Mardi 25 janvier 1999

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Audition de Mme Viviane Reding, membre de la Commission européenne

La commission a procédé à l'audition de Mme Viviane Reding, membre de la Commission européenne, chargée de l'éducation et de la culture sur la politique communautaire dans le domaine de l'audiovisuel et du sport.

Mme Viviane Reding a noté dans un premier temps que l'audiovisuel et le sport subissaient actuellement d'importantes mutations, revêtaient l'un et l'autre une dimension sociale et culturelle majeure, et étaient liés par le fait que la télévision offre aux citoyens européens leur principal accès aux événements sportifs, tout en apportant des ressources financières substantielles aux organisations sportives.

Elle a ensuite abordé le secteur audiovisuel en indiquant que l'avènement des nouvelles technologies de l'information invitait à réexaminer la réglementation et les mécanismes de soutien actuellement en place. La Commission européenne vient d'adopter une communication définissant un certain nombre de principes et d'orientation pour l'avenir de la politique audiovisuelle européenne à l'ère numérique. L'intention exprimée par les autorités françaises de retenir la culture et l'audiovisuel parmi les priorités de la future présidence française de l'Union européenne annonce dans ce domaine un dialogue particulièrement bienvenu.

Mme Viviane Reding a présenté les quatre axes principaux de la communication de la Commission européenne :

- la défense du concept de politique audiovisuelle et la prise en compte de la dimension culturelle du secteur audiovisuel ne doivent pas conduire à l'immobilisme. La politique communautaire doit tenir compte des défis liés à l'arrivée du numérique et au développement de l'internet. Les travaux du Sénat français à l'occasion de l'examen du projet de loi sur l'audiovisuel s'inscrivent d'ailleurs dans cette préoccupation ;

- la directive Télévision sans frontières continuera de fixer le régime juridique harmonisé de la radiodiffusion télévisuelle pour la diffusion hertzienne et pour la distribution par câble ;

- ce sera aussi le cas pour la diffusion télévisuelle par l'internet. La question se pose par ailleurs de l'opportunité de définir une réglementation spécifique pour les nouveaux services audiovisuels, ne correspondant pas à la définition de la radiodiffusion télévisuelle, que l'internet permettra de diffuser. Il s'agit de savoir si des dispositions générales de type horizontal seront suffisantes pour garantir le respect d'intérêts tels que la protection des mineurs, la protection des auteurs, le pluralisme et la diversité culturelle ;

- si une réglementation spécifique apparaît nécessaire sur ce plan, elle devra reposer sur les principes suivants : la séparation de la réglementation du transport et de celle des contenus, l'application d'une même réglementation à des services identiques quel que soit le support de diffusion, le respect, dans la clarté, du rôle du service public, le recours à l'autorégulation comprise comme un moyen de compléter la loi de façon souple et efficace ;

- faute d'avoir connaissance des problèmes qui apparaîtront dans les prochaines années, il est nécessaire de préserver la capacité d'agir de l'Europe sur le plan réglementaire comme sur celui des mécanismes de soutien financier. L'Europe doit prendre position dans ce sens dans les négociations commerciales internationales telles que celles de l'OMC. Il s'agit de promouvoir la notion de diversité culturelle, plutôt que celle d'exception culturelle, qui donne l'impression d'une volonté de fermeture de l'Europe alors qu'elle forme l'ensemble régional le plus ouvert aux oeuvres audiovisuelles du reste du monde. Mme Viviane Reding a exprimé sa satisfaction de ce que le Conseil des ministres ait suivi la Commission sur ce point en publiant une déclaration dans ce sens à la veille du sommet de Seattle.

Elle a ensuite évoqué le programme de travail défini à partir de ces orientations :

- le calendrier d'application et de révision de la directive Télévision sans frontières sera respecté. Une procédure de manquement contre la France a été mise en oeuvre devant la Cour européenne de justice, sur le fondement de cinq griefs. Mme Viviane Reding a exprimé le souhait que le projet de loi sur l'audiovisuel en cours d'examen permette de clore ce chapitre. Par ailleurs, un organisme indépendant effectuera comme prévu, avant juin 2002, une évaluation de l'impact des quotas de diffusion, au vu de laquelle la Commission proposera éventuellement de modifier la directive ;

- des travaux sont en cours au sein des services de la Commission en ce qui concerne la protection des droits d'auteur dans la société de l'information, la protection des mineurs, la publicité et le parrainage, le service public de télévision et les aides étatiques au cinéma.

Mme Viviane Reding a précisé qu'il appartient aux Etats, conformément au protocole d'Amsterdam, de définir la mission de l'audiovisuel public, d'en organiser la mise en oeuvre et d'en définir le financement, tandis qu'il appartient à la Commission de veiller à ce que le financement mixte n'altère pas dans une mesure contraire à l'intérêt commun les échanges et la concurrence dans la Communauté. Ceci pose la question de la proportionnalité et de la transparence des modes de financement de l'audiovisuel public. Mme Viviane Reding s'est déclarée satisfaite de la réduction de la part de la publicité dans le financement du service public, prévue par la France. Il est souhaitable que le financement du service public audiovisuel ne soit pas majoritairement publicitaire, a-t-elle estimé. Les Etats doivent être autorisés à compenser le manque à gagner qui résultera de cette évolution pour les chaînes publiques.

En ce qui concerne les aides publiques au cinéma, elle a indiqué que le commissaire chargé de la concurrence procédait à l'examen des systèmes nationaux, et qu'elle avait demandé à ses services d'engager un examen identique en fonction de l'objectif de la diversité culturelle, ne pouvant accepter un régime d'encadrement qui pénaliserait la création et la diversité culturelles.

Elle a indiqué par ailleurs que la Commission avait adopté sa proposition de lancer un programme " Média Plus " destiné à succéder au programme " Média II " à partir de 2001, avec un budget en augmentation de 30 %. L'objectif de ce nouveau programme de soutien à la création d'oeuvres audiovisuelles est de prendre en compte les défis du numérique. Il s'agit d'encourager la circulation des oeuvres en Europe et sur le plan international. Il reviendra à la présidence française de la Communauté d'assurer l'adoption définitive de " Média Plus ".

Mme Viviane Reding a ensuite abordé les questions sportives, notant que la Communauté ne disposait pas de compétence explicite dans ce domaine, mais que des initiatives importantes fondées en particulier sur le droit communautaire de la concurrence permettaient d'y prendre des initiatives.

Elle a indiqué sa volonté de contribuer à faire en sorte que l'évolution du sport ne dépende pas seulement du droit de la concurrence, et que sa dimension sociale et éducative soit largement prise en compte par la Communauté européenne. Elle a aussi précisé que, dans ce domaine, la Commission avait fait en trois mois plus de propositions qu'en quarante ans, en raison notamment de l'intensification de la réglementation du sport dans pratiquement tous les Etats membres et du développement des enjeux économiques des activités sportives.

La Commission s'est d'abord mobilisée contre le dopage, adoptant le 1^er décembre dernier un " plan d'appui communautaire " destiné à mettre en oeuvre l'ensemble des instruments disponibles dans les domaines de la recherche, de la santé publique, de la libre circulation des médicaments, de l'éducation et de la jeunesse, de la santé publique.

La Commission a aussi contribué à la création de l'Agence mondiale contre le dopage, après des négociations, qui n'ont pas toujours été aisées, avec le Comité olympique international et certains partenaires d'outre-Atlantique. L'Union européenne participe au fonctionnement de cette agence qui permet d'expérimenter un nouveau partenariat entre les autorités publiques et le mouvement sportif en vue de définir des procédures et des standards communs pour la lutte contre le dopage.

Mme Viviane Reding a noté que l'Europe s'était montrée soudée, volontariste et déterminée sur ce dossier, et a relevé le rôle important joué par la France. Elle a indiqué qu'elle proposerait prochainement à la Commission d'adopter un projet de décision du Conseil et du Parlement européens permettant à la Communauté européenne de participer en tant que telle à l'Agence mondiale contre le dopage. Il s'agit, conformément aux voeux de la France, de faire prévaloir la conception européenne du sport.

Mme Viviane Reding a enfin indiqué que la réflexion sur l'évolution du modèle européen était au coeur du rapport qu'elle avait préparé à la demande du Conseil européen de Vienne en décembre 1998. Les questions posées sont les suivantes : comment préserver les structures actuelles du sport et sa fonction sociale, comment concilier l'économie du sport et la préservation des valeurs de solidarité, d'éducation et d'exemplarité dont il est porteur, comment renforcer la protection des jeunes sportifs. Mme Viviane Reding a remarqué que le projet de loi présenté au Parlement français traitait plusieurs de ces thèmes et qu'il était important que s'approfondissent les échanges entre la Commission européenne et les instances nationales sur ces questions cruciales.

Elle a conclu son exposé en estimant que ses échanges avec la présidence portugaise ainsi que les relations qu'elle entend approfondir avec la future présidence française de l'Union démontraient l'existence d'un contexte favorable.

Un débat s'est ensuite engagé, portant dans un premier temps sur la politique audiovisuelle de la Communauté européenne.

M. Jean-Paul Hugot a demandé s'il était préférable de définir de façon synthétique le rôle du service public de l'audiovisuel ou d'élaborer un catalogue de ses missions. Il a souhaité savoir les raisons expliquant l'opposition de certains Etats membres aux quotas de diffusion et si la France était minoritaire sur ce dossier. Il a aussi demandé si la prohibition de la violence gratuite et des émissions pornographiques prévue par les dispositions de la directive Télévision sans frontières intéressant la protection des mineurs devait être considérée comme indicative, et s'il était souhaitable d'organiser la régulation de l'audiovisuel au niveau communautaire.

M. Jack Ralite, rappelant la fusion A.O.L.-Time Warner et la fusion Time Warner-E.M.I., a demandé quelles étaient les intentions de la Commission face à une évolution qui aboutit à la constitution de très fortes positions dominantes au niveau international, situation dans laquelle l'Europe risque de perdre son âme. Il a estimé que la position de la direction générale de la concurrence sur les aides au cinéma conduisait à la disparition du cinéma européen, et a critiqué le principe selon lequel les aides ne devaient pas dépasser 50 % du coût de production des films, le calcul de ce pourcentage étant effectué film par film.

Il a regretté les conséquences de la reconnaissance par la Commission du groupe U.P.I. résultant du regroupement d'Universal et de M.G.M., notant les effets pervers d'une procédure imposant à la Commission européenne et non à U.P.I. l'obligation d'apporter la preuve que les conditions posées par l'autorisation d'opérer en Europe n'étaient pas respectées.

Il a estimé que les discussions avec les Etats-Unis seraient le facteur essentiel de l'évolution des quotas de diffusion, regrettant une déclaration du commissaire Prodi selon laquelle la culture américaine était considérée par certains comme capable de " constituer la référence unitaire pour l'Europe à la recherche de son âme ", et selon laquelle cette hypothèse n'était pas scandaleuse dans la mesure où les équilibres futurs du monde reposent sur une coopération étroite entre l'Europe et les Etats-Unis, ce qui implique une affinité en matière d'interprétation des besoins de la société.

Il a enfin estimé que la notion de diversité culturelle n'était pas défensive mais offensive.

M. Louis de Broissia a demandé comment les trois commissaires européens compétents dans le domaine des technologies de l'information et de l'audiovisuel coordonnaient leurs travaux, et si Arte pouvait préfigurer une chaîne culturelle européenne.

M. Pierre Laffitte a demandé comment pouvaient s'articuler la régulation européenne et les régulations nationales dans le domaine des technologies de l'information, et de quelle façon pouvaient être combinées la régulation de l'audiovisuel, celle des télécommunications et celle de l'Internet. Il a aussi souhaité savoir quelle était la stratégie prioritaire poursuivie dans le cadre du programme Média Plus et quel était le niveau estimé des moyens nécessaires à la mise en place d'une politique européenne des contenus, notamment des contenus numérisés. Il a enfin demandé si l'Europe était présente dans les projets de lancement de constellations satellitaires en orbite basse.

Mme Danièle Pourtaud a demandé ce qu'il fallait penser du principe de neutralité technologique face à la convergence provoquée par les technologies numériques de l'information et sous quelle forme ce concept pouvait devenir opérant. Elle a aussi souhaité avoir des précisions sur l'avenir des quotas de diffusion et s'est informée de l'opinion de Mme Viviane Reding sur la réponse donnée par la direction générale de la concurrence de la Commission à la question de l'exclusivité de diffusion des programmes de France 2 et France 3 par le bouquet satellitaire TPS.

M. Jean-Pierre Fourcade a demandé comment il était possible d'organiser la protection des mineurs sur l'Internet et quelle était la part des crédits du programme Média Plus consacrée à la création de contenus.

Mme Viviane Reding a présenté les réponses suivantes :

- une définition globale du rôle de la télévision publique est préférable à une énumération de missions ;

- une conception de l'audiovisuel différente d'un Etat membre à l'autre explique la divergence des positions sur les quotas de diffusion. Cette différence apparaît clairement si l'on compare la position française à celle de l'Allemagne. La Commission a la tâche difficile d'opérer la jonction des points de vues. Il est important que la France explique sa position aux autres Etats membres dans ce débat qui promet d'être difficile ;

- la protection des mineurs est facile à organiser dans le domaine de la radiodiffusion classique, beaucoup moins sur l'Internet. Dans ce dernier domaine, il est nécessaire d'organiser la responsabilité des fournisseurs d'accès avec un système d'autorégulation contrôlée. Une collaboration avec les Etats-Unis et le reste du monde est indispensable à cet égard, afin de limiter au maximum le risque de localisation des contenus illégaux dans les pays les plus laxistes ;

- l'opportunité de mettre en place une régulation européenne de l'audiovisuel n'est pas évidente. Il est vrai que certains pays demandent l'élaboration d'une définition communautaire du service public de l'audiovisuel. Cette perspective reste lointaine. Il convient cependant de mettre de l'ordre dans la démarche des Etats-membres, soit en élaborant une directive, soit sur la base d'une interprétation commune des règles de la concurrence dans ce domaine ;

- les grandes fusions internationales modifient profondément la problématique de la concurrence, telle qu'on la perçoit au niveau communautaire. Des discussions approfondies entre le commissaire chargé de la culture et le commissaire chargé de la concurrence seront indispensables afin de réévaluer la jurisprudence de la Commission en matière de fusion des entreprises européennes ;

- l'adoption de la règle du non-cumul des aides nationales avec les aides du programme Média a jusqu'à présent été évitée ;

- la notion de diversité culturelle n'est pas prise en compte par les traités communautaires ni par le droit de la concurrence. Il devient de plus en plus indispensable de la prendre en considération dans la perspective de la mise en place de l'Europe des citoyens. Des discussions sont en cours à ce sujet avec le commissaire chargé de la concurrence ;

- les trois commissaires européens ayant compétence sur les dossiers liés à la société de l'information coopèrent de façon très satisfaisante ;

- le commissaire Prodi estime à juste titre qu'il faut collaborer avec les Etats-Unis et non entretenir des relations conflictuelles avec eux. Ceci ne signifie pas que l'Europe adoptera la culture américaine. Des relations équilibrées sont d'ailleurs possibles, dans la mesure où les Etats-Unis sont demandeurs dans des domaines tels que la réglementation d'Internet, l'éducation, le dopage, la recherche, alors que l'Europe a des revendications à faire valoir dans des domaines tels que le cinéma, où les Etats-Unis ont d'ailleurs une politique objectivement protectionniste ;

- Arte est une grande réussite, même si l'audience est faible. Il faut la considérer comme un laboratoire susceptible de déboucher sur des initiatives dans d'autres pays. On peut imaginer que cette expérience débouchera à terme sur la création d'une chaîne culturelle paneuropéenne ;

- le programme " Média Plus " disposera d'une enveloppe de 400 millions d'euros, en augmentation de 30 % par rapport à celle de " Média 2000 ". Cela reste cependant très insuffisant et ne permet pas de subventionner la production. Il est vrai cependant que l'aide à la production est du ressort des Etats membres. L'objectif du programme Média est de donner une sensibilité européenne aux oeuvres produites afin de favoriser leur circulation. Il s'agit d'un système complémentaire aux systèmes nationaux d'aide ;

- la neutralité technologique est un principe inscrit dans les textes communautaires ;

- la direction générale de la concurrence de la Commission a autorisé France Télévision à maintenir l'exclusivité consentie à TPS. Des discussions entre les services chargés de la concurrence et les services de la culture s'imposent sur ce dossier.

Sur les questions sportives, M. James Bordas s'est félicité du caractère très concret de l'exposé de Mme Viviane Reding et de l'action qu'elle avait entreprise, ainsi que de sa volonté de prendre en considération la fonction sociale et éducative du sport et ses valeurs de solidarité, soulignant que la commission des affaires culturelles avait suivi avec intérêt la réflexion de la Commission sur la prise en compte des spécificités sportives dans l'application des règles communautaires, et notamment du droit de la concurrence.

Jugeant positif le souci manifesté par le " rapport d'Helsinki " de favoriser la solidarité entre le sport professionnel et le sport amateur, il a demandé à Mme Viviane Reding si la Commission européenne avait progressé dans la définition de solutions concrètes à certains des problèmes qu'elle avait soulevés, telles la " multipropriété " des clubs sportifs, la possibilité d'admettre la vente collective des droits de télévision, qui peut permettre une redistribution des ressources entre grands et petits clubs, ou l'indemnisation des clubs formateurs, qui doit pouvoir être assurée en évitant les dérives du système des transferts.

Notant par ailleurs que des questions comme la lutte contre le dopage ou la protection des sportifs mineurs, qui sont de la compétence des Etats membres, ne peuvent pour autant être réglées au seul niveau national, il s'est félicité de l'appui de la Commission à la lutte contre le dopage et de la mise en place de l'Agence mondiale anti-dopage, et il a interrogé Mme Viviane Reding sur les perspectives d'harmonisation des législations tendant à la " moralisation " du sport professionnel. Il a enfin espéré que la Commission, qui n'avait pas formulé d'objections au régime français des aides publiques aux clubs sportifs mis en place en 1994, aurait la même attitude à l'égard du nouveau dispositif récemment adopté par le Parlement.

En réponse à ces questions, Mme Viviane Reding a apporté les précisions suivantes :

- la Commission n'a ni l'intention ni -faute de base juridique- la possibilité d'élaborer une réglementation européenne du sport. Le sport restera dans le domaine de la subsidiarité. Toutefois, la subsidiarité rencontre ses limites quand les problèmes s'internationalisent et la Commission peut alors jouer un rôle de " bons offices " pour aider au rapprochement des points de vues entre les Etats membres. Les ministres nationaux qui s'investissent le plus dans ces questions sont d'ailleurs les plus conscients de l'aide que peut leur apporter la Commission ;

- le fait pour une fédération sportive nationale ou européenne de vendre collectivement les droits de retransmission de manifestations sportives est ipso facto contraire au droit de la concurrence, auquel il n'est possible de faire exception que dans un but d'intérêt public. Ainsi, la vente collective des droits pourrait être admise si elle permettait de faire bénéficier d'une partie notable du produit de cette vente les petits clubs, et en particulier les clubs formateurs. Il conviendra de fixer des règles dans ce domaine en accord avec les Etats membres, et la Commission a dans cette perspective convié les fédérations sportives à lui faire part de leur point de vue ;

- en ce qui concerne la lutte contre le dopage, la Commission a pu faire entendre et prendre en compte les préoccupations européennes au niveau de l'élaboration des statuts de l'Agence mondiale anti-dopage ; elle n'aura cependant pas les moyens de contrôler son fonctionnement futur ;

- la multipropriété des clubs sportifs est essentiellement du ressort des droits nationaux et des règles sportives, et elle doit être résolue par les instances nationales et par les fédérations sportives, dont la Déclaration annexée au Traité d'Amsterdam a rappelé l'autonomie. Elle ne pourrait relever du droit européen que dans la mesure où elle produirait des effets anticoncurrentiels transnationaux. Mais elle apparaît pour l'instant comme un problème de la compétence des Etats membres, que la France n'est d'ailleurs pas la seule à soulever.

En conclusion du débat, M. Adrien Gouteyron, président, a souligné que le législateur national était désormais conscient qu'il ne pouvait plus agir sans tenir compte de l'Europe, mais qu'il devait également prendre conscience de la nécessité et de l'utilité de faire valoir les préoccupations nationales au niveau communautaire. Remerciant Mme Viviane Reding, il a estimé que son audition aurait certainement renforcé la commission des affaires culturelles dans la conviction qu'il était indispensable de développer les contacts et l'information réciproque entre le Sénat et les instances européennes.

Mercredi 26 janvier 2000

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Patrimoine - Protection des trésors nationaux - Examen des amendements

La commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Serge Lagauche, à l'examen des amendements aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 444 (1998-1999) relative à la protection des trésors nationaux et modifiant la loi n° 52-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane.

A l'article 2 (modalités de délivrance du certificat autorisant l'exportation d'un bien culturel), la commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, tendant à maintenir le caractère consultatif de l'avis de la commission compétente pour se prononcer sur les refus de certificat.

Avant l'article 5, après les interventions du président Adrien Gouteyron, et de MM. Ambroise Dupont et Victor Reux, le rapporteur a indiqué que les amendements de la commission des finances partaient du constat de l'insuffisance des ressources dont disposait l'Etat, et tendaient à encourager l'acquisition de trésors nationaux par des propriétaires privés. Tout en reconnaissant l'intérêt indéniable de ces propositions sur lesquelles il convenait d'interroger le Gouvernement et qui présentaient le mérite de susciter une réflexion sur les moyens budgétaires consacrés à la politique de protection du patrimoine national, il a toutefois souligné la nécessité d'en évaluer avec précision la portée et l'efficacité. En conséquence, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 1 présenté par M. Yann Gaillard, au nom de la commission des finances, tendant à exonérer de droits de mutation à titre gratuit, à concurrence de 50 % de leur valeur, les biens mobiliers classés comme monument historique avec le consentement de leur propriétaire. Elle a également donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 2 présenté par M. Yann Gaillard, au nom de la commission des finances, visant à prévoir le classement de droit des oeuvres auxquelles a été refusé le certificat.

A l'article 5 (procédure d'acquisition des trésors nationaux), la commission a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 3, présenté par M. Yann Gaillard au nom de la commission des finances, ouvrant la possibilité à une personne privée, par l'intermédiaire de l'Etat, de présenter une offre d'achat au propriétaire d'une oeuvre à laquelle le certificat a été refusé. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet de l'amendement n° 6, présenté par le Gouvernement, relatif au caractère non indemnisable de la décision de renouvellement du refus de certificat.

Après l'article 5, elle a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 4, présenté par M. Yann Gaillard au nom de la commission des finances, visant à prévoir un agrément de droit de la dation en paiement de droits de mutation d'oeuvres classées avec le consentement de leur propriétaire après un refus de certificat.

Nomination de rapporteurs

Au cours de la même réunion, la commission a procédé à la nomination, à titre officieux, de M. James Bordas comme rapporteur du projet de loi n° 1821 (AN), modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission.

Elle a également désigné M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur de la proposition de loi n° 125 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer le rôle de l'école dans la prévention et la détection des faits de mauvais traitements à enfants.

Mission d'information - Fonctionnement de la Bibliothèque nationale de France - Désignation des membres

La commission a enfin désigné ceux de ses membres appelés à faire partie de la mission d'information chargée d'étudier le fonctionnement de la Bibliothèque nationale de France. Outre le rapporteur pour avis de la commission pour le budget de la culture, M. Philippe Nachbar, ont été désignés MM. Xavier Darcos, Jacques Donnay, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Ivan Renar, Philippe Richert et Marcel Vidal, en qualité de membres titulaires, et MM. Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, André Maman et Jack Ralite en qualité de membres suppléants.

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