MERCREDI 23 JUIN 1999

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

ETABLISSEMENTS FINANCIERS - AUDITION DE M. DANIEL LEBÈGUE, DIRECTEUR DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS, EN PRÉSENCE DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES, DE M. FRANÇOIS LOGEROT, PRÉSIDENT DE LA PREMIÈRE CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES, ET DE M. JEAN RECOULES, CONSEILLER MAÎTRE À LA COUR DES COMPTES

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Daniel Lebègue, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), en présence de M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes, de M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des Comptes, et de M. Jean Recoules, conseiller maître à la Cour des Comptes, sur les travaux de contrôle menés par la Cour des Comptes et sur les conclusions du rapport annuel de cette instance.

Après avoir rappelé le travail de contrôle mené par la commission depuis plus d'un an, les questionnaires adressés par les rapporteurs spéciaux pour connaître les suites données aux rapports particuliers et aux référés de la Cour des Comptes, et les débats organisés sur l'épargne administrée, l'avenir des retraites ou la dette publique, M. Alain Lambert, président, a expliqué que l'audition traditionnelle de M. Daniel Lebègue se déroulerait, pour la première fois, en deux temps : dans un premier temps, il serait interrogé sur les observations formulées par la Cour des Comptes dans ses rapports sur le groupe Caisse des dépôts et, dans un second temps, il serait invité à présenter son rapport annuel. Puis, il a demandé à M. Pierre Joxe, Premier Président de la Cour des Comptes, d'exposer les travaux menés par la Cour sur les entreprises publiques.

M. Pierre Joxe a déclaré qu'en raison de la diminution constante du secteur financier public, les travaux de la Cour des Comptes s'étaient réduits au contrôle de quelques grandes entreprises publiques, notamment dans le domaine des transports et de l'énergie, la Caisse des dépôts et consignations étant une exception notable dans le secteur financier public.

Il a ajouté que le secteur public n'était pas seulement soumis à l'évolution du droit public français, mais également à celle de l'environnement européen, prenant l'exemple du réseau du Trésor public dont la fonction de banquier pouvait être remise en cause dans le cadre européen.

M. François Logerot, président de la première chambre de la Cour des Comptes, a rappelé que la commission des finances du Sénat était destinataire de l'ensemble des rapports définitifs de la Cour des Comptes. Il a indiqué que le rôle de la Cour des Comptes à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations avait été précisé par un décret de 1970, la Caisse étant par ailleurs placée sous la protection et la surveillance particulière du Parlement. Concernant la procédure de contrôle de la Cour des Comptes, il a expliqué que la Cour établissait un relevé de constatations provisoires qui ne devenait définitives qu'après que l'établissement contrôlé eut fourni des réponses, cette procédure systématique de contradiction se complétant par une audition du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. Il a fait observer que l'équivalent de seulement quatre à cinq rapporteurs pouvaient être consacrés au groupe de la Caisse des dépôts et consignations, ce qui amenait la Cour à sélectionner ses champs d'investigations.

M. Alain Lambert, président, a déclaré que l'examen des rapports particuliers de la Cour des Comptes relatifs à la Caisse des dépôts et à certaines de ses filiales, permettait de mettre en valeur trois sujets de préoccupations : la présentation des comptes de la Caisse des dépôts, la fiscalité et les prélèvements applicables à la Caisse et enfin le champ d'intervention de la Caisse et la rentabilité de ses activités.

S'agissant des règles comptables, M. Alain Lambert, président, a rappelé que la Cour des Comptes considérait que les fonds d'épargne centralisés à la Caisse étaient sa propriété et que les organismes qui déposaient des fonds auprès d'elle ne détenaient qu'une créance à l'égard de l'institution. La Cour des Comptes estimant ainsi que les présentations comptables adoptées par la Caisse consistant à répartir les activités de l'établissement dans deux comptes distincts (section générale d'une part, et fonds d'épargne, d'autre part), ne pouvaient être admises, il a interrogé M. Daniel Lebègue sur le point de savoir si la Caisse entendait unifier sa comptabilité ou du moins présenter une comptabilité d'ensemble.

M. Daniel Lebègue a tout d'abord rappelé que la Caisse des dépôts était, de par la loi du 28 avril 1816, placée sous la surveillance particulière du Parlement, celle-ci s'exerçant par l'intermédiaire de la commission de surveillance dans laquelle siègent quatre parlementaires, dont le président de la commission des finances du Sénat. Il a également fait observer que pendant plus de 150 ans, la Caisse n'avait pas été soumise au contrôle de la Cour des Comptes, mais au seul contrôle direct du Parlement, le contrôle de la Cour n'étant effectif que depuis 1970. Il a rappelé que, de par ses fonctions, son statut et ses missions, la Caisse des dépôts avait des devoirs particuliers et notamment celui de protéger l'épargne publique de toutes formes d'atteintes et des tentations du pouvoir exécutif. Il a ajouté qu'il était de son devoir de rendre des comptes de manière exhaustive et complète au Parlement et qu'il se réjouissait, dès lors, de l'initiative prise par la commission des finances du Sénat.

S'agissant des règles comptables, il a indiqué que la Caisse des dépôts consolidait les comptes de l'établissement public lui-même et les comptes de ses filiales, mais pas les comptes des fonds d'épargne, avec l'accord de l'Etat, depuis le début des années 90. Il a ajouté qu'il considérait la situation actuelle comme la mieux adaptée car la Caisse gère les fonds d'épargne qu'elle centralise, garantit et emploie, dans le cadre d'un mandat reçu de l'Etat. Les fonds sont gérés conformément aux dispositions du code des caisses d'épargne et en fonction des orientations données par le ministre de l'économie et des finances, aussi la caisse n'a-t-elle pas de marges d'appréciation dans sa gestion. La caisse impute sur les résultats des fonds d'épargne les coûts réels de gestion qu'elle supporte, mais reverse l'intégralité de leurs résultats à l'Etat.

M. Daniel Lebègue a déclaré que, conformément aux principes de comptabilité française et internationale, il ne pouvait considérer que des fonds dont il n'avait pas la libre disposition devaient faire l'objet d'une consolidation, dans la mesure où une telle présentation donnerait une image imparfaite de l'activité de l'établissement et de ses filiales, de nature à infléchir les appréciations des agences de notation internationales, la caisse disposant actuellement d'une notation triple A. Il a ajouté que les règles comptables actuelles étaient conformes aux dispositions de l'article 8 du code de commerce. Il a conclu en indiquant qu'il n'était évidemment pas question de s'opposer à une présentation exhaustive des comptes des fonds d'épargne, la commission de surveillance de la Caisse examinant d'ailleurs ces comptes tous les trimestres.

M. François Logerot a déclaré que les positions prises par la Cour des Comptes, s'agissant des règles comptables applicables à la Caisse des dépôts, n'avaient en aucune mesure été dictées par des questions d'opportunité. Il a rappelé que la Caisse n'était qu'une seule personne morale, même si elle développait des activités très diverses, et que les règles comptables générales consistant à présenter un compte unique des opérations d'une même personne morale devaient lui être applicables. Il a rappelé que jusqu'en 1987, un tableau d'ensemble était présenté et que la Caisse des dépôts disposait d'ailleurs de tous les éléments pour le fournir puisqu'elle communiquait l'intégralité de ses comptes, sous forme unifiée, à la Banque de France. Il a évoqué le cas d'autres établissements qui, bien que recueillant des fonds destinés à des missions d'intérêt général, présentaient un compte unique, comme le Crédit foncier de France. Il a jugé évident de constater que l'utilisation des fonds d'épargne par la Caisse n'était pas libre, notamment parce que ceux-ci peuvent être affectés, en application de l'article 19 du code des caisses d'épargne, à des emplois autorisés par le ministre des finances, ce qui conduit à des opérations discutables. Il a toutefois noté que la gestion des fonds d'épargne relevait bien des décisions prises dans ce cadre réglementé par le directeur général de la Caisse.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si les positions ainsi exprimées par la Caisse des dépôts et consignations et par la Cour des comptes pouvaient être conciliées.

M. Alain Lambert, président, a déclaré que le grand mérite de cet échange était de permettre au législateur d'entendre des points de vue différents, et qu'il lui appartiendrait ensuite de prendre des initiatives concernant le mode de fonctionnement de cet établissement public particulier.

M. Michel Charasse a estimé que le statut de la Caisse des dépôts, issu de la loi de 1816, était devenu beaucoup plus théorique que réel et que l'institution était devenue un instrument de pouvoir politique, c'est-à-dire un instrument du Gouvernement, la protection du Parlement n'étant qu'une déclaration d'affichage. Il s'est interrogé sur le point de savoir si les remarques formulées par la Cour des Comptes pouvaient donner lieu à l'adoption d'une mesure législative.

M. Pierre Joxe a répondu que la question était moins de savoir si une mesure législative était ou non nécessaire, que de considérer que dans les années qui viennent personne ne comprendra que la Caisse, qui gère près de 1.300 milliards de francs d'actifs sous mandat, ne présente pas un compte consolidé. Il a estimé que les arguments historiques étaient devenus obsolètes et qu'il était désormais nécessaire, dans une conception patrimoniale de la comptabilité, de donner une image lisible des actifs de la Caisse.

M. Philippe Marini, rapporteur général, rappelant que la Cour des Comptes regrettait que la Caisse des dépôts conserve des critères de consolidation très souples, avec une application paraissant parfois guidée par des considérations d'opportunité, a demandé à M. Daniel Lebègue si des réformes avaient été entreprises et a interrogé les magistrats de la Cour des Comptes sur l'ampleur des sommes non consolidées par la Caisse.

M. Daniel Lebègue a rappelé que la comptabilité n'était pas une affaire théorique, mais un instrument destiné à donner une image exacte, complète et sincère de la situation d'un établissement. Il a estimé que le rapport annuel, présenté en deux volumes, l'un portant sur la section générale de la Caisse et ses filiales, et l'autre sur les fonds d'épargne, était, de ce point de vue, satisfaisant. Il a expliqué que d'autres activités de la Caisse n'étaient d'ailleurs pas consolidées, par exemple les caisses de retraite qu'elle gère, ou les fonds publics de capital risque. Concernant la consolidation, il a rappelé que la Caisse des dépôts se soumettait aux règles de la consolidation bancaire, et notamment aux dispositions du règlement 85-12, car elle est avant tout un établissement financier. Or, la réglementation bancaire interdit que les activités connexes ou accessoires à l'activité de banque soient consolidées dans les comptes de la banque, ainsi les activités de la Caisse nationale de prévoyance (CNP) ou de la C3D ne sont-elles pas consolidées, sans que n'entre en jeu aucune considération d'opportunité.

M. François Logerot a déclaré que la Cour voyait une très grande différence entre la situation particulière des fonds d'épargne, qui n'ont pas la personnalité morale, et les autres activités de la Caisse, comme la gestion des caisses de retraite, pour lesquelles l'établissement est simplement prestataire de services.

M. Jean Recoules, conseiller maître à la Cour des Comptes, a indiqué que les observations de la Cour des Comptes sur la consolidation portaient sur des filiales de la Caisse des dépôts qui n'avaient pas une grande importance en termes de masse financière. Il a ajouté que la Caisse avait justifié l'absence de consolidation par un souci de simplification, et qu'elle avait constitué une provision dans ses comptes sociaux. Il a conclu que les observations de la Cour n'avaient pas pour but de faire ressortir une irrégularité importante de la part de la Caisse des dépôts, mais de l'inciter à afficher l'ensemble des filiales qu'elle détient.

M. Jacques Oudin, notant que M. Daniel Lebègue avait évoqué la gestion des régimes de retraite, s'est inquiété de la dégradation des comptes de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et des difficultés de l'IRCANTEC.

M. Michel Charasse a demandé aux magistrats de la Cour des Comptes et au directeur général de la Caisse des dépôts si la comptabilité appliquée à la Caisse était conforme à la loi, et sinon, sur quels fondements juridiques la Cour des Comptes s'appuyait pour demander une réforme de la comptabilité.

M. René Ballayer s'est ému des risques de porter atteinte au prestige de la Caisse des dépôts, en remettant en cause la présentation de ses comptes.

M. Daniel Lebègue a affirmé que les dispositions comptables adoptées par l'établissement qu'il dirige étaient conformes à la loi.

M. François Logerot a déclaré que le principe d'unicité des comptes d'une personne morale ne souffrait, à la connaissance de la Cour, d'aucune exception, et qu'il n'était donc pas conforme à la loi d'adopter d'autres règles comptables.

M. Alain Lambert, président, a ensuite interrogé M. Daniel Lebèguesur la fiscalité et les prélèvements applicables à la Caisse. Il a cité un rapport de la Cour des Comptes déclarant que l'institution était soumise, pour son activité bancaire et financière, à un régime fiscal complexe, hétéroclite et relativement lourd, mais néanmoins plus favorable que celui auquel sont soumis les établissements financiers de secteurs concurrentiels. Il a demandé à M. Daniel Lebègue s'il estimait, comme la Cour des Comptes, qu'il était nécessaire de revoir la fiscalité applicable à la Caisse et si les différences apparentes avec le droit commun des établissements financiers du secteur concurrentiel pouvaient être justifiées.

M. Daniel Lebègue a expliqué que les filiales de la Caisse des dépôts exerçant des activités concurrentielles étaient soumises au droit commun en matière fiscale. Il a ajouté que l'établissement public avait décidé, depuis vingt ans, de se soumettre volontairement à une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés, contribution calculée exactement comme en matière d'impôt sur les sociétés, et qui s'était élevée en 1998 à 2,6 milliards de francs. Il a reconnu que la Caisse n'imputait pas la TVA dans des conditions de droit commun, mais que modifier cette règle pourrait avoir deux inconvénients. Le premier inconvénient tient au fait que si la Caisse acquitte la TVA comme une entreprise ordinaire, elle sera contrainte de faire supporter de la TVA aux institutions pour lesquelles elle exerce un rôle de mandataire, et notamment aux caisses de retraite. Le second inconvénient réside dans le fait que l'établissement public développe des missions d'intérêt général qui sont financées sur ses ressources propres, ce qui ne serait pas possible si le droit commun fiscal lui était applicable. Il a ajouté que l'écart résultant de la non-application de la TVA et de la taxe professionnelle dans des conditions de droit commun ne représentait qu'environ 100 millions de francs pour une charge fiscale globale de 2,7 milliards de francs et que la Caisse était disposée à s'en acquitter à titre volontaire.

M. François Logerot a reconnu que la Cour des Comptes avait pris une position d'ordre général sans apprécier précisément le problème posé pour les caisses de retraite par une application de la TVA de droit commun. Il a rappelé que le régime de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés était très proche du droit commun, qu'il avait été instauré par une disposition législative en 1990, mais que l'administration fiscale semblait plutôt favorable à une application du droit commun de l'impôt sur les sociétés, notamment parce que cela permettrait à la Caisse d'entrer dans le régime normal des sociétés, en ce qui concerne l'imputation des pertes de certaines filiales sur son résultat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les remarques très intéressantes développées par la Cour des Comptes et par la Caisse des dépôts montraient combien il était difficile de trouver des solutions satisfaisantes qui ne soient pas trop complexes pour la gestion de cet établissement public. Il a estimé que cette situation était sans doute transitoire.

M. Maurice Blin s'est félicité de la tenue du débat, tout en considérant que le point fondamental qu'il convenait de résoudre était l'ambivalence entre les missions d'intérêt général confiées par l`Etat à la Caisse des dépôts, qui ne pouvaient relever du régime ordinaire de la concurrence, et les activités concurrentielles développées par la Caisse. Il s'est demandé s'il était possible de distinguer, de façon claire, ce qui relevait du service public et ce qui était une activité commerciale normale.

M. Daniel Lebègue a confirmé que le problème essentiel résidait dans la dualité de l'établissement qui remplissait des missions de service public, comme la gestion des fonds d'épargne, des régimes de retraite, et des fonds de professions réglementées, mais qui développait aussi des activités d'intérêt général, en partenariat avec l'Etat et les collectivités locales, et qui exerçait enfin des métiers concurrentiels dans le domaine de la finance, des assurances et des services. Il a déclaré que la Caisse des dépôts devait se conformer à un impératif de clarté. Il a estimé que la distinction du périmètre entre le secteur public et le secteur concurrentiel devait passer par le parachèvement de la filialisation de ces dernières activités, ce qui permettrait dans un même temps de clarifier le régime fiscal applicable à l'établissement.

M. Alain Lambert, président, a rappelé qu'entre 1984 et 1997, l'Etat avait prélevé 335 milliards de francs au titre de la garantie qu'il accorde aux fonds d'épargne. Il a fait observer que la Cour des Comptes critiquait ces prélèvements qui n'étaient pas calculés en fonction de l'importance des risques couverts, mais en fonction de considérations purement budgétaires, sans aucune référence de marché. Il a noté que la Cour proposait de remplacer ces prélèvements par trois prélèvements distincts : une rémunération de la garantie de l'Etat à un taux proportionné à la nature du risque, le paiement de la contribution représentative de l'impôt sur les sociétés sur les résultats des fonds d'épargne, et un dividende versé à " l'Etat actionnaire ". Il a interrogé M. Daniel Lebègue sur son appréciation des propositions formulées par la Cour des Comptes.

M. Daniel Lebègue a répondu que les recommandations de la Cour pouvaient se justifier, mais que leur application ne relevait pas d'une décision de l'établissement lui-même, tout en notant qu'il pourrait être contre-productif de mettre en place un système de prélèvements complexes pour, en définitive, prélever une somme équivalente à ce qui se fait aujourd'hui.

M. François Logerot a indiqué que les remarques de la Cour des Comptes étaient motivées par deux éléments. Tout d'abord, le système de prélèvement actuel aboutit à ce que l'Etat puisse reprendre l'intégralité des résultats des fonds d'épargne, ce qui ne permet pas de favoriser la motivation des services de la Caisse sur un objectif de rentabilité des fonds. Ensuite, le prélèvement sur les fonds d'épargne ne peut, en raison de considérations d'opportunité budgétaire, jamais être correctement évalué. Il a ajouté que le prélèvement variait en fonction de l'affectation des fonds d'épargne, et notamment des utilisations décidées par les pouvoirs publics, comme l'opération effectuée sur le Crédit foncier de France, ce qui plaidait pour la définition d'une règle plus claire.

M. Alain Lambert, président, a interrogé M. Daniel Lebègue sur la rentabilité des activités du groupe. Il a rappelé que la Cour des Comptes critiquait la rentabilité de certaines filiales de la Caisse, dont CDC-participations, mettant en valeur le poids des investissements contraints par les pouvoirs publics. Il a demandé si des mesures avaient été prises afin que ces investissements contraints ne pèsent plus sur des établissements destinés à exercer des activités concurrentielles et si la rentabilité des filiales du groupe s'était améliorée.

M. Daniel Lebègue a rappelé que, dès son arrivée à la direction générale de la Caisse, il avait fixé un objectif de rentabilité pour tous les métiers concurrentiels et le groupe dans son ensemble, soit 10 % de rendement sur fonds propres, à l'exception des activités relevant de missions d'intérêt général. Il a fait observer qu'en 1998, la Caisse avait tenu cet objectif, avec un résultat de 6,5 milliards de francs au niveau du groupe, la plupart des métiers concurrentiels obtenant des performances supérieures, à l'exception de CDC-participations qui avait enregistré une rentabilité courante sur fonds propres de 8,5 % et constitué des plus-values latentes supérieures à 2 milliards de francs. Il a indiqué que dans le domaine de l'assurance, la Caisse nationale de prévoyance (CNP) avait obtenu une rentabilité de 11,5 %. Il a toutefois relevé qu'un seul secteur n'avait pas atteint l'objectif souhaité, dans le pôle C3D, la société EGIS, en raison d'une crise internationale sur les métiers d'ingénierie, ce qui correspondait à une situation très conjoncturelle. Il a indiqué que toutes les autres filiales de services avaient des résultats positifs, même celles gérant des logements sociaux comme la SCIC-SCED. L'ensemble de ces résultats positifs en 1998 a permis de verser 2,5 milliards de francs d'impôts à l'Etat, un dividende de 1,9 milliard de francs et un prélèvement sur les résultats de fonds d'épargne de 17 milliards de francs, soit au total 21,4 milliards de francs.

M. Jean Recoules a indiqué que la direction générale de la Caisse avait tenu compte des observations de la Cour des Comptes sur la question de la rentabilité de ses activités, et qu'elle avait notamment procédé à la séparation de ses activités commandées par l'Etat et de celles décidées par elle-même.

Après avoir remercié les différents intervenants, M. Alain Lambert, président, a invité M. Daniel Lebègue à présenter les conclusions du rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations relatives aux résultats du groupe pour l'année 1998.

M. Daniel Lebègue a rappelé que le résultat net consolidé s'établissait en 1998 à près de 6,4 milliards de francs (soit 980 millions d'euros), en progression sensible par rapport à 1996 et 1997. Il a indiqué que 60 % de ce total (soit 3,9 milliards de francs) correspondaient aux activités d'investisseur public du groupe et 40 % (2,5 milliards de francs) à ses activités concurrentielles filialisées.

Il a souligné la bonne rentabilité des activités filialisées et leur contribution déterminante au résultat global du groupe. En particulier, il a rappelé que la CNP dont la Caisse des dépôts et consignations est actionnaire à hauteur de 40 % détient la plus forte part de marché de l'assurance-vie (20 %) et a contribué à hauteur de 628 millions de francs au résultat du groupe. La C3D, filiale de services et d'ingénierie, a apporté une contribution modeste mais positive en 1998, de 72 millions de francs. Les filiales financières ont contribué au résultat à hauteur de 1,45 milliard de francs et les filiales de participations immobilières et foncières, après plusieurs années de résultats négatifs, ont renoué en 1998 avec un résultat positif de 309 millions de francs.

M. Daniel Lebègue a ensuite commenté différents indicateurs de la situation financière du groupe. Il a indiqué que le montant des fonds propres s'établissait à la fin de l'exercice à 66 milliards de francs, que le dividende versé à l'Etat, 1,9 milliard de francs, correspondait à 29 % du résultat consolidé et que le ratio de solvabilité, dit ratio Cooke et dont la norme est de 8 %, s'élevait pour le Groupe à 18 %.

Dans un second temps, il a développé la stratégie de la Caisse des dépôts et consignations qui s'ordonne autour de quatre axes principaux.

S'agissant tout d'abord du renforcement des missions d'intérêt général, M. Daniel Lebègue a mis l'accent sur le rôle de la Caisse dans la gestion des fonds d'épargne et le financement du logement social, ainsi que dans la gestion des caisses de retraites du secteur public. En particulier, il a indiqué que la Caisse des dépôts et consignations avait proposé au Gouvernement de gérer, éventuellement avec des partenaires extérieurs, le fonds national de réserve des retraites. Il a également indiqué, concernant la mission de protection et de gestion des dépôts réglementés, que la Caisse proposait également de gérer les fonds de tutelle ou de curatelle. Sur la mission d'intérêt général d'appui au développement local, il a détaillé les principaux programmes menés par la Caisse et en particulier un programme de renouvellement urbain, un programme de soutien aux petites et moyennes entreprises et à l'emploi et un programme d'appui au développement des territoires, principalement axé sur le soutien à l'intercommunalité, aux nouvelles technologies de l'information et au développement durable.

S'agissant ensuite du développement de la rentabilité des métiers concurrentiels, M. Daniel Lebègue a évoqué les différentes opérations de croissance interne et externe, et la conclusion de partenariats internationaux qui avaient eu lieu au cours de l'année 1998.

S'agissant en troisième lieu de l'instauration d'un partenariat renouvelé avec les caisses d'épargne et de prévoyance dont la Caisse a soutenu la réforme, il a indiqué qu'un protocole stratégique était actuellement en négociation avec les caisses d'épargne pour mettre en place des actions communes, tant dans le domaine concurrentiel que pour les activités d'intérêt général. La lutte contre l'exclusion bancaire, qui concerne en France six millions de personnes physiques ou morales, constitue, selon lui, l'une des facettes d'un nouveau partenariat avec les caisses d'épargne.

S'agissant enfin de la modernisation de l'encadrement et de la clarification de l'organisation du groupe, M. Daniel Lebègue a précisé que les efforts de la Caisse des dépôts et consignations avaient principalement porté, en 1998, sur le renforcement des systèmes de pilotage, la modernisation de la politique des ressources humaines ainsi que la clarification de l'organisation générale du groupe. Ce dernier chantier qui, selon lui, vise à clairement distinguer les activités d'intérêt général qui relèveraient de l'établissement public et les activités concurrentielles filialisées en sociétés commerciales, fait actuellement l'objet d'un dialogue au sein du groupe.

Après cet exposé, M. François Trucy a souhaité connaître l'appréciation de M. Daniel Lebègue sur les modalités d'ouverture du capital des caisses d'épargne et de prévoyance. Il a également interrogé M. Daniel Lebègue sur la situation des sociétés d'économie mixte.

M. René Ballayer a félicité l'orateur pour ses prises de position en faveur de la lutte contre l'exclusion bancaire.

M. René Trégouët, en complément à la remarque de M. René Ballayer, a souhaité entendre les réflexions de M. Daniel Lebègue concernant la culture de l'échec économique en France. Il a estimé que la Caisse des dépôts et consignations était l'organisme financier le mieux placé pour faire évoluer une situation dans laquelle, en France, l'entrepreneur failli était rejeté par l'ensemble du système bancaire.

M. Maurice Blin a demandé des explications sur l'amélioration du résultat de 1998 par rapport aux années précédentes. Il a également souhaité des éclaircissements sur l'activité de gestion déléguée de fonds européens de la Caisse.

M. Alain Lambert, président, s'est interrogé sur l'impact pour la Caisse des dépôts et consignations de la renégociation des prêts aux organismes d'habitat à loyers modérés (HLM). Il a souhaité des éclaircissements sur la façon dont le système bancaire traite les questions d'incapacité juridique.

En réponse aux différents intervenants, M. Daniel Lebègue a tout d'abord indiqué qu'il était globalement satisfait de la réforme des caisses d'épargne et qu'en particulier il estimait que le placement des parts sociales dans le public permettait de faire naître un véritable " sociétariat ". S'agissant des sociétés d'économie mixte, il a indiqué que leur situation financière était en nette amélioration y compris pour les sociétés d'économie mixte immobilières et qu'on assistait à une dynamique plus forte en ce domaine.

Il a estimé que l'exclusion du lien financier qu'il a considéré comme une composante essentielle du lien social pouvait trouver des réponses, en particulier dans l'insertion par l'économique de nouvelles entreprises, mais aussi dans des systèmes de garantie publique des prêteurs et des investisseurs et dans l'instauration d'un service bancaire minimum dont le coût serait pris en charge par la collectivité. Il a affirmé qu'une démarche globale en ce sens de l'ensemble des acteurs, publics et privés, pouvait permettre une lutte efficace contre l'exclusion bancaire.

Rejoignant les inquiétudes de M. René Trégouët, M. Daniel Lebègue s'est ensuite dit préoccupé par les conséquences de l'échec économique. Il a souligné à cette occasion la politique de la Caisse des dépôts et consignations en matière de capital-risque. En outre, il a souhaité que les banques s'associent pour traiter de l'ouverture de comptes aux personnes sans domicile.

Au sujet des résultats de l'année 1998 évoqués par M. Maurice Blin, il a rappelé que seulement 7 % des plus-values latentes du groupe avaient été réalisées et que l'origine de l'augmentation du résultat n'était donc pas à chercher dans des résultats exceptionnels mais dans les bons résultats des filiales concurrentielles et dans la politique prudente de la Caisse qui n'a pas nécessité, à la différence du reste du secteur financier, la constitution de provisions face aux différentes crises de l'année 1998. Il a ensuite évoqué le mandat reçu de l'Union européenne pour gérer des fonds de capital-risque et a dit que la Caisse était prête à jouer un rôle de relais pour véhiculer d'autres fonds européens auprès de leurs bénéficiaires, acteurs de terrain.

Répondant à M. Alain Lambert, président, il a affirmé que l'allégement de la dette des HLM de 15 milliards de francs constituait un soulagement pour ces organismes qui supportent des charges financières parfois lourdes.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a interrogé M. DanielLebègue sur les projets de réorganisation du Groupe, et notamment sur la filialisation de ses activités concurrentielles.

M. Daniel Lebègue a indiqué que deux experts étaient actuellement chargés d'un audit économique et juridique sur la question de la réorganisation. Leurs conclusions serviraient à alimenter une large concertation et un projet serait présenté au deuxième semestre de l'année 1999.

INNOVATION ET RECHERCHE - EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS DE M. RENÉ TRÉGOUËT

Puis la commission a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. René Trégouët, rapporteur pour avis, le projet de loi n° 404 (1998-1999), modifié par l'Assemblée nationale, sur l'innovation et la recherche.

M. René Trégouët, rapporteur pour avis, a rappelé les raisons qui avaient conduit la commission à compléter, en première lecture, les dispositions de l'article 3 relatives à l'assouplissement des conditions d'attribution des bons de souscription de parts de créateur d'entreprise, par d'autres mesures fiscales concernant les options de souscription ou d'achat d'actions, les fonds communs de placement dans l'innovation et les investissements dans des sociétés nouvelles réalisés par des entrepreneurs expérimentés.

Il a indiqué qu'à de rares exceptions près, l'Assemblée nationale n'avait pas retenu les modifications apportées au texte, dans ces domaines, par le Sénat.

Il a estimé nécessaire, devant l'urgence des problèmes que les amendements concernés tendaient à résoudre, les incertitudes quant à la diligence gouvernementale, et l'attente des responsables de sociétés innovantes, de rétablir dans leur ensemble les dispositions fiscales votées par le Sénat en première lecture.

MM. Alain Lambert, président, et Philippe Marini, rapporteur général, ont pris la parole pour approuver cette démarche.

Toutefois, à l'article 3, M. René Trégouët a suggéré, par esprit de conciliation, de ne pas revenir à l'appellation " bons de créateur d'entreprise " et de se contenter de 25 %, au lieu de 20 %, pour la proportion du capital des sociétés émettrices de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise qui doit être détenue par des personnes physiques (directement ou par l'intermédiaire de personnes morales).

Il a cependant proposé ensuite de réintroduire les autres modifications de l'article 3, adoptées par le Sénat en première lecture (souscription de bons de créateur d'entreprise par des non-salariés, taxation au taux de droit commun des plus-values réalisées par des collaborateurs présents dans l'entreprise depuis moins de trois ans) ainsi que les articles, supprimés par l'Assemblée nationale, 3 bis (report d'imposition en cas de remploi de plus-values de cession de valeurs mobilières dans la souscription au capital de sociétés nouvelles), 3 quater (transparence du régime des stock-options), 3 quinquies (raccourcissement du délai d'indisponibilité des stock-options ouvrant droit à l'imposition au taux de droit commun), 3 sexies (délai de portage d'un an exigé pour bénéficier du taux de droit commun) et 3 septies (rétablissement de l'exonération de cotisations sociales des stock-options).

Le rapporteur pour avis a enfin soumis à la commission des amendements tendant à rétablir les articles 3 nonies (détention par les FCPI de valeurs de sociétés holding spécialisées dans l'innovation), 3 decies (relèvement des plafonds des réductions d'impôts incitant aux investissements dans des sociétés non cotées), 3 duodecies (délai de " rescrit " en matière de crédit d'impôt recherche) et 3 undecies (réductions d'impôt de solidarité sur la fortune en contrepartie d'investissements dans des sociétés innovantes).

La commission a alors approuvé les conclusions de son rapporteur pour avis et adopté les amendements proposés.

RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES - PROPOSITION DE TREIZIÈME DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL EN MATIÈRE DE DROIT DES SOCIÉTÉS CONCERNANT LES OFFRES PUBLIQUES D'ACQUISITION (N° E-598) - EXAMEN DES AMENDEMENTS



Puis, la commission a procédé à l'examen des amendements aux conclusions de la commission des finances sur la proposition de résolution n° 405 (1998-1999)de M. Philippe Marini sur la proposition de treizième directive du Parlement européen et du Conseil en matière de droit des sociétés concernant les offres publiques d'acquisition.

Sur un premier amendement de M. Jean-Jacques Hyest qui tendait à préciser qu'une exception à l'alternative obligatoire en espèces devait être ménagée lorsque l'offre portait sur des titres admis aux négociations sur un marché réglementé, la commission a émis un avis défavorable, estimant que cette précision était satisfaite de façon plus complète dans le texte de la proposition de directive qui prévoit une exception au paiement en espèces obligatoire lorsque les titres offerts en échange sont négociés sur un marché réglementé européen et liquide.

Sur un second amendement du même auteur qui visait à préciser que cette directive ne devait constituer qu'une première étape en vue de parvenir à une harmonisation plus complète, la commission a émis un avis favorable.

La commission a ensuite adopté la résolution ainsi modifiée.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu, dans un bref propos conclusif, à informer ses collègues de l'avancée des négociations sur cette proposition de directive. Il a ainsi indiqué qu'elle n'avait pas été adoptée lors du conseil du 21 juin, en raison des réserves de l'Espagne concernant le statut de Gibraltar mais qu'un accord de principe sur les principales dispositions de ce texte était intervenu.

SÉCURITÉ SOCIALE - CRÉATION D'UNE COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE - EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS EN NOUVELLE LECTURE

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jacques Oudin, en vue de la nouvelle lecture du projet de loi n° 440 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant création d'une couverture maladie universelle.

Présentant les excuses de M. Jacques Oudin, retenu, M. Alain Lambert, président, a indiqué qu'il lui appartenait de présenter ce rapport pour avis de nouvelle lecture limité à la question des contingents communaux d'aide sociale.

Il a rappelé que la commission des finances s'était saisie pour avis en première lecture en raison du mode de financement du projet de loi et de ses conséquences sur les organismes complémentaires de sécurité sociale et les collectivités locales. Il a également expliqué que les huit amendements de la commission, qui proposaient de revenir sur des doubles impositions, d'alléger la fiscalité sur la prévoyance et d'engager la réforme des contingents communaux, avaient tous été adoptés par le Sénat avec avis favorable de la commission des affaires sociales.

Constatant qu'après l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale n'avait pas retenu les amendements du Sénat en nouvelle lecture, il a annoncé que la commission des affaires sociales proposerait de revenir au texte adopté par la Haute Assemblée le 3 juin dernier.

M. Alain Lambert, président, a ensuite rappelé qu'en première lecture, la commission s'était prononcée explicitement en faveur de la suppression des contingents communaux d'aide sociale.

Il a indiqué que le Sénat avait alors adopté le principe d'un rapport du Gouvernement sur la réforme de ces contingents. Il a précisé que les négociations entre les parties intéressées avaient débouché sur le dépôt par le Gouvernement d'un amendement, adopté par l'Assemblée nationale, supprimant les contingents communaux d'aide sociale et instituant un mécanisme de compensation.

Il a expliqué que ce dernier se ferait au franc le franc : chaque commune verra sa dotation globale de fonctionnement baisser à due concurrence du montant du contingent payé en 1999, tandis que celle de chaque département sera augmentée proportionnellement au montant acquitté la même année par l'ensemble des communes du département.

Il a souligné enfin que ce dispositif avait toutefois prévu un abattement sur la réduction de la dotation globale de fonctionnement des communes les plus pénalisées par le système antérieur, principalement les grandes villes, et que le coût de cet abattement s'élevait à environ 250 millions de francs, pris en charge par les départements.

M. Alain Lambert, président, a toutefois expliqué que le texte adopté par l'Assemblée nationale ne traitait pas le cas particulier de la prise en charge de la participation de la commune aux dépenses d'aide sociale du département par un établissement public de coopération intercommunale. Il a souligné que, sans aménagement, les communes se trouvant dans cette situation verraient leurs recettes baisser (dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat), alors qu'elles n'assument plus la dépense (contingents communaux) et qu'à l'inverse, l'établissement public de coopération intercommunale conserverait une ressource alors que sa dépense disparaîtrait.

Il a donc proposé de revenir sur cet oubli, dans le sens de la neutralité financière. Il a présenté, au nom de MM. Jacques Oudin et Michel Mercier, un amendement à l'article 13, prévoyant ainsi un reversement par l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte à la commune ayant vu sa dotation globale de fonctionnement baisser d'un montant équivalent à ce qu'elle aurait dû verser au titre des contingents communaux ; cette dépense aurait, pour le groupement, un caractère obligatoire.

Il a conclu en montrant qu'un tel mécanisme permettrait d'éviter que la suppression des contingents communaux d'aide sociale ne se traduise par une charge indue pour les communes et une recette non justifiée pour les organismes de coopération intercommunale.

Après des remarques d'ordre rédactionnel de MM. René Ballayer et Jean Clouet, la commission a adopté cet amendement.

La commission a adopté le rapport pour avis de M. Jacques Oudin qui sera présenté sous forme orale

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