- Mardi 18 novembre 2014
- Mercredi 19 novembre 2014
- Loi de finances pour 2015 - Mission « Santé » - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2015 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2015 - Mission « Travail et emploi » - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2015 - Mission « Travail et emploi » - Suite de l'examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2015 - Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2015 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » - Examen du rapport pour avis
- Questions diverses
Mardi 18 novembre 2014
- Présidence de M. Alain Milon, président. -Réforme du système de sécurité sociale des étudiants - Examen de l'amendement au texte de la commission
La réunion est ouverte à 16 heures.
M. Alain Milon, président. - Nous allons procéder à l'examen de l'amendement proposé par notre rapporteur, Mme Catherine Procaccia, sur la proposition de loi n° 622 (2013-2014) tendant à réformer le système de sécurité sociale des étudiants.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Cet amendement a pour objet d'éviter le risque de double cotisation pour les étudiants qui exercent une activité salariée au cours de l'année universitaire, au-delà d'un certain nombre d'heures. Il devait être porté par le groupe écologiste mais n'a pas pu être déposé à temps. Dans la mesure où je partage pleinement l'esprit de cet amendement, j'ai tenu à vous le présenter moi-même, en tant que rapporteur.
La commission adopte l'amendement n° 1.
AMENDEMENT DU RAPPORTEUR
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Auteur |
N° |
Objet |
Avis de la commission |
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Article 2 |
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Mme PROCACCIA, |
1 |
Exonération du paiement de la cotisation pour les étudiants salariés |
Adopté |
La réunion est levée à 16 heures 10.
Mercredi 19 novembre 2014
- Présidence de M. Alain Milon, président. -Loi de finances pour 2015 - Mission « Santé » - Examen du rapport pour avis
La réunion est ouverte à 9 h 30.
Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission examine le rapport pour avis de M. René-Paul Savary sur la mission « Santé » du projet de loi de finances pour 2015.
M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Pour 2015, le projet de loi de finances fixe les crédits de la mission « Santé » à 1,2 milliard d'euros, en hausse de 3 % à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Cette évolution résulte de deux tendances contraires :
- les crédits du programme 204 relatif à la « prévention, à la sécurité sanitaire et à l'offre de soins », qui retrace en particulier les subventions pour charges de service public versées à certains opérateurs sanitaires de l'Etat, diminuent de 5,8 % ;
- à l'inverse, les crédits du programme 183 relatif à la « protection maladie », qui assure essentiellement le financement de l'aide médicale de l'Etat (AME), progressent de 13,7 %. Cette croissance soutenue explique, à elle seule, la hausse générale des crédits de la mission ; j'y reviendrai.
Permettez-moi de préciser que la mission « Santé » ne retrace ainsi qu'une partie limitée des dépenses publiques en matière sanitaire. L'essentiel des dépenses engagées dans ce domaine relève en effet des lois de financement de la sécurité sociale. La mission ne comporte en outre pas de dépenses de personnels et ne concerne que certains établissements publics du champ sanitaire dont la tutelle est au moins partiellement assurée par le ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.
Cette précision étant faite, je souhaiterais faire porter mon intervention sur deux points saillants qui caractérisent l'évolution des crédits de la mission. Il s'agit, d'une part, des contraintes budgétaires croissantes qui pèsent sur les agences sanitaires à un moment où celles-ci doivent assurer des missions toujours plus nombreuses, et d'autre part, de la croissance non maîtrisée des crédits de l'AME.
Le programme 204 finance, à titre principal ou complémentaire, huit opérateurs de l'Etat qui participent à la mise en oeuvre des politiques nationales de prévention et de sécurité sanitaire. Depuis maintenant plusieurs exercices, ces agences sanitaires sont appelées à réaliser des efforts d'efficience et de productivité croissants. En conséquence :
- le PLF pour 2015 propose de ramener le montant total des subventions pour charges de service public qui leur sont allouées de 315 millions d'euros cette année à 301 millions d'euros en 2015, soit une baisse de 4,4 %, largement supérieure au taux de réduction d'au moins 2 % fixé par la lettre de cadrage du Premier ministre en date du 7 mai 2014 ;
- parallèlement, la diminution des plafonds d'autorisations d'emplois atteindra environ 2 % l'année prochaine, tous opérateurs confondus. Le plafond d'ETPT autorisés passe ainsi de 2 579 en 2014 à 2 527 en 2015, soit une suppression de 52 emplois.
Il est tout à fait légitime et logique que les opérateurs de l'Etat, y compris les agences sanitaires, prennent leur part dans les mesures de redressement des finances publiques. La poursuite des efforts de rationalisation suscite cependant aujourd'hui des inquiétudes d'autant plus fortes qu'elles s'ajoutent à l'attribution de nouvelles missions et aux incertitudes liées aux dispositions du projet de loi relatif à la santé que nous examinerons l'année prochaine.
La situation de l'Agence nationale de sécurité du médicament (ANSM) est particulièrement éloquente. Comme vous le savez, cette jeune agence - elle s'est substituée à l'Afssaps le 1er mai 2012 - a pour mission principale de garantir la sécurité des produits de santé tout au long de leur cycle de vie. Elle bénéficie à ce titre d'une large délégation de puissance publique qui lui permet de prendre, au nom de l'Etat, plus de 80 000 décisions par an. Depuis 2012, son budget est couvert principalement par une subvention de l'Etat qui a été réduite de plus de 9 % au cours des trois dernières années.
En 2015, la subvention allouée à l'ANSM s'élève à un peu plus de 119 millions d'euros, ce qui correspond à une baisse de 3,2 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2014. Son plafond d'emplois est quant à lui fixé à 989 ETPT, soit une diminution de 20 ETPT par rapport à 2014.
Ces fortes contraintes budgétaires ne doivent pas conduire à remettre en cause la capacité de l'agence à réaliser les missions que le législateur lui a assignées. Sa force de réactivité pour prévenir et faire face aux urgences sanitaires liées aux produits de santé doit être préservée. Or l'ANSM est progressivement appelée à exercer de nouvelles missions : outre la montée en puissance de son département de pharmaco-épidémiologie, elle devra assurer des missions aussi diverses et fondamentales que la mise en oeuvre du nouveau règlement européen relatif aux essais cliniques de médicaments à usage humain, l'application de la future réglementation européenne visant à renforcer la sécurité des dispositifs médicaux, mais aussi l'application des mesures de la prochaine loi de santé, au titre notamment de la sécurisation de la chaîne d'approvisionnement en médicaments (article 36) ou encore de la création d'un accès ouvert aux données de santé (article 47).
Lors de son audition, la direction de l'ANSM a fait part des tensions grandissantes engendrées par cet « effet ciseau ». Les autres opérateurs que j'ai auditionnés - en particulier l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses), l'Institut national du cancer (Inca) ou encore l'Agence de la biomédecine (ABM) sont confrontés à des difficultés similaires. Tous ont souligné la nécessité de garder une taille critique suffisante pour maintenir une expertise de qualité. Ils ont également insisté sur les avantages que présenterait l'adoption d'une programmation pluriannuelle de leurs moyens.
De ce point de vue, il nous faudra être particulièrement attentifs à l'article 42 du projet de loi relatif à la santé qui entend habiliter le Gouvernement à agir par ordonnances pour réformer le système d'agences sanitaires. La fusion de l'InVS, de l'INPES et de l'EPRUS est d'ores et déjà programmée.
Des mesures visant à une mutualisation des fonctions support des différentes agences sont par ailleurs annoncées. Mais le projet de loi et son étude d'impact restent relativement sibyllins sur les intentions exactes du Gouvernement en ce qui concerne l'articulation des missions des différents opérateurs et les moyens qui leur seront attribués.
J'en viens au programme 183 dont la quasi-totalité des crédits, je l'ai dit, sont relatifs à l'AME.
Comme vous le savez, l'AME de droit commun, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, permet la prise en charge des soins des personnes étrangères en situation irrégulière résidant en France de façon ininterrompue depuis plus de trois mois et disposant de ressources inférieures à un plafond identique à celui fixé pour le bénéfice de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) . Financé par l'Etat, le dispositif est géré par l'assurance maladie.
Selon le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Santé », le nombre de bénéficiaires de l'AME de droit commun s'élevait à un peu plus de 282 400 fin 2013, contre environ 215 700 fin 2009 ; il a ainsi progressé de 30 % en l'espace de quatre ans. La part des dépenses d'hospitalisation des bénéficiaires de l'AME est de 70 % contre un peu plus de 50 % pour l'ensemble des assurés sociaux.
Les dépenses liées à l'AME de droit commun se caractérisent par une augmentation continue et très soutenue - leur rythme d'augmentation est supérieur à celui des dépenses d'assurance maladie - et surtout par une absence totale de fiabilité des prévisions budgétaires. En pratique en effet, l'AME fait l'objet de sous-budgétisations récurrentes. En 2013, les dépenses exécutées se sont élevées à 744 millions contre une prévision de 588 millions d'euros en loi de finances initiale.
Pour 2015, les crédits ouverts au titre de l'AME de droit commun s'élèveraient à 632,6 millions d'euros - soit 82,4 millions d'euros de moins qu'en 2013 et 84,4 millions d'euros de moins que la prévision actualisée pour 2014 - alors que la dépense tendancielle est de 717 millions d'euros. Comme chaque année, le Gouvernement sera ainsi conduit à ouvrir des crédits supplémentaires dans le collectif budgétaire de fin d'exercice. Parallèlement, les restes à charge de l'Etat vis-à-vis de l'assurance maladie se cumulent : ils atteignaient 52 millions d'euros fin 2013.
La nécessité de renforcer davantage la maîtrise du dispositif de l'AME apparaît donc évidente. La révision du dispositif ne doit bien sûr remettre en cause ni la nécessité de protéger les personnes concernées en leur permettant l'accès aux soins préventifs et curatifs qui leur sont nécessaires, ni la capacité à éviter que des affections non soignées ne s'étendent au sein de la population.
Plusieurs ajustements ont déjà été entrepris. Je pense notamment à l'alignement progressif - et qui sera total à compter du 1er janvier 2015 - des modalités de tarification spécifiques à l'AME sur les tarifs nationaux appliqués pour les prestations en médecine, chirurgie et obstétrique (MCO).
Dans le même esprit, l'article 59 sexies du PLF pour 2015 aligne les délais de facturation des séjours des bénéficiaires de l'AME en établissement de santé sur ceux du droit commun. Selon les prévisions du Gouvernement, cette mesure se traduira par une économie pérenne de seulement 0,8 million d'euros à compter de 2016, après 7,2 millions d'euros en 2015.
Le dispositif prévu va donc dans le bon sens mais il est largement insuffisant et doit faire l'objet de mesures complémentaires. Je vous proposerai ainsi un amendement qui entend envoyer un signal responsable, par l'institution d'une contribution forfaitaire comparable à la participation plafonnée de droit commun à laquelle sont aujourd'hui soumis les assurés lorsqu'ils recourent à des soins médicaux.
Pour conclure et compte tenu de l'ensemble de ces considérations, les orientations budgétaires définies par le Gouvernement pour la mission « Santé » me paraissent appeler une position plus que réservée. Je vous propose donc de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission.
M. Jean-Noël Cardoux. - Je partage la conclusion du rapporteur sur l'AME mais je me concentrerai sur les agences. Il est louable de souhaiter faire des économies mais vouloir qu'elles soient uniformes et les faire sans discernement n'est pas de bonne politique. Il faut s'interroger sur le rôle des agences, leur utilité et leurs relations mutuelles, c'est pourquoi je pense qu'il faut être très prudent face à la volonté du Gouvernement d'aborder cette question par ordonnance. Les agences ont un budget de fonctionnement de près de 3,5 milliards d'euros et emploient 24 000 personnes. Je pense qu'il faut approfondir la question de leur organisation, éliminer les doubles compétences et remettre en cause l'existence de telle ou telle agence si nécessaire.
Mme Catherine Deroche. - Je m'interroge sur le budget de la Haute Autorité de santé : apparaît-il dans la mission Santé du PLF ?
M. Yves Daudigny. - La mission Santé du PLF engage une réduction des dépenses tout en préservant l'exercice des missions par les opérateurs dont la réforme structurelle doit intervenir dans la loi relative à la santé. On peut aussi relever le rétablissement de la participation de l'Etat au Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante pour un montant de 10 millions d'euros.
S'agissant de l'AME, cette aide permet de financer l'accès aux soins de personnes qui ne sont pas des assurés sociaux. Cela est conforme à nos valeurs mais aussi à un intérêt de santé publique. L'AME est d'abord une question de pragmatisme.
M. Gilbert Barbier. - Nous assistons, s'agissant des agences, à un empilement de structures qui empêche de distinguer exactement qui fait quoi, spécialement dans le domaine du médicament où l'on a du mal à suivre le cheminement d'une instance à l'autre. La nécessité de modifier les structures apparaît quand on constate que les agences traitent de sujets sur lesquels le nombre d'experts est limité et que ce sont donc les mêmes personnes qui sont appelées à siéger, par exemple, à l'ANSM et au sein de la commission de la transparence de la Haute Autorité de santé. Cette réforme est d'autant plus nécessaire que nombre de décisions se prennent aujourd'hui au niveau européen. Je suis donc favorable à ce que le budget de fonctionnement des agences baisse. Par ailleurs, je soutiens l'amendement tendant à mettre en place une participation de ceux qui reçoivent les soins au titre de l'AME.
M. Michel Amiel. - Je suis d'accord avec l'idée d'une participation financière des patients car rien n'est gratuit en ce bas monde. Cependant sur le programme 183, il y va également de notre tradition républicaine.
L'idée de mutualiser les agences remonte à la loi HPST et peut-être faudrait-il engager une nouvelle RGPP sur ces structures. Les ARS sont issues du rapprochement de sept instances préexistantes, nous pourrions avoir la même logique de mutualisation et de clarification des rôles pour les autres agences. Sans qu'il soit nécessaire de toutes les réunir, on pourrait envisager la création d'une agence nationale de santé. Je pense qu'il faut aborder ce problème de fond.
Mme Isabelle Debré. - La mise en place d'une franchise sur l'AME avait ralenti la progression des dépenses. Nous partageons tous l'humanisme qui est au fondement de cette mesure, mais il y a aussi un problème d'équité entre les étrangers en situation régulière qui paient les franchises et les personnes en situation irrégulières qui ne les paient pas. La question de la responsabilisation des patients se pose d'ailleurs également pour la CMU.
Par ailleurs, le Défenseur des droits avait défendu l'idée d'une fusion de la CMU et de l'AME. Où en sommes-nous ?
Mme Nicole Bricq. - J'étais, il y a quelques années, rapporteur de la mission « Sécurité sanitaire » qui contenait notamment les crédits pour faire face au risque d'épidémie de grippe aviaire et concernait des organismes en charge de la santé animale et ceux liés à la santé humaine. J'avais été frappée par le nombre des agences et je crains qu'il n'ait encore augmenté depuis. Elles ont été mises, il est vrai, sous plafond d'emploi mais je suis d'accord pour dire qu'une réforme structurelle est préférable à un coup de rabot uniforme. J'ai eu l'occasion, au Gouvernement, de rapprocher deux agences. Je peux vous assurer que cela exige du temps et de l'argent. Les différences de culture ne peuvent s'aplanir facilement et les structures administratives regimbent.
Sur l'AME, je crains, quelles que soient vos intentions, que vous n'ouvriez la porte à un débat dans lequel certains demanderont la suppression du dispositif et je pense qu'il faut éviter de l'instrumentaliser.
Mme Aline Archimbaud. - Je propose que nous auditionnions le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) qui est placé auprès du Premier ministre. Plusieurs experts y ont étudié le gisement d'économies que représente le moins de maladie au travers d'un suivi de cohorte, d'une part, d'une population bénéficiant de la CMU-c et, de l'autre, d'une population ayant des revenus situés juste au-dessus du niveau de perception. Ils ont constaté qu'en un an, la population à la CMU-c est moins malade, ce qui entraine une moindre dépense de 500 euros par an, soit plus que le coût de la CMU. Le suivi régulier permet la stabilisation des pathologies et limite les dépenses de santé. C'est le gaspillage lié à la non-prise en charge qu'il faut arrêter.
S'agissant de la responsabilisation des patients, il y a peut-être une certaine désinvolture qui se développe mais je trouve la stigmatisation des populations fragiles tout-à-fait injustifiée.
Sur l'AME, il faut entendre les soignants qui sont auprès de ces populations, et notamment Médecins du Monde. 50 euros est une somme très importante pour ces malades. Ce n'est pas là que l'on peut faire une économie grâce à la prévention. Je pense que cela fait partie de nos valeurs républicaines.
M. Olivier Cadic. - Je vois la proposition du rapporteur comme une volonté d'éviter la dérive budgétaire. Je pense qu'il faut discuter de l'endroit où placer le curseur mais surtout nous rendre compte que c'est là un problème européen. Pour éviter les discours malsains, je pense que nous devons voir comment les pays qui nous entourent abordent cette question.
Mme Catherine Génisson. - Je pense qu'il faut simplifier le fonctionnement des agences et sans doute réduire leur nombre. Je partage sur l'AME ce qu'a dit Yves Daudigny. Il faut certainement lutter contre les filières illégales. Mais les migrants de Calais, par exemple, ne viennent pas se faire soigner. Ils sont transportés aux urgences quand leur état devient tellement grave qu'il n'y a pas d'alternative. Dans ce contexte, demander 50 euros n'a guère de sens et entraînera des difficultés réelles de recouvrement. Je ne vois donc pas où sera l'économie. Surtout, le dispositif répond à un enjeu de santé publique. Il vise à éviter que ne se propagent des maladies épidémiques comme la gale.
Je rappelle que c'est à l'Assemblée nationale que Claude Goasguen a émis des critiques sur le montant de l'AME. Mais celle-ci ne figurait pas au départ dans le budget de l'Etat car on estimait que ces soins devaient être pris en charge par les hôpitaux dans le cadre de leur mission de service public. Je trouve normal que l'on quantifie désormais l'AME. Par ailleurs je ne pense pas que ce soit une bonne idée de la fondre avec la CMU car elle doit rester ponctuelle.
M. Michel Vergoz. - Le souvenir de l'Afssaps et du Mediator est encore très présent à mon esprit et j'attends que l'ANSM fasse ses preuves avant de considérer qu'il faut protéger ses emplois. En effet, si nous ne voulons pas augmenter les impôts, il faut bien baisser les dépenses. Des réformes doivent être menées et je ne comprends pas que l'on octroie une autorisation de mise sur le marché à des médicaments qui n'ont pas d'apport thérapeutique.
Sur l'AME, l'augmentation de 30 % du nombre de bénéficiaires est le résultat direct du contexte de crise internationale. Pour échapper aux conflits, ces personnes viennent en France, dans ce qui leur paraît être un Eldorado. Il faut donc peser nos mots et ne pas jouer avec le feu. Tous ici, nous sommes conscients de l'enjeu de santé et je crois que nous partageons le fait que l'on ne peut laisser des personnes malades sans soins. Le problème est celui de l'immigration illégale. N'hésitons pas à traiter ce problème et ne laissons pas les extrémistes s'en emparer.
M. Alain Milon, président. - Je suis sûr que tous nous pensons qu'un être humain malade doit être soigné et aucun professionnel de santé ne refusera de prodiguer ces soins. Je m'étais opposé à l'idée d'une participation forfaitaire au moment de son introduction. J'ai évolué car le contexte économique a changé et que la situation internationale s'est aggravée. Comme d'autres ici, j'ai pu mesurer, lors de la campagne des sénatoriales, l'ampleur des interrogations des élus locaux sur ce sujet et je crois qu'il faut rassurer la population.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - L'expérience des uns ne vaut pas nécessairement pour les autres et, pour ma part, je n'ai jamais été interrogé sur l'AME par les élus.
Je souhaite d'abord souligner la complexité du système d'agences et le fait que les rapprochements ne sont pas simples. Il faut d'abord redéfinir les objectifs dans le domaine de la santé pour réformer le système. C'est notre rôle en tant qu'élus. L'empilement des structures au fil du temps a rendu la compréhension de l'ensemble difficile, et sans doute pour les agences elles-mêmes. Nous avons relevé au cours du débat sur le PLFSS la nécessité pour notre commission de se pencher sur la question du médicament.
Sur l'AME, évitons tout procès d'intention. Le rapporteur a clairement indiqué qu'il n'est pas question d'empêcher les personnes en cause d'être soignées ni de ne pas prendre en compte l'enjeu de santé publique. La question est financière et je note d'abord l'incohérence des chiffres du Gouvernement qui va nécessairement conduire à une sous-budgétisation. La commission des finances, de son côté, semble vouloir proposer un plafonnement des dépenses à 450 millions. Je ne crois pas que tout cela soit de bonne gestion car, en l'occurrence, on sait qu'il ne suffira pas d'afficher un objectif de réduction de la dépense pour pouvoir l'atteindre.
Sur la question de la contribution forfaitaire, je note que l'AME est soumise, comme la CMU, à des conditions de ressources et que les bénéficiaires de la CMU sont exonérés de franchise. J'entends dire qu'il faut lancer un signal mais celui-ci me semble avoir une portée concrète assez faible et être surtout psychologique.
M. Jean-Pierre Caffet. - Le sujet de l'AME est récurrent, difficile et sensible. On peut l'aborder sous deux angles. Le premier est celui du public auquel s'adresse cette aide. Il s'agit d'étrangers en situation irrégulière, ce qui pose la question des flux migratoires. Il y a un sens à s'attaquer à ce problème qui taraude la société au travers de la question de l'immigration et du droit d'asile. Des textes seront discutés sur ces sujets. Mais une mesure sur l'AME ne réglera rien et risque d'ouvrir la boîte de Pandore.
Le sujet peut aussi être abordé sous l'angle budgétaire. La mesure proposée par le rapporteur sera-t-elle ou non efficace. Un forfait de 50 euros rapportera au mieux 12,5 millions d'euros, ce qui n'est pas proportionné à une dépense de plus de 700 millions. Il n'y a pas non plus de preuve évidente qu'un forfait limite la consommation de soins. Le forfait de 30 euros qui avait été mis en place avait certes fait baisser la consommation en soins de ville, mais avec un report sur les soins hospitaliers.
M. Jean-Marie Morisset. - Sur le programme 204, je souhaite savoir s'il y a une ligne spécifique cette année pour le financement de la partie sanitaire du plan de lutte contre les maladies, neuro-dégénératives annoncé par la ministre.
Mme Colette Giudicelli. - Je viens d'une ville frontière dans laquelle le ministre de l'intérieur s'est rendu récemment et a été surpris d'apprendre que 2 500 immigrés clandestins étaient passés en l'espace de quelques semaines, souvent dans des situations dramatiques. Il est trop tard pour aborder ce problème une fois que ces personnes sont sur le territoire car il faut bien les aider. C'est au niveau européen qu'il convient de régler ce problème.
Mme Patricia Schillinger. - J'ai pu constater également les interrogations des élus sur l'AME et la CMU mais ceci reflète aussi le sentiment de délaissement qu'une partie de notre population âgée ressent face à l'importance de leur reste à charge sur certains soins. Il y a des réformes à faire mais il faut éviter toute stigmatisation.
Mme Laurence Cohen. - Je m'interroge sur le fait que le budget des ARS et la question de l'amiante n'aient pas été abordés par le rapporteur. S'il faut rationaliser les agences et mieux déterminer les missions de chacun, je ne crois pas que des suppressions d'emploi arrangent les choses, surtout dans un contexte de forte demande de la sécurité sanitaire. On prend, à mon avis, le problème à l'envers.
Sur l'AME, je crains que l'on ne traite la question selon l'air du temps. Je relève par ailleurs que certains médecins de ville refusent de donner des rendez-vous aux bénéficiaires de la CMU.
M. Daniel Chasseing. - Si des praticiens refusent les bénéficiaires de la CMU, c'est inadmissible. Le problème est la charge budgétaire de l'AME sachant, de toute façon, que les médecins soigneront les personnes. La mesure proposée me semble relever du principe que la santé a un coût, ce qu'il est nécessaire de rappeler même si les sommes sont peu récupérées.
M. Alain Milon, président. - Je tiens simplement à préciser que l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) est issue de la fusion de l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) et de l'agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (Afsset). Il y a eu mutualisation des administrations, mais sans porter atteinte à la capacité de recherche. Par ailleurs, l'ANSM a été créée en remplacement de l'Afssaps.
M. René-Paul Savary, rapporteur. - Le budget de la Haute Autorité de santé (HAS), qui est d'environ 60 millions d'euros, relève désormais d'une dotation de la Cnam. Le budget des ARS n'est, pour sa part, doté par la mission « Santé » du PLF que de 125 millions d'euros qui sont des crédits du fonds d'intervention régional, destinés à la prévention.
L'action 14, qui vise la prévention des maladies chroniques, est dotée de 62,15 millions d'euros en 2015, en baisse de 5,6 % par rapport à 2014.
Certes la France est un Eldorado dans un monde particulièrement troublé mais un Eldorado à crédit, et c'est pour cela que nous souhaitons envoyer un signe sur l'AME. Il y a un problème de filières mais il ne faut pas que notre système les encourage. C'est pour cela que je pense que la fusion de la CMU et de l'AME serait une mauvaise idée. Elle n'a d'ailleurs plus eu d'actualité depuis qu'elle a été proposée en 2010. Il n'est évidemment pas question de supprimer l'AME mais de prendre une mesure raisonnable. S'agissant des pays comparables, on peut constater que ceux-ci ont eu tendance à limiter ces dernières années leur prise en charge aux soins urgents que personne ne peut contester.
Pour moi, la responsabilisation des patients n'est pas une question de revenus. Elle s'applique tant à ceux qui sont entièrement pris en charge par la solidarité nationale qu'à ceux qui estiment qu'ils doivent, parce qu'ils payent des assurances chères, rentabiliser le système de santé. C'est pour cela que je suis opposé au tiers payant généralisé.
Pour les agences, l'essentiel est de mutualiser les fonctions support et de favoriser la mise en réseau.
Mon avis sur le budget de la mission Santé est défavorable pour le programme 204 en raison du recours aux ordonnances prévu par le projet de loi relatif à la santé et pour le programme 183 en raison de la sous-budgétisation de l'AME.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Santé » du projet de loi de finances pour 2015.
Loi de finances pour 2015 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis
Puis, la commission examine le rapport pour avis de M. Didier Robert sur la mission « Outre-mer »du projet de loi de finances pour 2015.
M. Didier Robert, rapporteur pour avis.- J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui mon rapport pour avis sur les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2015.
Si les rapporteurs se succèdent sur cette mission, la situation économique et sociale des outre-mer, elle, n'évolue malheureusement pas dans le bon sens. Tandis que le souvenir de l'explosion sociale de l'année 2009 tend à s'estomper dans l'hexagone, la persistance de la « vie chère », du chômage, des inégalités, des taux de pauvreté élevés est toujours une réalité dans les territoires ultramarins.
Le rapport présenté en juillet dernier par nos collègues Michel Vergoz et Eric Doligé, au nom de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, a permis de rappeler que les économies ultramarines accusent aujourd'hui encore un net retard de développement par rapport à des territoires comparables de l'hexagone.
Face à cette situation, nous devrions semble-t-il - c'est en tous cas ce qu'indique le Gouvernement - nous estimer heureux que la mission « Outre-mer » soit l'une des rares dont les crédits ont été préservés, et seraient même en légère progression. Il est vrai que les crédits de paiement de la mission (qui s'élèvent à 2,06 milliards) devraient connaître en 2015 une hausse de 0,39 %. En prenant en compte l'inflation, il me paraît cependant plus juste d'évoquer une stabilité des crédits plutôt qu'une hausse proprement dite. Par ailleurs, rapportés à la population ultramarine, ces 6,73 millions d'euros supplémentaires ne représentent finalement que 2,46 euros par habitant !
Je pose, à ce stade, la question de la réelle prise en compte des réalités et des enjeux de chacun des territoires ultramarins par le Gouvernement, lorsque l'on sait par exemple que le chômage, pour ne retenir que ce seul indicateur, est deux à trois fois plus élevé outre-mer que dans l'hexagone. Il atteint ainsi le triste record de 59 % à La Réunion pour les jeunes de moins de 25 ans.
Les contraintes budgétaires et la nécessité de réaliser des économies à l'échelle nationale sont des dimensions qui doivent naturellement être partagées. Il me semble cependant que les retards accumulés dans chacun des territoires ultramarins auraient mérité la mise en oeuvre d'une politique plus ambitieuse, et surtout mieux ciblée.
S'agissant de la mission « Outre-mer », quatre sujets méritent de mon point de vue une présentation particulière.
En premier lieu, la compensation des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les entreprises de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane, de La Réunion ainsi que de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Avec 1,13 milliard d'euros, elle représente la moitié des dépenses de la mission. Je vous rappelle que cette dépense, que l'on pourrait qualifier de mécanique, a été recentrée l'an passé sur les bas salaires.
Il est à noter qu'elle se trouvera amputée à compter de l'année prochaine des crédits de l'aide à la rénovation hôtelière, qui représentait 3 millions d'euros en 2014 : c'est l'objet de l'article 57 du projet de loi de finances.
Si des critiques se font régulièrement jour contre les dispositifs d'exonération de cotisations bénéficiant spécifiquement aux outre-mer, et plus largement contre le dispositif de défiscalisation, je veux souligner et insister sur le fait que ces mécanismes sont absolument indispensables à la survie des économies ultramarines, et que ce sont là des leviers de croissance sans lesquels leurs résultats seraient encore plus catastrophiques qu'ils ne le sont à ce jour.
La compétitivité de ces territoires doit s'évaluer en effet par comparaison avec les pays et voisins régionaux, et non bien sûr par rapport aux standards nationaux ou européens. De ce point de vue, le coût de la main d'oeuvre ainsi que le niveau de la fiscalité des entreprises, constatés dans les pays de l'Océan Indien, du Pacifique ou des Caraïbes sont bien plus avantageux que ceux de nos territoires.
En second lieu, l'action retraçant les dépenses en matière d'aide à l'insertion et à la qualification professionnelle voit ses crédits de paiement augmenter légèrement, de l'ordre de 2 %. Cette progression devrait permettre d'atteindre en 2017 - et non en 2016 comme prévu initialement - l'objectif de 6 000 jeunes accueillis chaque année par le service militaire adapté (SMA).
Le SMA est un organisme de formation offrant aux jeunes ultramarins âgés de 18 à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation de qualité.
S'il apparaît comme un outil d'affichage privilégié pour les gouvernements successifs, il ne saurait cependant constituer à lui seul l'alpha et l'oméga de la politique de formation professionnelle en outre-mer, en raison notamment du nombre modeste de jeunes concernés.
Ce sont en réalité les régions qui constituent, dans les territoires ultramarins, les principaux acteurs en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, avec le soutien fort et constant des moyens mobilisés à travers le Fond social européen (FSE). Or, et comme l'ensemble des régions françaises, les collectivités ultramarines subissent fortement le désengagement marqué de l'Etat dans le financement de l'apprentissage, ce qui entraîne des conséquences beaucoup plus lourdes du fait de l'importance des effectifs concernés par cette politique générale.
J'en viens en troisième lieu aux crédits consacrés au logement, qui, après une hausse sensible de 8 % en 2014 et de 6 % en 2013, connaissent cette année une complète stagnation. Les crédits réservés à la résorption de l'habitat insalubre dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon se voient quant à eux diminués de près de 15 % par rapport à 2014.
Alors qu'un plan pluriannuel pour le logement social outre-mer avait été annoncé en septembre 2014 par le Gouvernement, et tandis que la ministre affiche son « ambition pour l'habitat outre-mer », on peine à en trouver la traduction concrète et financière dans le budget qui nous est proposé.
J'ai interrogé la Dégéom sur ce point précis, qui m'a indiqué que la mise en oeuvre de ce plan ne mobilisera pas d'autres instruments budgétaires que ceux dont nous disposons déjà, à savoir la ligne budgétaire unique (LBU).
Surtout, de son aveu même, la réhabilitation du parc de logements anciens reposerait sur une éventuelle utilisation des « crédits restants » à la fin d'un exercice... Peut-on dans ces conditions véritablement parler d'une « ambition » pour le logement ?
La question est pourtant primordiale tant les besoins apparaissent immenses. L'écart entre le nombre de logements sociaux existants et la demande demeure en effet extrêmement important.
En Guyane, où 80 % de la population répond aux conditions de ressources exigées, on dénombrait ainsi près de 8 200 demandes pour un parc locatif social de 13 100 logements en 2012.
Selon le ministère des outre-mer, il faudrait construire plus de 20 000 logements chaque année pour répondre aux besoins de la population !
La situation est également critique du point de vue de la résorption de l'habitat insalubre. Plus de 150 000 ultramarins vivent dans 50 000 logements considérés comme insalubres. À titre d'exemple, 15 000 logements seraient concernés en Guadeloupe, tandis que 50 000 Mahorais vivent dans des cases en « non-dur ».
En dépit de cette situation alarmante, les réalisations de 2013 apparaissent très en deçà de celles de 2012. La construction de logements sociaux neufs est en diminution de 13 %, tandis que les opérations de réhabilitation connaissent une baisse de 37 %.
Je m'interroge en définitive sur la nécessité de faire porter la totalité de l'effort financier sur la construction de logements neufs, alors que tant de familles vivent dans des conditions indignes. En réalité, il faut poursuivre les efforts engagés sur le neuf tout en se donnant les moyens d'une politique coordonnée sur la réhabilitation de l'ancien.
Un dernier motif d'inquiétude provient de la diminution des crédits relatifs à l'aide à la continuité territoriale. Avec 41 millions prévus pour 2015, ils se voient en effet amputés de 10 millions par rapport à 2014, soit une baisse sèche de 20 %.
Cette action retrace principalement les crédits du fonds de continuité territoriale, qui recouvre plusieurs dispositifs : l'aide à la continuité territoriale (ACT), qui permet de financer une partie des titres de transports des résidents d'outre-mer entre leur territoire d'origine et l'hexagone ; le passeport mobilité études, qui permet aux étudiants du secondaire et de l'enseignement supérieur de suivre une formation dans l'hexagone ; enfin, le passeport mobilité formation professionnelle.
Ces aides sont gérées par l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom) pour les DOM, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
Ces dispositifs constituent la traduction des principes d'égalité des droits, de solidarité nationale et d'unité de la République entre l'hexagone et des outre-mer caractérisés, par définition, par leur éloignement. Par nature, ils devraient donc être considérés comme universels et pouvoir bénéficier à tous dans les mêmes conditions.
Compte tenu de ces principes, la réforme proposée par le Gouvernement -qui porte exclusivement sur l'aide à la continuité territoriale, et qui consisterait à réviser à la baisse le montant des aides et à n'autoriser leur bénéfice qu'une fois tous les trois ans- ne me paraît pas acceptable.
Mon désaccord porte tout d'abord sur la méthode employée. Cette réforme importante a été décidée sans véritable concertation, au terme d'une simple réunion informelle au ministère, et qui tenait davantage de la présentation d'une idée déjà arrêtée que de la consultation des partenaires concernés.
En outre, à l'heure où nous devons voter les crédits de la mission et donc acter cette baisse de 10 millions, les contours de la réforme proposée sont encore flous. Le directeur de Ladom lui-même, qui sera pourtant directement chargé de sa mise en oeuvre, m'a d'ailleurs indiqué qu'il ne disposait d'aucune visibilité sur les modifications qui devraient être mises en place dès le 1er janvier prochain.
Désaccord sur le fond, ensuite.
Les crédits alloués par l'Etat sont déjà insuffisants aujourd'hui pour satisfaire la demande ; en Martinique, l'ensemble des crédits de l'année avaient ainsi d'ores et déjà été consommés au 15 juillet.
De ce fait, une part importante des aides (45 % pour l'année 2014, soit près de la moitié) est prise en charge par les collectivités territoriales ultramarines, qui partagent pleinement l'effort avec l'Etat.
En outre, les foyers les plus modestes sont parfois contraints de renoncer au bénéfice de l'ACT du fait de l'importance des restes à charge : ainsi, en Guyane, seulement 40 % des bons de continuité territoriale émis sont utilisés.
Face à cette situation, la Dégéom indique qu'il s'agirait de contenir une dépense qui serait, selon les termes employés, en « explosion » dès lors qu'elle est passée de 20 à 27 millions en trois ans pour la part supportée par l'Etat. Il me semble que pour des montants de cet ordre, et dans le contexte démographique et d'éloignement particulier des outre-mer, une augmentation de 7 millions devrait pouvoir être mesurée comme étant une augmentation relativement modeste.
Je le dis d'autant plus facilement que les montants alloués à la Corse au titre de la continuité territoriale atteignent 187 millions. Le traitement des territoires ultramarins est de ce point de vue véritablement inique.
Il l'est plus encore si l'on prend en compte le fait qu'il s'agit là d'une simple mesure de justice et d'égalité entre tous les Français, avec la possibilité pour chacun d'entre eux de pouvoir se déplacer le plus simplement possible sur l'ensemble du territoire national.
J'ai cependant conscience aussi que dans le contexte contraint des finances publiques, une augmentation notable des crédits de la continuité territoriale ne saurait être à l'ordre du jour.
Pour ces différentes raisons, je vous propose une solution a minima, qui consiste à simplement reconduire pour 2015 les crédits engagés par l'Etat au titre de la continuité territoriale à la hauteur de ceux qui avaient été prévus pour 2014. Ce ne peut être selon moi qu'une solution temporaire, en attendant peut-être la mise en place d'une véritable politique de continuité territoriale, qui devra nécessairement passer par une réelle évaluation du dispositif et la mise en oeuvre d'une démarche concertée et équilibrée d'un territoire à l'autre.
J'aimerais enfin souligner, comme l'ont fait plusieurs de mes collègues avant moi, que la confusion qui règne autour des dispositifs budgétaires dont bénéficie l'outre-mer rend leur évaluation très malaisée dans le cadre du débat parlementaire. Les crédits retracés dans la mission « Outre-mer » ne représentent en effet qu'une partie des politiques publiques conduites par l'Etat dans les territoires ultramarins, qui bénéficient par ailleurs de crédits transversaux portés par 83 programmes relevant de 25 missions.
Tels sont, monsieur le président, mes chers collègues, les principaux éléments que je souhaitais porter à votre connaissance au sujet de la mission « Outre-mer ».
Mes réserves, vous le constatez, sont nombreuses, et l'angélisme du Gouvernement dans la présentation des crédits de la mission outre-mer ne trompe personne. Si je comprends que ces crédits sont présentés dans un contexte budgétaire difficile, ils ne permettent cependant pas de prendre la juste mesure du rattrapage nécessaire dans les territoires ultramarins. Ils ne permettent pas davantage de poser les bases d'une politique ambitieuse et dynamique au service de l'emploi, et qui permettrait de parvenir à une véritable égalité des chances.
Sur le sujet particulier et sensible de la continuité territoriale, je vous propose un amendement qui permettrait de rétablir les crédits nécessaires au maintien du dispositif dans les mêmes conditions que dans la loi de finances initiale pour 2014. L'adoption de cet amendement serait un signe fort en direction des populations d'outre-mer, même si les autres grands sujets n'auront malheureusement pas été pris en compte avec suffisamment de réalisme et d'ambition.
Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer », ainsi qu'à l'article 57 rattaché, sous condition du rétablissement des crédits relatifs à la continuité territoriale.
M. Michel Vergoz. - Il n'y a pas à manifester de joie ou d'effusion particulière devant le budget qui nous est proposé, lorsque l'on parle de territoires dans lesquels 30 % de la population est au chômage. Dans l'hexagone, on est en état d'alerte quand le taux de chômage atteint 10 % ; mais n'oublions pas qu'il est trois fois plus important dans les outre-mer. Il atteint même 60 % pour les jeunes de moins de 25 ans à La Réunion, contre 25 % en France métropolitaine. La situation est d'autant plus alarmante qu'il s'agit là d'un chômage qui éloigne durablement de l'emploi, avec pour conséquence les effets déstructurants sur la société que nous connaissons tous.
Dans ce contexte, le Gouvernement n'a jamais indiqué qu'il était « heureux » des crédits proposés pour cette mission : il a simplement souligné que ce budget témoignait de la prise en compte de la situation délicate des territoires ultramarins. Au cours des dernières années, les crédits de la mission « Outre-mer » n'ont d'ailleurs pas cessé d'augmenter : + 5 % en crédits de paiement en 2012, + 2 % en 2013. Pour 2015, la stabilité du budget proposé signifie que les crédits ne sont pas diminution - lapalissade sans doute, mais la précision mérite d'être faite.
Parmi les sujets qui revêtent une importance particulière pour l'outre-mer, les questions de l'emploi et du logement - qui a à voir avec la notion de dignité - sont vitales. Le rapporteur a insisté sur un troisième sujet, celui de la continuité territoriale, qui le préoccupe personnellement. J'insiste sur un point : la continuité territoriale entre les outre-mer et l'hexagone, qui suppose la libre circulation des biens et des personnes, n'a jamais existé. La notion n'est d'ailleurs que récemment entrée dans le débat public, en 2003, lorsqu'une taxe sur les billets d'avion a été instaurée pour financer cette politique. Mais soyons sérieux un instant : on ne peut pas mettre en place une véritable continuité territoriale, avec des montants de cet ordre, pour des territoires éloignés de 8 000 kilomètres ! Pour les citoyens corses, qui sont cinquante fois moins éloignés de l'hexagone que les Réunionnais, la continuité territoriale représente 600 euros par habitant ; à La Réunion, elle n'est que de 11 euros. On ne parle donc pas de la même chose dans les deux cas ; dans celui des outre-mer, tout au plus peut-on évoquer une « aide à la mobilité », comme je l'avais déjà souligné dans mon avis budgétaire de 2012. J'y insiste car les mots ont un sens et l'emploi que l'on en fait peut contribuer à biaiser le débat.
Si votre rapport devrait concerner l'ensemble des Dom, le problème que vous évoquez ne concerne en fait que La Réunion, et plus particulièrement son conseil régional. La Guadeloupe ou la Martinique ne sont pas tombées dans la politique que vous mettez en oeuvre, qui consiste à financer les bons de continuité territoriale au-delà de l'aide dite simple, qui est payée par l'Etat. Ne nous demandez donc pas de prendre la responsabilité de votre propre turpitude.
Les crédits de l'aide simple ont déjà explosé au cours des trois dernières années. Au niveau national, les montants associés s'élevaient à 20,6 millions en 2011 ; ils atteignaient 28 millions en 2013. Dans ce contexte, la prétendue continuité territoriale que vous défendez ne doit pas mettre en péril les dispositifs d'aide à la mobilité qui existent pour les jeunes qui souhaitent étudier dans l'hexagone, et, de manière plus générale, pour les personnes qui désirent se former en dehors de leur département d'origine, dispositifs qui se trouvent préservés dans ce budget.
Par ailleurs, je ne suis pas choqué de ce que le Gouvernement souhaite mettre en oeuvre une modulation des aides accordées en fonction des revenus : il s'agit selon moi d'une mesure de justice sociale. Cette politique ne doit pas être celle du voyage pour tous, qui serait insoutenable !
S'agissant du logement, les montants de la ligne budgétaire unique (LBU) ont été sanctuarisés. Nous nous étions battus, il y a quelques années, pour préserver cette dépense (qui recouvre notamment les aides au logement social) et empêcher son remplacement par un dispositif de défiscalisation, qui ne saurait venir qu'en complément des actions entreprises par l'Etat.
J'en viens à la question de l'emploi. Il est bien évidemment impossible d'apporter une réponse définitive aux niveaux effarants de chômage qui gangrènent nos outre-mer. Mais il serait malhonnête de ne pas reconnaître que l'Etat tend fortement la main à ces territoires qui souffrent. Les mesures d'aide aux entreprises sont très importantes, notamment au travers de la défiscalisation ; le crédit d'impôt compétitivité-emploi y sera mis en oeuvre de manière particulière, avec un taux de 9 % dans deux ans et de 12 % pour les secteurs renforcés ; le crédit d'impôt-recherche (CIR) atteindra 50 % en outre-mer : il faut être capable de reconnaître ces avancées considérables.
J'ai conscience des efforts importants consentis par ce Gouvernement au titre de la solidarité entre les territoires, qui contribuent à remettre un peu d'espérance dans nos outre-mer. C'est pourquoi je ne veux pas donner l'impression à mes collègues hexagonaux de me comporter en enfant gâté : nous ne pouvons aller au-delà de ce qui est raisonnable et décent. L'outre-mer doit apparaître comme une richesse et une chance pour la France, et non au travers seulement de la main qu'il tend vers l'hexagone.
M. Alain Milon, président. - Je redonne la parole à M. Didier Robert, qui est certes président du conseil régional de La Réunion, mais qui n'en est pas moins sénateur de la République française.
M. Didier Robert, rapporteur pour avis - Lorsque j'emploie le terme « heureux » - et je crois en effet que personne ne peut l'être devant la situation économique de nos outre-mer -, je ne fais que reprendre l'autosatisfaction exprimée par la ministre elle-même, lorsqu'elle nous expliquait que, à titre tout à fait exceptionnel et dans un contexte budgétaire très contraint, le Gouvernement avait réussi à « tenir la barre ».
Il n'y a pourtant pas de quoi, en effet, se montrer satisfait du budget proposé en 2015 pour les outre-mer, tant au travers des crédits portés par cette mission que de ceux engagés au titre des politiques transversales de l'Etat. Je me contenterai de deux exemples à titre d'illustration. La défiscalisation, tout d'abord, apparaît de plus en plus comme un leurre, alors qu'il s'écoule souvent de deux à trois ans entre le moment de la délivrance d'un agrément et celui où un dossier est effectivement déposé. A La Réunion, nous avons ainsi dû renoncer en trois ans à près de 60 millions d'euros d'investissements hôteliers, en raison du retard avec lequel les agréments de Bercy nous sont parvenus : les affichages politiques ne se traduisent pas toujours concrètement. S'agissant ensuite de la formation professionnelle et l'apprentissage, tandis que le Gouvernement affiche son ambition en outre-mer au travers des maigres effectifs du SMA, il remet en question dans le même temps l'indemnité compensatrice pour l'ensemble des régions. Ce sont ainsi 60 millions d'euros qui ont été retirés aux régions dans le cadre du fonds de compensation pour l'apprentissage.
J'en viens à la continuité territoriale, car les chiffres sont têtus, mon cher collègue. Ils nous montrent tout d'abord que les montants engagés au titre de cette politique ont connu une diminution marquée en trois ans : elle représentait 55 millions d'euros en 2013, 51 millions cette année, et on nous propose 41 millions pour l'exercice à venir. Il est faux de dire, ensuite, qu'elle ne concernerait que le seul département de La Réunion. Avec un taux de population ayant utilisé un bon de continuité territoriale en 2013 de 64 pour mille, c'est bien la Martinique qui a le plus fort recours à l'ACT ; viennent ensuite La Réunion (54 pour mille) et la Guadeloupe (49 pour mille). Dans le même temps, un essor très important est constaté en Guyane et à Mayotte. S'il existe en effet des dispositifs majorés différenciés selon les régions, sur la base du volontariat, l'aide simple à la continuité territoriale accordée par l'Etat concerne donc bien l'ensemble des populations ultramarines.
Il est caricatural également de mettre en avant que des personnes à revenus élevés peuvent bénéficier de la continuité territoriale, comme l'a fait la ministre. De telles aides ne portent en aucun cas sur le budget alloué par l'Etat, qui est celui que nous examinons aujourd'hui. A La Réunion, l'intervention de l'Etat est ciblée sur les personnes ayant un quotient familial inférieur à 6 000 euros ; entre 6 000 et 11 000 euros, l'aide est prise en charge à la fois par l'Etat et par la collectivité régionale ; entre 11 000 et 26 000 euros, c'est la Région seule qui intervient, sur le fondement d'une politique qu'elle a elle-même décidée au bénéfice de la classe moyenne, et en tenant compte de la situation particulière de chacun des ménages. Deux tiers des personnes qui bénéficient d'une aide à la continuité territoriale ont un quotient familial inférieur à 11 000 euros. Les régions acceptent donc d'accompagner l'Etat sur un dispositif qui concerne leur population.
J'ai évoqué le cas de la Corse dans la présentation que je vous ai faite mais j'aurais également pu évoquer celui d'autres régions ultra-périphériques de l'Union européenne, comme les Canaries ou les Açores : pour les premières, l'Etat central intervient au titre de la continuité territoriale à hauteur de 190 millions d'euros par an, au bénéfice de tous les Canariens, et quel que soit le nombre de voyages, pour garantir une réduction du prix du titre de transport de 30 à 40 %. Il ne fait pas de doute que ces interventions contribuent à renforcer l'unité et la cohésion nationales ; celle de l'Etat français est pourtant très en deçà de ces montants, avec en plus une participation forte des collectivités régionales.
Ce que je demande aujourd'hui, ce n'est cependant pas d'aller plus loin - je suis bien conscient de la fragilité de nos finances publiques -, mais simplement de rétablir les crédits au niveau de l'année dernière, et d'engager une évaluation objective du dispositif, en lieu et place des décisions prises de manière brutale et unilatérale par le Gouvernement.
Un dernier point sur la question de l'emploi : le Gouvernement s'était engagé, pour le Cice, sur un taux de 12 % sur l'ensemble des secteurs, et selon un calendrier qui n'était pas celui qui nous est aujourd'hui présenté. Année après année, les engagements pris se trouvent rognés.
M. Michel Vergoz. - Je ne peux pas vous laisser dire une chose pareille. Les actions mises en oeuvre sont bien celles qui avaient été annoncées.
M. Didier Robert, rapporteur pour avis. - Sur les emplois aidés, le Gouvernement propose aux collectivités ultramarines une participation augmentée à hauteur de 90 %.
M. Michel Vergoz. - Ne le dites pas trop fort...
M. Didier Robert, rapporteur pour avis. - Je tiens au contraire à ce que nos collègues nous entendent sur ce point précis. Le dispositif ne fonctionne pas, à la fois parce que les responsables locaux en ont assez de recourir aux emplois aidés, dont nous sommes saturés, pour faire ce que j'appellerais de l' « occupationnel », et parce que les collectivités territoriales n'en ont tout simplement plus les moyens. On ne peut pas en même temps nous demander d'effectuer 11 milliards d'économies et d'embaucher des emplois aidés dont nous ne savons plus que faire. Je propose plutôt que l'Etat devienne employeur, et qu'il mette ensuite ces emplois à la disposition des collectivités ou des structures associatives qui en ont besoin, à budget constant.
M. Michel Vergoz. - Je m'étonne de vous entendre parler d'« occupationnel » quand nos territoires ont 30 % de chômage. Nous ne pouvons toutefois qu'espérer que des emplois seront créés, grâce notamment au soutien de la banque publique d'investissement (BPI), dans les secteurs cruciaux que constituent le secteur marchand et l'économie sociale et solidaire.
Je conclus enfin en espérant que nos collègues ne retiennent pas que, face aux difficultés socio-économiques qu'ils traversent, les territoires ultramarins ne seraient tournés que vers la continuité territoriale. Il s'agit d'un choix politique que vous avez fait mais qui n'intéresse pas les Réunionnais, qui sont confrontés à des difficultés d'un tout autre ordre, et dont nous devons faire nos priorités.
M. Didier Robert, rapporteur pour avis. - La mesure proposée sur la continuité territoriale, à travers l'amendement que je vous présente, est une mesure de justice sociale et d'égalité. Je vous propose de transférer 10 millions du programme 138 au programme 123 afin de rétablir les crédits de la continuité territoriale au niveau de 2014. Les règles budgétaires et la structure de la maquette de la mission ne me laissent pas d'autre solution que ce transfert. Je suggère cependant une piste au Gouvernement pour augmenter ces crédits sans impacter trop fortement la dépense publique : la proportion prise en charge par le Fonds social européen (FSE) pourrait être augmentée de 70 à 85 %, ce qui lui permettrait d'effectuer des économies.
Il ne s'agit pas d'offrir un voyage gratuit à tous. Des familles réunionnaises n'ont pas vu certains de leurs membres, installés dans l'hexagone, depuis plus de 15 ans. 40 % des personnes qui ont bénéficié de l'aide à la continuité territoriale à La Réunion ont ainsi pris l'avion pour la première fois de leur vie.
La commission adopte l'amendement présenté par le rapporteur pour avis et donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».
Loi de finances pour 2015 - Mission « Travail et emploi » - Examen du rapport pour avis
Puis, la commission examine le rapport pour avis de M. Michel Forissier sur la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2015, les articles rattachés 62 et 63 (nouveau), et le compte d'affectation spéciale « financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
M. Michel Forissier, rapporteur pour avis. - Le budget de la mission « Travail et emploi » s'élève, pour 2015, à 11,1 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de l'ordre de 3 % par rapport à 2014.
Cette baisse relative des crédits s'explique essentiellement par la volonté du Gouvernement de maîtriser l'évolution du déficit public, alors même que le chômage continue sa progression.
Comme vous le savez, il existe principalement deux méthodes différentes pour mesurer le taux de chômage.
La première, utilisée dans les comparaisons internationales, est définie par le Bureau international du travail (BIT), et consiste à suivre le nombre de personnes sans emploi, disponibles pour en prendre un dans les quinze jours, et en recherche active. Selon l'INSEE, en moyenne sur le deuxième trimestre 2014, le taux de chômage, au sens du BIT, s'élève à 10,2 % de la population active en France, contre 10,1 % au premier trimestre. Si l'on considère uniquement la France métropolitaine, avec 2,8 millions de personnes au chômage, le taux de chômage atteint 9,7 % et demeure stable par rapport au trimestre précédent.
La seconde méthode, spécifique à notre pays, vise à suivre chaque mois le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à Pôle emploi. Selon la dernière publication conjointe de la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (Dares) et de Pôle emploi, on compte en France métropolitaine, fin septembre 2014, 3,432 millions de personnes dans la catégorie A, qui regroupent les personnes sans emploi tenues de réaliser des actes positifs de recherche d'emploi, soit une hausse annuelle de 4,3 %. Le nombre de demandeurs d'emploi des catégories A, B et C, qui doivent réaliser des actes positifs de recherche d'emploi et qui peuvent être en activité réduite ou longue, atteint 5,128 millions, soit une hausse de 5,7 % en un an. Toutes catégories confondues (A, B, C, D et E), on compte 5,8 millions demandeurs d'emploi inscrits à Pôle emploi fin septembre 2014, soit une progression annuelle de 5,8 %.
Quelle que soit la méthode de calcul retenue, les prévisions s'avèrent moroses. En France métropolitaine, le chômage, au sens du BIT, progresserait de 0,1 point fin 2014 (9,8 % de la population active) puis de 0,3 point en 2015, pour atteindre 10,1 %. L'inversion de la courbe du chômage ne semble pas à l'ordre du jour. L'évolution du taux de chômage est tributaire du taux de croissance de l'économie, estimée par le Gouvernement à 1 % en 2015.
Bien évidemment, la hausse du chômage n'est pas sans conséquence sur les comptes de l'assurance chômage. La note de prévision de l'Unédic du 29 septembre dernier table sur un déficit de 3,8 milliards en 2014 et 3,7 milliards en 2015. La dette devrait atteindre cette année 21,4 milliards, soit un peu moins que le niveau attendu dans la note de prévision de septembre 2013 (22,2 milliards d'euros), grâce aux économies engendrées par la nouvelle convention assurance chômage. Mais elle devrait atteindre un nouveau record avec 24,9 milliards l'an prochain, soit 7 milliards supplémentaires par rapport au niveau atteint en 2013. Elle représentera alors neuf mois de recettes de l'Unédic, contre six mois lors du dernier pic en 2005.
En soi, il n'est pas choquant que le déficit de l'assurance chômage se creuse en période de faible croissance, c'est même utile d'un point de vue macro-économique. Encore faut-il que ce rôle contra-cyclique ne mette pas en péril les finances du régime. Certes, la situation est aujourd'hui sous contrôle, car l'Unédic emprunte actuellement sur les marchés à un taux seulement supérieur de dix points de base par rapport à l'Etat, mais un durcissement des taux ne peut être exclu à moyen terme. Surtout, il faudra plusieurs années consécutives d'excédents et donc de forte croissance économique pour résorber la dette.
Je voudrais tout d'abord présenter les grands axes de la mission, avant d'aborder les articles 62 et 63 qui lui sont rattachés puis le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (FNDMA).
Les crédits de la mission « travail et emploi » s'articulent autour de quatre grands axes.
Le premier axe concerne l'accès et le retour à l'emploi, à travers le programme 102 qui concentre les deux tiers des crédits de la mission.
Les crédits de paiement du programme atteindront 7,5 milliards d'euros en 2015, en progression de 3,5 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2014. En revanche, les autorisations d'engagement, qui s'élèvent aussi à 7,5 milliards en 2015, sont en repli de 1 %.
Le soutien de l'Etat à Pôle emploi constitue le premier volet de cette mobilisation, puisque sa subvention pour charge de service public s'élèvera à 1,519 milliard d'euros pour 2015, soit la reconduction des crédits ouverts en 2014. Je rappelle que l'Etat, pour la première fois, a mis en réserve, cette année, 30 millions sur cette subvention, comme pour tous les opérateurs de l'Etat.
Les chantiers que mène Pôle emploi sont nombreux : l'amélioration du suivi des demandeurs d'emploi, l'expérimentation de l'accompagnement global - en accord avec l'Association des départements de France-, le renforcement du moteur de recherche pour les offres d'emploi, ou encore la clarification des relations avec les autres acteurs de l'emploi.
Le deuxième volet concerne la hausse des dépenses de solidarité et de justice sociale de l'Etat. Le Fonds de solidarité, alimenté par la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 %, bénéficiera l'an prochain d'une contribution considérable d'équilibre de l'Etat, à hauteur de 1,7 milliard, contre 1,1 milliard en 2014. Il s'agit, en effet, de faire face à la hausse de 160 millions des dépenses du fonds, celles-ci atteignant 2,8 milliards d'euros en 2015, et aux changements d'affectation de ses ressources. 93 % des dépenses concernent uniquement l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Le Gouvernement estime que plus de 460 000 personnes bénéficieront de l'ASS l'an prochain, estimée à 470 euros environ pour un mois de trente jours.
Lors de son intervention télévisée jeudi 8 novembre, le Président de la République a exprimé le souhait d'étendre l'Allocation transitoire de solidarité (ATS) aux personnes nées entre 1954 et 1956, ou de créer un dispositif similaire. L'ATS dite « 2013 », d'un montant journalier de 34,78 euros pour les personnes nées entre 1952 et 1953, assure la transition pour les personnes qui justifient d'un nombre de trimestres suffisant pour prendre la retraite à taux plein mais qui n'ont pas encore atteint l'âge minimal de départ. Lors de leur audition, les représentants de la Direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP) nous ont indiqué que cet engagement présidentiel, qui n'est pas chiffré, ne devrait pas trouver de traduction dans le PLF pour 2015 au Sénat, mais dans un autre texte financier.
Le troisième volet concerne les dotations de l'Etat aux maisons de l'emploi. Le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 26 millions d'euros en AE et CP pour le fonctionnement de ces structures, contre 36 millions en AE et 50 millions en CP ouverts dans la loi de finances initiales pour 2014. Le ministre du travail, lors de son audition devant notre commission, a expliqué avoir sauvé leurs crédits de fonctionnement. A travers l'arrêté du 18 décembre 2013 portant avenant au cahier des charges des maisons de l'emploi, le financement par l'Etat de ces structures ne concerne plus que le développement de l'anticipation des mutations économiques (par exemple à travers la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences territorialisée), et le développement local de l'emploi (en favorisant le recours aux clauses sociales). Je crois, pour ma part, qu'il faut, par principe, éviter de multiplier les acteurs en matière de politique de l'emploi, notre pays souffrant déjà d'un « mille-feuilles » institutionnel qui nuit aux demandeurs d'emploi, aux entreprises et aux élus locaux. Pour autant, il conviendrait d'établir des critères objectifs pour encourager les maisons de l'emploi qui sont utiles dans leur bassin d'emploi, comme s'y est engagé le ministre du travail.
Le quatrième volet concerne les contrats aidés au sens large, qui demeurent la clef de voûte de la mission « Travail et emploi ». Ces contrats bénéficieront de pratiquement 3 milliards d'euros en AE et CP, soit plus du quart des crédits de la mission « travail-emploi ». Ce poids considérable est toutefois en régression cette année puisque l'enveloppe s'élevait à 3,6 milliards en AE et 3,3 milliards en CP dans le PLF pour 2014. Les emplois aidés regroupent les contrats uniques d'insertion (CUI), les emplois d'avenir et les dispositifs emploi spécifiques à l'outre-mer.
Selon le PLF initial pour 2015, les CUI - CAE, ou contrats d'accompagnement dans l'emploi, qui concernent le secteur non marchand, bénéficieront, en 2015, d'une enveloppe de 1,6 milliard d'euros en AE et CP, en forte baisse par rapport au PLF pour 2014 (respectivement 2,2 milliards en AE et 1,8 milliard en CP). Le Gouvernement se fixe un objectif de 270 000 CAE en 2015, contre 340 000 en 2014. Comme toujours, les crédits prévus pour financer le CUI-CIE, ou contrat initiative emploi, spécifiques au secteur marchand, sont beaucoup plus modestes. Ils s'élèvent à 332 millions en AE et 207 millions en CP, pour financer 80 000 contrats l'an prochain. Toutefois, le PLF 2014 n'avait prévu que 165 millions d'euros en AE et 136 millions d'euros en CP pour financer initialement 40 000 contrats.
Je salue le rééquilibrage qui a été amorcé dans le PLF pour 2015 afin de donner plus de poids aux contrats aidés dans le secteur marchand. En effet, selon une étude de la Dares de septembre dernier, « six mois après la fin de leur contrat, 66 % des personnes sorties d'un contrat unique dans le secteur marchand (CUI-CIE) sont en emploi, contre seulement 36 % des personnes sorties d'un contrat aidé du secteur non marchand (CUI-CAE) ».
Je regrette néanmoins que l'amendement présenté par M. Le Roux et adopté en séance publique à l'Assemblée nationale brise cette dynamique. Cet amendement tend notamment à financer 45 000 contrats aidés supplémentaires, à raison de 30 000 CAE et 15 000 emplois d'avenir, ainsi que 5 000 services civiques, mais ne prévoit aucun contrat aidé supplémentaire dans le secteur marchand. Le coût de ces mesures avoisine 160 millions en CP et 465 millions en AE.
Le projet de finances initial, pour 2015, prévoit aussi une enveloppe dédiée aux emplois d'avenir, de 1,2 milliard d'euros en CP et 1,1 milliard en AE, contre respectivement 1,3 milliard et 1,2 milliard dans le PLF pour 2014. L'objectif du candidat François Hollande, lors de l'élection présidentielle, de créer 150 000 emplois d'avenir est largement dépassé, puisque selon le bleu budgétaire, 94 633 contrats ont été conclus en 2013, 94 801 contrats devraient l'être en 2014 et 50 000 autres sont prévus pour 2015. Une étude de la Dares d'octobre 2014 indique que le bilan qualitatif est également favorable, sauf sur deux points :
- d'une part, les métiers exercés en emplois d'avenir s'avèrent sensiblement les mêmes que pour les autres contrats aidés classiques (CUI), malgré un ciblage initial sur des secteurs innovants ou à forte utilité sociale ou environnementale ;
- d'autre part, seuls 43 % des jeunes entrés dans le dispositif avant juin 2013 ont réalisé au moins une formation (sans précision sur leur durée), alors que chaque contrat en emploi d'avenir doit comporter au moins une action de formation.
Le cinquième et dernier volet concerne l'effort de l'Etat pour l'accompagnement des publics les plus en difficulté. Cet effort se traduit par une enveloppe d'un milliard d'euros, en hausse sensible par rapport au PLF 2014 (876 millions d'euros) ainsi répartis.
Tout d'abord, l'accompagnement renforcé des jeunes vers l'emploi bénéficiera de 407 millions en AE. Les crédits destinés aux missions locales et aux permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) bénéficieront de 188,8 millions, montant quasi équivalent à celui de 2014. L'amendement de M. Le Roux prévoit également une dotation de 15 millions supplémentaires pour les missions locales au titre de l'accompagnement et du suivi des emplois d'avenir, portant l'effort total à 30 millions. Par ailleurs, le déploiement de la Garantie jeunes bénéficiera de 148 millions en AE et 133 millions d'euros en CP, qui viennent s'ajouter à un cofinancement communautaire de 31 millions en CP.
Ensuite, les mesures en faveur des personnes handicapées seront financées à hauteur de 350 millions, soit 13 millions de plus qu'en 2014. L'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Iborra, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, tendant à créer 500 aides au poste supplémentaires au profit des entreprises adaptées, conformément aux engagements pris lors du pacte triennal pour l'emploi des personnes handicapées, signé par le gouvernement fin 2011, pour un coût évalué à 7 millions.
Par ailleurs, les mesures en faveur de l'insertion par l'activité économique (IAE) augmentent de 30 millions, pour atteindre 252,5 millions en 2015, dans le cadre de la généralisation de l'aide au poste pour toutes les structures de l'IAE.
Enfin, le secteur de l'aide sociale bénéficiera d'une enveloppe stable de 12 millions.
J'en viens maintenant au deuxième grand axe de la mission, l'accompagnement des mutations économiques et le développement de l'emploi, à travers le programme 103, qui concentre un quart des crédits et compte trois actions. Les crédits de paiement de ce programme, en légère progression de 26 millions d'euros, atteignent 2,9 milliards d'euros en 2015, tandis que les autorisations d'engagement connaissent une forte contraction de 515 millions, s'élevant à 3,1 milliards d'euros.
La première action porte surtout sur l'effort de l'Etat en faveur des contrats de génération. Le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 244 millions d'euros en CP, et 490 millions en AE, tablant sur 40 000 aides nouvelles en 2015. Le Gouvernement indique qu'entre mars 2013 et le 31 mai 2014, seulement 21 370 demandes d'aide pour chaque binôme d'un contrat de génération ont été acceptées. Force est donc de constater que l'objectif initial de conclure 100 000 contrats de génération par an, soit 500 000 sur la période du quinquennat, s'avère pour l'heure hors de portée, sans doute à cause des règles trop complexes de ce nouveau dispositif, malgré de récents aménagements et la création d'une incitation financière pour embaucher des seniors. Depuis l'année dernière, les crédits du contrat de génération servent malheureusement trop souvent de variable d'ajustement en cours d'examen budgétaire.
La deuxième action du programme porte sur l'amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la certification, et bénéfice de 1,47 milliard d'euros (contre 1,8 milliard dans le PLF pour 2014), ainsi répartis.
Le développement de l'alternance bénéficiera de 1,3 milliard, soit 100 millions de moins qu'en 2014. Le Gouvernement estime que 408 000 contrats d'apprentissage seront concernés par ces exonérations de cotisations sociales, contre 450 000 dans le PLF pour 2014 : nous aurons sans doute l'occasion de revenir sur les causes de la chute du nombre d'apprentis.
L'action porte également la subvention à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) à 85,6 millions d'euros, soit 9 millions de plus qu'en 2014. Cette subvention occupe, somme toute, une place mineure dans le budget de l'association, car 90 % de ses ressources dépendent dorénavant des marchés privés et publics. L'audition du directeur général de l'Afpa a montré que la situation financière de l'association demeure très fragile et déficitaire, malgré le plan de refondation adopté en 2012. Il est indispensable, selon moi, que le Premier ministre s'empare de ce dossier, par nature interministériel, pour régler la question du transfert de l'Etat vers les régions des locaux utilisés par l'Afpa, et prendre en compte la spécificité des centres de formation à rayonnement national, qui ne peuvent pas être soutenus exclusivement par les régions.
L'action prévoit également une dotation aux régions de 23,5 millions d'euros pour compenser la prime en faveur des contrats d'apprentissage conclus dans les entreprises de moins de onze salariés (en plus de l'affectation d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).
Enfin, près de 800 millions seront consacrés à l'action 3 relative au développement de l'emploi, soit trois fois plus que dans le PLF pour 2014. Il s'agit toutefois d'une hausse en trompe l'oeil car le Gouvernement a fait le choix, à compter de 2015, de faire supporter, par la mission « Travail et emploi », les allégements de cotisations sociales issus de la loi dite Tepa, maintenus pour les entreprises de moins de vingt salariés, soit environ 500 millions.
Le troisième axe de la mission concerne l'amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail, à travers le programme 111, doté de 133 millions d'euros en AE et 82 millions d'euros en CP (contre respectivement 122 millions et 70 millions ouverts en 2014).
La première action du programme, consacrée à la santé et à la sécurité au travail, sera financée par 26,1 millions d'euros en AE et 26,5 millions d'euros en CP.
Les quatre cinquièmes de crédits couvrent des dépenses de fonctionnement à travers des subventions pour charge de service public, en légère baisse, versées à l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact) à hauteur de 10,8 millions et l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) pour 8,8 millions.
Dédiée au renforcement de la qualité et de l'effectivité du droit, la deuxième action du programme sera dotée de 9,9 millions d'euros, soit deux fois moins qu'en 2014. Cette baisse des crédits s'explique essentiellement par l'anticipation de la suppression de l'élection des conseillers prud'homaux au profit de leur désignation fondée sur l'audience des partenaires sociaux, à travers le projet de loi que le Sénat a adopté en octobre dernier.
Enfin, consacrée à l'amélioration du dialogue social et de la démocratie sociale, la troisième action bénéficiera de 97,5 millions (contre 77 millions en 2014) afin notamment de financer le nouveau fonds paritaire instauré par la loi du 5 mars 2014.
Le quatrième axe de la mission a trait aux moyens humains du ministère à travers le programme 155 qui démontre sa participation à l'effort de maîtrise des effectifs de l'Etat.
Les crédits de paiement de ce programme, de l'ordre de 770 millions d'euros en 2015, sont en baisse de 15 millions et traduisent une réduction de 150 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) par rapport à 2014, portant ainsi le plafond d'emplois de la mission à 9 750 ETPT.
Dans le même temps, la réforme de l'inspection du travail, qui consiste notamment à transformer les postes de contrôleurs du travail en inspecteurs, suit son cours. La première promotion de 130 inspecteurs du travail stagiaires, regroupant les contrôleurs qui ont réussi l'examen professionnel, est arrivée sur des fonctions de contrôle en juin 2014, tandis que 205 nouveaux inspecteurs sont attendus en 2015.
Je voudrais maintenant aborder les deux articles rattachés à la mission.
L'article 62 prévoit que l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) participera au financement des contrats aidés jusqu'en 2017 à travers une contribution annuelle de 29 millions d'euros. L'exposé des motifs précise que seuls sont concernés les contrats aidés à destination des travailleurs handicapés. Un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, a également prévu une contribution similaire et dans les mêmes conditions du fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Compte tenu de l'incertitude qui demeure sur le fléchage de ces contributions, et de l'absence de précision du ministre du travail lors de son audition devant notre commission, je vous propose un avis défavorable à l'adoption de l'article 62.
L'article 63, introduit par amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, institue une prime au recrutement d'apprentis, conforme aux engagements du Gouvernement suite aux Assises de l'apprentissage du 19 septembre dernier.
La pérennité de l'aide est conditionnée à la signature, avant le 1er juillet 2015, d'un accord de branche comportant des engagements qualitatifs et quantitatifs en matière de développement de l'apprentissage.
L'attitude du Gouvernement a suscité bien des incompréhensions car, vous vous en souvenez, la loi de finances pour 2014 avait justement supprimé les indemnités compensatrices forfaitaires (ICF) au bénéfice d'une compensation pour les primes à l'apprentissage ciblées sur les entreprises de moins de 11 salariés. La nouvelle prime, dont le coût est estimé à 60 millions d'euros, est moins ambitieuse que les anciennes primes car elle ne concernera que les entreprises de moins de 250 salariés qui augmentent leur nombre d'apprentis.
Un amendement du Gouvernement sur la mission « Travail et emploi », adopté en seconde délibération, indique que le coût de l'amendement de M. Le Roux et de cette nouvelle prime sera supporté pour 90 millions par un redéploiement de crédits au sein de la mission (en raison d'une nouvelle révision à la baisse des contrats de génération), le solde étant pris en charge par le budget général.
Je n'ai malheureusement pas pu vous présenter un amendement pour assouplir le dispositif de cette prime, passible de l'article 40 de la Constitution. C'est pourquoi je vous propose de ne pas adopter cet article.
Venons-en justement au Compte d'affectation spéciale (CAS) relatif à l'apprentissage, qui a été profondément remanié, compte tenu de la réforme du financement de l'apprentissage, initiée en 2013.
Le CAS ne dispose plus que d'une seule ressource financière, à savoir la fraction régionale de la taxe d'apprentissage, qui s'élèvera à 51 % du produit de la taxe d'apprentissage, soit 1,5 milliard d'euros attendus en 2015. Par conséquent, les recettes du CAS doubleront par rapport à cette année (774 millions d'euros).
L'affectation de cette ressource régionale pour l'apprentissage, précisée par l'article 13 de la première partie du présent PLF, remplace la part du quota de l'ancienne taxe d'apprentissage et de la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA).
Côté dépenses, la maquette budgétaire du CAS subit un profond remaniement en 2015 puisque seul subsiste le programme 787 relatif à la répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage, qui bénéficiera de 1,4 milliard d'euros de crédits, contre 490 millions d'euros en LFI pour 2014.
Le programme 790 est créé afin d'apporter une correction financière aux disparités régionales de la taxe d'apprentissage et inciter au développement de l'apprentissage, et sera doté de 93 millions d'euros.
Mais ce compte d'affectation spéciale ne permet pas d'apporter une réponse à un problème fondamental : celui de l'absence de pilotage national de l'apprentissage. Les régions sont désormais compétentes dans ce domaine, mais quid du suivi statistique, de la place de l'éducation nationale, de la responsabilité politique à l'égard de nos concitoyens ?
Au final, le volet travail et emploi du projet de loi de finances pour 2015 s'inscrit foncièrement dans la continuité des deux exercices précédents, et n'apporte aucun changement majeur, alors même que le chômage continue sa progression.
Certaines interrogations demeurent sans réponse dans le PLF pour 2015. Je pense notamment à l'engagement de l'Etat de prendre en charge le différé des indemnisations pour les intermittents du spectacle, estimé à 100 millions d'euros en année pleine.
Elu sénateur en septembre et nommé rapporteur pour avis, seulement depuis octobre, je n'ai pas eu le temps d'élaborer des amendements pour vous proposer un contre-projet cohérent, qui aurait porté notamment sur le rééquilibrage des contrats aidés au profit des contrats marchands, la baisse des crédits pour les emplois d'avenir, ou encore la promotion de l'apprentissage. Mais peut-être la commission des finances, qui se réunit en ce moment même sur le texte, modifiera-t-elle le PLF dans le sens souhaité.
C'est pourquoi je vous propose, à ce stade de la procédure, compte tenu de mes différentes observations et interrogations, et des modifications apportées par l'Assemblée nationale, de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits prévus pour la mission « Travail et emploi », des articles rattachés 62 et 63, et du compte d'affectation spéciale « FNDMA ».
Mme Annie David. - Nous ne partageons par les observations du rapporteur pour avis, mais nous ne souscrivons pas davantage aux orientations du PLF pour 2015. Nous estimons en effet que ce texte est la traduction budgétaire des récentes évolutions législatives que nous désapprouvons comme la suppression de l'élection prud'homale ou la réforme de l'inspection du travail. Je rappelle que les dispositions sur cette dernière réforme avaient initialement pris place dans le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, mais que suite aux critiques émises par le Sénat, ces dispositions avaient été supprimées, avec la promesse du ministre du travail de l'époque de créer un groupe de travail sur l'évolution de l'inspection du travail. Il en a malheureusement été autrement : ce groupe n'a jamais été mis en place et la réforme du système d'inspection du travail est passée par décret. Cette réforme est un jeu à somme nulle : les contrôleurs du travail deviendront inspecteurs, sans augmentation des effectifs. Aucune mesure n'est prévue dans le PLF pour 2015 en faveur des seniors, ou en matière de lutte contre l'amiante. Je désapprouve également la philosophie de l'article 62, qui porte préjudice à l'action de l'Agefiph et du FIPHFP. C'est pourquoi notre groupe s'abstiendra sur cette mission, les articles rattachés et le compte d'affectation spéciale.
M. Jean-Pierre Godefroy. - Je regrette que le rapporteur ait aussi rapidement traité de la question des maisons de l'emploi, d'autant qu'elles s'occupent aussi de formation professionnelle. La réflexion sur cette question essentielle pour les élus locaux doit être poursuivie. Sur les contrats aidés, je pense comme vous que nous devons trouver des moyens pour les développer dans la sphère marchande. Je suis en outre surpris par l'avis défavorable du rapporteur sur l'article 62. Lors de l'examen de la loi relative à l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées en 2005, il existait un certain consensus pour relever la pénalité des employeurs qui ne respectaient pas les obligations légales en matière d'emploi de personnes handicapées, afin de financer des actions en faveur des personnes handicapées. Je reconnais que l'Agefiph et le FIPHFP, ce dernier intervenant au titre d'une fonction publique qui n'est pas toujours exemplaire, disposent de fonds de roulement importants qui ne sont pas suffisamment mobilisés. Mais le dispositif proposé à l'article 62 me semble approprié, car il est bien prévu que les deux contributions serviront à financer des contrats aidés à destination des personnes handicapées. Au lieu de proposer sa suppression, j'aurais préféré que le rapporteur interroge le ministre pour obtenir des assurances !
Mme Isabelle Debré. - L'avis défavorable du rapporteur sur l'article 62 est tout à fait justifié, car lors de son audition devant notre commission, le ministre du travail n'a pas été en mesure de me garantir que les contributions de l'Agefiph et du FIPHFP serviraient exclusivement à financer des contrats aidés à destination des personnes handicapées. Je vais aborder cette question avec notre collègue Claire-Lise Campion. Ces contributions pourraient être aussi fléchées vers l'intégration des enfants handicapés en milieu scolaire ordinaire. Notre groupe pourrait revoir sa position si des assurances nous sont données par le ministre.
M. Jean-Marie Morisset. - Je partage l'analyse de notre rapporteur : nous avons pléthore d'exemples de contributions détournées de leurs objectifs initiaux... Il convient donc de flécher explicitement les contributions de l'Agefiph et du FIPHFP vers les contrats aidés bénéficiant aux personnes handicapées. S'agissant des maisons de l'emploi, leurs crédits avaient été majorés l'année dernière de 10 millions d'euros suite à l'adoption d'un amendement parlementaire. Je regrette que le Gouvernement n'entende pas le message des parlementaires de tous bords politiques qui soutiennent les maisons de l'emploi dans leurs départements, alors qu'elles se sont restructurées et que le chômage continue d'augmenter. L'emploi des jeunes est une priorité du Gouvernement nous dit-on. Mais elle ne doit pas uniquement passer par le développement des contrats aidés. Pourquoi ne pas donner la priorité à l'apprentissage, qui est sans doute aussi performant ? Malheureusement, les mauvais coups ont été nombreux ces derniers temps et le nombre de contrats d'apprentissage signés est en chute libre : - 8,1 % en 2013 et - 14 % en 2014.
Mme Agnès Canayer. - En tant que présidente d'une maison de l'emploi, je puis témoigner que ce type de structure constitue un outil d'animation et de partenariat essentiel pour mettre les différents acteurs de la politique de l'emploi autour d'une même table. La baisse des crédits a entraîné la fermeture de vingt maisons de l'emploi en 2014 : il faut enrayer cette évolution. Quant aux contrats aidés, je rappelle qu'ils sont souvent portés par des associations et des collectivités territoriales dont les ressources sont limitées.
M. Philippe Mouiller. - J'ai rencontré récemment une association intervenant au profit des personnes handicapées, et qui est très inquiète par les dispositions de l'article 62. Le Gouvernement semblerait vouloir donner la priorité aux contrats aidés à destination des travailleurs handicapés, mais priorité ne signifie pas exclusivité ! C'est pourquoi j'approuve sans réserve la proposition de notre collègue Isabelle Debré.
M. René-Paul Savary. - Je souscris pleinement aux observations du rapporteur. Il n'y a aucun changement majeur dans la mission « Travail et emploi », alors même que le chômage continue de grimper : nous allons droit dans le mur ! Il aurait fallu cibler davantage les contrats aidés sur le secteur marchand. Le contrat de génération apportait une première réponse, mais il pâtit de règles trop rigides. De plus, le ministère du travail n'anticipe pas les conséquences de la réforme territoriale en cours de discussion au Parlement. Il serait pourtant nécessaire que les régions deviennent compétentes en matière d'emploi et de formation. Enfin, il y a dans ce texte deux véritables détournements de fonds. Tout d'abord, comme l'ont remarqué de nombreux collègues, les contributions de l'Agefiph et du FIPHFP ne sont pas fléchées. Elles auraient pu pourtant financer des aides à l'intégration pour les adultes et pour les enfants, à travers de nouveaux assistants de vie scolaire (AVS). Les besoins des enfants handicapés sont nombreux, et s'étalent tout au long de la journée, y compris en dehors de l'école. Ensuite, il serait logique que l'Etat, qui supporte déjà les dépenses liées à l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et à l'allocation adulte handicapé (AAH), prenne en charge les dépenses liées au revenu de solidarité active (RSA), à la place des départements, aujourd'hui exsangues. Or, le PLF pour 2015 est muet sur toutes ces questions essentielles, ce qui est dramatique. C'est pourquoi je suivrai l'avis du rapporteur.
Mme Patricia Schillinger. - Je partage l'analyse de mon collègue Jean-Pierre Godefroy. Depuis dix ans que je suis sénatrice, je constate qu'un très faible nombre de parlementaires sont véritablement concernés par l'apprentissage. Très peu d'entre nous sont d'anciens apprentis... Je déplore en outre une forme de double langage chez les maîtres d'apprentissage, qui promeuvent cette formation en alternance, tout en dénonçant le coût financier des apprentis de plus de 18 ans. Or ces apprentis sont déjà formés et titulaires d'un CAP ou d'un bac professionnel ! Quelques entreprises détournent l'apprentissage de ses fins. Certaines régions comme l'Alsace ont été précurseurs en matière d'apprentissage. A nous, sénateurs, d'innover et de changer les mentalités, notamment des parents et des jeunes.
M. Olivier Cadic. - La mondialisation semble absente de la mission « Travail et emploi ». Or, il est essentiel de promouvoir la mobilité professionnelle des jeunes à l'international, surtout lorsqu'ils sont à la recherche d'un premier emploi. Une expérience à l'étranger est une chance, qui peut être valorisée de retour en France. Je regrette la disparition de la ligne « emploi formation » du budget de l'action extérieure de l'Etat, portée par le Ministère des affaires étrangères. C'est pourquoi je souhaite que le programme 103, censé accompagné les mutations économiques, prenne le relais.
Mme Nicole Bricq. - Dans quel cadre européen la Garantie jeunes sera-t-elle cofinancée ? Quelle sera la programmation pluriannuelle de ce cofinancement ? Combien toucheront les autres pays européens ?
M. Dominique Watrin. - Je déplore également le maigre bilan des contrats de génération, que mon groupe avait soutenus lors de leur création. Mais je ne crois pas, contrairement au rapporteur, que ces difficultés soient imputables à la complexité des règles pour obtenir une aide. Au contraire, cet échec relatif est plutôt lié à un manque d'exigence des pouvoirs publics vis-à-vis des entreprises, qui évincent trop souvent les seniors. Je rappelle que les grandes entreprises de distribution à dominante alimentaire bénéficient de 1,3 milliard d'euros d'exonération de charges sur les bas salaires et de 350 millions au titre du crédit d'impôt compétitivité emploi. Il conviendrait d'être plus directif à l'égard des entreprises qui perçoivent des aides, et de les conditionner à des créations d'emplois.
A l'occasion d'une question orale, j'ai interrogé le ministre du travail, le 14 octobre dernier, au sujet de l'allocation équivalent retraite (AER) et de l'allocation transitoire de solidarité (ATS). On compte aujourd'hui 907 personnes nées entre 1952 et 1953 qui bénéficient du dispositif de l'ATS. L'engagement du Président de la République d'étendre le dispositif aux personnes nées entre 1954 et 1956, ou de créer un dispositif similaire, me semble bien vague. Le collectif AER/ATS milite pour la défense des droits des personnes concernées. Il y a urgence à agir. Il est tout à fait indigne de laisser des personnes qui ont travaillé toute leur vie avec seulement 450 euros par mois pour vivre en attendant de toucher leur retraite.
Compte tenu de nos impératifs horaires, je vais suspendre la séance. Nous reprendrons la discussion lors de notre séance de cet après-midi.
La séance est levée à 12 h 55.
Loi de finances pour 2015 - Mission « Travail et emploi » - Suite de l'examen du rapport pour avis
La séance est reprise à 14 h 30.
Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission poursuit l'examen du rapport pour avis de M. Michel Forissier sur la mission « Travail et emploi » du projet de loi de finances pour 2015, les articles rattachés 62 et 63 (nouveau), et le compte d'affectation spéciale « financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
M. Alain Milon, président. - Nous reprenons l'examen des crédits de la mission « Travail emploi ». Le rapporteur pour avis va répondre aux différents intervenants.
M. Michel Forissier, rapporteur pour avis. - Au préalable, je voudrais indiquer à Mme Schillinger que je suis également issu de la formation professionnelle, et que l'un de mes petits-fils est actuellement en contrat d'apprentissage. Il n'y a donc pas lieu d'opposer les sénateurs entre eux et de pointer du doigt certains sénateurs « hors-sol », qui seraient éloignés des problématiques liées à l'apprentissage. En tant qu'ancien chef d'entreprise dans la marbrerie, la sculpture et la rénovation de bâtiments anciens, je puis vous assurer que 80 % de la formation des salariés passent par des contrats d'apprentissage et le compagnonnage.
S'agissant de l'inspection du travail, on comptait, fin 2013, 438 inspecteurs du travail hors section et 781 en section, 1670 contrôleurs du travail hors section et 1320 en section. Tous les contrôleurs du travail en section ont vocation à devenir inspecteur en passant un examen professionnel. Je rappelle que la première promotion de 130 inspecteurs stagiaires est arrivée sur des fonctions de contrôle en juin 2014 (205 sont attendus en 2015, comme en 2016). Quant à la réorganisation des services, sur un total de 27 directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) et de directions ultra-marines, 15 ont déjà basculé et sont en train d'instaurer les nouvelles unités de contrôle (UC) territoriales, l'unité de contrôle régionale et le réseau régional de risques particuliers. Au 1er janvier prochain, 232 UC territoriales et 27 UC régionales de lutte contre le travail illégal seront en place.
J'en viens aux maisons de l'emploi. On en compte aujourd'hui 176, contre 187 début 2014. Elles emploient 1 416 équivalents temps plein (ETP) en 2014, contre 1 491 ETP en 2013 : 86 % d'entre eux sont rémunérés par les maisons de l'emploi, 14 % sont mis à disposition par d'autres structures. Le PLF pour 2015 prévoit une enveloppe de 26 millions d'euros en AE et CP pour le fonctionnement des maisons de l'emploi. Ces crédits sont en forte baisse par rapport à 2014 : 36 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP. Les parlementaires avaient en effet souhaité compléter les crédits des maisons de l'emploi par une enveloppe supplémentaire de 10 millions d'euros, destinée à des projets relatifs à la gestion prévisionnelle des compétences (GPEC) territoriale, portés par celles-ci dans chaque région. L'arrêté du 18 décembre 2013 précité a limité le financement par l'Etat des maisons de l'emploi par l'Etat à deux cas de figure. Le débat parlementaire ne doit pas se focaliser sur les maisons de l'emploi, il faudra trouver des critères pour favoriser celles qui ont une réelle plus-value dans leur bassin d'emploi. Dans le Rhône, par exemple, nous avons privilégié les maisons de l'emploi virtuelles, sans nouveaux locaux pour éviter les coûts de structure, afin de mettre en réseau les différents acteurs des politiques de l'emploi.
Je voudrais rapidement rappeler les ressources des régions en matière d'apprentissage. Le système est fort complexe. Les régions recevront en 2015 plus de 1,6 milliard d'euros de l'Etat pour l'apprentissage, contre 1,57 milliard d'euros en 2014. 1,5 milliard proviendra de la nouvelle taxe d'apprentissage et 146 millions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). La somme ainsi collectée est alors séparée en deux parts : une part fixe de 1,544 milliard, et une part dynamique (93 millions d'euros cette année) en cas de surplus à se distribuer équitablement entre régions. La clef de répartition de ce surplus est la suivante : 60 % est fonction du nombre d'apprentis en région par rapport au total national ; 26 % est fonction du nombre d'apprentis de niveau inférieur au bac professionnel ; 14 % dépend du nombre d'apprentis préparant d'autres diplômes. Il faut ajouter à cette somme 340 millions d'euros au titre des anciennes indemnités compensatrices forfaitaires (ICF) pour les primes à l'apprentissage. Au total, les régions disposeront donc de 2 milliards d'euros en 2015.
Mais le problème de fond n'est pas tant le montant des ressources des régions, même si cela est très important, que l'absence de pilotage de la politique d'apprentissage au niveau national. L'Etat reste responsable politiquement de cette politique aux yeux de nos concitoyens. Il décide lui-même de la réforme des indemnités compensatrices de formation l'an dernier dans le PLF pour 2014, il créé cette année une nouvelle prime pour le recrutement des apprentis, mais il ne dispose plus de leviers d'action, car toutes les compétences « apprentissage » ont été transférées aux régions. Il faudrait trouver un équilibre entre l'Etat et les régions, comme le souhaite M. Martinot, ancien directeur de la DGEFP, que nous avons auditionné. Je souhaite, pour ma part, que le Sénat participe activement à cette réflexion.
Je voudrais indiquer à M. Cadic qu'il existe, dans l'action 2 du programme 103, une enveloppe de 850 000 euros pour l'aide à la mobilité des jeunes, mais qui ne concerne que l'Allemagne, et non le Royaume-Uni.
Vous avez raison, Madame Bricq, le dispositif de la Garantie jeunes est bien soutenu par l'Europe. Il était au coeur des réflexions des grandes conférences européennes sur l'emploi des jeunes, dont l'une s'est tenue à Paris le 12 novembre 2013. L'objectif des chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne, et des représentants des institutions européennes, était alors de consacrer 45 milliards d'euros sur deux ans pour l'emploi des jeunes. Le bleu budgétaire de 2014 évoquait un co-financement de l'Europe, mais sans le chiffrer. Le bleu budgétaire du PLF pour 2015 est plus précis car il évoque une enveloppe européenne de 30 millions d'euros, mais il est muet sur la répartition des aides entre Etats membres, et sur la somme totale qui sera reçue par la France. Je vous invite à interroger le ministre sur cette question en séance publique lors de l'examen de la mission.
Je constate avec satisfaction que de nombreux collègues au sein de la commission souhaitent avancer sur les dossiers que nous venons d'évoquer ce matin, mais les logiques partisanes freinent parfois malheureusement ces initiatives...
M. Alain Milon, président. - Je mets aux voix l'avis que nous propose le rapporteur.
La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « travail et emploi », des articles rattachés 62 et 63 (nouveau), et des crédits du compte d'affectation spéciale « financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
Loi de finances pour 2015 - Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - Examen du rapport pour avis
La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Philippe Mouiller sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »du projet de loi de finances pour 2015.
M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - Dotée de 15,7 milliards d'euros en 2015, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » constitue l'un des principaux vecteurs d'intervention de l'Etat en matière de politiques sociales. Ses quatre programmes, de taille très inégale, couvrent des champs variés qui ont pour point commun la lutte contre l'exclusion sociale et la protection des personnes les plus vulnérables.
Le programme « Handicap et dépendance », qui devrait bénéficier de 11,6 milliards d'euros, soit une hausse de 1,4 %, regroupe près des trois quarts des crédits. Il a pour principal objet le financement de l'allocation aux adulte handicapé (AAH), pour un montant de 8,8 milliards d'euros, mais retrace également celui des établissements et services d'aide par le travail (Esat), à hauteur de 2,7 milliards d'euros, ainsi que la participation de l'Etat au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui devrait s'élever à 66 millions d'euros. S'agissant de ces dernières, j'attire votre attention sur le fait que, si le Gouvernement prévoit une augmentation faciale des dépenses allouées par l'Etat au fonctionnement des MDPH, celle-ci n'est obtenue que grâce à un apport de 10 millions d'euros de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). En réalité, la dotation de l'Etat diminue d'un peu plus de 8 millions d'euros. Une telle mesure doit nous interroger : cette ponction sur le budget de la CNSA est-elle exceptionnelle ou marque-t-elle la première étape d'un désengagement de l'Etat du financement des MDPH ? Les conseils généraux prennent déjà en charge plus de 40 % de leurs dépenses de fonctionnement. Cette part est-elle amenée à s'alourdir dans les années à venir ?
Deuxième par la taille, le programme « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire », doté de 2,6 milliards d'euros, vient avant tout abonder le fonds national des solidarités actives (FNSA), qui est chargé d'assurer le financement de la partie activité du revenu de solidarité active (RSA). Le programme regroupe également des enveloppes de taille plus limitée, dont les principales sont destinées au financement des services chargés d'assurer la protection juridique des majeurs, pour un peu plus de 240 millions d'euros, ainsi qu'à la participation de la France au programme européen d'aide alimentaire, pour 32,6 millions d'euros. Il comporte également 4,7 millions d'euros de subventions destinées au secteur de l'économie sociale et solidaire, en diminution de près de 5 % par rapport à 2014. Cette évolution est paradoxale au regard de l'importance qu'accorde le Gouvernement au développement de ce secteur. J'estime par ailleurs que l'économie sociale et solidaire doit pouvoir pleinement trouver sa place au sein de la mission « Economie » du budget de l'Etat et qu'il est par conséquent contreproductif de maintenir certains crédits au sein de la présente mission.
En 2015, 2,3 milliards d'euros seront alloués au FNSA, soit quasiment quatre fois plus qu'en 2014. Cette hausse considérable des crédits est en réalité le résultat d'un changement dans le mode de financement du FNSA. Jusqu'à présent, celui-ci était alimenté par une fraction du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine, l'Etat apportant une contribution d'équilibre dont le montant s'élevait à 595 millions d'euros en 2014. Le prélèvement de solidarité est désormais entièrement versé à la sécurité sociale et le FNSA est donc financé dans sa totalité par une dotation de l'Etat.
Il s'agit là d'une simplification bienvenue qui permettra de lisser la contribution de l'Etat, puisqu'elle ne dépendra plus des fluctuations d'une recette qui s'avérait volatile. Elle améliorera également la visibilité dont dispose le Parlement pour apprécier chaque année l'évolution des dépenses de RSA « activité ». Un financement complémentaire de 200 millions d'euros doit permettre de tenir compte de l'impact de la revalorisation exceptionnelle du RSA. Je regrette cependant qu'il soit issu de la contribution exceptionnelle de solidarité des fonctionnaires. Au final, l'année prochaine, 1,9 milliard d'euros seront consacrés par le FNSA au financement du RSA « activité », 26 millions d'euros à celui du RSA « jeunes » et 513 millions d'euros à celui de la prime de Noël.
D'une ampleur bien moindre, puisque ses crédits doivent s'élever à 25,2 millions d'euros, le programme « Egalité entre les femmes et les hommes » comporte essentiellement des subventions destinées à des associations agissant au plan national ou local. Au-delà de la reconduction annuelle de ces subventions, il apparaît difficile de voir se dessiner une stratégie d'ensemble au sein de ce programme, alors même que le Gouvernement s'est fixé des objectifs ambitieux en la matière. L'enveloppe allouée, après avoir augmenté d'un peu plus de 14 % en 2014, sera stable l'année prochaine. Pourtant, c'est à partir de l'action « Prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains », créée en 2014, que devrait logiquement être financé le volet accompagnement social de la proposition de loi relative à la lutte contre le système prostitutionnel. Or, à aucun moment, le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances ne fait mention des dépenses supplémentaires qui pourraient être engendrées par l'adoption de ce texte.
Enfin, un quatrième programme regroupe des crédits de fonctionnement destinés aux ministères sociaux, à leurs antennes territoriales ainsi qu'aux agences régionales de santé (ARS). 1,5 milliard d'euros lui seront alloués en 2015, essentiellement pour financer les dépenses de personnel, ainsi que la modernisation des systèmes d'information dans les ministères sociaux. Le niveau des crédits se fonde sur un objectif de diminution du plafond d'emplois de 253 équivalents temps plein l'année prochaine.
J'en viens à quelques observations plus précises sur la mission. La première porte sur la sincérité des prévisions effectuées par le Gouvernement. Les crédits consacrés au financement de l'AAH et du RSA « activité » représentent à eux seuls 70 % du montant total de la mission. Notre commission est donc appelée à donner un avis sur une mission qui comprend, pour l'essentiel, des dépenses de « guichet » dont l'évolution tendancielle est, par définition, difficile à maîtriser. Quelle est cette évolution ? Les dépenses d'AAH ont connu une hausse continue au cours des dernières années qui devrait se poursuivre à l'avenir. Or, la sous-évaluation des crédits pourrait être d'environ 200 millions d'euros. S'agissant du RSA, le Gouvernement a fait le choix de revaloriser de 10 % le montant du RSA « socle » sur la durée du quinquennat, décision qui aura un impact indirect de 230 millions d'euros sur les dépenses de l'Etat au titre du RSA « activité » entre 2015 et 2017. D'autre part, nous savons que 68 % des bénéficiaires potentiels n'ont pas recours au RSA « activité », ce qui signifie que le niveau réel des dépenses est très largement inférieur à ce qu'il pourrait être. De la même façon, avec 7 882 bénéficiaires au mois de mars 2014, le RSA « jeunes » est loin d'avoir atteint ses objectifs. Or, comme l'a très justement souligné le rapporteur spécial de la commission des finances, le Gouvernement prévoit une hausse de 2,9 % des crédits de la mission sur la période 2015 à 2017, sans commune mesure avec celle de 7,9 % qui a été observée au cours des trois années passées. Ces éléments conduisent nécessairement à conclure au manque de sincérité des prévisions formulées par le Gouvernement dans ce projet de loi de finances.
Comment renouer avec la sincérité dans le contexte que nous connaissons de fortes contraintes sur l'évolution de nos finances publiques ? En engageant une réforme profonde des minima sociaux. Le 20 août dernier, le Président de la République a fait part de son intention de fusionner le RSA « activité » avec la prime pour l'emploi (PPE). Le projet de loi de finances rectificative pour 2014 prévoit bien de mettre fin au versement de la PPE, en 2016. Le Gouvernement vient d'annoncer la création d'une prime d'activité qui remplacerait la prime pour l'emploi et le RSA « activité » à partir du 1er janvier 2016. Cette prime devrait être réservée aux bas salaires et devrait bénéficier également aux moins de 25 ans. Elle devrait être versée chaque mois, aux personnes gagnant moins d'environ 1,2 fois le smic et selon les conditions de ressource du ménage. Toutefois les modalités précises restent à définir avec les parlementaires, en tenant compte du fait que, pour l'instant, le RSA n'a pas atteint ses objectifs en matière de retour à l'emploi, que la gestion administrative de la prestation reste très complexe et que les contrôles demeurent perfectibles. En 2012, les conseils généraux ont dépensé 7,2 milliards d'euros au titre du RSA « socle », soit 31,4 % de plus qu'en 2008. Lors du dernier congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF), le Premier ministre a annoncé la création d'un groupe de travail qui aura notamment pour mission de trancher la question d'une éventuelle recentralisation de la prestation. J'estime qu'il s'agit là d'une piste qui doit être sérieusement étudiée, compte tenu de l'absence de marges de manoeuvre à la disposition des départements, qui les conduit à ne plus assumer qu'un rôle de guichets.
Dans le champ de la politique du handicap, la réunion du comité interministériel du 25 septembre 2013 avait suscité des attentes et des espoirs nombreux chez les acteurs du secteur. Les auditions m'ont permis de mesurer l'ampleur de leur déception. Les associations ont en particulier regretté que le rapport de Denis Piveteau, publié en juin dernier et qui formule un certain nombre des préconisations visant à éviter les ruptures de prise en charge des personnes handicapées, n'ait pas encore trouvé de traduction concrète. Pour ce qui concerne le fonctionnement des MDPH, nous savons qu'elles sont confrontées à une augmentation soutenue de leur charge de travail. Or des mesures de rationalisation pourraient aisément être mises en oeuvre afin de générer des économies de fonctionnement. Je pense en particulier à l'obligation qu'ont les MDPH de réexaminer tous les deux ans la situation des bénéficiaires de l'AAH dont le taux d'incapacité est compris entre 50 % et 79 %. Des améliorations substantielles pourraient également être apportées au fonctionnement des MDPH grâce à l'harmonisation de leurs systèmes d'information, sujet que traite le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.
S'agissant des Esat, dont le financement repose entièrement sur l'Etat, je ne peux que relayer les craintes qui ont été formulées devant moi. La censure par le Conseil d'Etat en 2013 du niveau des tarifs plafonds fixés pour 2012 a mis en lumière les limites d'un système de tarification qui devrait être entièrement revu sur la base d'une véritable étude nationale de coûts. Une telle évolution apparaît indissociable d'une réflexion sur la place et le rôle des Esat dans les parcours de vie des personnes handicapées afin qu'ils puissent notamment, lorsque cela est possible, assurer pleinement leur mission de tremplin vers le travail en milieu ordinaire. A l'occasion de la semaine pour l'emploi des personnes handicapées, qui se déroule actuellement, nombreuses sont les associations qui font part de leurs inquiétudes sur cette question. Comme les années précédentes, le Gouvernement prévoit de maintenir la suspension du programme de création de places en Esat qui avait été lancé en 2008. L'objectif officiel est de concentrer les moyens sur la modernisation des structures. Or le montant total du plan d'aide à l'investissement s'élèvera à 2 millions d'euros l'année prochaine, soit une subvention moyenne d'un peu moins de 1 500 euros par établissement. L'effet levier sur l'investissement risque par conséquent d'être fort limité.
Plus globalement, je ne peux que vous faire part de mes préoccupations quant au manque de dispositifs adaptés pour accompagner les personnes handicapées vieillissantes. Comment former au mieux les professionnels chargés de les accompagner ? Quelles solutions de prise en charge mettre en place ? Dans quelle mesure les Esat, les maisons d'accueil spécialisées (MAS) ou les Ehpad peuvent-ils être des lieux de vie adaptés ? Autant de questions auxquelles, malheureusement, le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement n'apporte pas de réponses.
Au regard de ces observations, je vous proposerai de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi qu'à celle de l'article 60 qui lui est rattaché et vise à reconduire en 2015 le financement dérogatoire du RSA jeunes via le seul FNSA. Ma position se fonde sur les incertitudes nombreuses qui entourent cette mission - réforme du RSA « activité », financement des MDPH, réforme de la tarification des Esat, financement des mesures contenues dans la proposition de loi relative à la lutte contre le système prostitutionnel - ainsi que sur la certitude que, pour une grande part, les crédits qui lui seront alloués en 2015 s'avèreront insuffisants pour couvrir les besoins existants.
M. Jean-Marie Morisset. - Je partage la position du rapporteur tendant à donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission. La Cour des comptes a bien souligné qu'en 2014, il manquerait 500 millions d'euros pour abonder le FNSA. La sous-évaluation est également patente s'agissant de l'AAH. Si les MDPH fonctionnent bien, elles font face à un afflux de demandes difficile à absorber et leur gestion pèse de plus en plus sur les conseils généraux. Je regrette que, une fois de plus, le projet de loi de finances ne prévoie pas d'ouvertures de places en Esat alors que les besoins existent. S'agissant des personnes handicapées vieillissantes, j'insiste sur le fait que les départements ne doivent pas avoir à combler les lacunes de l'Etat en la matière.
M. René-Paul Savary. - Vous dites que les conseils généraux financent environ 40 % du fonctionnement des MDPH. Notons que dans certains départements, la proportion est bien supérieure. Le statut de groupement d'intérêt public (GIP) des MDPH complique considérablement leur fonctionnement : on oblige des personnels d'horizons différents à travailler ensemble et les structures n'ont souvent pas la taille critique pour mobiliser toutes les ressources humaines dont elles ont besoin. Je suis personnellement favorable à une intégration des MDPH au sein des conseils généraux, afin que les moyens humains et de fonctionnement puissent être mutualisés.
La gestion des Esat par les départements a, un temps, été évoquée. Sans doute serait-il bien plus pertinent que ces structures relèvent des collectivités territoriales qui sont compétentes en matière de formation professionnelle et de développement économique.
Quelles sont les économies attendues de la suppression de la PPE annoncée par le Gouvernement ?
Nous savons tous que le RSA « jeunes » n'a pas atteint ses objectifs. De là à considérer qu'il a été conçu de façon à ne pas fonctionner, il n'y a qu'un pas... En revanche, la garantie jeunes peut permettre d'apporter un soutien à certaines catégories de publics.
Mme Elisabeth Doineau. - La fusion du RSA « activité » et de la PPE est nécessaire et mérite d'être saluée. En effet, la PPE était saupoudrée entre un grand nombre de bénéficiaires et la coexistence de deux dispositifs distincts aux objectifs proches entraînait une dispersion des moyens. J'appelle cependant votre attention sur le mode de calcul de la future prime d'activité, qui ne doit pas défavoriser les familles monoparentales.
Je suis par ailleurs réservée quant à l'idée de confier aux caisses d'allocations familiales (Caf) la gestion du RSA dans son ensemble. Il ne me semble en effet pas pertinent de confier à des acteurs distincts, d'une part la gestion de l'allocation, d'autre part la mise en oeuvre des politiques d'accompagnement liées au versement de celle-ci.
Mme Nicole Bricq. - Je m'étonne que le rapporteur parle du manque de sincérité budgétaire de la mission. Attention à ne pas confondre la sincérité et la sous-évaluation, qui est effectuée par tous les Gouvernements et généralement corrigée en loi de finances rectificative.
S'agissant de la PPE, je tiens à rappeler que le dispositif, tel qu'il avait été pensé initialement par le Gouvernement de Lionel Jospin, devait permettre de donner un véritable coup d'accélérateur à l'emploi. Il était conçu comme un impôt négatif. Mais le dispositif a évolué. Il coûte aujourd'hui très cher sans que les ménages concernés soient toujours en mesure de comprendre pourquoi ils perçoivent la PPE. C'est bien pour cette raison que le Sénat demande depuis plusieurs années la fusion du RSA « activité » et de la PPE. Le rapporteur nous dit qu'il faut engager une réforme profonde des minima sociaux. J'aimerais que la majorité sénatoriale nous éclaire sur ses propositions en la matière.
Mme Isabelle Debré. - Le rapport que j'avais écrit en 2012 avec Claire-Lise Campion sur l'application de la loi de 2005 soulignait déjà que le réexamen tous les deux ans de la situation des bénéficiaires de l'AAH ayant un taux d'incapacité compris entre 50 % et 79 % posait problème. Nous avions également recommandé que la compétence de délivrance des cartes européennes de stationnement soit transférée aux directions départementales de la cohésion sociale. Monsieur le rapporteur, savez-vous si cette recommandation a été mise en oeuvre ?
M. Michel Forissier. - En tant que chef d'entreprise, j'ai toujours été très réservé quant aux vertus des dispositifs incitatifs en matière d'emploi. Les fonds publics sont bien trop souvent déviés pour ce type de mesures alors que les efforts doivent avant tout porter sur le développement de la formation professionnelle continue.
S'agissant de l'égalité entre les femmes et les hommes, je pense qu'il faut intégrer cet enjeu dans l'ensemble des textes que nous examinons plutôt que de mettre en oeuvre des mesures qui s'apparentent davantage à de la communication.
M. Yves Daudigny. - Concernant les MDPH, le GIP constitue la seule forme juridique permettant d'associer pleinement les associations à la prise de décisions. Ces dernières sont très attachées à ce qu'aucune modification ne soit apportée au statut des MDPH et souhaiteraient que ce modèle puisse être copié s'agissant des futures maisons départementales de l'autonomie (MDA).
S'agissant du RSA, j'insiste sur le fait que les départements ne sont absolument pas en mesure d'apporter une plus-value à sa gestion, ce qui n'est pas le cas s'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Une reprise par l'Etat de cette compétence ne serait donc pas problématique.
M. Daniel Chasseing. - Nous manquons de structures d'accompagnement pour les personnes handicapées vieillissantes. L'Ehpad n'est pas nécessairement la solution la plus adaptée pour celles qui ne sont plus en mesure de travailler en Esat mais nous manquons de places en foyers occupationnels.
L'économie sociale et solidaire joue un rôle essentiel. Je regrette que les crédits inscrits dans cette mission soient en diminution.
M. Michel Vergoz. - Je suis déçu que le rapporteur ne formule aucune proposition concernant la réforme des minima sociaux. Certains départements sont très en difficulté pour la gestion du RSA. J'aimerais savoir si, oui ou non, le rapporteur soutient l'idée d'un transfert à l'Etat de la gestion de la prestation.
Mme Corinne Imbert. - Le vieillissement des personnes handicapées est une préoccupation de l'ensemble des conseils généraux. Nous manquons de places en foyers occupationnels et le maintien de la suspension du programme de créations de places en Esat n'est pas une bonne nouvelle car certaines auraient pu être réservées à ce type de public. Mon département expérimente l'accueil des personnes handicapées vieillissantes dans des résidences pour personnes âgées du type foyers-logements. Mais cela peut susciter des craintes car les structures ne sont pas nécessairement adaptées au départ et il existe un risque de rupture de parcours. Il s'agit pourtant d'une solution intéressante pour que soient utilisées les places qui sont libres dans certaines structures tout en évitant un engorgement dans les Esat ou les foyers occupationnels.
M. René-Paul Savary. - Je partage les propos de Michel Vergoz concernant la recentralisation du RSA. L'examen du projet de relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République sera d'ailleurs l'occasion d'aborder cette question. Il nous faut être particulièrement attentif aux conditions financières dans lesquelles pourrait s'effectuer ce transfert de compétences.
M. Alain Milon, président. - Je tiens à rassurer Michel Vergoz, la majorité sénatoriale a des idées. Elle les a exposées au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elle le fera à nouveau pour le projet de loi de finances.
M. Philippe Mouiller, rapporteur pour avis. - En réponse à René-Paul Savary, le pourcentage de 40 % correspond bien à la participation moyenne de l'Etat au financement des MDPH au niveau national en 2012. Concernant leur statut, je rejoins plutôt la position d'Yves Daudigny : le GIP présente un grand nombre de qualités et il convient de conserver un certain degré d'autonomie aux MDPH.
La PPE étant versée avec une année de décalage - c'est-à-dire sur les revenus de l'année précédente -, si la réforme est bien applicable dès le 1er janvier 2016, la suppression de la PPE n'aura pas généré d'économies pour le budget de l'Etat. Notons que la prime d'activité annoncée par le Gouvernement pourrait toucher les jeunes dès l'âge de 18 ans, ce qui devrait permettre de pallier les lacunes du RSA « jeunes ». Je rejoins Elisabeth Doineau pour souligner la vigilance dont nous devons faire preuve s'agissant des foyers monoparentaux. En réponse à Michel Vergoz, je confirme que je suis bien favorable au transfert à l'Etat de la gestion du RSA. J'estime en revanche que la mission d'accompagnement doit continuer d'être exercée par les départements.
En réponse à Nicole Bricq, il me semble que lorsque le Gouvernement sait pertinemment qu'il sous-évalue un certain nombre de dépenses, il y a là un manque de sincérité.
Concernant la réforme des minima sociaux, nous sommes prêts à faire des propositions, notamment dans le cadre du groupe de travail que vient d'annoncer le Gouvernement.
Isabelle Debré a fait part des recommandations qu'elle avait formulées concernant la simplification des tâches des MDPH. Je sais que ces recommandations reçoivent un accueil favorable auprès des acteurs du secteur mais n'ont pas trouvé, pour le moment, de traduction concrète.
Concernant les personnes handicapées vieillissantes, préoccupation en effet partagée par tous, l'expérimentation dont a parlé Corinne Imbert mériterait en effet d'être examinée plus avant, notamment lorsque nous aurons à nous pencher sur le projet de loi relatif à l'adaptation de la société au vieillissement.
Suivant la proposition du rapporteur pour avis, la commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », ainsi qu'à l'article 60 rattaché.
Loi de finances pour 2015 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » - Examen du rapport pour avis
Puis, la commission examine le rapport pour avis de Mme Agnès Canayer sur la mission « Régime sociaux et de retraite »du projet de loi de finances pour 2015.
Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis. - La mission « Régimes sociaux et de retraite » regroupe les subventions d'équilibre que l'Etat verse à onze régimes spéciaux de retraite en situation de déséquilibre démographique. Ces régimes comptent environ 739 000 pensionnés. Huit d'entre eux sont des régimes fermés : ils n'accueillent plus de nouveaux affiliés. Parmi ces huit régimes, six ne comptent plus le moindre cotisant.
La mission regroupe trois programmes :
- le programme 198 relatif aux « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui comprend les subventions versées à la branche vieillesse des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP, mais aussi celles que reçoivent toute une série de petits régimes en voie d'extinction, tels que celui des chemins de fer d'Afrique du Nord et du Niger Méditerranée, celui des transports urbains tunisiens et marocains ou bien encore celui du Réseau Franco-éthiopien. Ce programme 198 regroupe aussi les crédits affectés au congé de fin d'activité et au complément de retraite des conducteurs routiers. Il représente à lui seul 68 % des crédits de la mission ;
- le programme 197 relatif aux « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » comprend uniquement la subvention d'équilibre versée par l'Etat à la branche vieillesse de l'Etablissement national des invalides de la marine (Enim), qui gère l'un des plus anciens régimes de sécurité sociale en France, puisque sa fondation remonte au règne de Louis XIV. Il représente 13 % des crédits de la mission ;
- le programme 195 relatif aux « Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers », enfin, regroupe les crédits consacrés à des régimes en extinction rapide et aux caractéristiques démographiques extrêmement dégradées, tels que le régime des mines, celui de la Seita ou bien encore celui de l'ORTF. Il représente 19 % des crédits de la mission. Le régime de retraite de l'Imprimerie nationale ne figure plus parmi les bénéficiaires de ce programme, dans la mesure où son dernier pensionné est décédé en décembre 2013.
Comme je l'ai dit au début de mon intervention, l'ensemble de ces régimes spéciaux, qui sont pour la plupart anciens et antérieurs à la création de la sécurité sociale, se caractérisent par un fort déséquilibre entre leur nombre de cotisants et leur nombre de pensionnés, ce qui explique leur déficit structurel chronique, hors subvention de l'Etat.
Alors que le rapport « cotisants/retraités » du régime général est de 1,3 - chiffre déjà faible -, il n'est que de 0,89 pour le régime de la RATP, de 0,57 pour celui de la SNCF et de 0,23 pour celui des marins. Ceux du régime des mines et de la Seita atteignent quant à eux à peine 0,01 ! Dans l'incapacité de s'autofinancer, ces régimes doivent faire appel à la solidarité nationale.
Alors que les crédits de la mission n'avaient cessé d'augmenter ces dernières années - + 46 % de croissance entre 2006 et 2013 - à mesure que la situation démographique des régimes subventionnés se dégradait avec l'arrivée à la retraite des classes nombreuses du « baby-boom », ils ont légèrement diminué depuis deux ans. Ils reculent ainsi de 1,5 % en 2015 par rapport à 2014 (après une baisse de 1,6 % en 2014 par rapport à 2013) pour atteindre la somme de 6,4 milliards d'euros.
Quatre séries de facteurs devraient contribuer à cette légère diminution des crédits : la forte baisse des prestations servies par les régimes fermés ou quasi-éteints ; la moindre revalorisation des pensions de retraite attendue pour 2015 en raison du ralentissement de l'inflation ; l'impact des mesures de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, en particulier le report de six mois de la date de revalorisation des pensions du 1er avril au 1er octobre ; les efforts d'économies de gestion entrepris par certains régimes.
En dépit de cette baisse des crédits observée pour la deuxième année consécutive, force est de constater que le poids financier de cette mission a considérablement augmenté au cours des huit dernières années. Dès lors, quelle stratégie adopter afin de faire diminuer durablement ses crédits ?
En ce qui concerne les régimes fermés, qui ne comptent plus, ou presque plus, de cotisants, une éventuelle modification des taux de cotisations ou des bornes d'âge n'aurait aucun sens : l'Etat ne peut qu'accompagner leur extinction progressive.
Pour les régimes de retraite des agents de la SNCF et de la RATP, en revanche il apparaît indispensable, j'y reviendrai dans un instant, de poursuivre la stratégie mise en oeuvre depuis 2008 d'un alignement progressif des paramètres de leurs régimes spéciaux sur ceux du régime de la fonction publique.
J'en viens à présent à l'analyse des principaux régimes de retraite qui bénéficient des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », à savoir ceux de la SNCF, de la RATP, de l'Enim et des mines.
La caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF recevra cette année une subvention de 3,2 milliards d'euros, soit la moitié des crédits de la mission. Cette subvention, qui couvre 60 % du montant des prestations versées par le régime, est en diminution de 6 % par rapport à 2014, en raison de la stagnation des prestations versées et de la forte progression des cotisations sociales. Elle demeure toutefois très élevée. La subvention que recevra la RATP, dont le ratio démographique est nettement moins défavorable que celui de la SNCF, sera de 643 millions d'euros, en hausse de 4 % par rapport à 2014. Elle couvre 58 % des prestations versées par le régime.
Comme vous le savez, mes chers collègues, les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP sont avantageux par rapport au droit commun. L'âge moyen de départ à la retraite des nouveaux pensionnés de la SNCF était ainsi de 56 ans et 1 mois en 2013, les conducteurs partant à 51 ans et 11 mois et les autres agents à 56 ans et 6 mois. Celui des agents de la RATP était de 55 ans et 3 mois. Ces âges de départ effectif à la retraite s'élèvent progressivement d'année en année mais restent très inférieurs à ceux constatés en moyenne pour le reste de la population.
La réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur au 1er juillet 2008 a modifié les modalités de calcul des pensions des personnels de la SNCF et de la RATP.
La durée d'assurance requise pour le bénéfice de la pension à taux plein est progressivement alignée sur celle en vigueur pour les fonctionnaires de l'Etat et le montant des pensions est désormais indexé sur l'évolution des prix.
En outre, la réforme des retraites de 2010 a relevé de 2 ans à partir du 1er janvier 2017 l'âge d'ouverture du droit à une pension de retraite et la durée de service requise pour l'obtention d'une pension :
- pour les mécaniciens de la SNCF, la pension de retraite actuellement accordée à partir de l'âge de 50 ans après 15 ans de service sera accordée à partir de 52 ans pour les agents nés à compter de 1972, la durée de service requise étant portée à 17 ans de service à partir du 1er janvier 2022.
- pour les autres agents de la SNCF (les agents « sédentaires »), la pension de retraite actuellement accordée à partir de l'âge de 55 ans après 25 années de service, sera accordée à partir de 57 ans pour les agents nés à compter de 1967, la durée de service requise étant portée à 27 ans de service à partir du 1er janvier 2022 ;
- pour les agents de la RATP, l'âge de départ sera porté à 52 ans pour les personnels d'exécution nés à compter de 1972, à 57 ans pour les personnels de maîtrise nés à compter de 1967 et à 62 ans pour les cadres nés à compter de 1962 à partir du 1er janvier 2017, la durée minimale de service pour l'attribution des pensions des personnels d'exécution et de maîtrise étant progressivement portée de 25 à 27 années entre 2017 et 2022.
Comme vous le voyez, mes chers collègues, ces relèvements des bornes d'âge ne s'effectueront que progressivement et seulement à compter de 2017.
Vous n'ignorez pas cependant que nos compatriotes supportent de plus en plus mal les statuts particuliers qui leur paraissent excessivement avantageux. Or, si le métier de cheminot était incontestablement pénible au XIXème ou au début du XXème siècle, c'est sans doute moins évident au XXIème siècle, en particulier pour les agents autres que les mécaniciens.
Dès lors, solliciter tous les ans la solidarité nationale pour financer près de 60 % des prestations versées par ces régimes de retraite n'est pas sans poser quelques problèmes d'équité. Une accélération du relèvement des bornes d'âge pour les agents de la SNCF et de la RATP me paraîtrait de nature à rendre plus légitime la subvention que verse l'Etat chaque année à leurs régimes de retraite.
Les situations respectives des régimes de l'Enim et des mines sont bien différentes de celles des deux régimes que je viens d'évoquer devant vous et appellent moins de commentaires de ma part.
La subvention d'équilibre que versera l'Etat à l'Enim en 2015 s'élèvera à 853 millions d'euros, contre 825,5 millions d'euros en 2014, soit une hausse de 3,3 %. Elle couvre 78 % des prestations versées par le régime.
Eu égard aux difficultés particulières du métier de marin, en particulier la pénibilité et la dangerosité, le régime de retraite géré par l'Enim est resté à l'écart des réformes intervenues en 2008 et 2010, comme de la plupart des mesures prévues par celle de 2014. L'âge normal d'ouverture des droits est ainsi de 55 ans lorsque la carrière maritime accomplie représente au moins 15 ans de service.
L'âge moyen de départ en retraite est actuellement d'environ 58,4 ans. Il est supérieur à l'âge normal de départ en retraite en raison de la part importante des pensions spéciales accordées aux marins disposant de moins de 15 ans de service au titre de l'Enim : ces pensions ne sont accordées qu'à partir de l'âge de 60 ans.
Au total, les difficultés financières de la branche vieillesse de l'Enim apparaissent entièrement imputables à son ratio démographique très dégradé - 114 695 pensionnés en 2015 pour seulement 26 276 actifs - et non à des règles trop avantageuses.
Le régime des mines, enfin, régime en extinction, ne compte plus que 2 567 cotisants pour 286 727 pensionnés et les cotisations versées ne couvrent plus qu'1 % de ses dépenses. L'Etat lui versera en 2015 1,36 milliard d'euros, une somme en recul de 2 % par rapport à 2014 qui couvre 99 % des prestations versées par le régime. Cette baisse s'explique par la diminution progressive du nombre de pensionnés.
En raison du caractère très pénible du métier de mineur, l'âge légal d'ouverture du droit à la retraite dans ce régime est fixé à 55 ans. En 2013, l'âge moyen de départ en retraite de ses pensionnés était de 57,7 ans.
Mes chers collègues, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » étant indispensables au financement des régimes de retraite concernés, je vous demande de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits pour 2015, assortie d'une réserve concernant les règles de départ à la retraite des régimes de la SNCF et de la RATP, encore trop éloignées du droit commun de la fonction publique. Je vous remercie.
Mme Catherine Procaccia. - Merci pour cette présentation très claire. Je rejoins tout à fait votre analyse sur les régimes spéciaux de retraite de la SNCF et de la RATP. Je crois que nous n'avons pas osé aller au fond des choses lors de la réforme de 2008, et que, par crainte des grèves, nous avons adopté des mesures insuffisantes, laissant perdurer une situation difficilement acceptable.
En dehors de ces deux régimes, les crédits qui viennent équilibrer les autres régimes déficitaires de la mission sont consensuels et s'expliquent par la situation démographique très dégradée de ces régimes.
Par ailleurs, même s'il ne s'agit pas d'un sujet relevant de la présente mission, j'aimerais savoir comment ont évolué dans les années récentes les règles relatives aux majorations de retraite des fonctionnaires résidant outre-mer, qui apparaissaient excessivement avantageuses à bien des égards.
M. Michel Vergoz. - Je ne peux pas ne pas réagir aux remarques de madame Procaccia et ne pas rappeler qu'elle a voté les mesures qu'elle critique aujourd'hui.
M. Alain Milon, président. - Je vais mettre aux voix les conclusions du rapporteur pour avis.
Suivant la proposition du rapporteur pour avis, la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Questions diverses
M. Alain Milon, président. - Le Bureau de la commission s'est réuni le 4 novembre dernier et a pris deux décisions dont je souhaitais vous informer.
Il devait tout d'abord fixer le thème et la destination le choix de la mission annuelle de la commission, afin d'en saisir le Président du Sénat et les questeurs dans les délais requis.
La mission portera sur l'organisation de l'apprentissage et de la formation professionnelle en Allemagne. Elle pourrait avoir lieu dans la seconde quinzaine d'avril, dans la période de suspension des travaux en séance publique.
Le Bureau a également évoqué la reconstitution de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.
Il lui est apparu nécessaire d'apporter deux modifications au règlement intérieur de celle-ci.
La première, pour augmenter en tant que de besoin l'effectif de la Mecss, actuellement plafonné à 16 membres, afin de permettre la représentation de chaque groupe politique tout en respectant la répartition proportionnelle. Il s'agit d'assurer la présence d'un membre du groupe écologiste, et de porter en conséquence l'effectif de la Mecss à 17 membres pour la période 2014-2017.
La seconde modification consiste à permettre de dissocier les fonctions de rapporteur général et de président de la Mecss, comme cela est déjà le cas à l'Assemblée nationale.
Je soumets donc ces deux modifications à l'approbation de la commission.
Il en est ainsi décidé.
La réunion est levée à 16 heures.