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Travaux de la commission des affaires culturelles




Mercredi 8 juin 2005

- Présidence de M. Jacques Legendre, vice-président. -

Patrimoine - Archéologie préventive - Audition de M. Jean-Paul Demoule, président de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu M. Jean-Paul Demoule, président de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) sur les résultats scientifiques obtenus par l'archéologie préventive au cours des dernières années.

M. Jean-Paul Demoule a illustré, grâce à la projection d'une série de photographies, quelques-uns des principaux aspects de l'archéologie préventive. Il a expliqué que les objectifs de la recherche archéologique avaient évolué, et que celle-ci ne s'attachait plus principalement à la découverte d'objets spectaculaires, mais plutôt à l'étude du fonctionnement des sociétés anciennes.

Il a passé en revue une série de sites s'échelonnant du paléolithique à la période médiévale, indiquant à chaque fois les moyens techniques mis en oeuvre dans la réalisation des fouilles et les résultats obtenus.

Un débat a suivi l'exposé de M. Jean-Paul Demoule.

M. Ivan Renar a estimé que le travail remarquable effectué en matière d'archéologie préventive avait tout à gagner à être mieux connu du public, qui tend à s'y intéresser spontanément. Il a jugé la connaissance du passé indispensable à la construction du futur, estimant qu'un peuple sans racines était un peuple sans avenir.

Il a demandé des précisions sur les modalités pratiques d'application du dispositif législatif relatif à l'archéologie préventive, et sur les éventuels aménagements qu'il serait, le cas échéant, possible de lui apporter.

Evoquant la charge de travail de l'INRAP, il a souhaité savoir si l'Institut avait atteint son rythme de croisière, si de nouvelles pistes de recherche s'ouvraient à lui, et enfin, comment pouvait être évalué le rôle de l'archéologie préventive en France dans une approche comparative, par rapport aux autres Etats européens.

Il a également demandé des précisions sur le financement de l'INRAP et sur la contribution apportée par la redevance d'archéologie préventive.

M. Jacques Legendre, président, a rappelé que le service des études juridiques du Sénat avait publié, en octobre 2004, une étude comparative sur l'organisation de l'archéologie préventive dans quelques-uns des principaux Etats européens.

M. Louis de Broissia a souhaité des précisions sur les contraintes qu'impose la loi en matière de publication des résultats de l'archéologie préventive, ainsi que sur le progrès autorisé par de nouveaux procédés techniques en matière de recherche et de fouilles.

M. Jacques Legendre, président, a rappelé à son tour que le législateur avait insisté pour que les résultats des recherches soient mis à la disposition de la population. Il a également insisté sur l'importance de la question du dépôt des fouilles, notant qu'une certaine hétérogénéité était souvent constatée dans la façon dont il était réalisé.

M. Jean-Léonce Dupont a souligné l'intérêt d'une valorisation muséographique réussie, citant en exemple le cas de York, en Grande-Bretagne.

M. Philippe Richert s'est réjoui d'un changement d'état d'esprit dans l'archéologie préventive, qui a permis d'apaiser la situation sur le terrain. Il s'est félicité de ce qu'une volonté plus affirmée de faire découvrir à un public élargi le fruit de recherches archéologiques ait pu déboucher sur de belles opérations de communication, à la satisfaction générale. Il a jugé satisfaisante la complémentarité qui se dessine entre les collectivités territoriales et l'INRAP, pour le plus grand profit de l'archéologie et du patrimoine.

Mme Marie-Christine Blandin a souhaité connaître l'époque la plus reculée de la préhistoire où l'on avait pu trouver des traces d'une activité féminine comme la vannerie ou le tissage.

En réponse à ces différentes questions, M. Jean-Paul Demoule a apporté les précisions suivantes :

- la loi du 1er août 2003 a placé l'INRAP dans une situation de concurrence qui présente des aspects très positifs : loin de susciter l'apparition d'une archéologie au rabais, elle a incité les collectivités territoriales à se doter de services d'archéologie avec qui l'INRAP entretient des relations très fructueuses ; elle a montré, incidemment, que les prix pratiqués par l'INRAP étaient comparables à ceux de ses concurrents. Ces éléments ont contribué à apaiser le débat ; deux difficultés subsistent cependant à ce jour : elles tiennent tout d'abord à la lenteur de la mise en oeuvre de la loi, et en particulier du Fonds national pour l'archéologie préventive, qui doit financer les subventions accordées par l'Etat aux personnes projetant d'exécuter des travaux subordonnés à une prescription de fouilles, ainsi que les travaux de fouilles induits par la construction de logements sociaux ; elles tiennent ensuite aux retards qui affectent les rentrées de la redevance d'archéologie préventive, redevance dont l'on a des raisons de penser qu'elle ne sera pas suffisante, au risque de freiner les interventions de l'INRAP ;

- le budget de l'archéologie préventive en France s'établit aux alentours de 135 millions d'euros ; l'effort de la France, évalué en termes de ratio du nombre d'archéologues par habitant, se situe dans la moyenne européenne, l'INRAP représentant, à elle seule, la moitié des archéologues français ;

- actuellement, les diagnostics portent sur 15 % des surfaces aménagées en France, et ceux-ci débouchent sur des fouilles proprement dites dans 20 ou 25 % des cas ;

- depuis le début des années 1970, plusieurs innovations techniques ont permis à l'archéologie préventive de progresser, tant en matière de prospection qu'en matière de fouilles ;

- la loi française, qui reprend les prescriptions de la convention de Malte, comporte des dispositions relatives à la diffusion des résultats des fouilles d'archéologie préventive auprès du public et de la communauté scientifique ; l'INRAP consacre 5 % de ses moyens à des efforts de publication et de valorisation, qui commencent à porter leurs fruits ;

- l'INRAP n'assure le stockage et la conservation des objets trouvés à l'occasion des fouilles que le temps nécessaire à leur étude, puis les restitue à l'Etat ou à leur propriétaire, conformément aux dispositions de la loi ; les quelque 400 dépôts existant actuellement en France reflètent des qualités très diverses de conservation, mais les retards à combler en ce domaine ne relèvent pas, au premier chef, du ressort de l'INRAP ;

- l'INRAP s'attache à valoriser ses recherches auprès du public au moyen d'expositions réalisées en collaboration avec des collectivités territoriales, ou grâce à des opérations avec les médias ;

- la préoccupation d'une « archéologie féminine », qui s'est d'abord développée dans les pays anglo-saxons, permet d'avoir une meilleure approche du partage des tâches dans les sociétés anciennes ; les traces de tissage les plus anciennes remontent au paléolithique en Europe ; on a également découvert des tombes féminines très riches.

Bilan de la loi créant les établissements publics de coopération culturelle (EPCC) - Tables rondes

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a organisé deux tables rondes, ouvertes au public, sur le bilan de la loi créant les établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

Table ronde n° 1 : places et rôles respectifs de l'Etat et des collectivités territoriales et composition du conseil d'administration d'un EPCC

Etaient présents : Mme Sophie Cazé, directrice de l'EPCC d'Issoudun, Mme Karine Delorme, maire adjointe à la culture de Chalon-sur-Saône, membre du bureau de la Fédération nationale des collectivités pour la culture (FNCC), M. Bernard Faivre d'Arcier, consultant, Mme Michèle Ferrier-Barbut, secrétaire générale de l'Observatoire des politiques culturelles, M. Stéphane Fievet, président du Syndicat national des entreprises artistiques et culturelles (SYNDEAC), M. François Fortassin, sénateur, membre du bureau de l'Assemblée des départements de France (ADF), M. François Laurent, chargé de mission sur la modernisation et la réforme de l'Etat au ministère de la culture et de la communication, Mme Christel Martin-Leverbe, directrice générale adjointe, chargée du patrimoine, de la culture et du tourisme, à la mairie de Rouen, M. Ivan Morane, président de l'Association des directeurs de scènes nationales ; M. Jean-Claude Pompougnac, directeur d'Arcadi (Action régionale pour la création artistique et la diffusion en Ile-de-France-EPCC), M. Cortes, conseiller financier de l'EPCC Pont-du-Gard, M. Guy-Antoine de la Rochefoucauld, membre du conseil d'administration de l'EPCC du château de la Roche-Guyon, propriétaire du château.

Table ronde n° 2 : rôle et statut du directeur de l'EPCC, autres questions touchant aux personnels, problèmes auxquels ils sont confrontés en raison de la nature juridique de l'EPCC

Etaient présents : M. Eric Baron, avocat, M. Philippe Buquet, directeur de l'Espace des arts de Chalon-sur-Saône, Mme Nathalie Cuvillier, chef du bureau des statuts et de la réglementation à la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, Mme Karine Delorme, maire adjointe à la culture de Chalon-sur-Saône, membre du bureau de la Fédération nationale des collectivités pour la culture (FNCC), Mme Michèle Ferrier-Barbut, secrétaire générale de l'Observatoire des politiques culturelles, M. Stéphane Fievet, président du Syndicat national des entreprises artistiques et culturelles (SYNDEAC), M. François Laurent, chargé de mission sur la modernisation et la réforme de l'Etat au ministère de la culture et de la communication, M. Michel Mückensturm, administrateur de l'Opéra de Rouen (EPCC), M. Michel Orier, directeur de MC2 - maison de la culture de Grenoble (EPCC), M. Jean-Louis Pastor, chargé de mission pour la décentralisation au ministère de la culture et de la communication, M. Pascal Rogard, directeur général de la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD), M. Marc Slyper, secrétaire général du Syndicat national des musiciens de France (SNAM) et représentant de la CGT-spectacles, M. Cyril Sniadower, chef du bureau D-1 à la direction de la législation fiscale du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Jacques Valade, président, a précisé l'objectif de ces tables rondes qui consiste, à l'issue de nombreuses auditions préalables, à débattre avec les professionnels des moyens d'améliorer la loi et les textes d'application qui régissent les établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

Il a rappelé que cette loi, adoptée en janvier 2002 sur une initiative de M. Ivan Renar, instaure un cadre juridique nouveau dans le domaine culturel. Celui-ci était très attendu et il rencontre du succès ; certaines difficultés d'application ont cependant conduit la commission des affaires culturelles à confier un travail de suivi à M. Ivan Renar.

M. Jacques Valade, président, a insisté sur le souhait du Sénat de développer ce type de travail parlementaire, qui consiste à allier l'initiative législative et le contrôle. Dans le cas présent, un sénateur, auteur et rapporteur de la proposition de loi qui a créé l'EPCC, en assure le suivi et devrait proposer prochainement à la commission une nouvelle proposition de loi tendant à corriger la loi de 2002 des imperfections que la pratique a permis d'identifier.

M.  Ivan Renar, rapporteur, a précisé qu'il présenterait ses conclusions et propositions à la commission d'ici à l'été. Il a souhaité resituer le débat sur l'établissement public de coopération culturelle dans le cadre politique de la place de la culture dans notre société. Il a jugé, en effet, fondamental de réaffirmer que l'art et la culture sont non seulement des enjeux de civilisation, mais la condition même de cette dernière.

Aussi bien a-t-il estimé que la culture devait bénéficier d'un financement prioritaire et qu'elle devait relever d'une responsabilité publique où chaque partenaire (les collectivités territoriales, l'Etat et l'Europe) devait assumer la part qui lui revient.

Il a indiqué que si depuis plusieurs années le financement des collectivités territoriales dépassait largement celui de l'Etat, le mouvement de décentralisation étant un levier majeur de la démocratisation culturelle, celles-ci n'en réclamaient pas moins la présence de l'Etat.

Il a rappelé que la loi du 4 janvier 2002 s'inscrivait dans ce mouvement, mais qu'elle avait été envisagée dans la perspective d'une loi d'orientation sur la culture, qui reste, selon lui, d'actualité.

Il a réaffirmé que son approche de l'EPCC a toujours été guidée par les principes de l'affirmation de la liberté de création des artistes et du droit des citoyens à « rencontrer » les oeuvres.

Il a exposé que, loin d'amoindrir et encore moins d'exclure l'Etat, l'EPCC visait au contraire à mieux organiser le partenariat, en lui laissant toute sa place auprès des collectivités territoriales.

M. Ivan Renar, rapporteur, a ensuite présenté le rapport d'étape de sa mission, afin de soumettre au débat ses principales conclusions et pistes de propositions.

Il a tout d'abord fait part d'une note de satisfaction et d'optimisme.

Convaincu de l'utilité de cette loi, il a rappelé que cette nouvelle structure juridique permettait d'organiser -dans le cadre de la décentralisation et de la logique du cofinancement- le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales, ou entre ces dernières seules, si elles le souhaitent, pour la gestion d'équipements culturels structurants.

Il a conclu des auditions menées que le dispositif semblait répondre de façon satisfaisante aux trois préoccupations principales qui avaient inspiré la loi :

- offrir un cadre d'organisation adapté aux spécificités des services culturels et garantissant une certaine stabilité et pérennité ;

- fournir un cadre de gestion associant souplesse de fonctionnement et rigueur de gestion ;

- permettre un partenariat équilibré, sur la base du volontariat, entre les collectivités publiques membres de l'EPCC.

Le bilan apparaît par conséquent positif :

- sur le terrain, les acteurs ont fait preuve d'esprit d'initiative et les résultats paraissent encourageants, en dépit de certaines inquiétudes ou difficultés ;

- la réalité est allée au-delà de ce que le législateur avait imaginé, par exemple : regroupement de structures ou mutualisation de services permettant des synergies et une meilleure lisibilité de l'action culturelle comme en Lorraine ou au Pont-du-Gard ; création d'une filiale par ce dernier ; création d'un EPCC à Céret, alors que le décret « Musées » n'est pas publié, etc.

M. Ivan Renar, rapporteur, a indiqué qu'une douzaine d'EPCC existaient aujourd'hui et qu'un nombre au moins égal était en cours de création, ce mouvement, destiné à s'amplifier, étant cependant freiné par un certain nombre de difficultés.

Il a ensuite proposé que le débat soit organisé autour de deux tables rondes, la première concernant les sujets suivants : les places et rôles respectifs de l'Etat et des collectivités territoriales ainsi que la composition du conseil d'administration d'un EPCC.

Il a rappelé qu'historiquement, la politique culturelle française s'est développée grâce à un Etat interventionniste, volontaire et ambitieux. Depuis quelques années, les collectivités territoriales ont montré un intérêt croissant pour les actions culturelles, dont elles financent une part croissante (jusqu'aux deux tiers pour le spectacle vivant), ce qui légitime une intervention parallèle dans la définition des politiques menées et leur contrôle. Il a insisté sur le rôle que conserve l'Etat, garant de la stabilité, de la pérennité et de la cohérence globale de la politique culturelle dans le pays, ainsi que de la liberté de création et d'expression artistique, et expert en matière culturelle. Or, il a relevé que nombre des personnes auditionnées avaient regretté les hésitations de l'Etat à s'engager dans un EPCC, et son implication, parfois insuffisante.

Il a précisé que ceci s'était d'abord traduit par une défaillance sur le plan réglementaire, puisque tous les textes d'application de la loi n'ont pas encore été publiés, ce qui a freiné la transformation en EPCC de musées ou établissements d'enseignement artistique notamment. Il s'est réjoui, à cet égard, de la présence de représentants des ministères concernés afin de faire le point sur ce sujet.

M. Ivan Renar, rapporteur, a ensuite évoqué l'asymétrie entre la participation financière et la représentation de l'Etat au sein du conseil d'administration de l'EPCC. En effet, en vertu de la loi de 2002, le nombre de représentants de l'Etat ne peut pas dépasser la moitié du conseil d'administration, quand bien même ses subventions seraient supérieures à 50 % des financements publics dont bénéficierait l'EPCC.

Le rapporteur a alors posé plusieurs séries de questions aux participants :

- est-il souhaitable que l'Etat soit membre de droit du conseil d'administration d'un EPCC, même dans le cas où il ne contribuerait pas à son financement ? Dans le cas inverse où l'Etat cofinancerait l'EPCC, ne conviendrait-il pas de supprimer ou d'augmenter le plafond fixé par la loi, qui limite sa participation au conseil d'administration à la moitié au maximum de ses membres ? Faudrait-il alors prévoir une stricte proportionnalité entre pourcentage du financement et nombre de représentants au sein du conseil ? Cette solution serait-elle compatible avec l'esprit décentralisateur et coopératif de la loi ? Ne serait-il pas préférable d'opter pour la souplesse et laisser aux partenaires le soin de fixer leur représentation respective au cas par cas ?

- comment prévenir les tentatives de dérives, liées à tentation de certains élus d'adopter la structure de l'EPCC pour de « mauvaises » raisons ?

. « reprendre la main » sur une structure, afin d'en faire un instrument de leur politique de communication, allant parfois jusqu'à s'immiscer dans la programmation, cette tentation existant toutefois également dans le cadre d'autres statuts juridiques ;

. profiter d'un changement de statut, voire même opter pour le statut d'EPCC, pour changer de directeur. Or, s'il est évident que le souhait de recruter un nouveau directeur peut être tout à fait légitime, l'EPCC ne doit en fournir le prétexte puisqu'il doit être fondé sur un véritable projet.

La prévention de telles dérives passe par des efforts de pédagogie envers les élus, qui pourraient s'appuyer sur une sorte de vade-mecum, de guide de l'EPCC. Par ailleurs, la phase préalable de réflexion doit permettre de poser les bonnes questions : existe-t-il ou non une volonté politique de coopérer ? La nature de l'activité et du service rendu répond-elle aux critères de l'EPCC (s'agit-il bien d'une personne publique assurant un service public ?), sans s'enfermer d'emblée dans des interrogations et motivations d'ordre strictement technique, juridique ou politique ? Enfin, le renforcement du statut du directeur, dans le cadre d'une responsabilité clairement affirmée, va dans ce sens.

- s'agissant de la composition du conseil d'administration, ne conviendrait-il pas d'autoriser la participation d'autres établissements publics à l'EPCC et d'organiser des élections spécifiques pour la désignation des représentants du personnel ?

D'autres questions concernent la représentation des usagers ou du public, l'association de personnes privées, ou encore la participation du maire de la commune siège de l'établissement au sein du conseil d'administration, aujourd'hui obligatoire, quand bien même la commune ne serait pas partie prenante à l'EPCC.

M. Ivan Renar, rapporteur, a ensuite évoqué les questions soulevées par les thèmes de la seconde table ronde, à savoir : le rôle et le statut du directeur de l'EPCC, les autres questions touchant aux personnels, mais aussi aux problèmes auxquels ils sont confrontés en raison de la nature juridique de l'EPCC.

Il a souligné que les modalités de recrutement du directeur cristallisaient beaucoup de craintes : peur que le passage à l'EPCC serve de prétexte à un changement de directeur ; crainte d'un recours à un personnel connu des élus (issu de la fonction publique territoriale ou d'Etat notamment), au lieu d'un personnel artistique ou autodidacte...

Il a soumis à la réflexion la proposition suivante : rendre facultatif le recrutement du directeur, aujourd'hui obligatoire. En effet, soit le conseil d'administration souhaite clairement conserver le directeur de la structure existante, auquel cas l'appel à candidatures est factice, donc inutile, soit le conseil hésite à changer de directeur ou le souhaite purement et simplement (et c'est son droit), auxquels cas l'appel à candidatures garde son sens. Il a demandé si la situation ne serait pas plus claire, tant pour le directeur en place que pour ses éventuels concurrents.

Puis il a évoqué d'autres difficultés, liées d'une part à la non-adéquation entre la durée du mandat du directeur (entre trois et cinq ans, renouvelable) et son contrat de travail (à durée déterminée de trois ans, renouvelable) et, d'autre part, à la nature de ce contrat (avec un éventuel passage d'un contrat à durée indéterminée de droit privé à un contrat à durée déterminée de droit public). Il a relevé que ces difficultés pourraient cependant être prochainement résolues pour partie avec le projet de loi, en cours d'examen par le Parlement, qui transformera les règles applicables aux contractuels de la fonction publique en application d'une directive européenne.

Dans ces conditions, il s'est interrogé sur la durée du mandat la plus adéquate, qui pourrait être de six ans par exemple.

M. Ivan Renar, rapporteur, a ensuite insisté sur la place du projet artistique et culturel, qui doit être centrale, et sur l'autonomie du directeur, qui doit être réelle dans le cadre de ce projet, ceci posant la question de la définition des responsabilités respectives du directeur et du conseil d'administration de l'EPCC.

Il s'est également interrogé sur l'idée de rendre obligatoire le contrat d'objectifs.

Après avoir évoqué les questions relatives aux autres membres du personnel de l'EPCC, il a abordé celles liées au transfert d'une structure à une autre, d'une association à un EPCC par exemple. Il a alors demandé notamment comment mieux définir et faciliter les conditions de ce transfert, s'il faudrait maintenir un système de comptabilité privée pour les EPCC constitués sous forme d'établissement public industriel et commercial (EPIC), ainsi que des précisions sur les modalités de récupération de la taxe sur la valeur ajoutée.

Il a conclu à la nécessité d'accroître la souplesse et l'efficacité de l'EPCC, nouvel instrument juridique au service de projets artistiques et culturels.

Des débats ont suivi ces interventions, dont les comptes rendus seront publiés ultérieurement, en annexe au rapport d'information présenté par le rapporteur à la fin du mois de juin.