Jeudi 22 juin 2000

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations - Audition de M. Daniel Lebègue

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Daniel Lebègue, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, sur les conclusions du rapport annuel de cette instance.

M. Daniel Lebègue a rappelé que le groupe Caisse des dépôts et consignations comprenait actuellement un établissement public et plus de 400 filiales, dans lesquelles travaillaient 31.000 salariés dont 26.000 salariés de droit privé, et 5.000 fonctionnaires. Le groupe est présent à l'international, y compris dans les pays d'Europe centrale et orientale pour les métiers d'ingénierie et d'immobilier. Le bilan consolidé du groupe représente 1.200 milliards de francs pour un résultat de 12,5 milliards de francs en 1999, soit le double de celui de 1998. Ce résultat est exceptionnel car lié à l'évolution du portefeuille des titres de la Caisse des dépôts, suite aux offres publiques d'achat et offres publiques d'échanges intervenues en 1999 concernant la Banque nationale de Paris (BNP) et Paribas, les sociétés Sanofi et Synthélabo et la société Dexia. Hors ces opérations exceptionnelles, le résultat du groupe se serait élevé à 7,5 milliards de francs en 1999, dont la moitié au titre de ses activités d'investisseur public et l'autre moitié provenant des résultats des métiers concurrentiels.

M. Daniel Lebègue a rappelé que les métiers concurrentiels apportaient une contribution significative aux résultats d'ensemble du groupe Caisse des dépôts et consignations. Celui-ci intervient dans de nombreux domaines, notamment les métiers financiers, l'assurance, les infrastructures (autoroutes, aéroports), les métiers de l'environnement, les loisirs et le tourisme. Rapportés aux fonds propres, les résultats du groupe pour 1999 sont très bons puisqu'ils traduisent un rendement de 19,5 %.

M. Daniel Lebègue a ensuite indiqué que le groupe Caisse des dépôts et consignations (CDC) avait contribué de manière significative à la couverture des charges publiques en 1999. Il a tout d'abord payé l'impôt sur les sociétés dans les conditions du droit commun, pour 5,3 milliards de francs, et il a versé un dividende de 4,1 milliards de francs à l'Etat, correspondant à un tiers de son résultat consolidé. Ensuite, compte tenu de ses résultats exceptionnels, il a apporté des contributions au fonds de réserve pour les retraites et au fonds de renouvellement urbain pour 6 milliards de francs. Enfin, il a reversé la totalité des résultats des fonds d'épargne, soit 16 milliards de francs. Compte tenu de la nature exceptionnelle de plusieurs contributions en 1999, M. Daniel Lebègue a indiqué qu'il faudrait s'attendre à une diminution des versements de la Caisse en 2000, et notamment à une baisse des prélèvements sur les fonds d'épargne.

Ensuite, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations a précisé ses priorités, à savoir développer la rentabilité des métiers concurrentiels du groupe, consolider le partenariat avec les caisses d'épargne et La Poste, moderniser le management de l'entreprise et en clarifier l'organisation.

Il a fait état de trois actions significatives de la Caisse : des mesures ont été prises en faveur de la création d'entreprises et de l'emploi local, pour un investissement de 1,4 milliard de francs en 1999 ; l'établissement public a versé 3 milliards de francs au fonds de renouvellement urbain pour des projets de politique de la ville ; la Caisse a versé 3 milliards de francs au Fonds de réserve des retraites.

M. Daniel Lebègue a ensuite rappelé qu'il menait depuis un an une réforme consistant à clarifier l'organisation du groupe Caisse des dépôts. Il a souligné que la distinction entre l'établissement public et les sociétés commerciales du groupe était une nécessité dictée par le droit européen et français de la concurrence. Les structures financières et comptables du groupe seront donc progressivement adaptées avec l'aide de cabinets d'expertise juridique et financière et les agents de la Caisse des dépôts et consignations ont été consultés sur les modalités de la réorganisation. L'ensemble de ce travail devrait déboucher sur la création de la société CDC Finance, filiale de la Caisse des dépôts. A ce titre, il a rappelé que l'article 75 du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques permettait aux fonctionnaires de continuer de travailler dans les métiers concurrentiels du groupe en conservant leur statut, tout en répondant à leur souhait de préserver un véritable groupe social, avec un bassin d'emplois et des règles de mobilité communes aux différentes entités du groupe. Enfin, il s'est félicité que, pour la première fois depuis 1816, le législateur donne une nouvelle définition des missions d'intérêt général imparties à l'établissement public.

M. Alain Lambert, président, a posé quatre questions au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. Il a demandé si celui-ci avait des éléments d'information sur la mission que pourrait se voir confier la Caisse des dépôts et consignations pour la gestion du fonds de réserve des retraites. Il l'a interrogé sur les contributions versées à l'Etat en 1999 et sur les perspectives en 2000. Enfin, il a demandé ce qu'il advenait de l'élargissement de l'emploi des fonds d'épargne et il a souhaité connaître le coût annuel pour les collectivités locales des mécanismes de compensation et de surcompensation de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).

M. Daniel Lebègue a répondu qu'à sa connaissance le Gouvernement n'avait pris aucune décision quant à la gestion du fonds de réserve des retraites. Cependant, il a rappelé que la Caisse avait fait des propositions techniques. Il a souligné que, s'agissant de la gestion d'argent public, il convenait que le nouveau dispositif soit doté d'un mécanisme très organisé d'orientation, de surveillance et de contrôle de l'emploi des fonds. Le Gouvernement souhaite également une représentation des partenaires sociaux et des experts qualifiés.

Le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations a indiqué que la Caisse pourrait se voir dotée de la gestion administrative du fonds, dans la mesure où il s'agit d'un métier qu'elle exerce déjà aujourd'hui, pour 28 caisses de retraite. Mais il a ajouté que la question restait ouverte sur la gestion financière, qui pourrait être organisée sous forme d'un appel au marché. Le conseil d'orientation du fonds de réserve définirait la politique d'investissement, et lancerait des appels d'offre aux gestionnaires d'actifs.

M. Daniel Lebègue a indiqué que la Caisse des dépôts pourrait avoir à la fois la responsabilité de la gestion administrative du fonds de réserve et de sa gestion financière, comme cela existe déjà pour les fonds d'épargne et pour la plupart des caisses de retraite qu'elle gère. Il s'agirait d'une responsabilité lourde, mais que la Caisse serait prête à assumer. Il a toutefois indiqué qu'il comprendrait le choix d'un système plus concurrentiel, sous forme d'appels d'offre, et qu'il appartenait au Gouvernement de décider.

S'agissant des contributions de la Caisse des dépôts et consignations en 1999, il a tout d'abord rappelé l'importance des contributions volontaires, en faveur du fonds de réserve pour les retraites et du fonds de renouvellement urbain. Il a reconnu que l'Etat n'avait pas perçu toute sa contribution sur les fonds d'épargne en 1999, 7 milliards de francs n'ayant pas été prélevés. Il a indiqué que pour 2000 le débat sur les résultats prévisionnels des fonds d'épargne aurait lieu dans le courant de l'été ou au mois de septembre, mais que d'ores et déjà il était possible d'indiquer que les résultats seraient sensiblement inférieurs à ceux de 1999, d'autant plus si le taux du livret A devait être relevé.

Concernant l'emploi des fonds d'épargne, il a rappelé qu'en 1999 le Gouvernement avait décidé d'élargir les prêts au logement social en faveur de l'hébergement des personnes âgées, handicapées, des jeunes et de la réhabilitation des copropriétés dégradées. En revanche, rien n'est encore décidé pour trois domaines : le financement des grandes infrastructures de transport (tunnels, ponts, routes, voies ferroviaires), le financement des réseaux de transport urbain et les interventions dans le domaine environnemental et notamment le traitement des déchets. Il a toutefois indiqué que l'ouverture de l'emploi des fonds d'épargne à ces trois secteurs ne semblait plus faire débat.

Enfin, s'agissant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), il a indiqué que celle-ci avait contribué à la compensation générale pour 9,6 milliards de francs en 1999 et à la surcompensation pour 10 milliards de francs, soit au total 19,8 milliards de francs, ce qui représentait une somme conséquente.

Mme Marie-Claude Beaudeau a noté que le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations était satisfait de la rédaction de l'article 75 du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques. Elle s'est félicitée que cet article permette de définir un socle commun aux différentes activités du groupe et donne des garanties aux salariés. Elle a ensuite posé trois questions. Elle a relevé qu'une association de défense des commerçants de Montpellier avait mis récemment en cause la Caisse des dépôts pour sa participation à un projet de centre commercial et elle a demandé la position du directeur général sur cette question. Elle s'est ensuite interrogée sur l'opportunité de faire sortir les logements gérés par la société civile immobilière de construction (SCIC) du champ des logements sociaux conventionnés et donc de certaines dispositions du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbains. Elle a enfin demandé si la Caisse entendait intervenir dans le domaine du portage foncier.

M. Jean Clouet a interrogé M. Daniel Lebègue sur la situation financière du secteur HLM et les conséquences du réaménagement des prêts intervenus en 1999.

M. Daniel Lebègue a confirmé que la Caisse des dépôts participait, par l'intermédiaire d'une de ses filiales, la SCIC, au projet de création d'un centre commercial à l'est de Montpellier. Mais il a précisé que la Caisse n'était qu'un opérateur de ce projet qui avait été élaboré suivant les procédures légales et réglementaires et en concertation avec la population. Il a ajouté que la Caisse des dépôts se conformerait à toutes les décisions politiques qui pourraient être prises sur ce dossier, initié par la mairie de Montpellier.

Concernant la SCIC, il a rappelé que celle-ci disposait de deux patrimoines : l'un de 120.000 logements ayant le caractère de logements d'habitation à loyer modéré (HLM) et entrant dans le cadre du critère défini par la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, l'autre de 60.000 logements à caractère locatif intermédiaire, dont seulement 10.000 répondent à un critère de logement social.

S'agissant de l'intervention de la Caisse dans le domaine foncier, il a indiqué que celle-ci n'excluait pas d'intervenir avec les collectivités locales et d'autres opérateurs dans le cadre du fonds de renouvellement urbain pour des missions de portage foncier. Il a toutefois précisé que la Caisse n'entendait pas se substituer aux collectivités locales pour porter le foncier à leur place.

En réponse à M. Jean Clouet, il a indiqué qu'il était difficile de faire rapidement un diagnostic global du secteur HLM. Toutefois, il a indiqué que les mesures prises en 1999, consistant en un réaménagement de la dette du secteur et à une diminution du taux des nouveaux prêts, avaient sensiblement amélioré la situation financière du logement social. L'impact actualisé de ces mesures s'élève à 40 milliards de francs et le taux d'autofinancement des organismes de logement social a été relevé de 3 ou 4 points. Il a toutefois indiqué qu'un relèvement du taux d'intérêt du livret A, s'il représentait 0,5 point, ferait perdre 20 milliards de francs au secteur HLM, soit la moitié de l'impact des réformes de 1999. Il a rappelé que toute modification de la rémunération de l'épargne populaire avait un impact considérable et rapide sur le financement du logement social.

Traités et conventions - Evasion et fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune entre la France et l'Arménie - Examen du rapport

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Chaumont, rapporteur, sur le projet de loi n° 26 (1999-2000) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Arménie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

M. Jacques Chaumont, rapporteur, a rappelé que la convention fiscale signée entre la France et l'Arménie le 9 décembre 1997 se substituait à la convention fiscale franco-soviétique du 4 octobre 1985, dont les dispositions étaient inadaptées, et, sur certains points, imprécises.

Il a indiqué que le premier ministre arménien avait demandé en 1998 de suspendre la procédure interne de ratification, mais que le premier ministre actuel avait donné récemment des assurances sur la reprise du processus de ratification, qui devrait donc intervenir prochainement.

Puis, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a précisé que cette convention était globalement conforme au modèle de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). Il a indiqué que les dispositions qui s'en écartaient résultaient dans la majorité des cas, soit de demandes de la partie française liées aux spécificités de notre modèle de convention fiscale, soit de demandes arméniennes qui ont été acceptées par la France dans la mesure où elles correspondent aux clauses figurant dans les conventions signées avec les principaux Etats de cette zone géographique.

M. Jacques Chaumont, rapporteur, a alors énuméré les points de la convention franco-arménienne qui s'écartaient du modèle de convention de l'OCDE.

Ainsi, il a souligné que, en cas de contestation relative à la résidence, une société ne serait pas considérée comme étant résidente de l'un des deux Etats contractants.

Par ailleurs, il a constaté que les installations utilisées à seule fin de livraison ne constituaient pas des établissements stables, sauf si des activités préparatoires ou auxiliaires étaient réalisées à l'occasion d'une livraison.

Ensuite, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a noté que les revenus des parts ou actions conférant à leurs détenteurs la jouissance des biens immobiliers situés dans un Etat contractant étaient imposables dans cet Etat. Il a expliqué que cette disposition permettait d'adapter la convention au droit interne français dans lequel les personnes qui détiennent des parts dans une société civile immobilière sont considérées fiscalement comme directement propriétaires des immeubles gérés par ladite société.

Puis il a indiqué que, s'agissant des bénéfices imposables des entreprises, les paiements effectués par l'établissement stable au profit de son siège central, ainsi que les paiements reçus du siège par l'établissement stable, ne sont pas admis en déduction.

Par ailleurs, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a rappelé que l'Etat de résidence de la société pouvait imposer les dividendes à un taux n'excédant pas 15 % de leur montant brut, celui-ci étant toutefois ramené à 5 % lorsque les dividendes sont payés à une société qui détient au moins 10 % du capital de la société qui paye les dividendes, contre 25 % dans le modèle de l'OCDE.

Ensuite, il a souligné que l'Etat de la source conservait la possibilité d'imposer les intérêts au taux maximum de 10 %, et a cité les cas d'exonération prévus par la convention franco-arménienne.

Enfin, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a noté que, contrairement au modèle de convention de l'OCDE qui prévoit que les redevances sont imposables dans l'Etat de résidence de leurs bénéficiaires, la convention franco-arménienne prévoit que l'Etat de la source peut imposer les redevances à un taux n'excédant pas 10 % de leur montant brut, ou, s'agissant des redevances payées pour l'usage ou la concession de l'usage d'un droit d'auteur, à un taux maximal de 5 % sur le même montant.

La commission a alors approuvé l'article unique du projet de loi.

Traités et conventions - Evasion et fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune entre la France et l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen des rapports de M. Jacques Chaumont, rapporteur, sur les projets de loi n°s 78, 79 et 80 (1999-2000) autorisant l'approbation de conventions entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Estonie, le gouvernement de la République de Lettonie et le gouvernement de la République deLituanie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

M. Jacques Chaumont, rapporteur, a rappelé que les conventions fiscales signées entre la France et la Lettonie, l'Estonie et la Lituanie, permettaient de réduire l'insécurité juridique qui existe dès lors que les Etats baltes ont refusé d'être liés par les engagements juridiques de l'Union soviétique, et, en particulier, par la convention fiscale franco-soviétique du 4 octobre 1985. Il a indiqué que les trois conventions avaient été négociées de manière commune par les trois Etats baltes, et étaient quasiment identiques.

Il a ajouté que les Parlements des Etats baltes avaient déjà approuvé ces conventions entre octobre 1997 et mars 1998.

Puis, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a précisé que ces trois conventions étaient globalement conformes au modèle de l'Organisation et de coopération de développement économique (OCDE). Il a alors énuméré les points de ces conventions qui s'écartent de ce modèle.

Ainsi, la durée à partir de laquelle un chantier constitue un établissement stable est de six mois pendant une période transitoire de dix ans à compter de la prise d'effet des conventions, contre douze mois dans le modèle de l'OCDE, durée qui s'appliquera à l'issue de cette période transitoire.

Par ailleurs, il a noté que les revenus des parts ou actions conférant à leurs détenteurs la jouissance des biens immobiliers situés dans un Etat contractant étaient imposables dans cet Etat. Il a expliqué que cette disposition permettait d'adapter la convention au droit interne français dans lequel les personnes qui détiennent des parts dans une société civile immobilière sont considérées fiscalement comme directement propriétaires des immeubles gérés par ladite société.

Ensuite, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a indiqué que, pour l'imposition des bénéfices des entreprises, les dépenses admises en déduction ne comprennent, pour la période transitoire de dix ans, que les dépenses qui seraient déductibles en vertu de la législation interne des Etats baltes à leurs propres résidents.

Puis, il a rappelé que l'Etat de résidence de la société pouvait acquitter une retenue à la source à un taux réduit de 5 % sur les dividendes lorsque ces derniers sont payés à une société qui détient directement ou indirectement au moins 10 % du capital de la société, au lieu de 25 % pour le droit commun.

Par ailleurs, M. Jacques Chaumont, rapporteur, a indiqué que l'Etat de la source conservait la possibilité d'imposer les intérêts à un taux maximum de 10 %. Il a également cité les cas d'exonérations prévus par les conventions avec les pays baltes.

Il a ensuite expliqué que l'acceptation par la France d'une période transitoire de dix ans préalablement à la mise en oeuvre de certaines dispositions s'expliquait par le fait que nos principaux partenaires n'ont pas obtenu de meilleures clauses, et qu'il était peu probable que la France puisse obtenir des conditions plus avantageuses sans contrepartie. De plus, il a rappelé que les milieux d'affaires français considéraient que l'essentiel était d'obtenir un texte remédiant à l'insécurité juridique qui résultait du refus des pays baltes de se reconnaître comme Etats successeurs de l'Union soviétique.

M. Jacques Chaumont, rapporteur, a souligné que, compte tenu de ce vide juridique, la France s'était efforcée d'obtenir un effet rétroactif maximal lors de la négociation de ces conventions, afin que les investisseurs français dans les pays baltes puissent bénéficier des régularisations pour les impôts payés depuis 1991. Il a noté que, si la convention signée avec la Lettonie s'appliquera le 1er janvier de l'année suivant celle de son adoption, il n'en était pas de même pour les deux autres Etats baltes, dont les conventions comprennent un dispositif de prise d'effet rétroactif.

La commission a alors approuvé l'article unique des trois projets de loi.

Projet de loi de finances rectificative pour 2000 - Examen du rapport en nouvelle lecture

Enfin, la commission a procédé à l'examen en nouvelle lecture du projet de loi n° 428 (1999-2000) de finances rectificative pour 2000, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la commission mixte paritaire réunie la semaine dernière n'avait pu aboutir à un accord avec l'Assemblée nationale. En raison des divergences subsistant entre les deux assemblées, il a estimé qu'il n'était pas nécessaire de procéder à un nouvel examen complet du collectif pour 2000.

Il a en effet considéré que, malgré 51,4 milliards de francs de réévaluation des recettes, le projet de collectif ne réduisait aucunement le montant du déficit budgétaire pour 2000, qui reste ainsi toujours supérieur de près de 10 milliards de francs à celui exécuté en 1999. Ce texte prévoit par ailleurs une nouvelle progression du montant des dépenses publiques à hauteur de 10 milliards de francs. Le rapporteur a également indiqué que le contenu du projet ne correspondait pas aux orientations présentées par le Gouvernement dans le cadre du débat d'orientation budgétaire pour 2001, au risque de porter atteinte à la crédibilité de la France en Europe. Enfin, il a ajouté qu'en matière fiscale l'Assemblée nationale était revenue en nouvelle lecture sur des apports essentiels du Sénat.

Après une intervention de M. Bernard Angels, la commission a décidé, conformément aux recommandations de son rapporteur général, de proposer au Sénat d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 2000, en application de l'article 44, alinéa 3, du règlement.

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