Mercredi 9 février 2000

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Communication audiovisuelle - Audition de M. Raphaël Hadas-Lebel, conseiller d'Etat

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Raphaël Hadas-Lebel, conseiller d'Etat, président du groupe de travail sur la télévision numérique de terre, sur le rapport de ce groupe de travail.

M. Raphaël Hadas-Lebel a indiqué que, saisi à l'automne par le ministre de la culture et de la communication de sa mission, il avait dû attendre un certain nombre de réponses au questionnaire diffusé par le Gouvernement jusqu'à la mi-décembre, et qu'il avait décidé d'accélérer l'élaboration de son rapport afin que le Sénat ait connaissance des conclusions proposées avant d'engager le débat sur le projet de loi modifiant la loi du 30 septembre 1986.

Il a précisé qu'il assumait, en tant que président du groupe de travail, le contenu du rapport qu'il a rédigé et signé, qui n'engage que lui, le travail interministériel devant débuter ces jours-ci.

M. Raphaël Hadas-Lebel a ensuite rappelé la procédure d'élaboration de ce rapport. Un livre blanc a été au départ diffusé par le Gouvernement afin de clarifier les questions posées par le lancement du numérique de terre et de recueillir l'avis de toutes les parties en présence. Plus de cent réponses ont été reçues et analysées par le groupe de travail. Résumées dans la première partie du rapport, elles précisent l'état du rapport des forces en présence. C'est sur cette base que le groupe de travail a tenu plusieurs réunions et que son président a rédigé ses conclusions.

M. Raphaël Hadas-Lebel est aussi revenu sur le contexte général du lancement du numérique de terre. Il y a moins de cinq ans, la plupart des acteurs, les principaux d'entre eux alors engagés dans la mise en place d'une offre de services satellitaires, se déclaraient hostiles au lancement du numérique de terre. Le moment est désormais indubitablement arrivé d'engager ce processus. Certains acteurs, tels que les câblo-opérateurs, expriment des réticences. Il apparaît cependant que cette échéance ne peut plus être différée. Il n'est pas utile de procéder à de nouvelles études préalables : certaines devront être menées parallèlement au lancement du processus sans retarder celui-ci. Ainsi devrait être achevée, d'ici quelques années, la numérisation complète de la chaîne de l'image, la cessation de la diffusion en analogique semblant inéluctable d'ici une dizaine d'années. Ceci permettra de mettre fin au gaspillage de la ressource rare que constituent les fréquences hertziennes terrestres.

La diffusion numérique de terre est aussi avantageuse pour les téléspectateurs, qui disposeront d'une offre élargie de programmes. Celle-ci devrait, selon les premières estimations livrées par l'Agence nationale des fréquences, être six fois plus importante que l'offre de six programmes diffusés en analogique, à laquelle 80 % des téléspectateurs ont à l'heure actuelle seulement accès. L'offre numérique sera disponible à la seule condition d'acquérir un décodeur et sans qu'il soit nécessaire de modifier les antennes râteau.

Les diffuseurs pourront quant à eux diffuser six programmes à un coût identique à la diffusion d'un seul programme en analogique. Les coûts de diffusion par voie hertzienne numérique resteront cependant supérieurs à la diffusion par satellite.

Enfin, la diffusion hertzienne numérique de terre offrira de fortes marges de développement à l'industrie de l'équipement électronique grand public.

Quelques incertitudes demeurent.

Il conviendrait d'éviter que le numérique de terre entre en concurrence frontale avec le câble et le satellite. Les câblo-opérateurs craignent les effets de cette concurrence. Cependant, si l'offre diffusée en numérique de terre est majoritairement en clair, ce marché sera différent de celui de l'offre cryptée du câble et du satellite, et l'on peut estimer que les souscripteurs d'abonnement pour des chaînes de sport et de cinéma diffusées par satellite ou distribuées par le câble maintiendront ceux-ci. De plus, il n'y aura pas de concurrence entre le numérique de terre et le câble dans les zones dont le câblage ne peut être envisagé.

Par ailleurs, il est difficile de prévoir le moment où des récepteurs numériques seront mis sur le marché à des prix équivalents à ceux des récepteurs analogiques. Or, le marché de la diffusion terrestre numérique ne peut se développer que si les prix des récepteurs diminuent fortement.

Il est difficile aussi de prévoir si les nouveaux programmes diffusés en numérique de terre attireront un public important. Les opérateurs sont cependant conscients du fait qu'il leur faudra plusieurs années avant de parvenir à l'équilibre de leurs comptes et que cet aboutissement dépendra beaucoup de la réorientation des ressources publicitaires vers les programmes diffusés par voie hertzienne terrestre numérique. Il est à cet égard très probable que le marché de la publicité ait des perspectives de développement suffisantes pour assurer le financement des nouveaux programmes.

Il y a aussi une incertitude sur le nombre de multiplexes qu'il sera possible de mettre en place et sur leur couverture territoriale. L'Agence nationale des fréquences a indiqué qu'il était possible de constituer rapidement quatre réseaux couvrant 80 % de la population et deux réseaux en couvrant 60 %. Des études supplémentaires sont nécessaires dans ce domaine.

On ne sait pas, enfin, si le développement de l'internet va infléchir les modes de consommation des programmes télévisés.

En définitive, la certitude majeure est que, dans l'économie du numérique de terre, le rôle déterminant appartiendra aux opérateurs. Le législateur peut créer les conditions du succès, mais la décision appartiendra aux opérateurs.

M. Raphaël Hadas-Lebel a ensuite évoqué l'offre de programmes. Il a estimé nécessaire de réserver six canaux de diffusion aux chaînes nationales diffusées actuellement en analogique, en vue d'une double diffusion, nécessaire dans la mesure où les récepteurs numériques ne pourront pas recevoir les programmes diffusés selon le mode analogique. La double diffusion sera coûteuse pour les opérateurs, la question se pose donc de savoir s'il faut en faire une obligation juridique.

Le CSA propose d'octroyer en outre un deuxième canal numérique aux diffuseurs actuels de télévisions nationales afin de leur permettre de rediffuser leurs programmes de façon décalée.

M. Raphaël Hadas-Lebel a souhaité que la majorité des programmes soit diffusée en clair, qu'il s'agisse de déclinaisons du programme de base, de nouveaux programmes ou de chaînes thématiques. Il a noté qu'une chaîne d'information continue telle que LCI pourrait vraisemblablement être diffusée en clair et financée par des ressources publicitaires.

Evoquant ensuite la place du service public dans la diffusion numérique de terre, il a rappelé que France Télévision réclamait deux multiplexes. Il a noté que s'il n'y avait pas de raison de revenir, pour la diffusion numérique, sur le système actuel qui prévoit l'attribution prioritaire de fréquences aux chaînes de services publics, en revanche, les services commerciaux que la télévision publique diffuserait par voie numérique devraient être soumis aux règles de mise en concurrence et à la procédure d'autorisation applicables aux services privés.

Ceci pose le problème de la définition du service public et du financement des chaînes de service public au regard du droit européen. La loi devra régler ces questions.

Les perspectives ne sont pas très claires en ce qui concerne la télévision locale. Il existe une demande de programmes locaux, à laquelle peuvent répondre aussi bien des télévisions commerciales que des télévisions associatives financées partiellement par des fonds publics. En ce qui concerne la télévision commerciale locale, le CSA refuse la syndication de programmes préconisée par le groupe AB Productions. Il semble, en revanche, plus disposé à accepter la syndication de la publicité diffusée sur les chaînes locales. Il est cependant difficile de savoir si ce procédé suffira à assurer le financement des chaînes commerciales locales.

Il faudra régler aussi la question de l'entrée de nouveaux éditeurs sur le marché du numérique de terre.

En fin de compte, il sera nécessaire de réserver un multiplexe pour la diffusion simultanée des télévisions nationales actuelles, un multiplexe pour les chaînes publiques, un demi-multiplexe pour de nouveaux programmes des chaînes privées nationales et un demi-multiplexe pour les nouveaux entrants, sans compter la nécessité de réserver un canal au guide électronique des programmes. Ceci occupera les trois multiplexes dont la couverture devrait atteindre 80 % de la population. L'attribution des deux autres multiplexes restera à déterminer.

M. Raphaël Hadas-Lebel a enfin évoqué les modalités d'attribution des autorisations d'utiliser les fréquences hertziennes terrestres numériques. Il a noté que la ressource restant limitée, il convenait de maintenir le système d'appel à candidatures et d'autorisations mis en place pour la diffusion analogique.

Il a rappelé que les opérateurs, mettant l'accent sur la logique commerciale devant présider au lancement de la diffusion numérique de terre, souhaitaient l'attribution d'un multiplexe par opérateur et la reconnaissance d'une grande liberté de choix en ce qui concerne la composition de l'offre. Le CSA, en revanche, insistant sur le maintien du pluralisme et de la diversité des programmes, souhaite avoir la maîtrise de la configuration de l'offre numérique. Ces deux catégories de préoccupations apparaissent justifiées. Il est notamment incontestable que l'efficacité commerciale de l'offre numérique est une condition incontournable du succès du numérique de terre. Il n'est cependant pas possible, compte tenu de la rareté de la ressource en fréquences, de reconnaître aux opérateurs une liberté de manoeuvre équivalant à celle dont ils disposent dans l'économie du satellite.

En fonction de ces éléments, M. Raphaël Hadas-Lebel a avancé deux formules d'attribution des autorisations.

Il pourrait être envisagé d'octroyer une autorisation à un opérateur pour un multiplexe, l'opérateur étant alors tenu de soumettre au CSA les contrats passés avec les éditeurs indépendants de programmes. Les programmes seraient conventionnés individuellement par le CSA.

Il est aussi possible que le CSA attribue les autorisations programme par programme, la loi l'autorisant à prendre en considération des offres groupées.

Une des questions à résoudre sera celle du statut de l'opérateur du multiplexe. On peut le considérer comme chargé d'une fonction technique. Mais de nombreux opérateurs considèrent que cette fonction est inséparable de la fonction de commercialisation des programmes. M. Raphaël Hadas-Lebel a estimé que ce lien n'était pas incontestable. Il a aussi indiqué que la position du CSA en faveur de l'attribution des autorisations programme par programme sans possibilité de groupage des offres pouvait conduire à un échec commercial.

Il a aussi noté qu'il serait nécessaire d'assouplir le système anti-concentration de la loi de 1986, de revoir les obligations de production et de diffusion des éditeurs de programmes et les modalités de circulation des droits, et de réaliser certaines études économiques supplémentaires, afin notamment de vérifier l'élasticité du marché publicitaire et les coûts de la diffusion numérique.

Il a estimé que le CSA devait lancer en 2000 la planification des fréquences numériques avec l'aide d'un comité regroupant les différents acteurs intéressés : diffuseurs, antennistes, etc.

Il a aussi rappelé qu'il conviendra à terme de décider de la réallocation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion analogique.

Il a enfin souhaité qu'un comité de suivi pluridisciplinaire veille à la mise en place de la diffusion hertzienne de terre, notant que le caractère extrêmement évolutif de ce dossier rendrait peut-être nécessaire des modifications ultérieures de la loi.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean-Paul Hugot a noté la nécessité de répondre rapidement à trois questions importantes : la capacité de l'industrie de l'électronique grand public à mettre sur le marché des récepteurs à un coût attractif, les perspectives ouvertes par le développement d'une offre d'images animées de bonne qualité sur Internet, l'importance et les contours de la demande de programmes nouveaux exprimée par le public.

Il a aussi demandé si l'entrée de la télévision publique dans la diffusion numérique de terre impliquerait l'augmentation de la redevance, notant qu'il ne paraissait pas impossible d'assurer le financement partiel des nouveaux programmes de service public avec des recettes provenant des services concurrentiels mis sur le marché par la télévision publique.

M. Pierre Laffitte a estimé prématuré de prévoir l'affectation à des services de télévision des quelque 36 canaux de diffusion par voie hertzienne terrestre numérique. Il existe en effet une forte demande de capacité de diffusion pour les téléservices et le télé-enseignement. Il appartient au Gouvernement de décider de l'affectation des canaux numériques en fonction de son appréciation des besoins sociaux.

Il a exprimé son accord avec son idée de mettre en place des dispositions législatives souples et révisables à moyen terme.

M. Michel Dreyfus-Schmidt, notant le risque d'une grande homogénéité des services diffusés par voie hertzienne terrestre numérique, a demandé quelles procédures permettraient d'assurer la variété du paysage audiovisuel, et s'il convenait que la loi énonce les critères en fonction desquels le CSA pourrait avoir à assurer cette diversité.

Il a noté le risque que la presse quotidienne cumule un monopole de la télévision locale et le monopole de la presse locale dans certaines régions.

Il a enfin demandé dans quelle mesure il serait opportun de prévenir par des mesures législatives l'inflation possible de la publicité télévisée à la suite du lancement du numérique de terre.

Mme Danièle Pourtaud a noté que le champ des interrogations demeurait assez large et a exprimé son accord avec l'idée que le lancement du numérique de terre nécessitait l'engagement des opérateurs et l'adhésion des téléspectateurs. Elle a insisté sur l'importance du calendrier du passage à la diffusion terrestre numérique et a rappelé l'importance à cet égard d'un processus favorisant la production de masse de récepteurs numériques, afin de permettre la diminution de leur prix unitaire.

Elle s'est déclarée favorable à la primauté de l'offre de programmes en clair et a souhaité disposer d'évaluations plus précises de la concurrence que le numérique de terre ferait à la distribution par câble et à la diffusion par satellite.

Elle a aussi noté que l'augmentation de l'offre de services consécutive au lancement du numérique de terre favoriserait sans doute le développement d'une offre thématique suscitant la diminution de l'audience de la télévision généraliste, et porterait ainsi atteinte au lien social assuré par celle-ci.

Elle a rappelé l'intérêt manifesté par le Sénat au développement de la télévision associative, a noté que le système d'attribution des fréquences numériques service par service préconisé par le CSA évoquait le système d'attribution des fréquences radiophoniques et rappelé que celui-ci avait suscité un très long processus d'adaptation avant que le paysage radiophonique parvienne à trouver un équilibre à peu près satisfaisant.

M. Louis de Broissia a demandé si l'attribution des fréquences analogiques disponibles pour la télévision locale risquait de freiner le lancement du numérique de terre. Il a souhaité disposer d'informations sur la façon dont le numérique de terre pourrait favoriser le développement de la télévision interactive. Il a estimé que, compte tenu de la modestie du prix de la publicité télévisée en France, la demande de publicité était très élastique, et qu'il était par conséquent probable que les ressources publicitaires permettraient de couvrir les coûts du lancement du numérique de terre.

M. Gérard Collomb a noté l'existence d'une contradiction entre la logique commerciale susceptible de justifier l'attribution des autorisations multiplexe par multiplexe, et le souci d'assurer la diversité du paysage audiovisuel. Il a aussi noté que les " nouveaux entrants " potentiels craignaient de se trouver dans une situation défavorable si leurs programmes étaient diffusés dans des multiplexes gérés par des opérateurs concurrents, et a demandé s'il était possible de différencier le métier d'opérateur de multiplexes et celui d'éditeur de programmes.

En réponse à ces questions, M. Raphaël Hadas-Lebel a apporté les éléments de réponse suivants :

- le groupe de travail sur la télévision numérique de terre n'a pas disposé d'études sur le comportement des téléspectateurs face à l'évolution de la communication audiovisuelle. On constate, aux Etats-Unis, que les grands réseaux n'ont pas subi de très graves pertes d'audience. Ils représentent à l'heure actuelle 60 % de l'audience. En France, les chaînes généralistes représentent 80 % de l'audience, et il est peu probable qu'elles franchissent le plancher de 70 % à moyen terme. Un certain risque de dissolution du lien social assuré par les télévisions généralistes n'en existe pas moins. Au demeurant, la croissance de l'usage d'internet accentue ce risque. Il est toutefois intéressant de noter qu'une chaîne comme TF1 est réticente à l'égard des formules de diffusions décalées de son programme tronc, dans la mesure où cette chaîne souhaite conserver son rôle de lieu de rassemblement du public le plus vaste possible ;

- la création de nouvelles chaînes publiques en clair destinées à être diffusées par voie hertzienne terrestre numérique impliquera vraisemblablement l'augmentation de la redevance. Un des facteurs, peu évoqué, de l'augmentation des coûts, sera la progression des droits à payer pour la multidiffusion des programmes. Il est significatif que le président de France Télévision ait évalué à 1 milliard de francs les besoins de financement liés à l'entrée dans le numérique de terre ;

- les fréquences disponibles actuellement seront utilisées pour des programmes de télévision ou des services connexes. Le problème de l'affectation à d'autres usages, tels que les téléservices, mais aussi la radio numérique (DAB) et la boucle locale de radio, se posera au moment de l'arrêt de la diffusion analogique des programmes de télévision ;

- dans la mesure où l'économie du numérique de terre dépendra de l'engagement des opérateurs, il convient de reconnaître au CSA la possibilité de ne pas attribuer des fréquences si la demande est insuffisante ;

- les catégories de programmes susceptibles d'attirer une vaste audience sont peu nombreuses. Il y a donc un risque réel de ressemblance entre les différents multiplexes numériques ;

- il y a un travail de réflexion à mener sur l'élargissement du système anticoncentration de la loi du 30 septembre 1986, dont l'équilibre est actuellement plutôt satisfaisant ;

- le risque d'une saturation par la publicité des programmes diffusés en numérique de terre est peu probable. Ce n'est que progressivement que les investissements publicitaires se porteront vers ce mode de diffusion, au fur et à mesure de l'augmentation de l'audience. Le problème se posera à terme, en particulier pour financer les services locaux, de l'accès du secteur de la distribution à la publicité télévisée ;

- si la loi modifiant la loi de 1986 est adoptée en juin prochain et si le CSA met en oeuvre sans retard la planification des fréquences, les premiers appels à candidatures pour les fréquences hertziennes terrestres numériques pourront être lancées en janvier 2001. Les réponses parviendront alors au CSA vers juin 2001, ce qui devrait permettre la diffusion des premiers programmes à Noël 2001 ou en janvier 2002. Toutefois, on ne sait pas encore quel sera le nombre de fréquences disponibles ;

- le CSA souhaite procéder à l'attribution des fréquences hertziennes terrestres numériques de télévision selon les mêmes procédures que celles utilisées pour les fréquences de la bande FM. Cependant, la télévision met en jeu des investissements beaucoup plus importants que la radio. Le contexte est donc différent ;

- la planification des fréquences numériques de terre est un travail complexe, qui pourrait s'étendre sur une durée de trois ans. On sait qu'au-delà de 80 % de la population, le coût de la couverture de l'ensemble du territoire progresse de façon exponentielle ;

- il est possible d'attribuer des fréquences analogiques pour la télévision locale sans geler le lancement du numérique de terre. Ceci rendra cependant moins attrayante pour les opérateurs l'attribution des fréquences numériques ;

- les chaînes météo donnent une idée de ce que sera la télévision interactive et la convergence entre l'ordinateur et la télévision. Cependant, l'interactivité mobilise beaucoup de capacités de diffusion. Il est donc raisonnable de penser que les premiers programmes interactifs seront issus des programmes de télévision proprement dits et que des usages tels que le commerce électronique interactif ne trouveront pas d'emblée leur place sur les fréquences hertziennes terrestres ;

- il est possible de remédier aux inconvénients de la formule de distribution des autorisations multiplexe par multiplexe en donnant au CSA la possibilité d'examiner les contrats passés entre les opérateurs de multiplexes et les éditeurs indépendants de programmes. La formule de distribution des autorisations service par service avec possibilité de prendre en compte des candidatures groupées offrirait cependant de meilleures perspectives aux nouveaux entrants. En tout état de cause, il faut rappeler que la télévision est une activité coûteuse et que seuls les opérateurs disposant de moyens importants peuvent réellement faire figure de candidats potentiels.

Nomination d'un rapporteur

Au cours de la même réunion, la commission a nommé M. Jacques Legendre, rapporteur du projet de loi n° 1575 (AN) relatif à l'archéologie préventive, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission, et de la proposition de loi n° 374 (1998-1999) de M. Ivan Renar et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, relative à l'organisation de l'archéologie.

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