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Table des matières






Mardi 10 juin 2003

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Culture - Rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs - Examen des amendements en deuxième lecture

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé, sur le rapport de M. Daniel Eckenspieller, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 240 (2002-2003), modifié par l'Assemblée nationale, relatif à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs.

La commission a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 1 présenté par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparenté tendant à une nouvelle rédaction de l'article 4 bis (rapport au Parlement).

A l'article 7 (création de l'établissement public de la Cité de l'architecture et du patrimoine), la commission a donné un avis défavorable à l'adoption :

- des amendements n°s 2 et 5 identiques présentés respectivement par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparenté, et M. Ivan Renar et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à doter la Cité de l'architecture et du patrimoine du statut d'établissement public à caractère administratif ;

- de l'amendement n° 3 présenté par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparenté, tendant à mentionner la conservation et la mise en valeur des collections dans les missions de l'établissement public ;

- de l'amendement n° 6 présenté par M.  Ivan Renar et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et de l'amendement n° 4 présenté par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparenté, tendant à prévoir les conditions d'intégration dans l'établissement public des personnels de l'Institut français d'architecture.

A l'article 8 (conditions d'intégration des personnels de l'Ecole nationale de la photographie), après l'intervention de M. Ivan Renar soulignant que cet amendement visait à répondre aux préoccupations exprimées par les personnels susceptibles de bénéficier de cette disposition, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 7 présenté par M. Ivan Renar et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer la précision selon laquelle l'intégration des personnels s'effectuera dans la limite des emplois budgétaires inscrits sur le budget de l'établissement. Toutefois, M. Daniel Eckenspieller, rapporteur, a fait part de sa volonté d'interroger le ministre en séance sur les garanties susceptibles d'être apportées aux personnels concernés.

Commerce - Communication - Confiance dans l'économie numérique - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Jacques Valade, président, la commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Louis de Broissia sur le projet de loi n° 195 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la confiance dans l'économie numérique.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis,
a rappelé que la commission avait déjà été appelée à s'intéresser à l'encadrement législatif des services en ligne dans le cadre des travaux qu'elle avait conduits lors de l'examen de la loi du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

C'est, en effet, à cette occasion qu'a été défini pour la première fois le régime de responsabilité des prestataires techniques opérant sur le réseau, à savoir les hébergeurs de sites et les fournisseurs d'accès à internet, à raison des contenus mis à la disposition du public.

Il a indiqué que, plus récemment, le projet de loi sur la société de l'information, préparé par la précédente équipe gouvernementale, aurait pu donner l'occasion de débattre une nouvelle fois sur ce sujet complexe, technique mais dont les enjeux sont essentiels pour le développement d'internet en France.

Il a regretté que ce projet n'ait jamais été inscrit à l'ordre du jour de l'une ou l'autre des assemblées, laissant s'instaurer dans notre pays un flou juridique pénalisant, non seulement pour les acteurs économiques évoluant dans le domaine des nouvelles technologies, mais également pour les consommateurs qui s'attendaient à l'adoption rapide de dispositions législatives garantissant leurs intérêts.

Cet abandon a surtout mis la France dans une position délicate vis-à-vis des autorités de Bruxelles puisque la transposition dans notre droit de la directive sur le commerce électronique aurait dû être effective avant le 17 janvier 2002.

M. Louis de Broissia, rapporteur, a affirmé que le projet de loi venait combler ces lacunes et répondre aux attentes des professionnels d'internet. Il correspond à la volonté exprimée par le Premier ministre de « donner un nouvel élan au chantier de la société de l'information » en sortant de la logique des « grands plans », qui créent plus d'attentes qu'ils ne règlent de problèmes, et des « grandes lois » qui mettent tellement de temps à être votées qu'elles sont déjà en décalage avec les technologies et les pratiques quand elles entrent en vigueur.

Il a souligné que les dispositions du projet de loi visaient d'abord à définir la communication en ligne.

Alors qu'en 2000 le législateur avait préféré s'en tenir à une définition en creux des services en ligne et maintenir une certaine ambiguïté quant à leur appartenance à la communication audiovisuelle, l'article 1er du projet de loi définit la communication publique en ligne comme un sous-ensemble de la communication audiovisuelle.

Les similitudes entre la communication audiovisuelle et la communication publique en ligne ont été considérées comme prédominantes. En effet, communication audiovisuelle et communication publique en ligne possèdent un certain nombre de caractéristiques communes, quatre exactement. Elles consistent toutes deux en la mise à disposition du public ou de catégories de public, par un procédé de télécommunication, de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature qui n'ont pas le caractère d'une correspondance privée.

La communication publique en ligne se signale néanmoins par une spécificité : à la différence des services de radio et de télévision et conformément aux termes du considérant 17 de la directive, la transmission des services de communication publique en ligne est assurée « sur demande individuelle ». Cette particularité suffit à justifier son traitement individualisé au sein de la communication audiovisuelle.

Puis il a précisé que l'article 2 du projet de loi, quant à lui, redéfinissait les obligations des prestataires intermédiaires des services de communication publique en ligne, à savoir les hébergeurs de sites et les fournisseurs d'accès internet. Pour ce faire, il complète l'article 43-4 et modifie les articles 43-7 à 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, tels qu'adoptés dans le cadre de la loi du 1er août 2000, afin de tirer les conséquences de la sanction du Conseil constitutionnel sur une partie de ces dispositions et d'assurer la transposition des articles 14 et 15 de la directive « commerce électronique ».

Il met en place une responsabilité civile et pénale limitée des intermédiaires techniques pour les contenus qu'ils hébergent, stockent ou transmettent. En effet, cette responsabilité ne peut être mise en cause qu'au seul cas où, ayant connaissance d'activités ou d'informations illicites, ils n'auraient pas rapidement pris les mesures nécessaires pour rendre impossible l'accès à ces activités ou à ces informations.

Enfin, il a indiqué que l'article 3 du projet de loi transposait l'article 8 de la directive « droit d'auteurs et droits voisins » du 22 mai 2001 relative à la protection de la propriété intellectuelle sur internet en donnant aux autorités judiciaires les moyens propres à faire cesser, dans les plus brefs délais, les dommages occasionnés par les cybers-contrefacteurs et grâce à l'extension de la procédure de saisie contrefaçon aux violations des droits d'auteurs et des droits voisins sur les services de communications en ligne.

M. Louis de Broisssia, rapporteur pour avis, a souligné que l'Assemblée nationale, tout en approuvant l'ensemble des dispositions du projet de loi, les avait complétées afin de satisfaire trois préoccupations.

La première vise à apporter quelques précisions au régime de responsabilité des prestataires techniques.

L'Assemblée nationale a d'abord souhaité, avec l'accord du Gouvernement, prémunir les hébergeurs de sites contre toute tentative de pression ou d'intimidation en vue d'obtenir de leur part le retrait de certaines données ou d'en rendre l'accès impossible.

Ainsi, les personnes qui auraient abusivement qualifié un contenu d'illicite afin d'en obtenir le retrait, peuvent-elles désormais voir, fort opportunément, leur responsabilité pénale engagée pour entrave à la liberté d'expression.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a institué une procédure de notification facultative qui permettra à l'hébergeur d'avoir une connaissance précise des raisons et des auteurs d'une plainte contre le contenu d'un site.

L'Assemblée nationale a également imposé aux hébergeurs une obligation de surveillance sur les contenus mis à la disposition du public, afin d'empêcher la diffusion d'informations faisant l'apologie des crimes de guerre ou des crimes contre l'humanité, incitant à la haine raciale ou ayant un caractère pédophile.

La deuxième préoccupation de l'Assemblée nationale a été d'instaurer un droit de réponse sur internet.

Est ainsi ouvert un droit de réponse à toute personne nommée ou désignée dans un service de communication publique en ligne utilisant un mode écrit de diffusion de la pensée, mis à disposition du public en général ou des catégories de public.

L'exercice du droit de réponse n'est donc pas ouvert à l'encontre de tous les services proposés sur internet. En effet, aux termes de l'article 43-14-1 du projet de loi, seuls les services de presse en ligne sont obligés de s'y plier.

Enfin, l'Assemblée nationale a souhaité adapter et préciser les pouvoirs de sanctions dont dispose le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) à l'égard des éditeurs et des distributeurs de services.

M. Louis de Broissia, rapporteur, a noté que les articles 5 bis et 5 quater autorisaient ainsi le CSA, après les avoir mis en demeure de respecter les obligations qui leurs sont imposées par les textes législatifs et réglementaires, à prononcer des sanctions pécuniaires à l'encontre des éditeurs et des distributeurs de services de radio ou de télévision et des sociétés nationales de programmes énumérées à l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dont le manquement constaté est constitutif d'une infraction pénale.

Ces deux articles répondent efficacement à la requête qu'avait présentée le président de l'autorité de régulation devant la commission au mois de janvier dernier.

Il a précisé que l'article 5 ter avait également trait aux pouvoirs de sanction du CSA.

En premier lieu, il élargit à l'ensemble des éditeurs de services de radio et de télévision privés le pouvoir dont dispose le CSA d'ordonner l'insertion, à l'antenne, d'un communiqué dont il fixe les termes et les conditions de diffusion. Ainsi, les éditeurs des chaînes thématiques du câble et du satellite, et non plus seulement les titulaires d'autorisation d'utiliser les fréquences hertziennes, seront désormais soumis au pouvoir de sanction défini par l'article 42-4.

En second lieu, une procédure simplifiée, rompant avec le formalisme de la procédure prévue à l'article 42-7, est définie pour la mise en oeuvre de ce pouvoir de sanction. Ainsi, avant d'ordonner l'insertion d'un communiqué à l'antenne, le CSA, conformément au principe du droit de la défense, sera tenu de demander à l'éditeur concerné de présenter ses observations dans un délai de deux jours francs à compter de la réception de la demande. Une fois ce délai arrivé à échéance, le CSA prononce sa décision.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis, a souligné que les amendements qu'il proposait répondaient à trois objectifs.

En premier lieu, il a rappelé que le projet de loi faisait explicitement du CSA l'instance de régulation de l'ensemble des services disponibles sur internet. Or, toutes les personnes auditionnées, par-delà les profonds antagonismes qu'elles peuvent avoir dans d'autres domaines, sont au moins d'accord sur un point : confier la régulation d'internet au CSA est irréaliste. Le CSA n'a ni les moyens ni l'envie de contrôler le contenu des dizaines de millions de pages personnelles mises en ligne sur le réseau et souhaite voir sa compétence limitée à la régulation des services de radio et de télévision disponibles sur tous les supports, y compris internet.

C'est pourquoi il a indiqué qu'il proposerait un dispositif, en accord avec l'autorité de régulation, cantonnant ses pouvoirs aux services de télévision et de radio sur tous les supports sur lesquels ceux-ci sont diffusés, évitant ainsi au CSA de se disperser en essayant vainement de contrôler le contenu des « pages jaunes ».

Par ailleurs, il a précisé que ce projet de loi était l'occasion de rectifier un certain nombre de lacunes de la loi du 30 septembre 1986 et de celle du 1er août 2000.

Tel est le cas des sanctions dont dispose le CSA à l'égard des éditeurs et des distributeurs de services ne respectant pas leurs obligations législatives, réglementaires ou conventionnelles. En effet, si la loi du 1er août a bien modifié le premier alinéa de cet article pour préciser que ces sanctions s'appliquent à l'ensemble des éditeurs de chaînes et des distributeurs de services, elle a oublié de corriger l'intitulé même des sanctions qui font toujours référence aux seuls services autorisés, c'est-à-dire les chaînes hertziennes. Concrètement, à l'heure actuelle, les chaînes et les distributeurs de services du câble et du satellite, qui sont des services conventionnés ou déclaratifs, et non des services autorisés, échappent donc en grande partie au pouvoir de régulation du CSA.

De même, notre législation utilise encore, pour qualifier les services de radio, le terme de radiodiffusion sonore. Ce terme est ambigu et contraire au principe de neutralité technologique : en effet, il se réfère non seulement aux services diffusés, mais également à un mode de diffusion particulier, celui des ondes hertziennes, alors même que la diffusion des radios sur d'autres supports, internet notamment, se développe.

Le rapporteur pour avis a jugé nécessaire de rectifier ces deux erreurs quasi matérielles, en modifiant l'intitulé des sanctions pouvant être prononcées par le CSA pour y inclure définitivement l'ensemble des services et en remplaçant le terme radiodiffusion sonore par celui de radio.

Enfin, il a souhaité faire figurer parmi les principes essentiels justifiant la mise en place de limites à l'exercice de la liberté de communication, celui de la protection de l'enfance et de l'adolescence. Alors que la violence et, de plus en plus souvent, la pornographie, envahissent les écrans de télévision à des heures que l'on peut difficilement qualifier de tardives, il a proposé de donner au CSA le pouvoir de mettre en demeure, sous peine de sanction, les services de radio et de télévision qui ne respecteraient pas l'obligation, non seulement éthique, mais aussi juridique, de rendre inaccessibles au jeune public des programmes réservés à un public averti.

Concernant le régime de responsabilité des intermédiaires techniques, M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis, a indiqué que ses amendements visaient à :

- supprimer l'obligation faite aux hébergeurs de sites de chercher à prévenir la diffusion de données illicites. En effet, si ce principe semble difficilement contestable moralement, il est juridiquement contraire à l'article 15 de la directive que ce texte est chargé de transposer ;

- élargir, conformément à l'esprit de la directive, la définition des services d'hébergement, afin d'y faire entrer notamment les forums de discussion ;

- réduire aux seuls faits dont le caractère illicite est évident et non pas apparent, la marge d'appréciation permettant d'engager la responsabilité des hébergeurs de sites ;

- supprimer la procédure de notification facultative des faits litigieux, qui crée beaucoup plus de problèmes qu'elle n'en résout.

A propos du droit de réponse, il a affirmé qu'il semblait difficile de justifier pourquoi les personnes morales ou physiques mentionnées sur une page personnelle se verraient privées de droit de réponse. Aussi a-t-il proposé d'élargir le droit de réponse sur internet à l'ensemble des services qui y sont diffusés et de préciser, afin d'éviter toute ambiguïté, le destinataire du droit de réponse.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est engagé.

M. Jacques Valade, président, a précisé que, bien qu'il soit toujours délicat de limiter la création artistique et l'innovation culturelle, il incombait néanmoins au législateur de veiller à ce que des dispositions soient prises pour sanctionner, dans ces domaines, la promotion et la diffusion d'attitudes et de contenus répréhensibles.

Soulignant qu'il était favorable à l'introduction de la morale et de l'éthique dans les nouvelles technologies, M. Ivan Renar s'est néanmoins opposé au développement du moralisme. Il a rappelé que si la régulation des nouveaux médias était nécessaire et bienvenue, les deux garde-fous que constituent la liberté d'expression et de création ne devaient en aucun cas être dépassés.

M. Pierre Laffitte a voulu savoir si les forums de discussion étaient placés sous la surveillance du CSA.

M. Michel Thiollière s'est demandé si le texte en discussion pouvait être considéré comme la première pierre d'un droit européen relatif à la communication en ligne.

Après s'être inquiétée de la signification et de la portée des pouvoirs de régulation attribués au CSA, Mme Danièle Pourtaud a souhaité savoir si les services à la demande restaient dans le champ de compétence de l'autorité de régulation. Concernant la responsabilité des hébergeurs et des fournisseurs d'accès, elle a souligné le risque qu'ils appliquent systématiquement le principe de précaution et s'érigent en censeurs des contenus. Elle a indiqué que, sur ce sujet, les dispositions de la loi sur la société de l'information lui paraissaient plus équilibrées.

M. Philippe Nogrix a estimé qu'il était indispensable d'asseoir l'autorité du CSA. Compte tenu des dégâts causés par les programmes de télévision, et maintenant par certains services proposés sur internet, sur les personnes les plus fragiles, il a souligné qu'il était nécessaire de poser certaines limites à la liberté de communication et qu'il était indispensable qu'une autorité de régulation puisse sanctionner rapidement les abus.

Notant qu'il était difficile de trouver une voie médiane entre trop de laxisme et trop de répression, Mme Brigitte Luypaert a jugé que, devant les risques encourus par les personnes les plus fragiles, et notamment les jeunes, il était peut-être nécessaire de prendre le risque d'être sévère.

Répondant aux divers intervenants, M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis, a formulé les remarques suivantes :

- bien qu'il ne faille jamais négliger l'importance de la liberté d'expression et de création, il convient néanmoins de se méfier des comportements et des messages qui pourraient être dangereux pour les personnes les plus vulnérables. L'approche proposée donnerait au CSA les pouvoirs de sanction suffisants pour dissuader les éditeurs mal intentionnés de mettre à disposition des citoyens les plus fragiles des contenus illicites ;

- il est extrêmement délicat de fixer une frontière entre les services faisant partie de la catégorie des services audiovisuels et les autres. Par conséquent, il convient de privilégier une approche pragmatique et de déterminer, au cas par cas, la compétence des différentes autorités de régulation ;

- la transposition de la directive relative à l'économie numérique, en attendant la transposition de celle relative aux communications électroniques, doit être considérée comme le premier texte visant à réguler, à l'échelle européenne, la communication en ligne ;

- le cas particulier de la régulation des services audio et vidéo à la demande sera traité dans le texte de transposition de la directive relative aux communications électroniques qui sera présenté à l'automne devant le Parlement.

Puis la commission a abordé l'examen des articles.

Elle a adopté une nouvelle rédaction de l'article 1er (définition de la communication publique en ligne) visant à limiter le champ de compétence du CSA aux services de télévision et de radio sur tous les supports et à définir les services précités.

Après l'article 1er, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à substituer dans la législation le terme de radio à celui de radiodiffusion sonore.

A l'article 2 (obligations et responsabilités des prestataires intermédiaires), elle a adopté neuf amendements visant respectivement :

- à élargir la définition des services d'hébergement prévus à l'article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

- à préciser au même article que la responsabilité de l'hébergeur ne pourra être engagée que s'il s'est abstenu d'agir en présence de faits ou de circonstances à l'évidence illicites ;

- à supprimer la procédure facultative de notification aux hébergeurs de l'existence de faits litigieux (article 43-9-1) ;

- à supprimer l'obligation faite aux hébergeurs de mettre en oeuvre tous les moyens conformes à l'état de l'art pour prévenir la diffusion de données constitutives de certaines infractions (article 43-11) ;

- à supprimer l'obligation de vérifier les données d'identification des auteurs de contenus imposée aux hébergeurs et aux fournisseurs d'accès (article 43-13) ;

- à supprimer la mention selon laquelle des clauses contractuelles peuvent limiter l'étendue de l'obligation de non-divulgation des éléments d'identification des auteurs de contenus imposée par la loi aux hébergeurs (article 43-14) ;

- à préciser les destinataires de la demande de droit de réponse sur les services de communication en ligne (article 43-14-1) ;

- à préciser expressément que ce sont les hébergeurs qui sont assujettis au secret professionnel (article 43-14-1) ;

- à élargir le champ d'exercice du droit de réponse à l'ensemble des services de communication en ligne (article 43-14-1).

A l'article 5 bis (pouvoir de sanction du CSA à l'égard des opérateurs privés de radio et de télévision), elle a ensuite adopté un amendement visant à étendre aux services déclaratifs et autorisés les pouvoirs de sanction du CSA.

Puis la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 quater afin de faire figurer parmi les principes essentiels justifiant la mise en place de limites à l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle, la protection de l'enfance et de l'adolescence.

Sous réserve de l'adoption de ces amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.

Audiovisuel - Contenu des programmes de télévision - Présentation des actes du colloque

M. Jacques Valade, président, a ensuite rendu compte de la journée thématique sur le contenu des programmes de télévision, organisée par la commission le 19 mars dernier.

Il a indiqué qu'après s'être penchée sur l'avenir des nouvelles télévisions, et notamment de la télévision numérique terrestre en 2002, la commission avait souhaité, compte tenu de l'actualité, aborder, cette année, le dossier du contenu des programmes.

La succession de faits divers inquiétants imputables à l'influence de certaines catégories de programmes à caractère violent ou pornographique, l'irruption, puis la multiplication sur les antennes des émissions de la télé-réalité, et le problème de la nécessaire spécificité des programmes proposés par les chaînes de service public, ont en effet alimenté la chronique au cours des derniers mois.

Il a estimé qu'alors que chaque Français passe plus de trois heures et demie par jour devant le petit écran, que de nouveaux supports apparaissent, que le nombre de chaînes ne cesse d'augmenter, et que la télévision est de plus en plus fréquemment accusée de favoriser le développement des maux de toute nature qui frappent notre société -violence, pornographie, illettrisme- la commission ne pouvait faire l'économie d'un large débat sur ces questions.

Il s'est réjoui de la participation à cette manifestation de tous les grands professionnels de l'audiovisuel qui confirme que le Sénat, et particulièrement sa commission des affaires culturelles, ont une expertise reconnue dans ce secteur.

Il a ensuite résumé les points forts des différentes interventions :

- sur le fond, il ressort de ces travaux que dans le domaine de la télévision, nous sommes à l'aube de profondes mutations qui tiennent en particulier à la multiplication de l'offre, à la fragmentation des audiences et au développement de l'interactivité. La TNT, le satellite ou l'Internet vont offrir de nouvelles télévisons dont il faudra, plus que jamais, réguler les contenus, ce qui pose le problème des pouvoirs du CSA ;

- sociologues et psychologues confirment que la télévision a un impact indéniable sur les jeunes que notre société doit protéger, en mettant en place des régulations, tout en sauvegardant le principe de liberté ;

- la plupart des intervenants s'accordent à reconnaître que la création française a été garantie par l'existence d'un service public fort et par l'instauration de quotas de production. Il faudra réfléchir à leur maintien, lors de la transposition de la directive « Télévision sans frontières ». La diversité culturelle dépend non seulement des créateurs mais de la volonté des politiques ;

- l'apparition de nouvelles chaînes, grâce notamment à la TNT, est une opportunité d'innovation pour toute la création, y compris locale et régionale ;

- la création d'une chaîne d'information internationale a naturellement été évoquée : elle semble inéluctable et doit être encouragée ;

- enfin, la télévision, média le plus populaire, doit être mobilisée dans son expression, publique comme privée, pour tenter d'élever le niveau culturel de nos concitoyens.

M.  Jacques Valade, président, a conclu qu'un consensus se dégageait pour souhaiter la mise en place de limites pour pallier les débordements ou les dérapages de la télévision, mais que la critique devait être nuancée et maîtrisée.

Un débat a suivi cette présentation.

M. Louis de Broissia a confirmé que les rencontres organisées par la commission des affaires culturelles du Sénat étaient un rendez-vous attendu du monde de l'audiovisuel.

Mme Danièle Pourtaud a également souligné l'intérêt de ces journées thématiques, tout en regrettant que l'opposition sénatoriale n'y soit pas mieux représentée. Elle a en outre considéré que la télévision ne devait pas seulement élever le niveau culturel de nos concitoyens mais favoriser l'accès du plus grand nombre à la culture.

M. Louis Duvernois a souhaité que la commission se penche sur le problème du contenu de la future chaîne d'information à vocation internationale.

Suivant la proposition de son président, la commission a alors décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication des actes de ce colloque sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 11 juin 2003

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Patrimoine - Modification de la loi 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive - Examen du rapport

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Legendre sur le projet de loi n° 320 (2002-2003) modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive et sur la proposition de loi n° 311 (2002-2003) de M. Claude Biwer visant à réduire le montant de la redevance d'archéologie préventive pour les collectivités territoriales.

M. Jacques Legendre, rapporteur, a souligné que la commission était saisie, pour la deuxième fois en trois ans, d'un projet de loi sur l'organisation de l'archéologie préventive.

Il a rappelé que lors de l'examen de la loi du 17 janvier 2001, la commission n'avait pas contesté la nécessité de clarifier le cadre juridique dans lequel étaient réalisées les fouilles archéologiques préventives. En effet, le statut associatif de l'opérateur de fouilles, l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), ne convenait ni aux missions qu'elle assumait, ni à son mode de financement. Cependant, le mécanisme alors mis en place, consistant à doter un établissement public à caractère administratif d'un monopole financé par l'impôt, était apparu comme une réponse inadaptée, source de lourdeurs. En effet, les estimations financières du précédent Gouvernement avaient abouti à un impôt calculé selon une formule complexe qui ne permettait pas d'assurer le financement des opérations archéologiques. Par ailleurs, l'instauration d'un monopole conduisait à restreindre les moyens disponibles pour répondre aux besoins des aménageurs, les possibilités de recrutement de l'établissement public étant limitées par des contraintes budgétaires.

Le rapporteur a rappelé que, lors des lectures successives de la loi du 17 janvier 2001, le Sénat avait fait des propositions alternatives, qui avaient notamment pour objet de développer le rôle des services archéologiques des collectivités territoriales.

Il a indiqué que les craintes exprimées lors des débats par la commission et reprises par le Sénat s'étaient révélées fondées dès les premiers mois d'application de la loi.

Le mode de financement retenu par la loi du 17 janvier 2001 a induit des différences sensibles de coût, selon que les projets d'aménagement étaient situés en zone urbaine ou en zone rurale. Les redevances sont en effet particulièrement lourdes pour les aménagements de grande ampleur implantés en zone rurale. Ce déséquilibre a eu pour conséquence de faire peser sur certains aménageurs publics des charges insupportables, qui les ont contraints, dans certains cas, à abandonner leur projet.

Les initiatives parlementaires prises à la fin de l'année 2002 ayant eu pour objet de réduire le montant des redevances d'archéologie préventive et dans la perspective desquelles s'inscrit la proposition de loi déposée par M. Claude Biwer, ont eu pour effet d'accélérer la dégradation de la situation financière de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Cette évolution était au demeurant inéluctable, dans la mesure où la loi lui accordait des ressources inférieures à ses besoins. Le monopole s'est donc traduit par un allongement des délais nécessaires à la réalisation des opérations de terrain, inacceptable pour les aménageurs.

Le rapporteur a souligné que, face à ce constat, le Gouvernement avait estimé nécessaire de réformer la loi du 17 janvier 2001, avant même qu'un bilan ait pu en être tiré.

M.  Jacques Legendre, rapporteur, a ensuite présenté les orientations du projet de loi présenté par le Gouvernement.

A titre liminaire, il a regretté que le Gouvernement ait préféré modifier la loi du 17 janvier 2001, plutôt que proposer un nouveau texte. Ce choix, lié au souci de ne pas remettre en cause l'existence de l'établissement public, ne contribue toutefois pas à assurer la lisibilité du dispositif proposé.

Il a relevé que sans remettre en cause les acquis de la réforme opérée en 2001 que sont, d'une part, l'affirmation des prérogatives de l'Etat pour assurer la protection du patrimoine archéologique et, d'autre part, la consécration du principe casseur-payeur, le projet de loi visait essentiellement à permettre la réalisation des fouilles à un coût acceptable pour les aménageurs.

Le texte distingue dans cette perspective les diagnostics et les opérations de fouilles.

S'agissant des diagnostics, le principe d'un monopole public est maintenu. Cependant, ce monopole n'est plus détenu seulement par l'INRAP, mais partagé avec les collectivités territoriales dotées de services archéologiques agréés. Ces opérations seront financées par une redevance, d'un montant de 0,32 euro par mètre carré, perçue sur l'ensemble des projets d'aménagement, dès lors qu'ils sont réalisés sur un terrain d'une superficie supérieure ou égale à 5.000 mètres carrés, qu'ils nécessitent ou non la réalisation de diagnostics.

En ce qui concerne les fouilles, qui seront décidées par l'Etat à l'issue d'éventuels diagnostics, le projet de loi prévoit que leur réalisation incombe à l'aménageur, qui en est le maître d'ouvrage. Ce dernier aura la possibilité de faire appel à l'opérateur de son choix, qui pourra être soit l'établissement public soit tout autre opérateur public ou privé, dès lors que ses compétences seront garanties par un agrément délivré par l'Etat. Le rapporteur a noté que l'ouverture des fouilles à une diversité d'opérateurs n'aurait pas pour effet de rallonger les délais nécessaires à leur réalisation, dans la mesure où la plupart des marchés seraient négociés de gré à gré, y compris ceux passés par les aménageurs publics, compte tenu du niveau du seuil à partir duquel les appels d'offre sont obligatoires.

Le rapporteur a indiqué que le projet de loi comportait diverses dispositions de nature à garantir le caractère scientifique des fouilles. Il est ainsi prévu que les fouilles seront autorisées par l'Etat après que ce dernier aura vérifié la conformité de leurs modalités de réalisation avec les prescriptions. De même, les opérateurs de fouilles devront, à l'issue des opérations, établir un rapport qui sera adressé à l'établissement public.

A cet égard, le rapporteur a estimé souhaitable de compléter le projet de loi par un dispositif relatif au régime de propriété des vestiges mobiliers découverts à l'occasion des fouilles, qui vise à réaffirmer la responsabilité de l'Etat à l'égard de ce patrimoine.

Le principe du financement des fouilles par les aménageurs exige la mise en place d'un dispositif destiné à éviter de leur imposer des fouilles sans rapport avec leurs capacités contributives. Le projet de loi prévoit un mécanisme de péréquation : une part fixée à 30 % du produit de la redevance sera affectée à un fonds destiné à financer des subventions versées aux aménageurs. Le rapporteur a toutefois relevé que ces sommes seraient pour moitié affectées à la prise en charge des fouilles occasionnées par les travaux exonérés du paiement de la redevance d'archéologie préventive. Tout en reconnaissant la légitimité des exonérations prévues par le texte en faveur du logement social et de la construction individuelle, il a regretté que les sommes destinées à financer des opérations archéologiques soient grevées de charges liées à des politiques qui ne relèvent pas de la responsabilité du ministère de la culture.

M.  Jacques Legendre a relevé que l'assiette et le mode de calcul de la redevance prévus par le projet de loi conduisaient en pratique à exonérer les projets en zone urbaine. Il a indiqué que le seuil de 5.000 mètres carrés avait été retenu afin de ne pas obérer le produit de la redevance par des coûts de recouvrement excessifs. Il a fait observer, à cet égard, que confier le recouvrement de la redevance à l'INRAP conduisait à lui imputer des charges de fonctionnement très lourdes.

Il a estimé nécessaire à la fois de rééquilibrer la charge du prélèvement entre zones rurales et zones urbaines et d'assurer un rendement suffisant de la redevance, notamment afin de garantir le bon fonctionnement des mécanismes de péréquation. Dans cette perspective, il a proposé d'abaisser le seuil de perception de la redevance à 1.000 mètres carrés, mais également de prévoir certains aménagements au dispositif pour la réalisation de travaux liés à des activités agricoles.

Soulignant les risques de rigidités qu'induisaient les exonérations dans le fonctionnement des mécanismes de péréquation, M. Jacques Legendre, rapporteur, a souhaité que le fonds puisse définir les orientations selon lesquelles seraient attribuées les subventions versées par l'Etat pour la prise en charge des fouilles. Il importe dans cette perspective de renforcer l'indépendance du fonds et de lui confier la définition de ces orientations.

Enfin, le rapporteur a indiqué que le projet de loi prévoyait le dépôt d'un rapport sur l'application de la loi avant le 31 décembre 2005. Il a considéré qu'avancer d'un an cette échéance serait de nature à inciter le Gouvernement à mettre en oeuvre la loi dans des délais assez brefs.

En conclusion, évoquant les réactions suscitées par le projet de loi au sein des personnels de l'archéologie, le rapporteur a réaffirmé son souhait de parvenir à un équilibre entre les exigences du développement économique et les contraintes inhérentes à la conservation du patrimoine archéologique, qui constitue la mémoire collective de la nation. Il a enfin relevé que le dépôt du projet de loi sur le bureau du Sénat constituait de la part du Gouvernement une marque de confiance à l'égard de la volonté de la Haute Assemblée de résoudre la crise que traverse l'archéologie préventive.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un large débat s'est engagé.

M. Jacques Valade, président, a souligné l'urgence qu'il y avait à réformer la loi du 17 janvier 2001. Il a insisté sur la nécessité de prendre conscience des contraintes nées de ce texte pour les aménageurs, notamment les collectivités territoriales, et plus particulièrement celles situées en milieu rural qui, pour certaines, ont été confrontées à des difficultés considérables compte tenu des barèmes actuels des redevances d'archéologie préventive.

Mme Françoise Férat, après avoir approuvé la réforme proposée, s'est demandé, quels seraient les critères auxquels devront satisfaire les opérateurs de fouilles pour être agréés. Elle a estimé à cet égard indispensable de garantir l'indépendance de l'opérateur de fouilles par rapport à l'aménageur. Elle a observé qu'il conviendrait de trouver, dans le cadre de l'application de la loi, un équilibre entre l'encadrement strict des opérations de fouilles et la liberté nécessaire à une diversification des opérateurs de fouilles.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, tout en approuvant les analyses du rapporteur, a exprimé le souhait que les délais nécessaires, tant à l'édiction des prescriptions archéologiques qu'à la réalisation des opérations de terrain, puissent être réduits. Il s'est interrogé sur les modalités de réalisation des diagnostics de la qualité desquels dépend l'ampleur des fouilles à réaliser. Il a souligné que, dans la situation actuelle, l'INRAP était incapable de répondre à la demande des aménageurs. S'il a relevé que les services archéologiques territoriaux disposaient encore de moyens limités, il a admis l'opportunité d'ouvrir à une diversité d'opérateurs la réalisation des opérations archéologiques.

M. Jacques Valade, président, a considéré que le projet de loi créait une très forte incitation pour les collectivités territoriales à se doter de services archéologiques qui, par leur proximité et leur complémentarité avec l'opérateur national, contribueraient à accroître les moyens disponibles pour garantir la bonne réalisation des diagnostics et des fouilles.

M. Yves Dauge, après avoir déclaré apprécier l'orientation des propositions formulées par le rapporteur, a estimé que le dispositif proposé par le Gouvernement supposait que l'Etat exerce un rôle actif dans la conduite de la politique archéologique et dispose des moyens budgétaires nécessaires. A cet égard, il s'est demandé quels seraient les moyens mis en oeuvre pour accélérer la réalisation de la carte archéologique. Il s'est également interrogé sur les intentions du Gouvernement en matière de décentralisation des compétences archéologiques.

Il a considéré que le projet de loi ne permettrait sans doute pas de réduire les coûts induits par les diagnostics et les fouilles. Ces coûts doivent être évalués le plus finement possible en tenant compte de la nécessité d'assurer l'exploitation et la valorisation des résultats des opérations de terrain.

Evoquant les exonérations prévues par le projet de loi, il a souligné que l'archéologie ne devait pas supporter la charge de politiques nationales, par ailleurs légitimes, mais étrangères à son objet.

Il s'est demandé quels types d'opérateurs pourraient venir compléter l'offre de l'INRAP. A cet égard, il a estimé que les alternatives étaient peu nombreuses, à l'exception des services territoriaux et d'entreprises ou d'associations de taille modeste.

Rappelant que les difficultés engendrées par l'application de la loi du 17 janvier 2001 ne résultaient pas du coût de l'archéologie, mais plutôt de sa répartition entre les aménageurs, il a jugé souhaitable de mettre en place des mécanismes de mutualisation plus larges que ceux proposés par le projet de loi. Il a considéré qu'une taxe additionnelle à la taxe locale d'équipement constituerait un système à la fois simple et efficace.

Après s'être félicité de l'esprit d'ouverture manifesté par le Gouvernement pour résoudre les problèmes soulevés par la loi du 17 janvier 2001, M. Philippe Richert a considéré que l'échec de ce texte n'était pas imputable au coût de l'archéologie préventive, mais à l'existence d'un monopole. Ce monopole a engendré des délais insupportables pour les aménageurs et a provoqué une absence de dialogue inacceptable. L'ouverture à une diversité d'opérateurs, qui est proposée par le projet de loi, sans avoir pour effet de diminuer directement la charge financière qui pèsera sur les aménageurs, constituera une avancée très positive, notamment dans la perspective du développement de services territoriaux. Enfin, il a regretté l'absence de sens de la concertation qui prévalait aujourd'hui parmi les personnels de l'INRAP.

Mme Marie-Christine Blandin s'est également inquiétée des liens de subordination qui pourraient exister entre les opérateurs de fouilles et les aménageurs dans la perspective d'une concentration du marché de l'archéologie. Puis, évoquant une possible pression à la baisse du prix des fouilles résultant de l'ouverture à la concurrence, elle s'est interrogée sur l'avenir de l'INRAP. Enfin, elle a souligné la nécessité d'instaurer un dialogue entre les différents opérateurs, notamment pour assurer la mutualisation des savoirs nécessaire à la préservation de la mémoire collective.

Soulignant les divergences d'appréciation qui les séparaient, M. Dominique Mortemousque a considéré que le succès de la nouvelle loi dépendrait de sa capacité à restaurer un dialogue entre les aménageurs et les archéologues.

Mme Annie David a estimé opportun d'ouvrir la possibilité aux aménageurs de procéder à des diagnostics avant le lancement de leur projet. Elle a également insisté sur l'importance de restaurer la confiance entre les archéologues et les aménageurs. Enfin, elle a à son tour évoqué les risques d'émergence d'opérateurs de fouilles liés à des entreprises d'aménagement.

Observant que le coût des fouilles était très étroitement déterminé par des choix scientifiques, M. Serge Lepeltier a déploré que ne soient pas définies au niveau national une politique de l'archéologie préventive et des priorités en matière de recherche. Il a relevé que la mauvaise connaissance du contenu archéologique du sous-sol, conjuguée à l'application du principe de précaution, conduisait à systématiser des prescriptions archéologiques induisant des coûts et des délais parfois sans rapport avec l'intérêt scientifique des terrains.

M.  Jacques Valade, président, a indiqué que les universités rencontraient des difficultés pour assurer la bonne conservation des vestiges exhumés dans le cadre de fouilles conduites par leurs équipes.

Mme Brigitte Luypaert a insisté sur la nécessité d'accélérer la réalisation de la carte archéologique. Elle a estimé souhaitable que puissent être prises en compte, lors de l'élaboration des cartes communales et des plans locaux d'urbanisme, de manière systématique, les données relatives à la localisation du patrimoine archéologique. Enfin, elle s'est interrogée sur le seuil qu'il serait souhaitable de retenir pour définir l'assiette de la redevance de l'archéologie préventive afin d'éviter que ne se reproduisent les effets pervers engendrés par l'actuelle législation.

En réponse aux intervenants, M. Jacques Legendre a apporté les éléments de réponse suivants :

- le renforcement des services de l'Etat est une des clés de la réussite du dispositif proposé par le Gouvernement ;

- la procédure d'agrément constitue le moyen de se prémunir contre les risques de collusion entre les aménageurs et les opérateurs de fouilles ;

- la principale faiblesse du dispositif actuel consiste dans le fait que le monopole place les autres opérateurs de fouilles en situation de dépendance par rapport à l'INRAP, ce qui ne les incite guère à se développer. Les diplômés en archéologie n'ont pour seul débouché que de devenir salariés de l'établissement public. Or, le nombre de postes budgétaires dont dispose cet établissement est soumis à des contraintes financières qui en limitent les possibilités de recrutement. Les moyens opérationnels disponibles pour répondre aux besoins des aménageurs sont donc limités. Le projet de loi, s'il ne résoudra pas à court terme toutes les difficultés, introduira un élément de souplesse indispensable en ouvrant la réalisation des fouilles à une diversité d'opérateurs. Ce dispositif devrait notamment permettre d'espérer un raccourcissement des délais nécessaires à la réalisation des opérations de terrain ;

- la réalisation de la carte archéologique constitue une priorité. Les services archéologiques territoriaux doivent être associés aux travaux conduits par l'Etat en ce domaine. L'amélioration de la connaissance de la richesse archéologique du territoire national, en assurant la transparence des prescriptions archéologiques, apparaît comme une condition nécessaire pour faire accepter aux aménageurs la nécessité de réaliser des opérations archéologiques et les convaincre d'en supporter le coût ;

- l'amélioration des conditions de conservation du patrimoine archéologique passe par la constitution d'un réseau de dépôts de fouilles qui exigera l'effort conjugué de l'Etat et des collectivités territoriales ;

- la loi ne devrait pas se traduire par une réduction de l'effort national en matière d'archéologie préventive, mais permettra d'en assurer une meilleure répartition ;

- le monopole instauré par la loi du 17 janvier 2001 conduit inévitablement l'établissement public à être tenté d'abuser de sa position dominante à l'égard des aménageurs ;

- l'avenir de l'INRAP était hypothéqué par le dispositif même de la loi du 17 janvier 2001. L'insuffisance de ses ressources a eu pour conséquence une dégradation de sa situation financière et une réduction de ses marges opérationnelles. A terme, cette rigidité aurait conduit à placer l'établissement dans la situation de ne plus pouvoir assumer les missions que la loi lui attribue ;

- le dispositif proposé par le Gouvernement repose sur l'existence d'un organisme national disposant des moyens nécessaires pour faire face en complémentarité avec d'autres opérateurs aux besoins des aménageurs ;

- la définition d'une politique archéologique nationale constitue une nécessité. Pour l'heure, les organismes consultatifs prévus par la loi du 17 janvier 2001 n'exercent pas les compétences qui leur sont dévolues en ce domaine. Par ailleurs, le relatif désintérêt manifesté par le ministère en charge de la recherche constitue un obstacle à la formalisation de choix scientifiques clairs. A l'avenir, le fonds prévu par l'article 7 du projet de loi a vocation à contribuer à définir des priorités en matière de recherche archéologique. A côté des diagnostics, des méthodes d'investigation nouvelles doivent être développées pour assurer la détection du patrimoine archéologique en limitant les atteintes portées aux terrains.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 1er (modalités d'édiction des prescriptions archéologiques), la commission a adopté :

- un amendement visant à prévoir que les prescriptions archéologiques émises par l'Etat sont motivées ;

- un amendement précisant les conséquences de prescriptions tendant à la conservation de tout ou partie d'un terrain.

La commission a adopté, après l'article 1er, deux amendements tendant à insérer des articles additionnelsvisant :

- d'une part, à prévoir que, dans le cadre de l'élaboration de la carte archéologique, l'Etat peut définir des zones où les projets d'aménagement sont présumés faire l'objet de prescriptions ;

- d'autre part, à préciser le cadre dans lequel sont organisés les services archéologiques des collectivités territoriales afin de substituer à la procédure d'agrément prévue par le projet de loi un dispositif reposant sur l'exercice par l'Etat d'un contrôle scientifique et technique.

A l'article 2 (réalisation des diagnostics d'archéologie préventive), outre des amendements rédactionnels ou de coordination, la commission a adopté :

- un amendement visant à mentionner, parmi les missions de l'établissement public, la réalisation de fouilles archéologiques ;

- un amendement précisant que l'établissement dispose de la possibilité de s'associer avec d'autres personnes morales dotées de services de recherche archéologique pour la mise en oeuvre de l'ensemble de ses missions ;

- un amendement précisant que dans l'hypothèse de caducité des prescriptions de diagnostics, si des vestiges sont exhumés, les opérations archéologiques sont prescrites dans le cadre de la loi du 17 janvier 2001 ;

- un amendement prévoyant que les conclusions du diagnostic sont adressées à la personne projetant d'exécuter les travaux.

A l'article 3 (réalisation des fouilles d'archéologie préventive), la commission a adopté un amendement de précision et un amendement de coordination.

A l'article 4 (modalités d'exploitation scientifique des fouilles d'archéologie préventive), outre deux amendements de coordination, la commission a adopté un amendement tendant à fixer à deux ans le délai maximal dont bénéficiera l'opérateur de fouilles pour procéder à l'étude du mobilier archéologique.

Après l'article 4, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel qui vise à préciser le régime de propriété du mobilier archéologique exhumé à l'occasion de fouilles préventives.

A l'article 6 (redevances d'archéologie préventive), outre des amendements rédactionnels ou de coordination, la commission a adopté :

- un amendement visant à abaisser de 5.000 à 1.000 mètres carrés le seuil à partir duquel la redevance d'archéologie préventive est perçue ;

- un amendement ayant pour objet de fixer de manière forfaitaire à 1.000 euros le montant de la redevance pour les opérations situées sur un terrain d'une superficie comprise entre 1.000 et 5.000 mètres carrés ;

- un amendement précisant que pour les constructions de bâtiments agricoles, la redevance est calculée sur l'emprise au sol de l'opération ;

- un amendement visant à confier le recouvrement de la redevance d'archéologie préventive aux services de l'Etat et à préciser les modalités de versement de la redevance pour les travaux dont la durée d'exécution est au moins égale à cinq ans.

Après l'article 6, la commission a adopté un article additionnel qui prévoit le montant du prélèvement versé à l'Etat en compensation des frais d'assiette et de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive.

A l'article 7 (exonération du paiement de la redevance et régime de subventionnement des fouilles archéologiques), la commission a adopté :

- un amendement visant à préciser le texte proposé pour l'article 9-1 de la loi du 17 janvier 2001 afin d'exonérer de redevance d'archéologie préventive les affouillements liés à la réalisation de travaux agricoles ou forestiers ;

- un amendement modifiant le texte proposé pour l'article 9-2 de la loi du 17 janvier 2001 afin de renforcer les compétences du fonds qu'il prévoit.

A l'article 9 (modalités d'application de la loi), la commission a adopté un amendement visant à fixer au 31 décembre 2005 la date de dépôt du rapport d'application de la loi et à procéder à une coordination rédactionnelle à l'article 14 de la loi du 17 janvier 2001.

Enfin, la commission a adopté un amendement visant à supprimer le paragraphe I de l'article 11 (entrée en vigueur de la loi) par coordination avec un amendement adopté à l'article 1er.

La commission a ensuite adopté le projet de loi ainsi modifié.

Sport - Organisation et promotion des activités physiques et sportives - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Bernard Murat sur le projet de loi n° 336 (2002-2003) relatif à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

M. Bernard Murat, rapporteur, a indiqué que le projet de loi relatif à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives modifiait un certain nombre de dispositions de la loi du 16 juillet 1984, ainsi que l'article L. 363-1 du code de l'éducation, lui-même issu de l'ancien article 43 de la loi de 1984 précitée.

Il a précisé que les dispositions de ce projet de loi répondaient aux demandes et suggestions formulées par le monde sportif lors des Etats généraux du sport, qui avaient précisément pour objectif, conformément à la volonté exprimée par le Président de la République, d'associer le monde sportif à la définition des grandes orientations qui gouverneront la politique et la pratique sportives dans les prochaines années. Il a rappelé que ces Etats généraux, qui ont mobilisé très largement l'ensemble des acteurs du sport au sein de six groupes de travail nationaux et de nombreux groupes de travail régionaux, ont montré l'attachement des acteurs du sport aux caractéristiques fondamentales du modèle français d'organisation, tout en souhaitant sa modernisation et l'adaptation de certaines de ses règles qui régissent, et parfois étouffent, la vie sportive.

Les propositions concrètes formulées par les Etats généraux, qui inspirent très directement le projet de loi, s'organisent autour de trois grands axes : un assouplissement des règles qui régissent le fonctionnement des fédérations sportives, une refonte du régime juridique des conditions d'accès à l'exercice professionnel des fonctions d'éducateur sportif, enfin, plusieurs dispositions qui ouvrent la possibilité aux clubs professionnels de devenir propriétaires, sous certaines conditions, de leur marque et des droits d'exploitation audiovisuelle des manifestations auxquelles ils participent, ainsi que de disposer du numéro d'affiliation délivré par la fédération.

Il a expliqué que les deux premiers volets du projet de loi, relatifs aux fédérations et aux fonctions d'éducateur sportif, appelaient, pour des raisons de calendrier indépendantes de la volonté du Gouvernement, des solutions urgentes qui étaient à l'origine de la grande brièveté des délais imposés pour son examen.

Il a rappelé que le ministre des sports avait eu l'occasion, lors de la discussion de la question orale posée par M. Jean-Claude Carle le 11 février 2003, d'exposer devant le Sénat les réformes qu'il souhaitait impulser qui trouvent une première traduction dans le présent projet de loi, et que la commission avait organisé en début d'année, une série d'auditions sur les problèmes du sport professionnel, et plus particulièrement sur la question des droits télévisés.

Il a toutefois regretté de n'avoir pu disposer d'un délai plus confortable pour analyser en profondeur la portée juridique et pratique de dispositions dont certaines soulèvent des questions importantes et complexes, notamment celles qui autorisent les fédérations à céder aux clubs professionnels la propriété des droits d'exploitation audiovisuelle.

Il a ensuite analysé les dispositions du projet de loi, et a indiqué que l'article 1er avait pour but d'assouplir le régime juridique des fédérations sportives, conformément aux recommandations formulées, lors des Etats généraux du sport, par le groupe de travail sur « l'avenir du modèle fédéral ».

Il a noté que le texte réformait la composition des fédérations sportives en replaçant les associations sportives au centre du dispositif et en précisant que l'appartenance des licenciés individuels n'était plus une obligation légale, mais une faculté que pouvaient prévoir les statuts de la fédération. Ces derniers pourront dorénavant également autoriser l'appartenance d'organismes privés pour répondre aux difficultés notamment rencontrées par la fédération d'équitation et celle de ski.

Il a relevé que le projet de loi retirait tout caractère obligatoire au principe « une licence égale une voix » et laissait aux fédérations le soin de préciser, dans leurs statuts, les modalités de participation des licenciés individuels à la vie fédérale.

Il a indiqué que le projet de loi remplaçait l'obligation d'adopter des statuts conformes aux statuts types par celle d'adopter des « statuts comportant certaines dispositions obligatoires », évidemment plus souple et plus respectueuse de l'autonomie et de la diversité des fédérations sportives, et que les fédérations auraient désormais la faculté de rendre la possession d'une licence obligatoire pour les membres des associations qui leur sont affiliées.

Abordant les dispositions relatives au sport professionnel inscrites aux articles 2, 3 et 4 du projet de loi, M. Bernard Murat, rapporteur, a estimé qu'elles apportaient une réponse aux demandes régulièrement formulées par les clubs sportifs professionnels et reprises par le groupe de travail des Etats généraux relatif à la « place du sport professionnel ».

Il a indiqué que l'article 2 avait pour objet, en supprimant dans l'article 11 de la loi du 16 juillet 1984, la disposition qui confère expressément à l'association compétence pour décider de l'inscription des sociétés sportives aux compétitions figurant au calendrier de la fédération agréée, d'ouvrir la voie à une réforme destinée à permettre à ces sociétés-les clubs professionnels- d'utiliser le numéro d'affiliation de l'association pour inscrire elles-mêmes leurs équipes aux compétitions de la fédération agréée.

Notant que cet article ouvrait également à l'association la possibilité, soit d'autoriser, comme aujourd'hui, l'utilisation de la dénomination, de la marque ou des signes distinctifs par la société, soit d'en céder la propriété à la société, il a souligné qu'il faisait rentrer le régime juridique des marques sportives dans le droit commun des marques.

Puis il a présenté les dispositions relatives à la propriété des droits d'exploitation audiovisuelle et indiqué :

- que le projet de loi autorisait la cession par les fédérations aux clubs sportifs professionnels de tout ou partie des droits d'exploitation audiovisuelle des manifestations et compétitions sportives organisées par la ligue professionnelle et auxquels ils participent ;

- qu'il confiait la commercialisation des droits ainsi cédés à la ligue professionnelle ;

- et qu'enfin, il fixait les grandes orientations d'une répartition du produit de cette commercialisation entre la fédération, la ligue et les clubs sportifs.

Il a rappelé que la possibilité offerte aux fédérations de céder la propriété des droits d'exploitation audiovisuelle aux clubs sportifs avait pour objet de permettre à ces derniers de les inscrire « dans le haut de leur bilan » et d'être ainsi plus attractifs aux yeux des investisseurs dont ils ont besoin, mais s'est interrogé sur les méthodes comptables qui seraient utilisées pour la valorisation de cette nouvelle classe d'actifs.

Notant la vigilance de la Commission européenne concernant le respect du droit européen de la concurrence en matière de vente centralisée de droits audiovisuels, il a incité le Gouvernement à prêter attention aux précédents occasionnés par l'Union des associations européennes de football (UEFA) et la Premier League britannique, pour s'assurer que le nouveau dispositif n'affaiblira pas, aux yeux de la Commission, la légalité du régime de commercialisation centralisée des droits par la ligue professionnelle et de mutualisation du produit de leur cession, les acteurs du sport, en France, y étant légitimement très attachés.

Il a souhaité que la rédaction du décret en Conseil d'Etat, qui doit préciser les « conditions et limites » de cette commercialisation, trouve un équilibre entre les exigences du droit européen et les règles qui prévalent actuellement dans les différentes disciplines sportives concernées, et correspondent à une organisation et à une logique économiques qu'il faut éviter de perturber par l'instauration d'un cadre réglementaire remettant en cause des équilibres qui ont été parfois difficiles à obtenir.

S'interrogeant sur l'aptitude du dispositif proposé par le projet de loi à régler le problème posé par les changements qui interviennent dans la composition d'un championnat, du fait des promotions et des rétrogradations, il a souhaité lui redonner la souplesse nécessaire, en précisant, par un amendement, que le droit de propriété ainsi cédé porte sur les droits d'exploitation des compétitions organisées chaque année par la ligue professionnelle, de façon à garantir l'adéquation des propriétaires des droits et des participants à la compétition.

Le rapporteur a ensuite indiqué que l'article 4 avait pour objet de clarifier une ambiguïté dans la rédaction actuelle de l'article 18-1 de la loi du 16 juillet 1984, en précisant que la cession des droits d'exploitation audiovisuelle ne peut faire obstacle à la réalisation et à la diffusion de la radiodiffusion sonore du commentaire oral d'une compétition sportive.

Il a estimé que les articles 5 et 8 tendaient à apporter une solution durable aux difficultés que rencontre à ce jour encore l'application du dispositif de la loi du 6 juillet 2000 relatif aux conditions d'accès aux fonctions d'éducateur sportif, qui figure dorénavant à l'article L. 363-1 du code de l'éducation.

Il a précisé que l'article 5 achevait l'intégration de la réglementation du métier d'éducateur sportif dans le champ d'application de la formation professionnelle, en alignant les exigences de qualification auxquelles est subordonné son exercice sur celles que définit l'article L. 335-6 du code de l'éducation et qu'à ce titre, il en subordonnait l'exercice à la possession d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle, ou d'un certificat de qualification enregistré au répertoire national des certifications professionnelles.

Il a estimé que la référence aux certificats de qualification professionnelle, qui sont des titres créés et délivrés par les partenaires sociaux, dans une branche considérée, devrait permettre, à terme, de répondre aux besoins que satisfaisaient les diplômes fédéraux, dont ils devraient prendre la suite.

Enfin, il a souligné que, pour laisser le temps au nouveau dispositif de se mettre en place sans précipitation, l'article 8 rendait vigueur, à titre transitoire, au dispositif d'homologation des diplômes fédéraux de la loi Bredin de 1992, pendant une période qui ne pouvait excéder trois ans.

Abordant les autres dispositions finales et transitoires, il a noté que l'article 7 avait pour objet de neutraliser les conséquences fiscales de la cession des droits d'exploitation audiovisuelle aux clubs sportifs professionnels, l'année où cette cession interviendrait, et que l'article 8 fixait au 31 janvier 2005 le délai dont disposeraient les fédérations pour adopter de nouveaux statuts et prorogeait jusqu'à cette date les effets des agréments et des délégations qui leur ont été délivrés.

Enfin, il a signalé qu'en vertu de l'article 9, les dispositions du projet de loi étaient applicables à Mayotte, tout comme l'étaient les dispositions actuelles qu'elles avaient pour objet de modifier.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Jacques Valade, président, a relevé que le projet de loi proposait des mesures très diverses en matière de sport. Il a espéré que les dispositions relatives à l'exercice professionnel des fonctions d'éducateur sportif règleraient définitivement un problème récurrent dont la commission avait déjà eu à connaître à plusieurs reprises. Il a également noté que le projet de loi apportait une solution aux problèmes délicats soulevés par le sport professionnel et son financement.

M. Alain Dufaut a estimé que, si le projet de loi ne bouleversait pas l'organisation du sport en France, il avait au moins le mérite de résoudre certains problèmes, de répondre aux attentes du monde sportif et, plutôt que de procéder par une voie directive, de chercher à élargir les possibilités offertes aux acteurs du sport.

Evoquant le dispositif relatif à la cession des droits d'exploitation audiovisuelle des compétitions sportives, et à leur commercialisation, il a souhaité que, conformément à la suggestion du rapporteur, une priorité soit donnée, dans la redistribution du produit de cette commercialisation, au critère de la solidarité entre les clubs.

Il s'est en revanche interrogé sur la pertinence du critère lié à la notoriété qui ne correspond pas nécessairement à la fréquence de passage à la télévision et à la popularité des clubs dans l'opinion.

Il a souhaité, d'une façon générale, que l'accent soit mis sur la solidarité qui doit unir le sport professionnel et le monde amateur, rappelant que des clauses existaient sur ce sujet notamment dans la convention passée entre la fédération et la Ligue de football professionnel.

Mme Annie David a indiqué qu'elle ne partageait pas la vision exprimée par le rapporteur sur le projet de loi. Elle a estimé que, même si les médias s'étaient principalement intéressés aux questions relatives à la propriété des droits audiovisuels, les autres articles du projet de loi soulevaient également des problèmes.

Evoquant les mesures concernant l'organisation des fédérations, elle s'est inquiétée des dispositions qui autorisent les fédérations à accueillir parmi leurs membres des organismes à but lucratif, qui pourront ainsi participer aux élections et à la vie fédérale. Elle a estimé que celles-ci se traduiraient par un recul de la démocratie, tout comme celles qui laissent aux statuts des fédérations la compétence pour décider si celles-ci souhaitent ou non accueillir comme membres des licenciés à titre individuel. Elle a considéré que ces dispositions signifiaient une volonté d'ouverture au marché et un désengagement de l'Etat.

Elle a regretté que le ministre des sports ne soit pas venu présenter devant la commission un projet de loi dont l'effet serait de réduire son champ d'intervention, alors même que les projets du Gouvernement en matière de décentralisation risquaient, à leur tour aussi, de limiter encore ses compétences.

Abordant les articles relatifs au sport professionnel, elle a estimé que le projet de loi renforçait les attributions des clubs professionnels au détriment des associations support qui les ont créés, et que le projet de loi privilégiait ainsi la logique de l'argent plutôt que celle des organismes qui constituent la base du monde sportif. Elle a déploré que le projet de loi, en facilitant le renforcement des liens qui unissent le spectacle sportif, les médias, et les sponsors, fasse le jeu de ceux qui voient dans le sport une source de profit, au risque de léser d'autres disciplines sportives moins exposées aux médias.

Elle a indiqué que les inquiétudes que lui avaient inspirées les dispositions relatives aux conditions d'accès à l'exercice professionnel des fonctions d'éducateur sportif avaient été en partie apaisées par les indications données par le rapporteur précisant que le dispositif redonnant effet aux dispositions de la loi de 1992 validant les diplômes fédéraux n'avait qu'une vocation transitoire. Elle a cependant regretté que, sur ce sujet également, le ministre ne soit pas venu présenter à la commission tous les éclaircissements nécessaires.

Elle s'est inquiétée, en conclusion, des conséquences négatives que pourrait avoir le projet de loi sur l'unité du mouvement sportif, et a approuvé la suggestion du rapporteur de privilégier le critère de la solidarité, parmi ceux qui doivent présider à la redistribution, entre les clubs sportifs, du produit de la commercialisation des droits audiovisuels.

M. Serge Lagauche a estimé que le projet de loi semblait largement conçu en fonction du football, qu'au lieu de s'efforcer de limiter le rôle déjà considérable de l'argent, il autorisait à inscrire, selon des modalités encore peu claires, une nouvelle classe d'actifs dans le bilan des clubs professionnels. Il a estimé que les nouvelles possibilités offertes par le projet de loi allaient d'une façon générale accentuer les inégalités entre les clubs et rendre les moins bien lotis plus dépendants des collectivités territoriales.

Tout en estimant que le projet de loi comportait sur certains points des dispositions intéressantes, il a indiqué qu'il n'était pas favorable à ce qu'une entière liberté soit laissée aux fédérations, et a estimé que, comme l'avait montré la réaction critique de la Ligue nationale de rugby, le texte avait trop exclusivement été conçu en fonction du football.

M. Jacques Valade, président, a rappelé que les contraintes d'un ordre du jour très serré, qui ont imposé l'inscription de la discussion du projet de loi à l'ordre du jour du lundi 16 juin, n'ont pas permis à la commission de procéder à l'audition du ministre des sports. Il a ajouté que le ministre avait cependant pu exposer ses intentions devant le Sénat, le 11 février dernier, à l'occasion de la question orale avec débat de M. Jean-Claude Carle.

M. Bernard Murat, rapporteur, a estimé que le projet de loi apportait des réponses concrètes à de vraies questions qui ont été soulevées à l'occasion des Etats généraux du sport et que le rôle actif joué par le monde sportif dans la recherche de ces solutions méritait d'être salué.

Tout en comprenant les objections faites à un projet de loi considéré par certains comme trop exclusivement conçu pour répondre aux attentes d'un nombre très limité d'acteurs du monde du sport, il a indiqué que le président du Comité national olympique et sportif français lui avait cependant indiqué que celui-ci réglait des problèmes qui dépassaient ceux de la seule fédération française de football et répondait à des attentes exprimées lors des Etats généraux du sport.

Il a ajouté que le projet de loi consacrait, en cas de cession aux clubs de la propriété des droits, un principe de mutualisation du produit de leur commercialisation qui doit permettre d'affirmer la solidarité entre les clubs, et de financer notamment la formation des jeunes sportifs.

Il a jugé que la possibilité offerte aux fédérations d'accepter comme membres des organismes privés répondait aux demandes exprimées par la fédération française de ski et par la fédération française d'équitation, mais que la participation de ces organismes dans les instances dirigeantes des fédérations était plafonnée de telle façon qu'ils ne pourraient obtenir une minorité de blocage.

A l'issue de ce débat, la commission a abordé l'examen des articles.

Elle a adopté les articles 1er et 2 sans modification.

A l'article 3 (propriété et commercialisation des droits d'exploitation), outre une modification rédactionnelle, elle a adopté deux amendements de coordination tendant respectivement à supprimer le mot « seul » dans le premier alinéa, devenue le I) de l'article 18-1 de la loi du 16 juillet 1984, et a inséré le mot « cependant » dans le texte proposé pour le II de ce même article ; elle a également adopté un amendement à l'initiative du rapporteur et modifié par M. Alain Dufaut, précisant que les droits d'exploitation audiovisuelle susceptibles d'être cédés par toute fédération aux sociétés sportives portaient sur les compétitions organisées chaque saison par la ligue professionnelle, de façon à garantir une adéquation entre les clubs participant à ces compétitions et les clubs propriétaires des droits occasionnés par celles-ci ; elle a enfin adopté un amendement renversant la hiérarchie des critères indicatifs présidant à la redistribution des produits de la commercialisation des droits audiovisuels, pour insister sur la priorité qui doit revenir au critère de solidarité entre les clubs sportifs.

Elle a adopté à l'article 4 (régime juridique de la radiodiffusion sonore) un amendement précisant que la réalisation et la diffusion radiophoniques du commentaire oral d'une manifestation sportive doivent être gratuites.

A l'article 5 (conditions d'accès à l'exercice professionnel des fonctions d'encadrement, d'animation, d'entraînement et d'enseignement des activités physiques et sportives), elle a adopté un amendement tendant à insister sur le fait que la compétence en matière de sécurité des pratiquants et des tiers devait être intrinsèque au diplôme, au titre professionnel, ou au certificat de qualification ; elle a également adopté un amendement précisant que le dispositif relatif aux personnes qui mettent du matériel à la disposition des pratiquants ne doit pas être interprété comme une dispense de diplôme, comparable à celle dont bénéficient les fonctionnaires, les militaires et les enseignants dans l'exercice de leurs missions mais plutôt comme une précision délimitant les activités d'éducateur sportif de celles qui peuvent leur paraître connexes.

Puis elle a adopté les articles 6 et 7 sans modification.

Elle a décidé par un amendement d'insérer le dispositif transitoire proposé pour l'article 8 (remise en vigueur, à titre transitoire, du dispositif d'homologation des diplômes fédéraux) dans le code de l'éducation, à côté du dispositif « définitif » qui doit figurer à l'article L. 363-1 de ce code ; outre un amendement destiné à corriger une erreur matérielle, elle a enfin adopté un amendement rédactionnel pour tenir compte du fait que le passage du régime transitoire au régime définitif ne s'effectuera pas à une date unique, mais de façon échelonnée.

Après avoir adopté les amendements proposés par son rapporteur, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.