe à chaleur, elle peut prendre la forme de capteurs horizontaux, de sondes géothermiques verticales, ou de pompes à chaleur sur nappes ou sur aquifères, dans la maison individuelle ; de champs de sondes ou de fondations thermoactives, dans le petit collectif. La géothermie sur réseaux peut assurer le chauffage d'un quartier ou d'un ensemble d'immeubles d'habitat collectif.
Pour lever les freins au développement de la géothermie sur pompe à chaleur, la publication du décret d'application de l'article 66 de la loi Warsmann est indispensable - nous le rappelons de façon continue à la Ministre -, afin d'autoriser les forages à 200 mètres de profondeur. Ils sont aujourd'hui limités à 100 mètres de profondeur. Cette mesure dégagerait des sources d'énergie. Il est regrettable qu'elle prenne autant de temps. Cela fait plus d'un an que nous attendons ce décret.
Il faut également soutenir le transfert des appellations de qualité : dès qu'on progresse en profondeur, il faut faire de bons forages. Pour cela, il est nécessaire de développer les qualifications au sein des entreprises. Cet enjeu est de taille, afin d'éviter toute mauvaise utilisation du sous-sol. Nous sommes en train de travailler avec qualit'EnR pour mettre au point des qualifications.
Il est aussi nécessaire d'avoir une visibilité sur la durée des dispositifs d'incitation. La géothermie doit être placée au coeur du bâtiment neuf comme du bâtiment existant. Les freins psychologiques, comme ceux liés à la durée des opérations ou aux enjeux locaux, doivent être levés.
S'agissant de la géothermie sur réseaux, nous préconisons de doubler le fonds chaleur renouvelable, de réserver une suite rapide et favorable à l'appel à manifestations d'intérêt (AMI) pour les démonstrateurs, lancé par l'ADEME, ainsi que d'engager un nouvel AMI. La recherche et développement doivent continuer à se développer.
La géothermie électrique est quant à elle aujourd'hui limitée à deux sites. Il convient de multiplier ce chiffre en menant d'autres opérations lourdes. Nous devons aussi améliorer notre performance par la stimulation de nos systèmes. La technologie EGS (enhanced geothermal systems) doit être développée. Il faut également couvrir le risque géologique. Compte tenu de l'ampleur des opérations menées, il est nécessaire d'avoir des assurances. La géothermie électrique est une bonne solution pour les îles, afin d'en renforcer l'autonomie énergique.
La filière de la géothermie compte en France une centaine d'entreprises solides, d'après l'annuaire du SER. Toute la chaîne de valeur est incluse dans ce chiffre : ingénierie, sociétés de services, équipementiers... Nous sommes très bons, mais le marché national est encore insuffisamment développé pour accéder à l'export. Il ne s'agit pas d'un problème de qualification, car nous sommes à la hauteur, mais de développement.
M. Éric Lasne. - En géothermie, nous avons affaire à une ressource naturelle. Elle doit être respectée et gérée en tant que telle. L'opération de géothermie réalisée en 2010 à l'aéroport d'Orly, avec un dispositif « en doublé » comportant un forage de production et un forage de réinjection, permet à l'eau extraite d'être restituée dans son milieu naturel. L'intégration environnementale d'une centrale de géothermie est une question importante. La géothermie est une pratique vertueuse, qui doit l'être dans tous ses aspects, y compris celui de l'intégration visuelle.
La carte des ressources géothermales de notre pays montre les grands bassins sédimentaires parisien et aquitain, dans lesquels on trouve des aquifères continus. Ces derniers sont assez facilement caractérisables et sont déjà exploités. Les aquifères sont des formations rocheuses suffisamment poreuses pour contenir de l'eau. Dans le massif central, il y a des zones volcaniques dans lesquelles il pourrait y avoir des ressources géothermales que, dans le cadre de l'AMI, plusieurs projets visent à caractériser. On peut mentionner enfin les grands bassins fracturés, en Alsace mais aussi dans le couloir rhodanien. Dans les îles, en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, il y a des ressources dont une partie sont avérées.
La région parisienne est une belle vitrine des opérations de géothermie en France. Le bassin parisien possède une couche géologique dont les ressources géothermiques sont très riches : le dogger. Son exploitation est la première au monde en termes de chaleur. Elle se répartit entre 37 installations, sur une couronne partant du nord de Paris, vers la Courneuve, passant par l'Est parisien, et se refermant sur Fresne, pour une production de chaleur d'un million de mégawatt-heure par an. L'impact environnemental de cette production doit être souligné, puisqu'il permet d'éviter la production de 280 000 tonnes de CO2, ce qui est particulièrement important en milieu urbain.
Ce savoir-faire a déjà été décliné à l'international, en Roumanie, en Belgique, en Suisse, en Andorre et en Chine.
L'exploitation de la chaleur en France pourrait aller plus loin. La France n'atteint que le quinzième rang européen en termes de liaison des habitations à des réseaux de chaleur. Seuls 6 % des habitations et des bureaux sont raccordés à un réseau de chaleur. Sur ceux-ci, on trouve 30 % d'énergies renouvelables : la géothermie est donc vertueuse en matière de mix énergétique. Elle constitue un effet de levier important.
Un autre avantage de la géothermie réside dans son prix. Une étude du réseau Amorce a montré qu'elle était très compétitive par rapport aux autres énergies. Elle a des coûts à peu près équivalents à l'énergie de récupération sur les usines d'incinération d'ordures ménagères, ou issue de la cogénération de gaz ; elle est 5 % à 10 % moins chère que la biomasse. La géothermie est donc vertueuse tant du point de vue environnemental que de la compétitivité. Les collectivités, qui ont commencé à investir dans ce domaine dans les années 1980, choisissent aujourd'hui de maintenir et de renouveler leurs installations.
Dans les îles, il y a deux types de système volcanique : un arc insulaire de volcans, comme en Martinique, en Guadeloupe et à la Dominique, et un volcanisme de points chauds, à La Réunion par exemple.
Dans les îles, la plus belle réalisation en matière de géothermie, et la seule dans le domaine de la production d'électricité, se trouve à Bouillante en Guadeloupe. Elle est composée de deux unités qui produisent 6% de l'électricité de la Guadeloupe. L'unité Bouillante 1 fournit 4,7 mégawatts électriques , l'unité Bouillante 2 11 mégawatts. Le champ géothermal de Bouillante n'est absolument pas lié à l'activité actuelle du volcan de la Soufrière, nous sommes sur des édifices volcaniques anciens, déconnectés du volcanisme actuel. Dans le périmètre d'exploitation de Bouillante, il y a encore un fort potentiel à développer. Un projet Bouillante 3 doit voir le jour ; dans la zone de Vieux-Habitants, au Sud, des études sont actuellement en cours. Les résultats devraient être disponibles d'ici la fin du premier semestre 2013.
Un potentiel de développement un peu plus caché, et à approfondir, existe à la Martinique dans trois zones : sur le flanc ouest de la montagne Pelée, au niveau de la petite anse au sud de l'île ; sur la plaine du Lamentin. A cet endroit des forages ont déjà été réalisés dans les années 2000, avec des résultats assez prometteurs en matière de production de moyenne énergie.
A La Réunion, le potentiel en géothermie concerne les cirques de Salazie et Cilaos (Piton des neiges) et le secteur de la plaine des sables à l'ouest du Piton de la fournaise et de la rivière des remparts. Fin 2008, le projet de réalisation de trois forages exploratoires dans la plaine des sables a été abandonné en raison des risques pesant sur la demande de classement au patrimoine mondial de l'UNESCO, s'agissant d'une zone située dans le parc national, mais il pourra peut être revoir le jour à un autre endroit.
La géothermie électrogène permet de consolider et sécuriser les systèmes énergétiques insulaires, souvent intermittents en ce qui concerne l'énergie éolienne ou solaire. La géothermie est une énergie de base avec des taux de disponibilité qui peuvent être supérieurs à 90 %. Il s'agit d'une production locale, indépendante des importations de combustibles fossiles. Elle est moins chère, puisque le tarif de rachat actuel fixé par la commission de régulation de l'énergie est de 130 euros par mégawatt heure, alors que les énergies conventionnelles sont plutôt autour de 200 euros par mégawatt heure. Il est en outre possible d'utiliser tout ou partie de la ressource géothermale, « en cascade », pour des applications « chaleur », dans le domaine agricole (séchage), industriel (froid)... Cette production émet peu de rejets en CO2. Il s'agit en outre une filière complète, déjà structurée.
Nos attentes de professionnels de la géothermie sont les suivantes.
Il faut tout d'abord continuer à développer la connaissance des ressources géothermiques, que ce soit pour la production de chaleur ou la production d'électricité. Il faudrait également instaurer un dispositif de couverture du risque géologique pour la production d'électricité, comme cela existe déjà pour la production de chaleur. La conception de mécanismes de soutien financier au développement de la géothermie dans les territoires insulaires, notamment en termes de tarifs d'achat, permettrait par ailleurs à beaucoup de projets de voir le jour ; il faudrait que le tarif d'achat soit compris entre 170 et 200 euros du mégawatt-heure. Il faudrait également définir une réglementation adaptée aux territoires insulaires, notamment pour l'importation d'électricité : la production d'électricité sur l'île de la Dominique pourrait intéresser la Martinique ou la Guadeloupe. Des adaptations de la réglementation sont également nécessaires : lorsque l'on fait des forages d'exploration, ne pourrions-nous pas travailler comme dans le domaine des hydrocarbures, avec un système de déclaration plutôt que d'autorisation, qui prend beaucoup plus de temps ?
Pour améliorer l'insertion des projets dans les territoires, la mise en place d'une redevance communale permettrait aux collectivités locales de s'y retrouver sur le plan financier.
Il faudrait, enfin, renforcer les actions de recherche et développement engagées dans le cadre des investissements d'avenir : nous pensons aux AMI, mais aussi à l'institut d'excellence, qui doit permettre de mettre en place des démonstrateurs en géothermie profonde pour dynamiser la filière.
M. Albert Genter. - Le projet de Soultz se distingue en ce qu'il concerne une zone non volcanique. Le site est une anomalie thermique du fossé rhénan, où le gradient de température est de 200 degrés à cinq kilomètres de profondeur. Ce projet franco-allemand, lancé il y a vingt-six ans par le BRGM, en est à la phase pré-industrielle. Il a pris la forme d'un groupe européen d'intérêt économique (GEIE). L'objectif est d'exploiter une ressource géothermale à partir de réservoirs non conventionnels de type granite fracturé.
L'électricité produite est vendue sur le réseau depuis 2011 et bénéficie d'une obligation d'achat à 20 centimes d'euros par kilowatt-heure.
Une pompe fait remonter un liquide très salé qui est exploité dans une centrale de type cycle de Rankine puis réinjecté dans le sous-sol par un autre puits. Les conditions d'exploitation sont ainsi marquées par le caractère agressif de l'eau chaude chargée de sel et de particules de granite.
Les recherches portent sur la connaissance du sous-sol, au moyen de tests de traçage, sur la micro-sismicité induite par la réinjection d'eau, ainsi que sur les conditions d'exploitation : corrosion des matériels, échangeurs de chaleur, pompes de production, dépôts de minéraux par les fluides.
Nous travaillons également sur les nuisances telles que le bruit, les vibrations mais aussi la radioactivité naturelle des roches. Une enquête a montré que l'activité bénéficiait d'une bonne acceptabilité au niveau local, même si les forages suscitent quelques plaintes relatives aux nuisances sonores.
Nous avons des projets de géothermie profonde sur trois autres sites de la vallée du Rhin : Landau, Insheim et Rittershoffen.
M. Romain Vernier. - Le développement de la géothermie profonde de nouvelle génération, dite EGS, repose sur deux facteurs clés : la température et le débit.
Le gradient géothermique moyen est de 3° C tous les cent mètres. En milieu volcanique, la présence de sources de chaleur magmatiques conduit à des températures élevées à de faibles profondeurs. Des anomalies thermiques existent toutefois, y compris en milieu non volcanique : c'est le cas en Alsace, dans le sillon rhodanien ou en Aquitaine.
S'agissant du débit, la présence de fluide diminue avec la profondeur et sa composition chimique se complique avec la présence de saumures. Le débit rencontré est lié à la porosité ou la perméabilité de la couverture sédimentaire, ainsi qu'à la présence de fractures. La stimulation permet d'améliorer la circulation dans les fractures existantes et d'améliorer la connexion du puits au réseau naturel.
Le projet de Soultz a permis de démontrer qu'on pouvait produire de l'électricité à partir de la géothermie profonde même en dehors des zones volcaniques, d'améliorer les cycles thermodynamiques et d'expérimenter la stimulation. Les nouvelles cibles sont des sites moins profonds que Soultz.
Des perspectives sont ouvertes sur de nouveaux débouchés, tels que les procédés industriels ou les réseaux de chaleur à haute température, et la géothermie représente une filière industrielle stratégique de l'économie verte, reconnue par le ministère dans un rapport de 2010 consacré aux filières vertes.
D'après l'Agence internationale de l'énergie (AIE), la production d'électricité à partir de géothermie représente aujourd'hui une puissance installée de 11 gigawatts dans le monde. Les priorités sont aussi bien l'exploration des ressources et l'amélioration des techniques, que la mise à disposition des données auprès des acteurs économiques, la recherche de nouvelles techniques de forage ou l'efficacité énergétique des systèmes de cogénération. Il faut développer des démonstrateurs géothermiques de nouvelle génération, des technologies de stimulation, des outils de décision et de modélisation du réservoir, prévenir les impacts et les risques, démontrer la possibilité de production de long terme, exploiter des ressources alternatives telles que la valorisation de l'eau coproduite avec le pétrole et le gaz et les fluides supercritiques. Il est enfin nécessaire d'accroître le financement de la recherche et développement et la coopération internationale.
Les évolutions technologiques et l'expérience de Soultz-sous-Forêts permettent d'envisager un développement significatif de cogénérations géothermiques dans des régions non volcaniques. Le développement de la filière passe par la réalisation de démonstrateurs, aujourd'hui non financés, dans des contextes géologiques variés. Un soutien à la recherche et développement, y compris en amont de ces démonstrateurs, est nécessaire pour développer de nouveaux concepts et alimenter les besoins technologiques. Enfin une couverture du risque géologique doit être mise en place pour permettre à des projets préindustriels et industriels d'émerger.
M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - On parle de production d'électricité par la géothermie depuis trente ans : pourquoi un tel retard ? Pourquoi n'utilise-t-on pas le fluide à moyenne température dans des cycles de Rankine ? Vous n'avez pas évoqué la production de froid : est-ce une application envisageable ?
M. Michel Teston. - Comment limiter le débit afin de ne pas épuiser la ressource pour une période de temps donnée ? S'agissant de la fracturation hydraulique, sur laquelle le Sénat a été particulièrement sensibilisé, des problèmes ont-ils été rencontrés à Soultz ? Si oui, comment ont-ils été réglés ?
M. Roland Courteau. - La France a été pionnière pour la géothermie dans les années 1960 : pourquoi un tel désintérêt ensuite ? Sommes-nous sur le bon chemin pour respecter les objectifs fixés par le Grenelle de l'environnement ? Que devons-nous faire de plus, concernant par exemple les dispositifs fiscaux et financiers, pour le développement de la filière ? Existe-t-il un mécanisme d'assurance pour le cas où l'on ne trouve pas la ressource attendue lors d'un forage ?
M. Jean-Claude Lenoir. - Les expérimentations dans le domaine de la géothermie apparaissaient, il y a une trentaine d'années, très prometteuses. Le coût du carburant, plus encore que les problèmes de corrosion, les ont cependant compromises.
Je suis chargé par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (Opecst), avec mon collègue député Christian Bataille, d'un rapport sur les techniques alternatives à la fracturation hydraulique pour les hydrocarbures non conventionnels, c'est-à-dire le gaz et le pétrole de schiste. J'ai été frappé, en regardant votre présentation, de la similitude dans l'approche du sujet, que ce soit en matière d'exploration ou de fracturation - vous entendez augmenter le diamètre des microfissures, par de l'eau et des additifs.
Vous avez souligné - cela m'a beaucoup intéressé - l'intérêt du démonstrateur. Le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a été entendu par l'Opecst sur le rapport que j'évoquais. Pensez-vous qu'il pourrait y avoir un rapprochement des données fournies par cet organisme, mais d'autres également, pour compléter notre information sur les techniques alternatives à la fracturation hydraulique. D'autres produits, tel que le propane, pourraient-ils être utilisés ? Ou bien parvient-on aujourd'hui à mieux maîtriser l'usage de l'eau ?
M. Claude Belot. - J'ai lancé, dans ma commune du Nord de l'Aquitaine, un premier puits à 2 000 mètres de profondeur en 1979, puis un second en 1993, qui se sont révélés des succès économiques et financiers. Il y avait alors une réelle volonté politique et une intervention de l'Etat comme assureur. Il nous faut aujourd'hui soit une société nationale de géothermie, soit, mieux encore, que les communes et leurs groupements se lancent dans ces démarches. Or, elles ne le feront que si elles sont assurées ; c'est là un facteur déterminant.
Les réseaux de chaleur sont une grande réussite. Le « fonds chaleur » est un outil efficace, mais la demande reste insuffisante.
Faire creuser un puits et aménager un réseau ne posent plus aucun problème technique : nous possédons, en France, le savoir-faire et le matériel nécessaires. Il faut simplement relancer l'assurance, à travers le comité national de la géothermie, et être conscient qu'un dixième des forages peut être improductif pour des raisons naturelles.
Il existe de grandes différences selon les régions : en Île-de-France, les réservoirs ne sont pas réalimentés et il faut donc, en cas de forage, réinjecter de l'eau après avoir capté la chaleur ; en Aquitaine, au contraire, les nappes sont naturellement réalimentées. Or, aujourd'hui, on nous oblige un réaliser un doublé. Du fait de cette exigence, dans les zones où il y a un renouvellement naturel de l'eau, les projets ont été stoppés.
J'essaie dès que possible de recourir aux énergies renouvelables dans ma commune, par exemple en installant des pompes à chaleur. Mais l'utilisation d'eau à des fins thermiques doit donner lieu à sa réinjection après refroidissement. Dès lors, ces projets ne peuvent être menés à bien. On est dans l'absurdité : l'administration nous impose un raisonnement de type « centre - bassin parisien », ce qui va paralyser de nombreux projets rentables. Arrêtons le massacre !
M. Bruno Sido. - Merci pour cette remarquable présentation. La question métallurgique - problème des eaux porteuses de soufre et d'acide sulfurique - a-t-elle été maîtrisée ?
Mme Hélène Masson-Maret. - Quelle est la surface des centrales géothermiques ? Va-t-on pouvoir les diminuer, en vue d'en réduire l'impact environnemental et esthétique ?
Mme Évelyne Didier. - Votre exposé était très clair ; pourriez-vous nous préciser l'impact de la géothermie sur la qualité de l'eau ?
M. Jean-Claude Andreini. - Le développement de la géothermie reste limité par plusieurs freins.
Les problématiques de corrosion et d'agressivité des eaux sont désormais bien maîtrisées, pour l'essentiel. Il n'y donc plus d'obstacle technologique, sauf cas particuliers, qui nécessitent de continuer d'investir et de progresser dans la recherche.
Les politiques publiques ne sont pas suffisamment ancrées sur le long terme. Or, une certaine continuité est nécessaire. De plus, la législation est surabondante et inadaptée, et l'administration trop lente et complexe. Il faut six mois en Allemagne pour lancer un projet, contre deux ans en France !
Le risque géologique doit être pris en compte. Les pétroliers l'assument, lorsqu'ils réalisent des forages. Des solutions assurantielles sont aujourd'hui disponibles, sauf pour la géothermie électrique.
Enfin, il faut souligner l'existence d'un frein culturel, avec des peurs irrationnelles liées au sous-sol et l'assimilation du secteur à la fracturation hydraulique, polluante.
Tous ces freins peuvent cependant être levés aujourd'hui. La géothermie présente de nombreux atouts : c'est une industrie non délocalisable et maîtrisée, fournissant une énergie bon marché et disponible sur tout le territoire. Il faut la développer.
M. Ladislas Poniatowski. - On sent un glissement progressif du débat, qui ne porte plus sur la production d'électricité à partir de la géothermie, mais sur l'intérêt de la cette industrie ... Finalement, la question centrale est de savoir quand il sera plus rentable de vendre de l'électricité plutôt que de la chaleur. Je serais très demandeur d'un déplacement à Soultz-sous-Forêts, en tant que président du groupe d'études sur l'énergie.
M. Raymond Vall, président. - Nous sommes arrivés à un stade où les collectivités doivent se mettre face à leurs responsabilités, en particulier dans les zones rurales, où il est important de capter de nouvelles ressources. Dans le cadre de la géothermie électrique, elles peuvent investir. Il s'agit donc de savoir où l'on peut faire de l'électricité grâce à la géothermie, à partir de quelle profondeur, pour quel rendement ... Ceci en vue de tracer une carte permettant aux territoires ruraux, ne pouvant installer de réseaux de chaleur, de produire de l'énergie renouvelable et constante.
M. François Demarcq. - Il existe en effet une ambiguïté entre la production de chaleur et celle d'électricité. Pour ce qui est de l'électricité produite avec de la vapeur d'eau, et en raison des lois de la thermodynamique, le rendement est d'autant plus important que la température est élevée ; c'est pourquoi des cartes de température vous ont été montrées. Sont donc privilégiés les sites ou les gradients géothermiques sont les plus élevés. C'est le cas à Bouillante, ainsi qu'à Soultz-sous-Forêts.
L'utilisation d'autres produits que l'eau, comme l'ammoniac ou d'autres gaz fluorés, permet d'augmenter les rendements. C'est ce qui se passe aujourd'hui avec les ORC : de nombreuses installations géothermiques fonctionnent avec des températures de 160° tout en ayant des rendements corrects, comme c'est le cas à Soultz-sous-Forêts.
Il y a une limite économique à trouver pour chaque projet en fonction de la chaleur qui n'est pas transformée en électricité, et récupérée. D'où l'idée de cogénération : cette nouvelle génération de géothermie permettra de valoriser un peu d'électricité, avec des rendements moyens, mais beaucoup de chaleur, sur le modèle des usines d'incinération d'ordures ménagères. Il faut des démonstrateurs, à court terme, pour pouvoir tester les projets.
M. Jacques Cornano. - La Guadeloupe possède des caractéristiques climatiques idéales pour la géothermie. Or, on y avantage les centrales thermiques. A Marie-Galante, un grand projet de ferme photovoltaïque ne s'est pas réalisé. Quelles sont les études en cours et les perspectives d'avenir pour le développement de la géothermie à Bouillante ?
M. François Demarcq. - En tant que président-directeur général de Géothermie Bouillante je peux vous indiquer qu'il y a des perspectives sérieuses pour développer la géothermie à Bouillante, sur le territoire de la concession qui a été octroyée en 2009 à notre société. Au nord de la baie de Bouillante, des discussions sont en cours sur un projet appelé « Bouillante III », à 1,5 kilomètre des sites déjà existants. Nous avons des autorisations pour réaliser des forages d'exploration. Nous avons buté jusqu'à présent sur des problèmes de négociations avec les propriétaires de terrains, et la mairie de Bouillante, au sujet de l'accès effectif à cette zone. Le territoire est marqué par une densité de population assez élevée, avec un habitat dispersé, et des zones naturelles à protéger. Il est donc difficile d'obtenir l'accord de tous pour réaliser les forages.
La création d'une redevance au profit des communes permettrait de débloquer la situation dans les îles. Aujourd'hui, la société géothermique paye les taxes habituelles. En revanche, il n'y a absolument aucun avantage spécifique lié à l'utilisation de la ressource géothermique pour la commune. Nous avons proposé, avec le soutien du Syndicat des énergies renouvelables, l'instauration d'une redevance de type redevance minière, comme il en existe pour l'exploitation des mines métalliques, du pétrole ou du gaz. Cette redevance pourrait être versée aux communes, et éventuellement à la région ou au département. Toutefois, si on veut que cette redevance soit d'un niveau suffisamment significatif pour que la commune en tire un bénéfice réel, il faut que ce montant de redevance supplémentaire soit compensé auprès de l'entreprise par une légère augmentation du prix de vente de l'électricité à EDF. L'électricité géothermique est aujourd'hui dans les îles la moins chère qui existe.
M. Éric Lasne. - Pour répondre à la question d'Hélène Masson-Maret, il nous faut distinguer entre la chaleur et l'électricité, dans la mesure où les problématiques sont un peu différentes en matière d'impact environnemental et esthétique. Je vous invite à aller à Sucy-en-Brie, où se situe une très belle installation de géothermie produisant de la chaleur, avec un triplet, c'est-à-dire trois puits. Les têtes de puits sont enterrées dans le parc du château de Sucy-en-Brie, vous pouvez vous déplacer sans même les voir. La centrale est souterraine, et aucun équipement n'est visible. En matière de production de chaleur, l'impact visuel se limite donc à la période des travaux de forage.
En ce qui concerne l'électricité, les besoins de refroidissement sont supérieurs. Il est nécessaire de faire appel à des technologies en aérien, soit des aéro-réfrigérants, soit un refroidissement à l'eau. L'impact visuel peut donc être supérieur, et nous travaillons à l'intégration environnementale des équipements très en amont dans les projets. Des esquisses ont par exemple déjà été faites dans le cadre du projet « Bouillante III » pour parfaitement s'intégrer dans le paysage.
M. Romain Vernier. - Sur la question de l'épuisement de l'énergie, dès la conception des installations et dans la manière de les exploiter, le but poursuivi est toujours d'avoir une exploitation pérenne de la ressource géothermale. Cela passe par différents paramètres. Sur un doublet, on calcule les écartements de puits pour que l'exploitation se fasse bien à l'échelle de temps sur laquelle elle est planifiée. Nous sommes aujourd'hui limités par le vieillissement des puits au bout d'une quarantaine d'années. Comme tout projet économique, les temps de retour sont plutôt d'une vingtaine d'années, vous comprenez donc l'intérêt de ces opérations.
Sur les questions de refroidissement, plusieurs méthodes existent. Pour la géothermie superficielle, on peut tirer profit du fait que le sous-sol proche reste toute l'année aux alentours de 15 degrés. A partir de là, soit on fait du froid en faisant tourner une pompe à chaleur à l'envers, soit on recourt à la technique du géo-cooling. L'efficacité énergétique de ces méthodes est excellente.
Par rapport aux objectifs du Grenelle de l'environnement, on assiste aujourd'hui à un réel développement de la filière sur un certain nombre de segments, notamment la géothermie assistée par pompe à chaleur pour l'habitat collectif et les bureaux. Sur le logement particulier, une réflexion est à mener, en particulier sur le volet réglementaire et fiscal. Ce marché doit être soutenu, compte tenu du fort investissement de départ nécessaire. En métropole, il convient de développer encore les applications en matière d'électricité et de chaleur, via notamment les réseaux de chaleur, qui peuvent être très utiles, dans une logique d'aménagement du territoire, pour alimenter un tissu économique local.
J'aimerais revenir sur les questions concernant la stimulation hydraulique. Les objectifs de la fracturation hydraulique et ceux de la stimulation sont bien distincts. En géothermie, des fractures naturelles existent dans le milieu. Le but de la stimulation va être d'en ouvrir quelques unes, sans avoir vocation à en ouvrir beaucoup. L'objectif n'est pas le même pour les gaz de schiste pour lesquels il s'agit de récupérer le gaz piégé dans la roche, et donc d'ouvrir le maximum de fractures. Dans la mesure où des fractures sont déjà présentes en géothermie, les pressions sont plus faibles au moment de la stimulation. Les impacts et les risques sont donc moindres. Une des critiques adressées aux gaz de schiste concerne les volumes d'eau à mobiliser. En géothermie, la stimulation hydraulique est effectuée au début de l'opération pour créer ou améliorer le système géothermique. Les temps de fonctionnement sont ensuite de plusieurs dizaines d'années. Les gaz de schistes requièrent en revanche des fracturations successives. Les volumes d'eau utilisés en géothermie sont moindres, dans la mesure où on réutilise le fluide de formation, présent dans la roche, pour mener l'opération de stimulation.
Sur l'enjeu de la sismicité induite, Albert Genter a rappelé ce qui était mis en place en matière de monitoring. Dans le cadre de la stratégie de stimulation hydraulique, une feuille de route doit être respectée, afin d'utiliser des pressions et des procédés compatibles avec la maîtrise de la sismicité induite.
M. François Demarcq. - J'aimerais ajouter un mot sur la question des hydrocarbures ou gaz de roches mères, bien que ce ne soit pas le sujet d'aujourd'hui. Les roches mères sont extrêmement imperméables, ce qui explique que les hydrocarbures ou gaz n'aient pas migré au cours du temps. La matière organique est emprisonnée depuis des centaines de millions d'années. Il faut casser cette matrice très compacte avec de la fracturation pour aller chercher la ressource.
En géothermie, il s'agit au contraire de trouver des zones poreuses. Si elles sont insuffisamment poreuses, on ouvre des microfissures. Le granit à Soultz-sous-Forêts n'a rien à voir avec les roches mères. L'idée qui a pu être étudiée, il y a une trentaine d'années, d'aller dans des roches totalement sèches, qu'on appelait roches chaudes sèches, est aujourd'hui quasiment abandonnée. Pourquoi aller dans des roches sèches alors qu'on a des roches humides ? Il vaut mieux aller dans des zones où il y a déjà de la circulation d'eau et améliorer les conditions de cette circulation. C'est le sens de la stimulation hydraulique.
Je voudrais revenir également sur la question d'Evelyne Didier s'agissant de la qualité de l'eau. Il faut là encore distinguer entre les différentes formes de géothermie. Lorsqu'on est dans de la géothermie profonde, on a en général à faire à de l'eau salée. Il faut éviter de la rejeter de manière inconsidérée dans l'environnement. Si je prends l'exemple de Bouillante, cette eau est moins salée que l'eau de mer et peut être rejetée en mer. A terre, on ne peut pas mélanger l'eau douce de surface avec de l'eau salée provenant des profondeurs, d'où la réinjection.
Quand on fait un puits, on prend toujours un risque, maîtrisé, de pollution des eaux souterraines. Si le puits est mal réalisé, on risque de mettre en communication différentes nappes à différents niveaux. On peut aussi, dans certaines circonstances, mettre de l'eau en communication avec des roches qui supportent mal l'eau, comme le sel, ou le gypse, ce qui peut créer des désordres mécaniques. Ces problématiques soulignent l'importance de la qualité du forage et de la qualification des entreprises du forage. Un bon foreur doit savoir cimenter son puits pour éviter tout passage d'eau d'un aquifère vers d'autres horizons.
M. Jean-Claude Andreini. -Les techniques utilisées en géothermie sont pour l'essentiel les techniques de forage d'eau. Les foreurs d'eau sont les foreurs de la géothermie. Ce sont donc des technologies qu'on maîtrise, parfois depuis des centaines d'années. On sait pomper, acidifier un puits, l'isoler. Il n'y a pas de risques lorsqu'on procède dans les règles de l'art.
M. Éric Lasne. - Un complément sur la protection des nappes d'eau souterraines : MM. Demarcq et Andreini ont répondu par rapport à la période des travaux de forage, qui dure généralement quelques mois. En cours d'exploitation, il est important de rappeler que l'ensemble des opérations de géothermie est réglementé par des arrêtés préfectoraux qui définissent les règles à respecter, avec des inspections des forages tous les trois ou cinq ans. L'intégrité des cuvelages est vérifiée. Toutes les précautions sont donc prises au cours de l'exploitation pour ne pas altérer les ressources en eau potentiellement potables aux alentours.
En termes de doublets, la réinjection n'est pas toujours imposée, même si la tendance est effectivement à essayer de restituer au milieu naturel d'origine les quantités d'eau qui ont été prélevées dans un aquifère. Nous travaillons à l'heure actuelle sur un projet à Mont-de-Marsan, où se situent deux puits de production de géothermie. Nous avons essayé de trouver, avec la régie des eaux, une solution consistant à ne pas tout réinjecter, et à garder une partie de l'eau notamment pour de l'irrigation, dans la mesure où cette eau a une qualité chimique qui le permet.
M. Michel Teston. - Votre carte montre qu'il y a d'importantes ressources géothermales dans les failles rhénane et rhodanienne. A Soultz, trois forages de cinq kilomètres de profondeur ont été effectués. N'y a-t-il pas des risques en termes de sismicité à effectuer des forages aussi profonds dans des zones de faille ?
M. Albert Genter. - L'Alsace est en effet la deuxième région sismogène de France. Je ne connais cependant aucun projet de géothermie qui ait déclenché de séismes. Il n'y a pas de risque sismique associé à l'acte de forage. On peut observer des séismes lorsqu'on réalise des expériences de stimulation dans le cadre du fossé rhénan, lorsqu'on rouvre des failles granitiques colmatées pour créer des chenaux. Toute l'eau trouvée est cependant réinjectée dans le milieu.
M. Raymond Vall, président. - Je vous remercie pour cette présentation et ce débat très riches. A la suite de l'audition du responsable de la réécriture du code minier, Thierry Tuot, nos deux commissions ont décidé de créer un groupe de travail pour suivre cette réforme. Il serait intéressant que, dans ce cadre, la problématique de la géothermie fasse l'objet d'un examen attentif.
Mercredi 27 février 2013
- Présidence de M. Raymond Vall, président -Pass navigo unique au tarif des zones 1-2 - Examen des amendements
La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 560 (2011-2012) permettant l'instauration effective d'un pass navigo unique au tarif des zones 1-2.
M. Michel Billout. - Nous avons déjà discuté de cette proposition de loi la semaine dernière. J'avais alors proposé un amendement qui n'avait pas été retenu par la commission, mais qui a convaincu mon groupe, ce qui est déjà un premier pas. Je l'ai donc redéposé avec mon groupe. Il est strictement identique à celui que je vous avais présenté. Pour mémoire, il vise à distinguer la grande couronne et la petite couronne de Paris, en termes de taux de versement transport, pour tenir compte de la spécificité de certaines entreprises et du fait que le réseau est nettement moins dense et la région plus mal desservie dans la grande couronne. Je pourrais développer, mais j'imagine que ce n'est pas nécessaire...
M. Raymond Vall, président - Nous savons effectivement de quoi il s'agit.
M. Michel Teston. -Notre groupe adoptera la même position que la semaine dernière.
M. Charles Revet. - Nous avons la même attitude, même si j'avais dit que cet amendement paraissait aller dans le bon sens, puisqu'il permet de tenir compte des dessertes et d'alléger les charges des entreprises. Nous maintenons notre avis défavorable.
M. Louis Nègre. - Ce sont effectivement les entreprises qui trinquent, mais je voudrais également vous faire part de mon opposition de fond sur le principe même de la création d'une zone unique étendue. La fédération nationale des agences d'urbanisme, présidée par l'un des vôtres, s'est prononcée contre l'étalement urbain. Or, votre proposition le facilite. Mais on ne peut pas être à la fois pour et contre un principe. Avec ce genre d'argument, nous risquons d'aboutir à une explosion du mitage du paysage, pourtant dénoncé de toutes parts. Je constate qu'on dit une chose, mais que l'on fait l'inverse.
Mme Laurence Rossignol. - Notre groupe s'abstiendra. Nous pensons qu'aujourd'hui, il faut davantage consacrer le budget à l'investissement qu'au fonctionnement. Mais je ne suis pas d'accord avec Monsieur Nègre, qui me conduit à réagir. Nous partageons le souci de ne pas favoriser le mitage mais il y a une erreur au niveau de l'appréciation de ses causes : ce n'est pas la tarification unique qui le provoque, puisqu'il existe déjà. Pour tous les partis républicains, il faut changer le discours tenu à l'égard des habitants qui vivent dans ces zones et arrêter de les accuser de favoriser le mitage urbain. Il faut au contraire les aider à se lier à la ville plutôt que de les exclure. Ce qui favorise le mitage, c'est bien autre chose que le choix des zones à faible tarification.
M. Louis Nègre. - Je suis d'accord avec vous sur le fait que ce n'est pas le facteur principal, mais c'est un facteur aggravant. L'orientation n'est pas la bonne. Je vous rejoins sur la nécessité de consacrer nos efforts à l'investissement plutôt qu'au fonctionnement.
M. Michel Billout. - Exposer les choses de cette manière, c'est mélanger beaucoup de phénomènes. Densifier la zone dense est un objectif des élus d'Île-de-France. C'est inscrit dans le schéma directeur régional, qui peut-être un jour sera adopté - ce que je souhaite. Mais même si cette volonté est inscrite dans le schéma directeur, le déplacement des populations vers la grande couronne francilienne se poursuit, parce qu'il n'est pas lié au transport mais au coût du foncier et de l'immobilier. La population est contrainte de se loger loin de ses emplois, et se trouve ainsi confrontée à toute une série de difficultés. Curieusement, les emplois continuent en effet de se concentrer au centre, dans la zone où le versement transport est le plus élevé. Ceci devrait d'ailleurs nous faire réfléchir sur l'argument de la compétitivité et du poids des charges des entreprises. Si elles continuent de s'installer à la Défense, c'est parce qu'elles y trouvent d'autres intérêts : le coût du versement transport n'est pas un handicap. Ce qui se passe en grande couronne, ce n'est pas une diminution des terres agricoles, mais un phénomène de désindustrialisation, avec l'apparition de friches industrielles, à Longueville, Champagne-sur-Seine, Bagneaux-sur-Loing... Je vous invite à les visiter pour vous en rendre compte. En plus, pour l'avoir vérifié, le surcroît de la fréquentation des transports en commun ne vient pas tant de la tarification que de la qualité du transport. On pourrait ainsi renverser l'argument... Si on améliore la qualité des transports demain, on favorise le mitage. Est-ce une raison pour ne pas améliorer la qualité des transports ? Ce n'est évidemment pas du tout mon point de vue...
M. Gérard Cornu. - On pourrait appliquer le raisonnement de Michel Billout aux populations qui sont en dehors de l'Île-de-France. Là, la différence est notable, car il n'y a pas de facilités d'abonnement au réseau. Il n'y a pas de limite dans de tels raisonnements. Il faut bien qu'il y ait des frontières. Nous serons en tout état de cause contre l'amendement. Nous considérons qu'il ne faut pas charger la barque des entreprises, surtout en ce moment.
La commission décide d'émettre un avis défavorable sur l'amendement.
M. Charles Revet. - Au-delà de l'espace francilien, il y a des disparités au niveau du financement des transports. J'ai toujours entendu que la France payait pour la région parisienne : il suffit de voir à quel endroit se situe la limite des péages autoroutiers. Quand je viens à Paris, c'est à Mantes que les péages s'arrêtent, alors que l'autoroute arrive jusqu'à Paris. Nous pourrions raisonner autrement, y compris sur le ferroviaire. J'avais suggéré la semaine dernière la réalisation d'une étude sur cette question, et il m'avait semblé que cela répondait à une demande. Je voudrais pour ma part que nous ayons une réflexion en amont, afin d'explorer les différentes pistes, car nous devons développer le transport collectif, et nous avons le moyen de le faire, sur l'ensemble du territoire et pas seulement en région parisienne. Michel Teston, qui présidait la commission la semaine dernière, avait évoqué la réflexion menée par Louis Nègre et Roland Ries dans le cadre du groupe de travail « mobilités et transports ». Il faut que nous posions nos propres problématiques, et que nous mettions à plat le financement des transports dans ce pays. On traite toujours les choses partiellement, on n'a jamais de vision globale.
M. Michel Teston. - Le groupe de travail « mobilités et transports » co-présidé par Louis Nègre et Roland Ries pourrait effectivement se pencher sur le financement par l'ensemble des citoyens des services de transport sur tout le territoire national. Il doit déjà y avoir des études, il serait intéressant d'en faire la synthèse et de la présenter devant la commission.
M. Louis Nègre. - Je rappelle que ce groupe de travail est ouvert à tous les sénateurs, pas seulement aux parisiens... Il permet d'avoir une vision plus large et de n'occulter aucun problème. Je confirme que les intuitions de Charles Revet sont bonnes : nous avons déjà regardé un peu cela, et la province paie effectivement une partie des transports parisiens. Avec étude sérieuse, nous verrons le combien, le pourquoi et le comment.
- Présidence commune de M. Raymond Vall, président et de M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques -
Audition de M. Didier Ridoret, président de la Fédération française du bâtiment (FFB) et de M. Patrick Liebus, président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB)
La commission organise, conjointement avec la commission des affaires économiques, une table ronde autour de M. Didier Ridoret, président de la Fédération française du bâtiment (FFB) et de M. Patrick Liebus, président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB).
M. Daniel Raoul, président. - Nous sommes très heureux de recevoir les présidents de la Fédération française du bâtiment (FFB) et de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB).
Le Sénat s'intéresse beaucoup aux questions de logement et il nous est donc apparu tout à fait naturel d'organiser cette matinée d'audition, notamment après celle de M. Philippe Pelletier, président du Plan bâtiment durable, qui avait été particulièrement intéressante.
Vos deux organisations se mobilisent depuis le début de l'année pour attirer l'attention des pouvoirs publics sur la situation du secteur du bâtiment. Cette audition vous permettra donc de nous faire part de vos difficultés, de vos inquiétudes mais aussi de vos revendications.
Le Président de la République a fixé des objectifs ambitieux en matière de logement, tels que la production de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux. Des premières mesures ont d'ores et déjà été votées : je pense bien sûr à la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement adoptée à la fin de l'année 2012 ou au « dispositif Duflot » adopté dans le cadre de la loi de finances pour 2013. Nous attendons donc de vous que vous dressiez le bilan de ces premières mesures et que vous nous fassiez part de vos attentes alors que la ministre de l'égalité des territoires et du logement a lancé une concertation en vue du dépôt d'un grand projet de loi en juin prochain.
Enfin, dans la droite ligne de l'audition de M. Philippe Pelletier il faut évoquer l'objectif fixé par le Président de la République de rénovation thermique de 500 000 logements par an d'ici 2016. Le Président de la République devrait d'ailleurs annoncer d'ici à deux semaines un « plan d'urgence » pour le logement et la rénovation thermique.
J'ai confié à notre collègue Claude Bérit-Débat, vice-président de la commission des affaires économiques et rapporteur du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public, la tâche d'organiser cette audition. Elle se déroulera en trois séquences : d'abord la situation économique du secteur du bâtiment ; ensuite les moyens à mobiliser pour produire 500 000 logements par an ; enfin, ceux à mobiliser pour la rénovation thermique de 500 000 logements par an. Chacune de ces séquences sera introduite par un propos liminaire de nos deux invités.
M. Patrick Liébus, président de la CAPEB. - La CAPEB représente 380 000 entreprises de moins de 20 salariés réalisant, au total, 79 milliards d'euros de chiffre d'affaires et recrutant quelque 80 000 apprentis. Toutes ces entreprises, même quand elles dépassent le seuil de dix salariés et qu'elles font du commerce, relèvent de l'artisanat, parce qu'elles en ont fait le choix. Or, elles traversent des conditions très difficiles, qui s'aggravent : l'activité est en recul, de 1 milliard d'euros de chiffre d'affaires en 2012, ce qui devrait entraîner la suppression de 16 000 à 20 000 emplois sur l'année. Concrètement, l'artisanat a perdu 800 emplois chaque mois dans la construction, dans le plus grand silence puisque les entreprises artisanales ne sont pas celles qui sont sur le devant de la scène. Leur trésorerie est exsangue : pour un quart des entreprises, la trésorerie n'aurait jamais atteint un point aussi bas, selon une enquête récente. Les causes en sont connues : le recul de l'activité, la hausse du coût des matériaux, l'augmentation des salaires et surtout celle des charges. En 2009, le carnet de commande allait en moyenne de huit à douze mois, il ne va pas aujourd'hui au-delà de deux à trois mois, et trop souvent même à la semaine, voire au jour le jour : dans ces conditions, la trésorerie ne peut pas tenir. D'autres causes sont également bien identifiées : le passage de la TVA de 5,5 % à 7 % a fait mal, car les artisans ont souvent dû faire un geste commercial envers leur client pour les devis effectués avant la hausse ; le crédit d'impôt développement durable (CIDD) a baissé de 10 % en 2011 puis de 15 % en 2012, le prêt à taux zéro (PTZ) a été recentré sur les logements neufs, et le plafond de ressources abaissé de 45 000 à 30 000 euros pour l'écoprêt à taux zéro : ces mesures ont restreint l'activité, c'est très visible sur la réhabilitation. L'année 2013 s'annonce tout aussi difficile, avec la perspective d'un recul de l'activité de 3 %, ce qui représenterait la perte de 40 000 emplois dans la construction, dont 20 000 dans l'artisanat.
Ces chiffres sont alarmants, je pourrais vous en communiquer bien d'autres.
M. Didier Ridoret, président de la Fédération française du bâtiment (FFB). -Merci d'avoir organisé cette table-ronde qui est extrêmement importante pour nous. La construction connaît en effet une période très compliquée.
La FFB couvre l'ensemble des entreprises du bâtiment. Nous comptons 57 000 adhérents. Le premier d'entre eux en volume est l'entreprise VINCI, troisième constructeur mondial. Nous comptons également 43 000 artisans parmi nos adhérents. Nos adhérents couvrent les deux tiers du chiffre d'affaires du secteur du bâtiment, qui est de 129 milliards d'euros hors taxes en 2011. Le secteur compte également 1,2 million de salariés et représente entre 6 et 7 % du produit intérieur brut (PIB) de notre pays. Il s'agit donc d'une activité très importante qui a toujours su, dans les périodes de croissance, multiplier les emplois.
Les entreprises du bâtiment sont en général peu capitalisées. Elles sont souvent pauvres en fonds propres et donc très fragiles en cas de « vents forts ». Cette insuffisance en fonds propres est due à une insuffisance de rentabilité : la marge nette moyenne est de 1 %, contre 3 % il y a quelques années.
L'année 2012 a été difficile en termes d'activité, après une année 2011 marquée par un certain rebond. Après une année 2007 remarquable en termes d'activité, avec la mise en chantier de 467 000 logements neufs, 2008 a marqué le début de la décroissance. Sur l'ensemble de la période, la production a chuté de 17 % et près de 50 000 emplois ont été perdus.
En ce qui concerne les secteurs, l'activité de réhabilitation-rénovation-entretien constitue un pilier très fort, avec plus de 55 % du chiffre d'affaires. Cette activité s'est beaucoup développée au cours des quinze dernières années. La construction neuve représente 29 % de l'activité et l'activité de construction non résidentielle (bâtiments administratifs, locaux commerciaux) 14 %.
Les perspectives pour 2013 sont sombres. C'est pour cette raison que nos organisations se sont mobilisées en début d'année. Ces perspectives sont d'autant plus sombres que le secteur est un « gros bateau » caractérisé par une relative inertie : même si de bonnes orientations sont prises, il faut attendre un long moment avant d'en percevoir les effets. Nous estimons déjà que le début de l'année 2014 sera marqué par une mauvaise tendance en termes d'activité. Pour 2013, nos perspectives sont de -3,5 % en termes d'activité et de - 40 000 emplois. Chaque mois, 3 500 personnes vont quitter les effectifs du bâtiment.
Nous avons le sentiment que, depuis maintenant 18 mois, le secteur de l'immobilier est dans le collimateur. Il y a une liste impressionnante de décisions qui ont été prises à l'encontre de notre secteur, comme la taxation des plus-values immobilières, la fin du PTZ dans l'ancien... Le secteur n'a plus les faveurs des pouvoirs publics : c'est le ressenti de nos adhérents.
La loi de modernisation de l'économie (LME) a été extrêmement mal acceptée et dévastatrice pour nos entreprises. Dès le départ, nous étions persuadés que cette loi aurait un impact négatif en matière de délais de paiement. Nous avons été entendus partiellement par la mise en place d'accords dérogatoires. Nous constatons cependant que nos délais fournisseurs se sont considérablement contractés alors que nos clients paient plus lentement qu'avant. Vous imaginez l'impact sur les trésoreries des entreprises. L'activité construction ne peut donc se passer d'un soutien bancaire, alors même que les banques freinent leurs concours.
Le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) est une perspective satisfaisante pour nos entreprises. Le dispositif n'est cependant pas bien compris pour l'instant par les chefs d'entreprises : un travail de pédagogie s'impose.
Quand le régime des auto-entrepreneurs est entré en vigueur au 1er janvier 2009, nous avons été en première ligne pour le dénoncer. En tant qu'entrepreneurs, nous promouvons la libre entreprise. Ce régime est cependant appliqué dans le bâtiment, un secteur réglementé avec une concurrence très forte. Nous demandons la sortie du bâtiment du régime de l'auto-entrepreneur. Nous espérons avoir gain de cause. La concurrence étrangère constitue par ailleurs un point très important : toutes les régions sont concernées par une « invasion » d'entreprises venant travailler en sous-traitance ou répondre à des appels d'offre de promoteurs ou de collectivités publiques. Les tarifs pratiqués défient toute concurrence. Cette concurrence se pratique grâce à la directive sur le détachement qui est systématiquement détournée. Nous lançons un cri d'alarme et avons des propositions pour contrer cette concurrence étrangère. Si nous n'y prenons pas garde, l'entreprise du bâtiment comprendra demain un encadrement français et un outil de production qui viendra de l'étranger.
M. Patrick Liébus. - Les entreprises ont actuellement besoin de 5 000 à 15 000 euros de trésorerie. Les banques ne suivent pas, se contentant de regarder les résultats obtenus l'année précédente sans prendre en compte les carnets de commande.
En matière de marchés publics, il faut revenir à une application stricte du code des marchés publics et au « mieux disant ». Certaines entreprises travaillent en dessous du marché grâce à la sous-traitance, parfois en cascade. Il faut davantage de transparence, de l'allotissement, des circuits courts... Il faut également travailler sur les groupements, avec un cadre législatif permettant de les sécuriser.
Le CICE est particulièrement complexe pour les entreprises artisanales. 200 000 entreprises de l'artisanat en sont exclues, alors qu'elles vont subir l'augmentation de la TVA.
La CAPEB est mobilisée depuis le début contre le régime de l'auto-entrepreneur. 57 % des auto-entrepreneurs ne déclarent pas de chiffre d'affaires. Ils vivent grâce à du travail dissimulé couvert par le statut d'auto-entrepreneur. Comment vivre avec une activité qui rapporte 4 300 euros par an ? On parle d'augmentation de TVA, or il n'y a pas de TVA pour les auto-entrepreneurs ! Il s'agit de concurrence déloyale dans un secteur extrêmement réglementé.
Les entreprises low cost répondent aux marchés publics en sous-traitance. Elles sont payées toutes taxes par le donneur d'ordre mais ne reversent pas la TVA à l'État français. Il n'est donc pas étonnant qu'elles puissent faire des marges importantes. Il faut appliquer la loi française : si on leur appliquait réellement la TVA, elles n'auraient aucun intérêt à venir répondre aux marchés publics français.
M. Claude Bérit-Débat. - Nous sommes sur la première thématique de cette matinée. Nous passerons ensuite aux problématiques de la construction de logements et de la rénovation, deux axes d'une politique qui est en train d'être mise en oeuvre.
Les deux Présidents ont mis en perspective les problèmes rencontrés par le bâtiment depuis plusieurs années : ils mettent en cause la LME, le statut de l'auto-entrepreneur ; ils s'interrogent sur le CICE, sur l'augmentation de la TVA qui est passée de 5,5 % à 7 % et sur l'augmentation à venir. Je souhaite indiquer que, unanimement, notre commission des affaires économiques milite pour que la TVA soit fixée à 5 % pour le logement social. J'espère que nous y parviendrons.
Mme Élisabeth Lamure. - Merci aux deux présidents pour leur exposé très réaliste de la situation du secteur du bâtiment. Je souhaiterais apporter des réponses s'agissant de la LME.
Sur les délais de paiement, nous vous avions auditionné, Monsieur le Président de la FFB, à l'occasion des débats parlementaires. Vous nous aviez indiqué que les délais de paiement dans le bâtiment étaient alors de 107 jours. Ils atteignent aujourd'hui 45 jours. Tout le monde a donc profité de la loi. Vous déplorez les délais non respectés par vos clients. La LME avait prévu cela en confiant une mission spécifique aux commissaires aux comptes, chargés de dénoncer le non respect des délais.
Pour ce qui concerne l'auto-entrepreneuriat, cette mesure visait à encourager la création d'entreprises - l'objectif semble atteint -, mais aussi à réduire le travail dissimulé et à répondre à un segment de marché auxquelles les entreprises classiques ne peuvent pas toujours répondre, comme les petits travaux pour les particuliers. Je suis plutôt favorable à ce qu'on réfléchisse à limiter dans le temps le bénéfice de ce régime, pour permettre à ceux qui ont réussi de rentrer dans le droit commun. Ceux qui ne font pas de chiffre d'affaires n'ont rien à faire dans ce dispositif.
M. Michel Teston. - Vous avez évoqué à juste titre la question préoccupante de l'emploi de main d'oeuvre étrangère. Certaines entreprises proposent des devis de 30 à 40 % inférieurs à ceux d'autres entreprises pour les chantiers publics. Je souhaite rappeler que les salariés détachés par des entreprises étrangères sous-traitantes intervenant en France doivent être déclarés à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et doivent être payés au même tarif que les salariés français.
J'ai entendu vos propos. Pour autant, nous avons l'impression que ni la FFB ni la CAPEB n'ont une influence sur leurs propres ressortissants. Quels moyens entendez-vous utiliser pour contribuer à appliquer la législation ? Cette question relève des pouvoirs publics mais également de la profession.
M. Jean-Claude Lenoir. - Le travail en alternance est soumis à une réglementation qui pose beaucoup de difficultés aux employeurs. S'agissant par ailleurs de la réglementation thermique, beaucoup de clients ne savent pas si l'employeur est suffisamment compétent : seriez-vous favorables à ce que leurs compétences soient validées par un diplôme ou un label ?
M. Roland Courteau. - Alors que les délais de paiement font des ravages dans la trésorerie et que nous avions mis en garde contre les inconvénients du régime de l'auto-entrepreneur, je voudrais souligner que le Gouvernement élabore des pistes concernant aussi bien la trésorerie des entreprises que la rénovation thermique. S'agissant des marchés publics, les critères sociaux et environnementaux ne devraient-ils pas être mieux appliqués ? Les contrôles constituent par ailleurs une absolue nécessité pour la main d'oeuvre étrangère. Un commissaire européen, que j'ai saisi l'an dernier, m'a dit qu'un projet de directive serait présenté prochainement pour limiter les sociétés de type « boîte à lettres ».
M. Daniel Dubois. - Vous avez annoncé une baisse d'activité importante pour le premier trimestre 2014. Avez-vous des estimations sur les risques de fermeture d'entreprises ?
M. Martial Bourquin. - L'Observatoire des délais de paiement corrobore vos constats sur l'allongement de ces délais. Certaines entreprises gèrent de la trésorerie au détriment des PME.
Mme Laurence Rossignol. - ...et des collectivités.
M. Martial Bourquin. - Les banques sont réticentes à prêter. Dans le cadre de la mission que je mène sur ces questions, je proposerai un durcissement de la traque aux mauvais payeurs. S'agissant du risque de délocalisation, la règle du mieux-disant doit être respectée dans les appels d'offres. Je signale que des groupements de petites entreprises peuvent d'ailleurs faire le poids face à des entreprises plus grandes. Enfin, il faut un grand plan de relance et l'abaissement à 5 % de la TVA est une bonne piste.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Vous dites ne pas croire au CICE. Vous avez pourtant dû être consultés lors de l'élaboration de cette politique. S'agissant de la main d'oeuvre étrangère à bon marché, il est nécessaire de procéder à des contrôles et de lutter contre la concurrence déloyale.
Mme Renée Nicoux. - Le recours à la sous-traitance est aussi pratiqué par certains de vos adhérents et les collectivités territoriales, lorsqu'elles font appel à une entreprise, n'ont pas toujours les éléments nécessaires pour décider en toute connaissance de cause. Je constate de plus que l'apprentissage est en perte de vitesse.
M. Alain Fouché. - Des Africains qui se retrouvent à Paris sans papiers, notons-le, pratiquent un travail non déclaré et sont bien plus mal traités que le personnel français. Quant à la question de la rénovation énergétique, c'est un effort nécessaire pour lutter contre la misère de ceux qui ne peuvent plus payer leurs factures.
M. Daniel Raoul, président. - Je propose aux deux intervenants qu'ils ne répondent aux questions que dans le cadre des deux séquences suivantes. Je signale par ailleurs qu'on devrait adapter au nouveau contexte économique la LME, adoptée dans d'autres circonstances.
M. Claude Bérit-Débat. - La plupart des questions portent en effet sur les thématiques que nous allons aborder maintenant : l'objectif de construction de 500 000 logements par an, au sujet duquel vous allez intervenir à présent, et la rénovation thermique qui constituera ensuite le troisième thème de cette table ronde.
M. Didier Ridoret. - Comment construire 500 000 logements par an ? Nous nous félicitons d'abord de cet objectif. Pour mémoire, seulement 395 000 logements ont été construits annuellement au cours de la dernière décennie ; l'objectif de 500 000 n'a peut-être pas été atteint depuis les années qui ont suivi la dernière guerre.
Mais où construire ces logements ? Il faut mettre l'accent sur des zones telles que l'Île-de-France et les grandes métropoles, où les besoins sont les plus importants mais où il est également le plus difficile de construire. La FFB estime qu'on pourrait atteindre en 2013 315 000 logements.
Cet objectif de 500 000 logements se répartit entre 150 000 logements sociaux, 70 000 logements locatifs privés et 280 000 logements en accession.
La question des moyens est essentielle pour les logements sociaux. Il faut baisser la TVA, mais aussi soutenir les grands acteurs tels qu'Action Logement, dont le modèle économique est menacé. Enfin, les subventions demeurent indispensables.
S'agissant du parc locatif privé, le dispositif « Sellier » a été remplacé par le dispositif « Duflot ». Celui-ci permettra la construction d'environ 40 000 logements, mais son zonage devrait être revu afin de ne pas en exclure les projets situés en zone de moyenne tension locative, dite zone B2. Enfin la volonté des investisseurs institutionnels de revenir vers le logement est à encourager. Toutefois, le plafonnement des niches fiscales à 10 000 euros constitue un frein considérable.
Le sujet le plus important est celui des logements en accession. Le dispositif du PTZ n'est pas assez puissant aujourd'hui pour permettre aux primo-accédants d'accéder à la propriété : il faut en élargir l'accès.
Enfin, le foncier ne manque pas en France, mais il est nécessaire d'inverser la règle fiscale actuelle, qui réduit la fiscalité pour ceux qui détiennent leur bien depuis longtemps : il faudrait au contraire pénaliser ceux qui le conservent sur une longue période afin de favoriser les transactions.
M. Patrick Liébus. - Je ne reviendrai pas sur les chiffres évoqués par Didier Ridoret.
Comment atteindre l'objectif de production de 500 000 logements fixé par le Président de la République ? Le secteur manque aujourd'hui de visibilité. Le « dispositif Duflot » n'aura un réel impact qu'à partir de 2014. Comme pour le Pacte pour l'artisanat, il faut des moyens.
Le Livret A et le livret Développement durable concentrent des sommes importantes qui pourraient être réinjectées rapidement. Le relèvement de 20 à 25 % du taux obligatoire de logements sociaux prévu par l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains est une mesure importante. La cession des terrains publics disponibles de l'État et des établissements publics est également attendue : les négociations doivent être engagées rapidement pour que ces terrains puissent être libérés au plus vite.
S'agissant de la TVA, l'éventuelle diminution du taux ne doit pas concerner uniquement la rénovation ou le logement social. Je rappelle que quand le Gouvernement a abaissé le taux de 19,6 à 5,5 %, près de 40 000 emplois ont été créés. Je pense que, dans le contexte difficile actuel, des messages forts doivent être envoyés. La baisse de la TVA aurait un impact très fort sur la création d'emplois. Je répète par ailleurs que la TVA doit être payée par tous ceux qui doivent la payer.
Un travail est à faire sur le PTZ : il doit être piloté par les collectivités locales et ainsi ajusté par rapport aux besoins locaux.
En matière de logement, il faut agir à l'échelle intercommunale. Il faut également agir sur la fiscalité pour favoriser la libération du foncier. Si le coût du bâtiment augmente, c'est aussi parce que le coût du foncier est très élevé. Il faut engager une réflexion sur la densification et faciliter la construction citoyenne.
M. Didier Ridoret. - Je voudrais répondre sur plusieurs points.
Sur les délais de paiement, le bâtiment est très spécifique. Il y a une co-activité très forte ; on intervient sur une oeuvre unique, dans un délai imparti et à des prix convenus. Cela demande de vérifier la facturation ou les prix réalisés. Aujourd'hui le temps de vérification des facturations n'est pas inclus dans les délais de paiement, et nous demandons à ce qu'ils soient inclus. Les délais de paiement clients n'ont en effet pas bougé : on est toujours à près d'une centaine de jours. Je ne mets pas en doute la vertu de la LME pour d'autres secteurs : elle n'est cependant pas adaptée au bâtiment, en raison de ces « délais cachés ».
J'ai compris les critiques qui m'ont été adressées pour ce qui concerne la concurrence étrangère. La FFB a porté ce problème sur la place publique. Il ne lui appartient pas de faire la police au sein de ses adhérents.
S'agissant de la construction des logements, les recours sont un des facteurs de la difficulté à construire. La volonté politique existe de prendre ce sujet à bras le corps. Il faut débattre et trouver des solutions.
M. Patrick Liébus. - Concernant les entreprises low cost, il faut pouvoir vérifier et contrôler. Il est faux de prétendre que les salariés concernés sont payés autant que les salariés français : j'ai eu connaissance de cas où des salariés vivaient dans des caves. Comment peut-on accepter que Zola revienne dans notre pays au 21ème siècle ?
Certaines entreprises utilisent les auto-entrepreneurs pour les faire travailler chez eux. Des actions de répression sont indispensables dans ce domaine.
Les artisans sont aujourd'hui les banquiers des particuliers : il est en effet toujours plus facile de faire attendre son artisan que son banquier. Il arrive par ailleurs que des marchés publics soient passés mais les artisans non payés. C'est notre rôle de dénoncer ces situations.
Thierry Repentin, ministre de la formation professionnelle, m'a reproché que nous ne formions plus. C'est une réalité : mais pourquoi prendre un apprenti si c'est pour le licencier peu après ?
M. Claude Bérit-Débat. - S'agissant des marchés publics, il est possible de résoudre en partie le problème de la concurrence par une clause d'insertion sociale. Ce type de clause est utilisé par certaines communes et intercommunalités.
Vous avez évoqué la question de la TVA. Comme je vous l'indiquais, nous sommes unanimes pour défendre le taux de 5 % applicable au logement social. Nous allons relayer votre position. Vous avez rappelé par ailleurs la problématique de la libération du foncier. En tant que rapporteur de la loi sur la mobilisation du foncier, je vous avais rencontrés, ainsi que l'ensemble des acteurs du logement : il existe un consensus pour inverser la logique de la taxation des plus-values immobilières. Vous avez plaidé, Monsieur Liébus, pour des mesures à l'échelle de l'intercommunalité. Certaines existent déjà (PLH, PLU, SCOT...).
Une question enfin : les investisseurs institutionnels, les « zinzins », ont disparu du secteur du logement depuis vingt ans. On souhaite aujourd'hui les y faire revenir : avez-vous des idées pour les mobiliser ?
M. Daniel Raoul, président. - En matière de libération du foncier, la fiscalité inversée est une voie. Les pays nordiques ont adopté une autre solution : ils ont mis en place une taxation qui permet de taxer davantage le terrain quand il prend de la valeur, du fait de mesures prises par les pouvoirs publics.
M. Alain Fouché. - Les mesures annoncées par Mme Cécile Duflot sont intéressantes, mais il faudrait cesser de réserver tous les moyens aux seuls territoires urbains. Dans la ruralité aussi, il y a des logements sociaux insalubres, mais les opérateurs n'accèdent pas aux subventions pour faire les travaux nécessaires. Ensuite, quelle est la tendance en matière de partenariats public-privé ?
M. Charles Revet. - La TVA à 5,5 % a été utile, je m'en réjouis d'autant que je me suis battu à l'époque pour l'abaisser à ce niveau. Je souhaiterais connaître la part de la commande publique des collectivités locales dans l'ensemble du secteur de la construction : avez-vous une estimation à nous communiquer ? Enfin, ce que nous voyons sur le terrain, c'est que la demande et l'offre de logement ne coïncident pas bien, en témoigne les logements vides, y compris en centre bourg. Cependant, les documents d'urbanisme, les règlementations freinent les constructions, nous obligeant finalement à construire là où il y a déjà du logement, au lieu, dans certains cas, de rénover ce qui pourrait l'être dans d'autres secteurs : quelle est votre position sur ces questions ?
Mme Valérie Létard. - Cette table-ronde est l'occasion d'un échange très concret et très utile. Le zonage doit être revisité, je le dis d'autant plus aisément que j'ai eu des responsabilités dans des gouvernements qui l'ont soutenu. Ce qu'il nous faut aujourd'hui, c'est le rendre plus efficace, mieux relié à la demande de logement elle-même.
Je crois, ensuite, qu'il nous faut « mettre le paquet » sur la rénovation thermique et l'amélioration de l'habitat, en mobilisant les crédits qui sont disponibles aussi à l'échelon européen : le Fonds européen de développement régional (Feder) prend désormais en compte cet objectif, nous devons nous en saisir le plus efficacement possible !
M. Jean-Jacques Filleul. - Dans ma ville, qui compte 12 000 habitants, on construit beaucoup, la commune donne toujours la priorité à la qualité, pas seulement au prix, et je ne retrouve pas, dans ce que me disent les artisans du bâtiment, les propos que j'entends aujourd'hui de la part du président de la CAPEB. Cependant, comme vous, je suis contre l'auto-entreprenariat, je suis même favorable à ce que nous revenions sur cette réforme chère à M. Hervé Novelli et, comme vous, je suis convaincu qu'il faut améliorer certains des outils actuels, en particulier le PTZ.
M. Daniel Dubois. - Le logement n'est pas un bien comme un autre, il répond à un choix de vie, à une projection dans le temps qui implique une relation de confiance : c'est bien le problème aujourd'hui, celui de la confiance dans l'avenir. Or, nos règles aggravent la situation, en particulier les ruptures fiscales, les changements de cap qui entraînent encore plus de méfiance de la part de nos concitoyens. Je le dis sans arrières pensées politiques puisque c'est bien l'ancienne majorité qui a changé les règles sur la fiscalité des plus values immobilières à 30 ans, mettant à mal des investissements indispensables.
Ce dont nous avons besoin, c'est donc d'un choc de confiance, en direction des investisseurs : nous devons être rapides, lisibles et efficaces, ou bien rien de ne produira. Et la TVA fait évidemment partie de ce « package » global, de même que les mesures pour inverser la logique de la taxation des plus-values dans le temps.
Nous avons également besoin d'un programme d'envergure sur la rénovation thermique : ici encore, des annonces sont faites, mais côté réalisation, c'est peanuts !
Autre chose que je ne peux passer sous silence : l'accession à la propriété n'est pas du tout prise en compte dans les mesures annoncées, alors que sans elle, parce qu'elle représente 300 000 logements par an, nous n'atteindrons jamais l'objectif de 500 000 logements neufs annuels, c'est tout simplement mécanique.
Enfin, nous devons encore évoquer la réglementation, et la mauvaise volonté que l'État met dès qu'il s'agit de construire à la campagne. Dans ma commune, qui est sous le seuil des documents d'urbanisme, un artisan maçon que je connais vivait très bien en construisant quelques maisons dans le secteur, c'était la base de son activité, mais maintenant que l'État refuse quasiment toute construction nouvelle à la campagne, il ne peut plus vivre !
M. Bruno Sido. - La situation économique de l'artisanat ne saurait être florissante quand toute l'économie du pays se porte mal. J'ai été saisi de nombreuses fois par les adhérents de la CAPEB, je leur ai répondu à tous, individuellement. Je note que vous n'avez pas évoqué dans votre propos les commandes des collectivités locales, alors qu'elles sont importantes et que nous sommes de bons payeurs. Je déplore aussi que les artisans soient devenus trop souvent procéduriers, n'hésitant pas à poursuivre la collectivité devant les tribunaux pour des marchés non remportés...
M. Daniel Raoul, président. - Il s'agit surtout de démarches précontentieuses...
M. Bruno Sido. - C'est exact, mais cela n'empêche : les artisans sont devenus moins bons joueurs... Je ne suis pas connu pour être un fervent partisan du Gouvernement actuel, mais je crois que lorsque le pays traverse une crise comme celle que nous connaissons, une certaine unité nationale s'impose pour sortir le pays de l'ornière ! Or, vous demandez une baisse de la TVA, sans considérer les besoins de l'État face à la crise. Vous dites que les 500 000 logements neufs seront difficiles à atteindre, mais que proposez-vous, quels conseils donneriez-vous au Gouvernement pour atteindre ses objectifs tout en respectant les impératifs budgétaires de l'État ?
M. Patrick Liebus. - Les artisans vont très rarement en justice contre les collectivités locales, les démarches en restent effectivement au stade précontentieux. Vous me parlez des besoins de l'État face à la crise, mais c'est aussi mon propos. Comme trésorier de l'Unedic, je sais très bien comment les choses se passent : nous en sommes à rechercher 18,6 milliards d'euros pour financer le chômage, nous démarchons les banques européennes, en sachant très bien que nous n'avons pas d'autre choix que de trouver cet argent, parce que vous savez comme moi que si les chômeurs n'étaient plus indemnisés, ce serait l'insurrection. Or, si nous pouvions ne pas détruire des emplois dans un secteur aussi dynamique que le bâtiment, nous éviterions à l'Unedic de devoir indemniser ! Nous demandons une baisse de la TVA, ce serait moins d'argent dans les caisses de l'État, mais le gain serait certain ailleurs, via les moindres indemnités chômage : nous ne demandons pas à être protégés, nous demandons à pouvoir créer des emplois, parce que nous croyons en l'avenir de notre pays. Investissez dans nos professions, vous serez récompensés au centuple et c'est comme ça, par l'activité et l'emploi, que notre pays s'en sortira !
M. Didier Ridoret. - La confiance ne se décrète pas : nos concitoyens s'inquiètent pour l'avenir et s'interrogent sur leur capacité à investir, c'est un fait. En revanche, notre règlementation change trop souvent, instaurant un cadre instable pour les investissements de long terme, c'est un désavantage par rapport à l'Allemagne par exemple, où les règles principales n'ont pas changé depuis au moins trente ans.
De même, les normes et la réglementation en sont venues à freiner la construction, par leur complexité, par les coûts qu'elles induisent, et nous faisons face à des demandes toujours nouvelles, pour renforcer encore les règles, alors même que les coûts de construction représentent déjà la moitié du coût global du logement. En ceci aussi, nous avons besoin d'un cadre de travail plus stable et pérenne.
Les investisseurs institutionnels sont-ils prêts à prendre plus de place dans la construction ? Oui, mais à la condition de leur apporter une rentabilité d'au moins 3%, ce qui suppose bien davantage de moyens sur les leviers dont nous disposons : les mesures adoptées ou annoncées vont dans le bon sens, mais elles exigent plus de moyens pour avoir un véritable effet d'entrainement.
Les PPP ont fait le buzz, mais ils ne représentent en fait qu'une infime partie de l'activité. Aujourd'hui, la tendance est plutôt au retrait, après quelques affaires retentissantes.
Les collectivités locales jouent un rôle très important : elles représentent le quart de l'activité de nos adhérents. Nous nous inquiétons de voir les moyens des collectivités locales s'amenuiser : un moteur de notre activité en serait ralenti.
Nous regrettons que les problèmes soient abordés sous le seul angle budgétaire. Cela se conçoit quand l'argent se fait rare, mais notre point de vue d'entrepreneur nous pousse à considérer un ensemble bien plus large de facteurs, de conséquences, et à nous engager davantage pour l'avenir. Lorsqu'en août 2011 le Gouvernement de M. François Fillon a modifié la taxation des plus values immobilières, son objectif était uniquement budgétaire. Mais les effets de la mesure sont allés très loin, puisqu'elle rapporte finalement moins que prévu dans le temps et qu'elle a freiné l'activité, avec des conséquences graves pour l'emploi. Nous entrepreneurs raisonnons en investisseurs : nous savons qu'un logement représente 1,8 à 2 emplois, que l'effet sur l'activité est direct, tangible : tout ceci invite à aller bien plus loin que le seul raisonnement budgétaire.
M. Claude Bérit-Débat. - Nous passons à la troisième séquence : comment atteindre l'objectif de rénovation thermique de 500 000 logements par an ? Le Président de la République a fixé l'objectif et annoncera très prochainement des mesures en ce sens. Quelles sont vos suggestions ?
M. Patrick Liebus. - Je salue le remarquable travail de Philippe Pelletier, qui a su être à l'écoute des professionnels et définir avec eux les meilleures solutions techniques. Les financements innovants, d'abord, sont utiles, mais on ne peut espérer qu'ils règlent tous les problèmes, puisqu'ils ne sont pas adaptés à un grand nombre de situations. On évoque ensuite le tiers financeur, mais son intervention ne sera pas gratuite : elle représenterait 8% du chiffre, ce qui ne serait pas sans conséquence sur les travaux. C'est pourquoi je crois essentiel de privilégier le mix énergétique, de cibler toutes les énergies utilisées et de ne pas s'en tenir au contrat de performance énergétique, qui est utile mais qui n'est pas très adapté à l'habitat diffus.
Je veux également souligner l'indispensable maintenance des équipements nouveaux que nous installons aujourd'hui : la maintenance est essentielle pour leur performance dans le temps, mais aussi pour leur sécurité et leur salubrité. Pourquoi pas, comme pour l'automobile, prévoir un contrat d'entretien qui lierait la garantie ?
La CAPEB s'est fortement impliquée dans le programme « Habiter mieux », nous avons une connaissance fine des situations dans leur diversité. Les mesures vont dans le bon sens, mais les moyens ne suivent pas, il faut amplifier le programme si l'on veut lutter véritablement contre la précarité énergétique. Le crédit d'impôt développement durable (CIDD) et l'écoprêt à taux zéro viseraient 120 000 logements, mais il faudrait passer à 280 000 pour être efficace. De même, l'abaissement du plafond à 30 000 euros, au lieu de 45 000 euros, a vidé l'incitation de sa portée : en dessous de 30 000 euros annuels, un ménage a bien d'autres choses à financer que des travaux d'amélioration énergétique, nous en sommes là. Le PTZ+ devrait également être mobilisé, pour que des primo-accédants engagent des travaux d'amélioration énergétique en même temps qu'ils deviennent propriétaires.
Nous avons sauvé le programme Formation aux économies d'énergie dans le bâtiment (FEE-Bât), que les énergéticiens voulaient cesser de financer : ces formations aident les artisans à s'adapter au marché très évolutif des équipements du bâtiment, il faut maintenir ce programme menacé l'an prochain, j'insiste auprès de la représentation nationale car c'est un message fort de notre organisation.
Nous déplorons également que les certificats d'économie d'énergie soient détournés de leur fonction première, la caricature étant leur usage pour la vente en hypermarchés de téléviseurs importés d'Asie : est-ce vraiment le modèle d'économie d'énergie que nous voulons aider ? Ne vaudrait-il pas mieux encourager les travaux d'économies d'énergie dans le bâtiment ? Réfléchissons un peu plus à l'utilisation des outils...
M. Didier Ridoret. - L'offre et la demande se forment, mais de manière encore latente et il manque l'étincelle qui les feront se rencontrer et s'entraîner : nous attendons cette étincelle, elle est d'autant plus nécessaire que le marché de la rénovation thermique est plus étroit que celui de la construction neuve.
Le Gouvernement doit donc se positionner et envoyer un signal fort, mobiliser des outils puissants. L'éco-PTZ a montré ses limites, il faut confier son éligibilité aux entreprises et aux artisans, ils sont bien mieux placés que les banques qui reconnaissent elles-mêmes leurs difficultés à instruire les dossiers très techniques du bâtiment. Il faut également allonger la durée de ce prêt, le rendre sécable, et en réserver éventuellement une partie à la rénovation énergétique d'un bien lors de son achat, car les dépenses peuvent être très importantes, mais sont plus efficaces.
Nous avons également besoin de règles stables et claires, au service d'objectifs définis à moyen terme et assortis de ressources pérennes. En fait, tout le monde est prêt, les besoins ont été évalués aussi bien que les outils et nous ne gagnerions plus grand-chose à pousser plus avant les études : ce dont nous avons besoin, c'est de passer à l'action, avec des leviers suffisamment fort et l'impulsion doit venir du Gouvernement !
Mme Bernadette Bourzai. - Des réglementations très techniques ont été adoptées - la RT 2005, puis la RT 2012 et maintenant la RT 2020 -, elles exigent des formations poussées qui ne sont pas accessibles à tous les professionnels. Un problème paraît également se poser sur la formation professionnelle des maîtres d'oeuvre : est-ce le cas ? Vous évoquez les questions d'apprentissage et de recrutement : le contrat de génération ne peut-il pas vous aider ?
Je signale une expérimentation très intéressante de l'université du Limousin, qui a monté une formation dédiée à la construction de maisons à énergie positive, ce type d'initiative est très utile dans les territoires, pour diffuser des techniques économes d'énergie.
Cependant, comme vous le dites, nous avons besoin d'un grand programme pour lancer la rénovation thermique, ou bien elle ne décollera pas.
M. Daniel Dubois. - Le programme « Habiter mieux » touche tous les secteurs du bâtiment, il est très ambitieux mais côté moyens, c'est très insuffisant ! Nous savons tous que les plafonds d'éligibilité sont trop bas, que les conditions techniques sont trop sévères, et que tous ces critères sont calibrés en fonction des moyens que l'Etat peut ou veut mettre sur ce programme. Nous sommes tous d'accord sur le constat, et nous connaissons les bénéfices économiques, sociaux et environnementaux que nous pouvons en espérer : ce dont nous avons besoin maintenant, c'est de décisions !
M. Claude Bérit-Débat. - Les décisions devraient intervenir dans les deux prochaines semaines, le Président de la République l'a confirmé.
Philippe Pelletier nous avait annoncé l'arrêt probable du programme FEE-Bât, je note avec satisfaction qu'il n'en n'est rien : c'est une bonne nouvelle.
Je signale que les programmes dont nous parlons visent la précarité énergétique et qu'ils n'enlèvent rien aux autres mesures pour l'amélioration énergétique des logements, en particulier celles des collectivités locales dans le cadre des programmes locaux de l'habitat.
M. Patrick Liebus. - Nous nous sommes battus pour le programme FEE-Bât et nous avons obtenu son maintien de haute lutte : nous devons être vigilants pour la suite. Les maîtres d'oeuvre, ensuite, ont accès aux formations, ce n'est pas une difficulté. Je salue également l'initiative de formation avec l'université du Limousin : un adhérent de la CAPEB en est à l'origine.
Plusieurs d'entre vous nous demandent des propositions de financement, nous en avons une à vous faire dès aujourd'hui : l'instauration d'un prêt pour travaux de performance énergétique, vers lesquels seraient fléchées une partie des ressources des livrets d'épargne. Il faudrait imposer aux banques les mêmes conditions de délivrance, le même nom, les mêmes taux, et un plafond autour de 8 000 à 10 000 euros : ce nouveau prêt identique dans toutes les banques, visible pour le consommateur, aidera concrètement les ménages à sortir de la précarité énergétique.
M. Claude Bérit-Débat. - Merci pour toutes ces informations et ces propositions, nous les relaierons dans les meilleurs délais.
- Présidence de M. Raymond Vall, président -
Système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020) - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission procède à l'examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 770 (2011-2012) ratifiant l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020).
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Ce projet de loi ratifie une ordonnance transposant la directive de 2009 relative au marché d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre. Le gouvernement avait été habilité à légiférer par ordonnance par l'article 2 de la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne. Notre marge de manoeuvre est donc réduite, mais ce texte est l'occasion de nous pencher sur le marché des quotas de CO2.
Lors de la signature du protocole de Kyoto, l'Union européenne s'était engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 1990 et 2012. Pour ce faire, la directive énergie du 13 octobre 2003 a mis en place un système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, à l'usage des sites industriels les plus émetteurs de CO2. Chaque État détermine, en lien avec la Commission, un niveau global d'émissions compatible avec l'objectif de Kyoto ; il répartit ensuite ce montant en quotas de CO2, c'est-à-dire en autorisations d'émissions, entre les installations industrielles entrant dans le champ du dispositif. Cette répartition fait l'objet de plans nationaux d'allocation des quotas.
Jusqu'à présent, les quotas ont été attribués gratuitement aux exploitants, en fonction de leurs émissions antérieures, diminuées d'un taux d'effort. L'exploitant qui a consommé tous ses quotas doit racheter sur le marché secondaire des quantités supplémentaires auprès d'autres opérateurs disposant d'un excédent. Dans l'hypothèse où il demeurerait en déficit de quotas, il doit s'acquitter de pénalités financières non libératoires.
De 2005 à 2007, une première phase a permis d'établir un système de libre échange des quotas d'émission dans toute l'Union, d'ajuster la méthode de calcul des quotas et de mettre en place l'infrastructure nécessaire en matière de surveillance.
Le marché d'échange a véritablement été lancé avec la deuxième phase, de 2008 à 2012. Il concerne plus de 11 000 installations en Europe, dont 10 % en France. La distribution des quotas a été relativement concentrée, puisque 10 % des installations se sont vu attribuer 75 % des quotas. Elles ont dû restituer chaque année aux pouvoirs publics un nombre de quotas correspondant à leurs émissions. Les quotas sont inscrits dans un registre national dont la tenue est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Les trois secteurs les plus importants en termes de quotas de CO2 sont ceux de l'acier, de l'électricité et du ciment. La mise en place du marché des quotas s'est accompagnée du développement d'un marché secondaire, avec BlueNext à Paris ou ECX à Londres.
Depuis, le paquet énergie-climat de décembre 2008 a conduit à l'adoption de la directive européenne du 23 avril 2009, qui fixe un objectif de réduction des émissions de 21 % en 2020 par rapport à 2005, soit une baisse annuelle moyenne de 1,74 %. Elle remanie le marché d'échange des quotas carbone en vue de la troisième phase 2013-2020. C'est cette directive que nous transposons ici.
La directive de 2009 prévoit des mécanismes harmonisés et gérés au niveau européen. À partir de 2013, un montant global de quotas sera disponible pour l'ensemble de l'Union européenne afin d'être réparti entre secteurs d'activité. Il s'agit de mettre fin aux disparités actuelles entre les différents plans nationaux d'allocation des quotas.
La directive inclut aussi de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz dans le dispositif, principalement les émissions de CO2 liées aux produits pétrochimiques, à l'ammoniac et à l'aluminium, ainsi que les émissions de protoxyde d'azote.
Enfin, la directive met un terme à l'allocation gratuite des quotas. À compter de 2013, le principe est celui de la mise aux enchères par les États membres. Les entreprises d'électricité devront acquérir la totalité de leurs quotas dans le cadre d'enchères. Les autres secteurs verront la part d'allocation gratuite passer progressivement de 80 % en 2013 à 30 % en 2020, jusqu'à la suppression des quotas gratuits en 2027. Ceux-ci pourront toutefois être attribués aux activités exposées à un risque de « fuite de carbone », c'est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par le coût du carbone au sein de l'Union.
L'article 10 de la directive impose que la moitié au moins du produit des enchères soit affecté à des actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En France, les crédits dégagés financeront le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale de septembre.
L'ordonnance du 28 juin 2012 transpose ces dispositions en droit interne. Elle modifie essentiellement le code l'environnement, ainsi que le code monétaire et financier.
La directive prévoit que doit entrer dans son champ toute installation de combustion, quelle que soit sa nature. Les installations nucléaires de base sont donc intégrées au dispositif, à l'article L. 229-5 du code de l'environnement.
L'article 27 de la directive prévoit que les États peuvent exclure du système de quotas un certain nombre d'installations de petite dimension, ainsi que les hôpitaux. Dans la transposition proposée, seuls les hôpitaux sont exclus du système.
L'article L. 229-8 est réécrit pour prévoir que la mise aux enchères des quotas est désormais le mode d'allocation de principe. Le taux de quotas gratuits est fixé à 80 % des émissions des 10 % d'installations les plus performantes du secteur. Le taux doit diminuer chaque année pour s'établir à 30 % en 2020. Une exception est faite pour les secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone, qui bénéficient d'un taux de quotas gratuits de 100 %.
Enfin, le code de l'environnement intègre le fait que les phases du système d'échanges durent désormais huit ans et non plus cinq, et que le registre des émissions n'est plus national mais européen. L'ordonnance met par ailleurs le code monétaire et financier en cohérence avec le règlement du 12 novembre 2010 relatif à la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre.
L'Autorité des marchés financiers (AMF) est chargée de délivrer en France l'autorisation permettant de participer aux enchères. Elle se voit également attribuer les pouvoirs de contrôle, d'enquête et de sanction afférents.
Bref, l'ordonnance opère une transposition rigoureuse de la directive. Je vous proposerai un seul amendement, car l'article 4 de l'ordonnance oublie de préciser l'échéance de 2027 pour la suppression totale des quotas gratuits. À terme, tous les quotas devront être alloués par enchères, afin d'avoir un effet incitatif sur le plan environnemental. Le ministère n'y est pas opposé sur le fond mais dit devoir s'assurer que cet amendement est juridiquement recevable : le texte ne couvre que la période jusqu'en 2020, peut-on viser la période ultérieure ? Adoptons l'amendement aujourd'hui, nous aurons cette discussion avec le gouvernement en séance.
L'enjeu ne réside plus dans la transposition. Le marché carbone fait face à de nombreuses difficultés structurelles, le système d'échange de quotas a été marqué par des scandales récents et l'on s'interroge à bon droit sur sa régulation. En 2009, une fraude « carrousel » à la TVA, s'appuyant sur le régime fiscal applicable aux transactions transfrontalières, aurait porté sur 5 milliards d'euros. Le scandale a conduit plusieurs États, dont la France, à mettre fin à la TVA sur les échanges de quotas et BlueNext a été fermé en décembre dernier.
La question de la régulation de ce marché est donc cruciale. La commission des finances du Sénat s'y est intéressée à de nombreuses reprises. En l'état actuel de la réglementation, la directive ne prévoit qu'un contrôle ex post du marché par la Commission. Il n'y a pas, aujourd'hui, de gendarme du marché européen du carbone.
Autre illustration des difficultés de ce marché : le recul concernant les compagnies aériennes opérant dans le ciel européen. Elles devaient, en avril 2013, compenser 15 % de leurs émissions de l'année 2012 en achetant des crédits carbone sur le marché, les 85 % restant leur étant alloués en quotas gratuits. Or cette obligation a été suspendue jusqu'à l'automne 2013 pour les vols intercontinentaux. La taxe sur les émissions polluantes des avions s'applique toutefois pour les vols intérieurs dans le ciel européen.
Enfin, du fait de la crise économique actuelle et d'une allocation initiale trop généreuse des quotas, le cours du carbone s'est effondré, pour s'établir autour de 5 euros la tonne - or le système n'est réellement incitatif qu'à 25 ou 30 euros.
C'est tout l'enjeu des négociations en cours au niveau européen. La Commission a proposé un gel des enchères : 900 millions de quotas qui devaient être attribués dans les trois prochaines années seraient reportés à 2019, afin de faire remonter le cours de la tonne de carbone et d'absorber les excédents sur le marché, estimés à 1,4 milliard de tonnes. Cette proposition doit toutefois être adoptée par le Parlement européen puis par les États. La commission de l'industrie du Parlement européen a voté contre, la commission de l'environnement pour, sous certaines réserves. Un vote en séance plénière interviendra en mars ou avril. L'approbation des États n'ira pas sans peine : si la France soutient la proposition de la Commission, plusieurs États, dont la Pologne, ont d'ores et déjà annoncé leur opposition à ce gel des quotas.
En tout état de cause, il s'agit là d'un remède temporaire. Lors de la conférence environnementale, le Président de la République a annoncé des objectifs plus ambitieux, dont une baisse de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 et de 60 % en 2040. Dans la lutte contre le changement climatique, le système d'échange des quotas carbone doit redevenir un outil incitatif pour la transition vers une économie pauvre en carbone.
M. Philippe Esnol. - Je connais mal ce dispositif. Si je comprends bien, on impose des contraintes aux entreprises afin de respecter les objectifs de baisse des émissions de gaz à effet de serre. Comment fonctionne le système de mise aux enchères ?
M. Jean Bizet. - Cette troisième phase du système d'échange des quotas ne me pose pas de problème sur le fond. L'effondrement du coût de la tonne de carbone a grippé le système.
Je m'inquiète toutefois de l'extension du périmètre au protoxyde d'azote, qui risque de pénaliser l'élevage agricole. La moitié des gaz à effet de serre émis par l'agriculture proviennent du mode de fonctionnement des ruminants - c'est le vétérinaire qui parle - et de l'utilisation d'engrais. Intégrer le protoxyde d'azote dans le périmètre du système d'échange des quotas fragiliserait terriblement l'élevage français. N'oublions pas que les surfaces en herbe représentent aussi un extraordinaire puits de carbone ! Nous avons tous à coeur l'équilibre des territoires. Il est choquant de taxer les territoires ruraux afin d'alimenter un fonds pour l'amélioration de la qualité énergétique de l'habitat dans les territoires urbains.
Je n'ai pas déposé d'amendement car j'espère vous convaincre de retirer le protoxyde d'azote du périmètre et de conserver pour cette molécule le système d'allocation gratuite de quotas. En plein Salon de l'agriculture, le président de la République a promis son aide aux éleveurs laitiers dont il dit comprendre les difficultés. Et nous adopterions un système qui les pénalise ? Il y a là beaucoup d'incohérence. Oui au système d'allocation de quotas, mais ne fragilisons pas l'élevage français.
Mme Évelyne Didier. - Notre groupe a depuis l'origine dénoncé le système du marché carbone, car nous estimons que le marché ne peut pas tout. Difficile toutefois d'être contre une amélioration d'un système qui ne fonctionne manifestement pas bien. Le contrôle est trop lâche, il est grand temps d'y remédier. Ce ne sera pas simple : sur un marché mondial, ceux qui veulent frauder y arrivent toujours...
Le monde agricole a joué le jeu du Grenelle de l'environnement. Ne laissons pas croire qu'il n'est pas prêt à de nouvelles avancées. Intéressons-nous plutôt à la santé des agriculteurs exposés à des produits toxiques... L'élevage est déjà mal en point : en Lorraine, de nombreuses exploitations disparaissent. Elles ont d'autres préoccupations, notamment la perte de confiance due à la multiplication des intermédiaires entre le producteur et le consommateur - en la matière, l'industrie agroalimentaire n'est pas innocente.
On ne peut prendre du Grenelle ce qui nous convient et freiner la mise en oeuvre d'autres aspects alors que ceux-ci apportent un mieux au plus grand nombre !
M. Jean Bizet. - Prenant en compte le Grenelle de l'environnement, les agriculteurs ont réduit leurs émissions de CO2de 15 % en faisant évoluer leurs pratiques et en limitant l'utilisation de produits phytosanitaires. Mais les émissions liées au nombre de ruminants sur le territoire sont incompressibles. On arrive à l'os : si on limite le nombre d'animaux, les éleveurs mettront la clé sous la porte. Et ce ne sont pas des terres en jachère qui amélioreront le cycle du carbone : point de puits de carbone sans prairies, point de prairies sans animaux !
Inclure le protoxyde d'azote dans le dispositif créerait en outre une distorsion de concurrence avec les pays extra-européens qui ne s'imposent pas de telles contraintes. Cessons de faire toujours plus, sinon nous n'aurons plus d'agriculteurs sur notre territoire ! Et, encore une fois, ce n'est pas aux territoires ruraux d'abonder un fonds pour l'habitat.
M. Charles Revet. - Cet aspect des choses m'avait échappé. Je ne suis pas spécialiste, mais là, c'est du bon sens paysan !
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - L'agriculture ne rentre pas dans le champ d'application du texte. Elle n'est pas le seul secteur à émettre du protoxyde d'azote. Le texte vise les installations classées, les exploitants d'aéronefs et, dorénavant, les installations nucléaires de base. Nous demanderons au ministre de confirmer que l'élevage n'est pas concerné. Quand bien même, je ne vois pas comment de petites exploitations agricoles pourraient échanger des quotas. En outre, des secteurs sont exclus du champ d'application dès lors qu'il y a un risque de délocalisation : c'est un filet de sécurité supplémentaire.
M. Charles Revet. - Ce qui va sans dire va souvent mieux en le disant. Il y aura toujours d'habiles technocrates pour réussir un jour ou l'autre à faire entrer dans le champ d'application un secteur que le législateur voulait exclure !
Le recours croissant aux ordonnances me choque : celle-ci compte pas moins de 24 articles.
Il faut interroger le gouvernement pour s'assurer que les éleveurs, dont la situation est déjà bien difficile, sont bien exclus du dispositif. N'oublions pas le rôle majeur de l'élevage contre l'érosion des sols et les inondations, et pour la sécurité alimentaire : difficile de planter un drapeau français sur la viande si l'on dissuade nos agricultures de produire. Il serait absurde de les intégrer dans le mécanisme des émissions que l'on ne peut maîtriser.
M. Jean Bizet. - Je remercie notre rapporteure pour sa réponse, mais il faut être précis. L'élevage, ce sont aussi les entreprises qui fabriquent les engrais. Si celles-ci sont pénalisées, le prix du produit final sera impacté.
M. Raymond Vall, président. - Rien de cela n'est bien nouveau ; nous ne faisons qu'appliquer la loi du 5 janvier 2011... que vous avez votée, je vous le rappelle.
M. Jean Bizet. - C'est la première fois que le protoxyde d'azote est inclus dans le protocole. L'agriculture ne se limite pas à l'élevage, mais doit être appréhendée dans sa globalité ; il y a aussi la fabrication d'engrais.
Mme Évelyne Didier. - Nous y voilà.
M. Jean Bizet. - Il faut interroger le gouvernement sur ce point. Si les fabricants d'engrais sont intégrés au dispositif, je serai contre : je ne veux pas fragiliser davantage l'élevage français.
M. Raymond Vall, président. - Vous aviez pourtant voté la loi du 5 janvier 2011.
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Je veux donner à M. Esnol les précisions demandées. À la suite du protocole de Kyoto a été mis en place en Europe un système de quotas. Les secteurs économiques fortement émetteurs de gaz à effet de serre ont été identifiés ; chaque secteur s'est vu attribuer des permis d'émettre, des droits à polluer. En fonction de leurs émissions et de leur activité, les entreprises se sont vues attribuer un volume d'émissions en baisse. Celles qui ont émis plus que ce seuil doivent donc acheter des quotas à celles qui ont moins émis.
Dans un premier temps, un grand nombre de quotas ont été mis gratuitement sur le marché ; résultat, le prix de la tonne de CO2 s'est effondré, d'autant que l'activité industrielle en Europe baissait. D'où cette troisième phase : l'extinction programmée des quotas d'émission gratuits.
Si une entreprise n'a pas utilisé tous ses permis d'émettre ou a contrario a besoin de permis supplémentaires, elle va sur le marché où l'on vend et achète des permis. C'est la rencontre de l'offre et de la demande. C'est en quelque sorte la taxe carbone appliquée aux entreprises.
M. Raymond Vall, président. - D'autres font de la compensation, en plantant des arbres. Ce système peut paraître aberrant, mais on n'y échappera pas. Il faudra une comptabilité universelle intégrant les actions ou les modes de production permettant de protéger la planète.
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Monsieur Bizet, il faut en effet lever les ambigüités. Nous vérifierons auprès du gouvernement si un éleveur peut relever du système d'échange de quotas. En fonction de la réponse du ministre, vous aurez le temps de déposer un amendement si vous le souhaitez. Je doute toutefois que l'élevage soit concerné, les secteurs visés étant explicitement énumérés. Les entreprises d'engrais sont en revanche incluses : si tel n'était pas le cas, je déposerai un amendement pour qu'elles le soient !
M. Jean Bizet. - On ne peut concevoir l'élevage sans engrais synthétiques à côté des engrais organiques. Je me souviens très bien du vote de 2011, mais le diable se loge dans les détails. D'accord pour taxer les industries chimiques, mais ne fragilisons pas davantage un secteur qui contribue pour 11,5 milliards à l'excédent de notre balance commerciale ! Notre vote dépendra de la réponse du ministre sur ce point.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
L'article unique est adopté
Article additionnel après l'article unique
Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - L'amendement n°COM-1 inscrit l'échéance de 2027 dans le code.
L'amendement n°COM-1 est adopté et devient un article additionnel
Mme Évelyne Didier. - Nous nous abstenons.
M. Jean Bizet. - Nous aussi, en attendant les réponses du gouvernement.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Raymond Vall, président. - Ce texte viendra en séance publique le 12 mars.