La décentralisation française vue d'Europe - La France et la charte européenne de l'autonomie locale
Palais du Luxembourg, 26 juin 2001
QUESTIONS ET DÉBATS
LA FRANCE PEUT-ELLE RATIFIER LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE ?
La séance est présidée par M. Pierre Fanchon, Sénateur, Vice-président de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne
De la salle
Dans de nombreux pays européens (France, Espagne, Italie...), le Nord et le Sud sont très différents. Il existe deux Europes : celle du Sud, fortement catholique, et celle du Nord, fortement protestante. La structure catholique est centralisatrice, avec une prédominance du chef, alors que, dans les pays d'Europe du Nord, la loi prédomine. Donc je pense qu'on ne peut pas appliquer un système global à l'ensemble de l'Europe. L'Île-de-France est la région la plus riche d'Europe, et les statistiques montrent que la répartition des richesses dans ses départements est la plus équilibrée d'Europe. Imaginez que l'Île-de-France prenne, comme la Catalogne ou le Pays Basque, l'idée de vouloir partager ses richesses...
M. Llibert CUATRECASAS
Je voudrais préciser que je suis catholique, catalan, et partisan de la décentralisation...
M. Pierre MAUROY
Le fond de votre remarque est certainement vrai, mais on ne peut en tirer des observations définitives. Ce n'est pas parce que l'on appartient à l'Europe catholique que l'on est papiste sur l'organisation des pouvoirs. Je ne pense pas qu'en France, la gauche soit particulièrement papiste. La décentralisation s'appuie davantage sur la volonté d'émergence des citoyens. La démocratie au niveau des grandes entités administratives doit descendre jusque dans les quartiers, que l'on soit catholique ou protestant.
De la salle
Les catholiques sont très centralisateurs dans leurs régions, même si la philosophie catholique est la décentralisation. Le 5 mai 1931, le Pape avait déclaré les principes de subsidiarité émanant des idées catholiques. Les catholiques, quand il s'agit de l'État, sont très décentralisateurs.
M. Llibert CUATRECASAS
Nous ne traitons pas aujourd'hui les questions religieuses. Faisons la distinction entre le spirituel et le temporel. Nous nous intéressons aujourd'hui au temporel.
De la salle
Je suis canadienne. La situation du Canada le rend de plus en plus fragile et vulnérable vis-à-vis des États-Unis. Une grande partie du pouvoir a maintenant été décentralisée, mais nous sommes de plus en plus dépendants des États-Unis. J'aimerais savoir quelle est la perspective française quant à la perte de pouvoir du bas vers le haut.
M. Michel MERCIER
Aujourd'hui, le pouvoir n'appartient plus seulement aux structures qui sont organisées juridiquement. Les marges de manoeuvre des États ont été délimitées dans le cadre des phénomènes de mondialisation, mais il est vrai que l'Amérique du Nord commence à connaître ce que nous avons connu avec la construction européenne. Les problèmes de dépassement des États rendent nécessaire l'organisation de pouvoirs de proximité, alors même que les pouvoirs des États sont utilisés au niveau de grands ensembles continentaux. Nos concitoyens demandent un pouvoir local fort et une plus grande participation.
M. Llibert CUATRECASAS
Je vous propose de passer au débat sur la question suivante : « La France peut-elle ratifier la Charte de l'autonomie locale ? ».
M. Pierre FAUCHON, Sénateur, Vice-président de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne
La Charte de l'autonomie locale existe. Elle a selon moi été rédigée de manière très habile et très intelligente. Elle contient essentiellement des principes et laisse beaucoup de souplesse dans leur application.
Elle comporte d'ailleurs des notions relativement nouvelles en matière de législation, en particulier le principe de proportionnalité, qui indique une volonté de plus se soucier des objectifs et des principes généraux que des mécanismes formels qui permettent ou non de réaliser les objectifs ainsi fixés. Il se trouve que la France, qui a été l'un des premiers signataires et l'un des premiers initiateurs de la Charte, ne l'a pas ratifiée.
Pourquoi la France n'a-t-elle pas ratifié la Charte, alors que la Grande-Bretagne, pays jaloux - dans le bon sens du terme - de son autonomie, qui généralement apprécie peu d'intégrer les mécanismes européens, l'a pour signée et ratifiée en 1998 ? La France est toujours en état d'attente. Il me semble que je n'ai pas vu le début d'un réel processus de ratification de cette Charte.
M. Alain MENEMENIS, Maître des requêtes au Conseil d'État
Lorsque Alain Delcamp m'a fait l'honneur de me proposer de participer à vos travaux, je lui ai bien entendu demandé ce qu'il attendait de moi. Si je devais résumer sa réponse, je dirais qu'il m'a proposé d'incarner « le méchant » : il m'a demandé d'exposer les éléments qui posent problème, puisque problème il y a, pour la ratification de cette Charte.
J'ai accepté immédiatement et sans trop y réfléchir de jouer ce rôle. Cependant, je voudrais que vous acceptiez de croire que la méchanceté n'est pas mon seul défaut : j'ai aussi une grande curiosité pour ce qui se passe dans les territoires de notre pays, pour la créativité qui s'y exprime, et j'espère montrer que cette curiosité n'est pas nécessairement contradictoire avec la méchanceté qui m'a été prêtée pour l'occasion.
La deuxième bienveillance que je souhaiterais solliciter de votre part est la suivante : si méchanceté il y a dans mes propos, je souhaite qu'elle soit imputée à moi seul, et non pas à l'institution à laquelle j'ai l'honneur d'appartenir. Je m'exprimerai strictement en mon nom personnel, et aucunement au nom du Conseil d'État.
J'évoquerai trois séries de questions. La première question sera la suivante : existe-t-il des stipulations, dans la Charte, qui posent problème ? Deuxième question : y a-t-il, au-delà des stipulations mêmes de la Charte, un esprit, une conception générale de l'autonomie locale qui pourraient poser problème au regard de notre système politique et administratif. ? Troisième question : est-ce l'existence même d'un texte comme celui-là, sur un sujet comme celui-là, qui au fond pose problème ?
Tout d'abord, existe-t-il des stipulations dans la Charte qui soient de nature à nous poser problème ? (Il est entendu que je laisse de côté le fait que la ratification n'impose pas celle de l'ensemble des textes, puisqu'il y a des modalités de ratification originales, paragraphe par paragraphe). Lorsqu'on lit ce document, on est frappé par une certaine prudence, dont on comprend facilement l'origine : la Charte devait être un texte qui permette à tout le monde de se reconnaître. Or la diversité des organisations locales dans les différents pays européens est extrêmement grande. Du coup, peu de stipulations paraissent à première vue contraires à notre droit.
On peut certes repérer ici ou là quelques points qui méritent interrogation. Je pense notamment aux stipulations de l'article 3, prévoyant la nécessaire élection au suffrage universel direct, ce qui exclut par conséquent toute forme de suffrage indirect. Je pense aussi, dans le même article, à la stipulation selon laquelle les exécutifs des collectivités locales doivent être responsables devant les assemblées délibérantes, ce qui, à une ou deux exceptions près, très limitées, n'est pas le cas en France si l'on attache au terme de responsabilité son plein sens.
Au-delà, je dirais que tout dépend de la lecture que nous faisons de certaines stipulations. A cet égard, il n'y a pas, s'agissant de cette Charte, de dispositif comparable à ce qui existe pour la CEDH, qui permettrait de disposer d'une jurisprudence interprétative précise, même si la mise en place progressive d'un système de contrôle institutionnel a permis de dégager des éléments d'interprétation déjà intéressants.
Plusieurs dispositions sont rédigées en des termes qui réservent une marge d'interprétation et de mise en oeuvre importante. S'il y a difficultés, elles tiennent donc plus à l'imprécision de certaines stipulations et au débat auquel peuvent donner lieu leurs interprétations qu'à leur contenu propre.
Je mentionnerai par exemple le fait que la Charte parle d'autonomie là où nous parlons de libre administration des collectivités locales. Je pense aussi à certaines formulations du type « une partie importante des affaires publiques » : que faut-il entendre par « une partie importante » ? Je pense encore à des notions qui ne correspondent pas tout à fait à celles auxquelles nous sommes habitués, mais dans lesquelles nous nous reconnaissons assez facilement, relatives aux « compétences octroyées par la loi », aux « compétences de base », aux « compétences à des fins spécifiques ».
On note également une certaine imprécision, qui peut poser des problèmes d'interprétation, dans les dispositions relatives à l'autonomie financière, notamment lorsque la Charte affirme, après avoir reconnu l'importance de la péréquation, que la mise en oeuvre de dispositifs de péréquation ne doit pas limiter la liberté de choix des politiques locales. Cela peut poser problème lorsque les ressources fiscales sont importantes et que les dispositifs de péréquation le sont également : la mise en oeuvre de ceux-ci conduit nécessairement à limiter les choix des collectivités locales.
Au total, on peut dire, je crois, qu'il existe quelques points délicats et quelques imprécisions dans la Charte - qui sont cependant d'importance limitée. Faut-il donc s'interroger sur l'esprit général de la Charte, sur la conception générale de l'autonomie locale qu'elle exprime explicitement ou implicitement ? Je dirais à cet égard que l'on peut légitimement se poser un certain nombre de questions, dont il appartiendra au législateur de décider si elles lui paraissent de nature à créer des difficultés pour la ratification de ce texte.
Je me contenterai aujourd'hui de les citer. On est tout d'abord frappé par le fait que l'autonomie dont il est question est conçue exclusivement par rapport à l'État lui-même. Or il me semble que dans un certain nombre de pays, le problème mérite d'être posé également lorsque l'on raisonne entre collectivités territoriales.
On est également frappé par le fait que - c'est l'objet même de la Charte- les collectivités locales sont pleinement reconnues comme des sujets de droit, mais qu'il n'est guère question des citoyens et de leur participation à la démocratie locale. La Charte ne comporte aucune stipulation concernant les limites qui doivent être fixées à l'autonomie locale, pour qu'elle remplisse pleinement les objectifs qui lui sont assignés, c'est-à-dire les objectifs d'approfondissement de la démocratie locale, d'efficacité économique et d'équité.
Par ailleurs, l'une des originalités importantes du texte, à l'article 4, paragraphe 3, est la reconnaissance du principe de subsidiarité. Je ne pense pas que cette reconnaissance pose problème ; encore faut-il s'entendre cependant sur l'interprétation qu'on donne de ce principe. Peut-être aurons-nous l'occasion d'en parler. J'ajoute simplement à ce stade qu'il me semble que, pour déterminer le niveau auquel doivent être exercées les compétences, on ne peut uniquement s'en remettre à un critère d'efficacité. Un certain nombre d'autres considérations peuvent, même là où serait constatée une plus grande efficacité de la décision de proximité, justifier que la compétence soit exercée à un niveau plus élevé.
Plus profondément, je crois qu'il faut que nous conciliions le principe de subsidiarité avec ce qui est une caractéristique très forte de notre administration locale, c'est-à-dire la présence de la déconcentration à côté de la décentralisation. Au fond, le niveau le plus proche des citoyens peut être un niveau étatique, et non un niveau d'autonomie locale ou de collectivité locale. Il me semble que, jusqu'à présent, nous tirons plus le principe de répartition des compétences de l'intérêt à prendre en compte (soit un intérêt public local, soit un intérêt public plus général) que du niveau géographique auquel la décision est prise.
J'en viens au troisième et dernier point : le vrai problème réside-t-il dans le recours même à une convention internationale pour un sujet comme celui de l'autonomie locale ? Je crois que ne vient à l'esprit de personne l'idée de contester qu'un certain nombre de principes puissent être posés dans un cadre européen, même s'il s'agit du cadre élargi du Conseil de l'Europe, puisque, comme cela a été souligné plusieurs fois, tous les pays européens sont animés par une même volonté de promouvoir et de mettre en oeuvre des valeurs communes.
Si question il y a, elle vient me semble-t-il du choix qui a été fait de conclure une convention. Autrement dit, fallait-il se borner à une déclaration générale de principes ? Je me contenterai de poser la question en indiquant que l'article 55 de notre Constitution a une conséquence très claire : la primauté de la convention, dès lors qu'elle est ratifiée, sur les normes législatives ou réglementaires. Ce qu'implique la ratification d'une telle convention, compte tenu de l'article 55, c'est notamment le fait que le législateur, auquel s'impose aujourd'hui le respect du principe constitutionnel de libre administration, tel qu'il est interprété par le Conseil constitutionnel, ne devrait pas méconnaître les stipulations de la Charte.
La convention prévoit en son article 11 que les collectivités locales doivent disposer des moyens, et notamment des voies de recours juridictionnelles, pour faire respecter cette primauté. Si elles ne peuvent pas, en l'état actuel de notre droit, consister en une saisine directe du Conseil constitutionnel, de telles voies de recours existent (même si je ne suis pas sûr qu'elles puissent avoir une grande portée pratique).
Un nouvel équilibre renforçant non seulement le rôle des textes internationaux, mais également le rôle du juge, résulterait donc de la ratification.
Bien entendu, si, comme semblait l'indiquer tout à l'heure le Ministre de l'Intérieur, le législateur était prochainement saisi, ce serait à lui de mesurer s'il y a là un vrai problème ou, au contraire, s'il y a lieu d'engager, dans le domaine de l'autonomie locale, une évolution comparable à celle qu'ont déjà connu d'autres domaines (par exemple celui de la garantie des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales).
M. Pierre FAUCHON
Vous avez touché en particulier la question de la subsidiarité, et avez rappelé que cette idée était assez simple. Les critères sont reliés à l'action locale, ce qui est un gage d'efficacité. Un certain nombre d'éléments inhérents à la société française échappent totalement aux critères et au principe de subsidiarité. On voit ainsi qu'une idée qui paraît simple pose en réalité des problèmes assez complexes. Nous allons maintenant entendre « l'avocat de la défense », Jean-Bernard Auby.
M. Jean-Bernard AUBY, Professeur à l'Université de Paris II, Président de l'Association de droit des collectivités locales
Monsieur le Président, vous avez dit tout à l'heure : « nous allons dégager un processus qui pourrait conduire à la ratification de la Charte ». La ratification est donc possible, et même probable. Nous pourrions en rester là. Mais peut-être sera-t-il opportun d'ajouter quelques considérations qui constitueront éventuellement des encouragements, permettront de contourner les obstacles possibles, et montreront ce qu'apporterait la ratification de la Charte. J'ajouterais à titre subsidiaire la question suivante. Si, comme certains le souhaitent, un acte II de la décentralisation doit être réalisé, quelle place la Charte peut-elle y occuper ? La Charte y est-elle nécessaire ?
C'est autour de ces questions que je voudrais articuler ma réflexion. Je le ferais d'une façon que vous jugerez peut-être paradoxale, en vous livrant tout d'abord les raisons pour lesquelles je pense que la France doit ratifier la Charte européenne, puis les raisons pour lesquelles je pense qu'elle peut le faire.
La Charte européenne contient des dispositions, relativement développées et précises, relatives à la décentralisation et à l'autonomie locale. Elle explique de manière assez intelligente ce qu'est la décentralisation, ce qu'est l'autonomie locale dans un système administratif et économique. Alors que de ce point de vue-là, notre droit national est d'une incroyable pauvreté. La Constitution n'en dit rien, ou quasiment rien. Elle comporte un principe très vague de libre administration, que nos juges ont assorti d'une jurisprudence, elle aussi pour l'essentiel très vague. Quant à la législation, elle comporte, c'est vrai, un certain nombre de principes, un peu généraux sur la décentralisation : je fais remarquer qu'ils sont, pour la plupart, moins des principes décrivant ce qu'est la décentralisation dans notre système que des principes régissant la façon dont on devait procéder dans les années 80 aux réformes de décentralisation. Incorporer la Charte de l'autonomie locale à notre droit l'enrichirait puissamment d'éléments de description fondamentale de ce qu'est la décentralisation. Telle est la première raison pour laquelle la France devrait ratifier la Charte.
La deuxième raison est que les éléments de la Charte concernant la notion de subsidiarité relative, le statut de l'autonomie locale, les compétences locales, et ce que peuvent être les finances locales dans un système décentralisé, me semblent clairs et intéressants. La Charte est par ailleurs, sur ces points, remarquablement équilibrée. Sur ces questions, les Français souhaitent toujours se rassurer. Rassurons-nous. La Charte européenne de l'autonomie locale ne comporte pas le moindre germe de fédéralisme, ni d'État autonomiste du genre italien ou espagnol. Ce texte ne comporte pas d'éléments « différentialistes », ni aucun principe selon lequel les particularismes locaux devraient être consacrés d'une manière ou d'une autre, comme en comportent d'autres textes émanant du Conseil de l'Europe, relatifs notamment aux langues. J'ajoute, pour me référer à notre « fièvre « corse, que la Charte ne stipule aucunement que les collectivités territoriales doivent être dotées d'un pouvoir normatif particulièrement important. Le texte est parfaitement équilibré et n'a rien de révolutionnaire.
La troisième raison pour laquelle je pense que la France doit ratifier la Charte est qu'il me semble quelque peu ridicule de se trouver dans le petit groupe des derniers, des « mauvais élèves », comme certains l'ont dit ce matin, en compagnie de la Belgique, de la Suisse, de l'Irlande, qui ont leurs propres problèmes, d'Andorre et de l'Azerbaïdjan, les 37 autres pays membres du Conseil de l'Europe ayant tous ratifié et signé la Charte. Il faut rappeler que tous les nouveaux États qui entrent dans le Conseil de l'Europe se voient imposer l'adhésion à la Charte. Je ferais aussi remarquer que le fait de ne pas avoir ratifié cette Charte ne dispense pas les Français d'être audités par les experts.
La quatrième raison est que la ratification de la Charte nous stimulerait, nous aiderait à aller de l'avant. Notre démocratie, nos règles démocratiques sont de plus en plus sous le regard de l'Europe. Par exemple, la Convention européenne des Droits de l'Homme a constamment, de façon légitime, normale et quotidienne, des conséquences sur notre droit, qui nous contraignent à renforcer notre fonctionnement démocratique dans nos rapports avec l'État ou avec l'administration.
Je crois donc que la ratification de la Charte est nécessaire pour de nombreuses raisons. Ma seule hésitation sur ce point serait la suivante. Si l'on veut afficher les principes que comporte la Charte, ne serait-il pas préférable de les inscrire dans la Constitution plutôt que de ratifier la Charte. Certains émettent actuellement le voeu d'une révision constitutionnelle portant sur la décentralisation. C'est notamment le cas d'un rapport qui vient d'être rendu public par l'Institut de la décentralisation. Mais le texte de la Charte est peut-être un peu lourd pour être intégré à la Constitution. Par ailleurs, je ne suis pas certain qu'une révision constitutionnelle soit effectivement opérée.
Je me suis permis de vous livrer les raisons qui me font penser que la France doit ratifier la Charte. Je dois ajouter celles pour lesquelles la France peut la ratifier. Je voudrais d'abord faire remarquer que la ratification de la Charte ne rencontrerait pas le moindre obstacle constitutionnel. Les Français savent que le droit constitutionnel français oppose à la décentralisation un certain nombre de contrepoids, de principes qui la compensent, qui [`équilibrent, tels que l'unité et l'indivisibilité de la République, et le principe d'égalité. La Charte ne comporte aucun élément contraire à l'un de ces principes.
Notre législation serait-elle, sur certains points, contraire à la Charte ? La Charte contient des principes assez généraux, et la réalité française, comme toute réalité, est complexe. On peut discuter de la compatibilité entre la Charte et tel ou tel élément. Les experts du Conseil de l'Europe n'ont pas décelé de contradiction absolue : ce n'est probablement pas ce qu'ils cherchent quand ils étudient un pays, il est vrai. Le Conseil d'État a émis en 1991 un avis sur le sujet. Cet avis ne fait état d'aucune contradiction flagrante.
Peut-être partagerais-je une hésitation en ce qui concerne l'exigence que comporte la Charte d'une élection au suffrage direct des élus locaux, ce qui soulève sans doute une difficulté pour nos assemblées intercommunales. Mais nous allons peut-être bientôt faire disparaître cette difficulté. D'autre part, la Charte semble, de manière générale, exiger une responsabilité des exécutifs locaux. Si nous avions un problème sur ce point, nous pourrions facilement le régler par la législation.
Bref, il ne me semble pas qu'il y ait de contradiction de niveau significatif. Encore une fois, ni le Conseil d'État, ni le Conseil de l'Europe n'en ont véritablement décelé. De toute façon, une ou deux contradictions ne constitueraient pas un problème insurmontable. Je fais remarquer que c'est le propre des conventions internationales que de forcer à la modification de la législation nationale. A vrai dire, si elles n'ont pas cet effet, elles ne servent pas à grand-chose. Si la ratification de la Charte nous poussait à faire avancer notre législation, ce ne serait pas très grave, et cela ne conduirait pas à des bouleversements majeurs.
Si vous le permettez, je souhaite, pour terminer, nuancer quelque peu mon propos précédent. Un point me semble préoccupant. Il concerne l'autonomie financière de nos collectivités locales, et la façon dont on pourrait à terme assurer qu'elle respecte la Charte. Il me semble que cela constitue la difficulté majeure. Le respect de la Charte implique pour nos collectivités locales le droit de vivre essentiellement de leurs ressources propres. Notre système satisfait à cette exigence aujourd'hui. Mais notre fiscalité locale est dans un état de dégénérescence de plus en plus importante, qui conduit d'ailleurs à progressivement en faire disparaître des éléments. Si cela continue, on risque, dans dix ans, de nourrir les budgets locaux avec des dotations de l'État. La Charte aurait ici un effet vraiment révolutionnaire : elle nous forcerait à enfin procéder à la réforme de notre fiscalité locale.
M. Pierre FAUCHON
Merci pour cette conclusion qui fait effectivement le point sur un problème important.
M. Llibert CUATRECASAS
Merci pour ces réflexions sur la décentralisation en France. Nous allons à présent nous intéresser à l'avenir de cette décentralisation.
M. Jean-Paul DELEVOYE, Sénateur, Président de l'Association des maires de France, Président de la Mission Sénatoriale commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation (rapport intitulé : « Pour une République territoriale »)
Je crois que la question de l'avenir de la décentralisation est celle de la spécificité française. Le système des relations entre l'État et les collectivités locales est un système de contrat. Contrairement à d'autres systèmes européens, où il existe des blocs de compétence et des financements autonomes, nous sommes en France dans un système de contractualisation. Il y a une remise en cause de ce système au profit d'une harmonisation institutionnelle qui suivrait les harmonisations monétaire, fiscale, et sociale. Je crois que nous pouvons garder ce système de contractualisation à la française.
Deuxièmement, il faut que nous tenions compte de l'un des paradoxes que vous soulignez dans votre Charte du Congrès des pouvoirs locaux. Les collectivités locales disposent d'une autonomie décisionnelle, alors que nous avons signé le traité de Maastricht et qui impose la maîtrise des dépenses publiques, leur taux d'endettement et leur taux de prélèvements obligatoires, sur les acteurs nationaux, sociaux et locaux. Cela veut dire qu'aujourd'hui, la notion d'autonomie est relative car chaque acteur est lié aux décisions de l'autre.
Le troisième élément, vers lequel nous sommes aujourd'hui en train d'orienter notre réflexion, concerne les défis lancés, non pas aux structures des communes, des départements ou des régions, mais aux territoires. Nous voyons bien aujourd'hui la mécanique des territoires se mettre en marche. Les défis qui leur sont lancés sont tout d'abord un défi d'ordre économique. L'attractivité pour les capitaux sera directement liée à la qualité des infrastructures publiques, et l'avenir de la décentralisation passera donc par la capacité de deux acteurs, l'État et le local, à préserver ces capacités de décision publique. Par ailleurs, la montée en puissance de nouveaux problèmes à caractère social ou sociétal, tels que le vieillissement de la population et l'accroissement des inégalités, rendues plus douloureuses par la croissance économique, vont poser des problèmes de financement des politiques de solidarité.
L'une des premières clés de la décentralisation est la modification de l'assiette fiscale des collectivités locales Nous sommes assis sur des propriétés patrimoniales, des biens, des immeubles d'entreprise. Je crois qu'aujourd'hui, le défi économique n'est plus celui de l'extraction des ressources naturelles du sous-sol. Le défi est celui de l'intelligence, de la recherche. Je ne peux pas concevoir que le financement des collectivités locales ne puisse pas, notamment au niveau des régions qui ont vocation à développer des projets de cohérence territoriale et de compétitivité internationale, être financé, en partie ou en totalité, par la richesse dégagée par l'activité économique.
Par ailleurs, je ne peux pas non plus concevoir que les politiques sociales de proximité dues au vieillissement de la population et à l'intégration sociale des personnes dites « exclues », soient financées par les patrimoines puisque, paradoxalement, les territoires qui disposent des patrimoines les plus faibles devraient financer les dépenses sociales les plus élevées. Nous devrons donc à l'évidence mener une réflexion sur l'avenir de la décentralisation, où le financement de ces collectivités ne pourra se concevoir que par un partage de solidarité nationale. Ceci est d'autant plus vrai que nous sommes arrivés au bout d'un système de financement des collectivités locales.
J'ai beaucoup apprécié votre résolution du mois de mai 2000. La formule par laquelle vous vous étonniez qu'en France, « plus la décentralisation augmente, plus la fiscalité locale diminue », me séduisait beaucoup. Nous sommes effectivement dans une situation paradoxale. Les collectivités ont maintenu depuis vingt ans leur taux d'endettement à 8 ou 9 % et ont, en euros par habitant, la moyenne d'investissement la plus élevée d'Europe. 75 % de l'investissement public est à la charge des collectivités locales, sur lesquelles, aujourd'hui, la dynamique de l'activité du territoire repose donc exclusivement. L'État est en train de transférer un certain nombre de charges aux collectivités locales, qui iront beaucoup plus vite que les recettes. Nous risquons, si nous ne procédons pas à une redistribution des cartes, de parvenir à terme à une véritable asphyxie des collectivités locales. Je pourrais notamment évoquer ici le combat sur le transfert des transports ferroviaires.
Il y a donc deux clés importantes sur lesquelles nous devons réfléchir. Il n'y a pas de bonne collectivité locale sans une bonne administration locale. Nous devrons, au cours des prochaines années, faire face à un départ de 500 000 fonctionnaires territoriaux. Au moment où, en France, l'ingénierie de l'État est en train de s'affaiblir, le défi de l'ingénierie à la disposition des collectivités locales est un défi majeur pour le développement. Nous aurons à mettre en oeuvre la « déterritorialisation » des fonctionnaires territoriaux, pour constituer des pôles de compétence qui seront « pluriterritoriaux » Cela demande des structures d'intercommunalité. C'est un défi tout à fait intéressant qui doit nous aider à réfléchir avec les syndicats à la rationalisation des dépenses de fonctionnaires, et à l'amélioration des capacités d'investissement.
Dernières réflexions que nous sommes aujourd'hui en train de mener : comme pour les entreprises, la spécificité des territoires sera « monothématique ». Les services périphériques seront-ils aussi monothématiques ? La dépendance extraordinairement rapide d'un cycle économique par rapport à la vitalité d'un pays constitue un défi nouveau pour le territoire européen. Ce problème se posera dans le cadre des négociations relatives à la politique européenne. On voit donc qu'une formidable capacité de péréquation, de solidarité et de reconversion sera nécessaire à un niveau de l'État français. Sachant que, paradoxalement, la politique européenne, qui se territorialise de plus en plus, mène à une réduction des écarts de richesse entre les pays, et qu'à l'intérieur de chaque pays, des écarts de richesse entre chaque région se développent. La décentralisation implique donc un défi. La mise en réseau, la complémentarité des territoires, qui deviendront de plus en plus touristiques, écologiques, industriels ou résidentiels, ne peuvent se concevoir avec une localisation des fiscalités qui serait monothématique. Il me semble que les lois votées par le Parlement, la loi Voynet, la loi Gayssot, redonnent aux élus locaux l'obligation de concevoir des projets qui tiennent compte de la potentialité des territoires. L'avenir de la décentralisation me paraît aujourd'hui plus équilibré en faveur des collectivités locales. Il est clair que l'une des clés de la décentralisation sera à l'avenir la capacité de réorganisation de l'État, qui doit être un partenaire des projets territoriaux dont la contractualisation doit être adaptée à la réalité locale.
On ne peut plus apporter une réponse unitaire à des situations hétérogènes. Nous avons une politique contractuelle sur les territoires d'outre-mer, aujourd'hui frappés par le rajeunissement de la population, alors que la métropole est frappée par son vieillissement. Il est difficile de concevoir qu'en matière de logement nous puissions avoir deux approches identiques, contractuelles. Je crois donc que l'État devra savoir adapter son organisation administrative autour des projets de territoire avec les collectivités locales.
M. Jean-Pierre RAFFARIN, Sénateur, Président de l'Association des régions de France
Afin de prolonger la réflexion de Jean-Paul Delevoye, j'apporterai quelques idées sur la décentralisation française vue d'Europe. On entend très souvent que la taille des régions françaises est trop limitée. Or le problème des régions françaises n'est pas leur taille, mais leur richesse et leur puissance. Ceux qui parlent de la dimension, y compris dans les hautes sphères administratives et technocratiques, le font parce qu'ils ne veulent pas parler de la richesse ni de la puissance. Il suffit de comparer l'Aragon ou les Asturies à certaines de nos régions pour observer que la taille ne fait ni la richesse ni la puissance. Le problème français sera bientôt la concentration de 80 % des richesses sur 20 % du territoire national. Il nous faudra examiner ce problème et mener un débat sur les moyens consacrés au développement.
La deuxième affirmation que je souhaite commenter est la suivante : « les régions françaises n'ont pas de véritable capacité d'action par rapport aux régions européennes ». Je rejoins tout à fait ce que disait Jean-Paul Delevoye tout à l'heure. Par les contrats, les régions françaises disposent de possibilités d'action majeures. Aujourd'hui, le contrat de plan est une politique que les régions animent, et qui mobilise au moins 50 % de leur énergie. Les frais de fonctionnement interne ne représentent que 6 % des frais de fonctionnement d'une région. Les régions disposent en France de capacités de mobilisation financière, et notamment d'une capacité de contractualisation. En 2006, lorsque la politique européenne distribuera les crédits européens sur critères, il y aura des problèmes importants.
Le troisième élément que je souhaite développer concerne le problème de l'exécutif. Ce point génère un certain nombre de confusions, que nous devrons, un jour, traiter. L'une des singularités des régions françaises est que le président de l'Assemblée régionale est également le chef du Gouvernement régional. L'exécutif est en même temps le délibératif Je suis favorable à un Gouvernement régional, sans pour cela octroyer des pouvoirs législatifs aux régions. A ce jour, cette revendication demeure toutefois assez limitée.
Concernant l'avenir de la décentralisation, je pense que nous allons accomplir un grand bond en avant. La décentralisation est, en France, devenue un projet global et politique, parce que la République est « congestionnée par le haut ». Ainsi, et je prendrai un seul exemple, mais pourrais en citer des dizaines, il me semble aberrant que la France ait pu admirer un préfet remettant les clés d'une quinzaine de mobil-homes à quelques-uns des sinistrés de la Somme, un mois et demi après les inondations. Ce type d'images montre bien que nos « mammouths administratifs » sont aujourd'hui incapables de gérer les difficultés, surtout quand elles sont brûlantes et exigent de la rapidité et de la mobilité. Chacun en a conscience. Nous savons que nous devons revitaliser par le bas la République à laquelle nous sommes tous attachés et, par le bas, donner un sens aux mots liberté, égalité et fraternité. Parallèlement au projet d'État républicain et à la logique de l'étatisation française, doit se développer le projet d'une République de proximité, d'une démocratie locale, d'une démocratie sociale, grâce auquel les décisions se prendront au plus près du terrain.
Jusqu'à présent, nous voyons cette République des proximités comme un métissage entre décentralisation et déconcentration. Je crois qu'il nous faut aujourd'hui sortir de cette thématique, qui fait que face à toutes les missions que l'on confie à des collectivités, un représentant de l'État fait à peu près la même chose. Finalement, on double, quand on ne triple pas, l'ensemble du système. Je crois qu'un concept nouveau s'est glissé dans le discours du chef de l'État : le concept de délégation républicaine. Le maire, représentant de l'État, officier d'État civil de police judiciaire, a des missions de l'État. Le Président de département ou de région n'a pas de mission de l'État. Je crois que nous devrions avoir, sur un certain nombre de fonctions, des délégations qui nous seraient accordées en fonction d'une norme. Tel est, je crois, l'avenir de la décentralisation. Je crois qu'il y a là un concept nouveau qui dépasse la dialectique habituelle décentralisation/déconcentration et qui, par la délégation républicaine, peut donner à la décentralisation sa mission de projet politique.
M. Jean FRANÇOIS-PONCET, Sénateur, Président du conseil général du Lot-et-Garonne
Nous venons d'assister à quatre exposés qui étaient d'une nature très différente. Les deux premiers émanaient de juristes distingués, qui sont arrivés, par des thèses contraires, à la même conclusion : la ratification de la Charte ne poserait aucun problème. Nous avons ensuite assisté à deux exposés de très grands praticiens. Je crois surtout qu'il faut tirer la conclusion qu'en France, le problème de la décentralisation n'a pas été réglé, en 1980 et 1982 par les grandes lois de décentralisation. Un bond en avant très important a été effectué, mais l'équilibre n'est pas satisfaisant. La décentralisation constitue en France un débat politique très actuel, qui sera probablement d'une très haute importance dans le cadre des prochaines échéances présidentielles et législatives. Il existe, un appétit nouveau de décentralisation. La France a été longtemps un pays centralisé et satisfait. Aujourd'hui, la France est un pays en partie décentralisé, et la situation actuelle n'est pas, pour plusieurs raisons, jugée satisfaisante.
Tout d'abord, les transferts de compétences réalisés en 1981 et 1982 sont jugés incomplets, insuffisants, et souvent confus. Il est nécessaire de les clarifier et de les compléter. Par ailleurs, il existe aujourd'hui une tendance à la recentralisation. La France est un pays profondément jacobin. Il existe, à la base, une véritable volonté de décentralisation, mais les Gouvernements, une fois au pouvoir, ont tendance à reprendre ce qui a été donné par la décentralisation. Je pourrais ici citer l'exemple des finances locales. Un intervenant a souligné à juste titre la difficulté concernant l'autonomie financière des collectivités territoriales. En 1981 et 1982, cette autonomie était bien assurée. Elle ne l'est plus du tout, pour deux raisons. Tout d'abord, l'État n'a pas cessé de transférer des charges, sans transférer les ressources correspondantes. En outre, il a progressivement substitué des dotations budgétaires aux impôts locaux que, pour une raison ou une autre, il supprimait. La dépendance des collectivités locales à l'égard de l'État n'a pas diminué, mais elle s'est accrue. Ce premier point est tout à fait central. Il y a le problème des compétences, et celui de l'autonomie financière.
Au-delà de cela, il existe un sentiment selon lequel la décentralisation est un principe qui a relativement peu de poids lorsque l'État a des décisions à prendre. L'État prend ses décisions en fonction de considérations qui lui paraissent importantes, et sans forcément se soucier de la décentralisation. Ainsi, le projet de Madame Voynet sur l'eau est un projet profondément centralisateur, non pas par rapport aux lois de 1981 et 1982, mais par rapport à la loi de 1964, qui a créé les agences de bassin. A l'époque, la loi donnait aux six agences la possibilité de fixer librement les redevances qu'acquittent les usagers de l'eau dans les différents bassins, pour couvrir les actions de lutte contre la pollution. Aujourd'hui, la loi Voynet prévoit un encadrement national de ces redevances.
Nous l'avons dit très clairement, je n'ai pas l'impression que l'on ait été entendu lorsque la politique régionale européenne a été mise en oeuvre. A l'époque, les conseils régionaux avaient la maîtrise et débattaient directement avec Bruxelles. Aujourd'hui, l'aide régionale européenne a été entièrement reprise par l'État et semble être un élément de son budget.
On assiste donc à toute une série de reprises en main et de reculs par rapport à la situation que l'on a connue. L'appétit de décentralisation, qui s'est accru, et la volonté de réagir contre les dérives que j'ai décrites, ont engendré une situation mouvante, une situation de déséquilibre, un problème politique, qu'il va falloir résoudre et qui sera au coeur des prochaines élections.
Je terminerai par une observation sur une question posée tout à l'heure par un intervenant canadien, et à laquelle nous n'avons répondu qu'imparfaitement. Il n'y a évidemment pas de région au monde où ce que vous disiez est plus vrai qu'en Europe Nous sommes engagés dans un processus de construction de l'Europe, qui se traduit par des transferts de souveraineté et de compétence, souvent sur des sujets de détail, du niveau national au niveau européen. Nous avons parallèlement un mouvement consistant à aller plus loin dans la décentralisation, en direction du « généralisme ». On en voit actuellement les prémices dans les débats sur la Corse. Il est probable que nous aurons dans les pays avancés, et notamment dans les pays européens, une situation qui comportera trois niveaux : le niveau supranational, le niveau national, et le niveau infranational.
Cela peut avoir des inconvénients. Vous disiez tout à l'heure que cela a pour conséquence de soumettre les régions canadiennes à l'influence des États-Unis, et que l'État canadien était une meilleure protection, ce qui est tout à fait probable. On pourrait certainement en dire autant pour la France. N'oublions pas néanmoins que, dans l'avenir, l'État restera, en tout cas en Europe, le centre de gravité, quels que soient les transferts du haut vers le bas. L'État conservera un rôle essentiel même dans un pays décentralisé et pour les combats que nous conduisons en faveur de la décentralisation, nous restons modérés dans nos propositions. Vous avez bien entendu Monsieur Raffarin dire qu'il ne demandait pas de compétences législatives pour les régions.
L'orateur laisse la parole au Président Christian Poncelet.