Mercredi 24 octobre 2001

Travaux de la commission des finances


Mardi 23 octobre 2001

- Présidence de M. Roland du Luart, vice-président.

PJLF pour 2002 - Crédits de la jeunesse et des sports - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de la jeunesse et des sports, sur le rapport de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2002.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que les crédits budgétaires de la jeunesse et des sports s'élevaient à 539 millions d'euros, en hausse de 3,1 %.

Il a rappelé que les moyens consacrés à la jeunesse et aux sports comprenaient également deux comptes spéciaux du Trésor : le fonds national pour le développement du sport (FNDS) et le fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA). Il a indiqué que ces deux comptes voyaient leurs prévisions de recettes augmentées pour 2002, compte tenu du dynamisme des recettes de la Française des jeux pour le FNDS, et d'une décision prise par le Premier ministre à l'occasion du centenaire de la loi de 1901 sur le droit d'association pour le FNDVA. Il a souligné que le ministère poursuivait la réforme de ces comptes, dans le sens des conclusions du rapport d'information qu'il avait réalisé avec son collègue Paul Loridant sur le FNDS.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a constaté que le projet de budget du ministère de la jeunesse et des sports s'inscrivait dans la continuité des années précédentes, et marquait la volonté de poursuivre une politique dont les axes prioritaires sont l'insertion sociale et professionnelle par le sport, la moralisation de la pratique du sport de haut niveau, le soutien de l'éducation populaire et le développement du dialogue avec les jeunes grâce à la montée en puissance des conseils de la jeunesse.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a souligné le fait que la lutte contre le dopage était renforcée, et a noté que 11 des 17 textes d'application de la loi de 1999 avaient été publiés. Il a considéré que le ministère de la jeunesse et des sports disposait désormais d'une panoplie complète de moyens pour lutter contre le dopage, dans les domaines de l'information et de la prévention, de la recherche, du suivi médical et de la répression. Il a également indiqué que les crédits destinés à la lutte contre le dopage avaient été multipliés par 4 entre 1997 et 2002.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a salué les prises de position courageuses de la ministre de la jeunesse et des sports sur les questions relatives au dopage, considérant que le message délivré par la France commençait à porter ses fruits aux niveaux européen et international.

Il a souligné le fait que la France avait pris une part importante dans la création de l'agence mondiale antidopage et dans la prise en compte de la spécificité du sport dans l'Union européenne. Il a rappelé que la France avait obtenu, dans le cadre des négociations avec la Commission européenne, que le subventionnement des clubs sportifs par les collectivités locales soit maintenu et que ses positions sur la question du transfert des footballeurs professionnels soient prises en considération.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a considéré que le ministère de la jeunesse et des sports avait, au cours de la législature écoulée, assumé une politique cohérente et courageuse, fondée sur les valeurs sociales et humanistes véhiculées par le sport.

Dans cette perspective, les aides aux petits clubs ont été augmentées, y compris dans le cadre d'une solidarité accrue entre le sport professionnel et le sport amateur, et une priorité a été donnée à l'accès aux pratiques sportives pour tous et, notamment, pour les publics moins favorisés. Il s'est félicité des actions menées en faveur de l'égalité de tous devant les pratiques sportives et devant l'accès aux formations.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a considéré que, malgré les craintes et les inquiétudes légitimes qui avaient pu être entendues, le sport de haut niveau n'avait pas souffert de l'effort consacré par le ministère à la dimension sociale du sport.

Il a noté que le ministère avait développé son action en faveur de la formation des sportifs de haut niveau et de la préparation des grandes manifestations, la rénovation de l'INSEP, engagée l'année dernière, témoignant également de cette volonté.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a néanmoins considéré que les clubs et les joueurs professionnels français souffraient d'une fiscalité souvent désavantageuse par rapport à de nombreux pays de l'Union européenne, ce qui exigeait qu'une réflexion de fond soit engagée à ce sujet.

S'agissant de la politique d'investissement du ministère de la jeunesse et des sports, il a indiqué que des mesures avaient été prises afin d'améliorer la programmation et l'engagement des dépenses, mais que les crédits devenaient insuffisants pour faire face aux besoins de rénovation du patrimoine sportif et des centres de vacances et de loisirs.

Face à ces besoins non financés, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a déploré les ponctions sur le budget de la jeunesse et des sports, dues aux contrats de gestion conclus avec le ministère de l'économie et des finances, mais également au versement de l'indemnité compensatoire au consortium gérant le Stade de France.

Il a souligné que cette indemnité assurait une position durablement bénéficiaire au consortium, qui n'assume plus le risque lié à la concession, et a souhaité que la mission confiée à M. Villain, inspecteur général des finances, permette de faire évoluer ce dossier dans le sens d'un allègement de la charge financière supportée par l'Etat.

Pour conclure, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a regretté que Paris n'ait pas obtenu l'organisation des Jeux Olympiques de 2008, et a considéré que l'accueil des jeux en France serait une belle reconnaissance des efforts entrepris en faveur de l'éthique sportive, qui s'inscrivent pleinement dans les idéaux olympiques.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Eric Doligé a déploré les mauvais résultats obtenus par les athlètes français lors des championnats d'Europe, où ils n'ont remporté aucune médaille. Il a également considéré que l'activité des directions départementales de la jeunesse et des sports était parfois redondante avec celle des collectivités locales. Ainsi, des subventions de très faibles montants sont délivrées par les services déconcentrés du ministère de la jeunesse et des sports aux petits clubs, qui bénéficient déjà de subventions importantes de la part des communes. Il a donc souhaité que les missions de ces services déconcentrés soient recentrées.

M. Aymeri de Montesquiou a également regretté les mauvais résultats des athlètes français. Il a souhaité savoir si des financements supplémentaires étaient proposés en vue des championnats du monde d'athlétisme à Paris en 2003, et si une recherche accrue de la participation de sponsors au financement du sport était envisagée.

M. Roland du Luart, président, s'est indigné du fait que la Marseillaise ait été sifflée à l'occasion du match de football France-Algérie, et que le terrain ait été envahi par des spectateurs. Il s'est interrogé sur l'efficacité du dispositif de sécurité mis en oeuvre à l'occasion de cette rencontre.

En réponse à M. Eric Doligé, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a indiqué que de nombreuses structures locales participaient à l'attribution de subventions aux clubs sportifs. Il a rappelé qu'il avait dénoncé cette situation à l'occasion de la mission de contrôle sur le FNDS (Fonds national pour le développement du sport) qu'il avait effectuée avec son collègue Paul Loridant, mais que le mouvement sportif, par l'intermédiaire des comités régionaux et départementaux olympiques et sportifs (CROS et CDOS), souhaitait conserver la maîtrise de l'affectation des subventions versées par le FNDS.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, il a indiqué que 6,56 millions d'euros étaient prévus dans le projet de budget pour 2002 pour financer l'organisation des championnats du monde d'athlétisme à Paris. Il a rappelé que les clubs sportifs, mais également les fédérations, bénéficiaient largement du sponsoring, et a souligné que la Française des Jeux participait très largement au financement du sport en alimentant les ressources du FNDS.

En réponse à M. Roland du Luart, président, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a rappelé que l'hymne national français avait déjà été sifflé à l'occasion du match France-Maroc. Il a indiqué que le nombre de stadiers prévus pour le match France-Algérie était de 1.200, contre 800 habituellement, ceux-ci ayant néanmoins été largement débordés lors de l'envahissement de la pelouse. Par conséquent, il a indiqué qu'il interrogerait la ministre de la jeunesse et des sports, afin de demander que des dispositions soient prises pour éviter de tels incidents à l'avenir.

Sur la proposition de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du ministère de la jeunesse et des sports pour 2002.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'éducation nationale : II - enseignement supérieur - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen descrédits de l'éducation nationale : II - enseignement supérieur, sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Philippe Lachenaud a rappelé que les crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élevaient à 8,736 milliards d'euros, en progression de 2,2 % par rapport au budget pour 2001. Il s'est ensuite félicité de la priorité accordée aux dépenses d'équipement des laboratoires, de l'augmentation des subventions de fonctionnement aux universités, du rééquilibrage de la structure des emplois au profit des personnels techniques et d'administration, des avancées du plan social étudiant, des progrès de la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur, et de l'accélération des efforts consentis, tant en emplois qu'en moyens de fonctionnement, pour moderniser les bibliothèques universitaires.

Il a toutefois regretté la sous-estimation des crédits d'entretien des bâtiments, ainsi que l'insuffisance des dotations en faveur des restaurants et des résidences universitaires. En outre, il s'est inquiété des retards pris par le désamiantage du campus de Jussieu et par la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-Régions.

Il a estimé que ces retards trouvaient pour une large part leur origine dans les carences des systèmes d'information, du contrôle de gestion et des procédures de pilotage du ministère de l'enseignement supérieur.

Il a également regretté que la progression des emplois budgétaires et des subventions de fonctionnement ne se soient pas accompagnée d'une refonte de leurs critères d'allocation, ces derniers étant unanimement reconnus comme obsolètes, et il a ajouté qu'il s'agissait là d'une occasion manquée.

Il a ensuite rappelé qu'après avoir relevé le défi de la quantité, l'enseignement supérieur devait désormais relever le défi de la qualité, et il s'est inquiété, à cet égard, du contraste entre un discours volontariste et le manque de mise en oeuvre effective des réformes annoncées. A titre d'exemple, il a indiqué que les préconisations formulées par la mission de contrôle de l'Assemblée nationale en matière de gestion des universités avaient été modérément prises en compte.

En conclusion, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a déploré que le Gouvernement accorde plus de priorité à l'enseignement scolaire qu'à l'enseignement supérieur.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Yves Fréville a souligné le défaut de vision claire de ce que l'on voulait faire des universités, les discours en faveur de l'autonomie des universités contrastant avec les faiblesses de leur encadrement de gestion. Il a ajouté que perduraient de très fortes inégalités de dotation, notamment en détriment des universités littéraires, et que les dysfonctionnements de la répartition des subventions allouées aux établissements conduisaient à ce que ceux-ci se retournent vers les collectivités locales. Il a regretté les modalités d'élection et le manque de pouvoirs réels des présidents d'université.

MM. Yves Fréville et Eric Doligé ont ensuite confirmé les observations du rapporteur spécial relatives aux crédits d'investissement et aux retards apportés à la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-Région.

Pour sa part, M. François Marc a estimé que le niveau des moyens accordés aux universités étaient globalement satisfaisants, même si ceux-ci étaient mal répartis.

En réponse à ces premières observations, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a précisé que la baisse des crédits d'investissement en 2001 avait été de bonne gestion, puisque ces crédits étaient sous-consommés, mais que le faible niveau des crédits de paiement en 2002 résultait de la mauvaise organisation de la maîtrise d'ouvrage en matière d'enseignement supérieur. Il a, à cet égard, regretté les conditions restrictives imposées aux collectivités locales pour récupérer la TVA sur les concours qu'elles apportent aux investissements universitaires.

En réponse à M. François Marc et à M. Roland du Luart, président, qui s'inquiétaient de la multiplication des « turbo-profs », il a indiqué que l'on ne disposait pas de statistiques à ce sujet et que ce problème recouvrait ceux de la définition des tâches des enseignants et de la constitution d'équipes pédagogiques.

En réponse à M. François Trucy, le rapporteur spécial a précisé que le budget de l'enseignement supérieur ne retraçait pas les efforts de la Nation en faveur de la protection sociale des étudiants et était loin de recouvrir l'ensemble des crédits de l'Etat dans l'enseignement supérieur.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, qui s'interrogeait sur la position des syndicats d'enseignants vis-à-vis de l'autonomie des universités, il a rappelé que le développement de l'autonomie des universités était possible sans aucune remise en cause du caractère national des diplômes et du recrutement des enseignants-chercheurs et des diplômés, comme le montrait d'ailleurs le développement des politiques contractuelles.

Enfin, en réponse à M. Adrien Gouteyron, il a précisé que la désaffection des étudiants envers les filières scientifiques s'était ralentie en raison notamment des efforts de certaines universités pour réformer l'organisation pédagogique de leur premier cycle, et que le nombre d'étudiants étrangers s'inscrivait désormais en nette progression.

Au terme de ce débat, la commission a réservé son vote sur le budget de l'enseignement supérieur jusqu'à l'examen des crédits de l'enseignement scolaire.

- Présidence de M.Claude Belot, vice-président.

PJLF pour 2002 - Crédits des anciens combattants - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits des anciens combattants et articles 61 à 64 rattachés, sur le rapport de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a d'abord rappelé que les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants prévus dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à 3,63 milliards d'euros (soit un peu moins de 23,8 milliards de francs).

A périmètre constant, c'est-à-dire en ne tenant pas compte des transferts entre sections intervenant cette année, il a noté que le budget pour 2002 était en diminution de 1,99 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2001.

Il a cependant indiqué qu'il fallait tenir compte de la baisse mécanique des dotations en fonction du nombre de bénéficiaires (- 4 %) et que, de fait, rapportées au nombre de bénéficiaires potentiels, les dotations affectées en 2002 au monde combattant augmentaient de 4,1 % en moyenne.

En outre, il fait observer que les crédits inscrits au budget des anciens combattants et de la défense ne représentaient pas la totalité de la dépense collective en faveur du monde combattant.

Au total, il a estimé que l'effort global de la Nation en faveur des anciens combattants en 2002 était de l'ordre de 4 milliards d'euros, soit un peu plus de 26 milliards de francs, ce qui inclut les crédits inscrits au budget de la défense, ainsi que la « dépense fiscale » constituée par les exonérations et déductions diverses dont bénéficient les anciens combattants.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite précisé que le budget des anciens combattants était, pour l'essentiel, un budget de prestations et que la dette viagère, qui comprend les pensions d'invalidité et la retraite du combattant, pèserait 3,1 milliards d'euros, soit 20,3 milliards de francs, en 2002.

Il a souligné que la masse des dépenses d'intervention, qui atteindrait 3,6 milliards d'euros - 23,5 milliards de francs - en 2002 (plus de 98 % du budget total), enregistrait des évolutions divergentes et caractéristiques de la politique menée en faveur du monde combattant.

Il a d'abord insisté sur la forte progression (+ 14,8 %) des charges de retraite, liées aux conséquences immédiates de la politique d'élargissement des conditions d'attribution menées depuis 1997.

Parallèlement, il a souligné la diminution de la charge des pensions (- 3,1 %) en raison de la disparition naturelle des bénéficiaires.

Dès lors, il s'est étonné de ce qu'une partie seulement des « économies » potentielles réalisables sur ce budget, en raison de la disparition naturelle des bénéficiaires, évaluées à près de 170 millions d'euros, soit plus d'1 milliard de francs, fût« recyclée » par le secrétariat d'Etat pour financer des mesures supplémentaires en faveur du monde ancien combattant.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a par la suite présenté le contenu des quatre articles rattachésau budget des anciens combattants dans le projet de loi de finances pour 2002. Il a rappelé que deux de ces mesures s'inscrivaient dans le droit fil des mesures prises les années précédentes en faveur des anciens combattants tandis que les deux autres présentaient un caractère plus innovant.

Il a d'abord présenté l'article 61 correspondant à une nouvelle progression à 115 points de pension militaire d'invalidité du plafond majorable servant au calcul des majorations spécifiques sur les rentes mutualistes, pour un coût de 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) en 2002.

Il a détaillé les dispositions de l'article 62  consistant dans l'augmentation de la majoration de pension des veuves de grands invalides, pour un coût en 2002 de 2,29 millions d'euros (15 millions de francs).

Il a ensuite abordé le contenu de l'article 63 correspondant à l'attribution de la retraite du combattant, dès l'âge de 60 ans, aux bénéficiaires d'une pension militaire d'invalidité, pour un coût estimé à 12,2 millions d'euros (soit 80 millions de francs) pour la seule année 2002 et 29.500 bénéficiaires attendus.

Enfin, il a présenté les dispositions de l'article 64 prévoyant le rétablissement de l'unicité de la valeur du point de la pension militaire d'invalidité, pour un coût de 2,59 millions d'euros, soit 17 millions de francs.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite reconnu l'intérêt des avancées réalisées cette année mais il a estimé légitime d'insister, cette année encore, sur les quelques points restant en suspens.

Il a d'abord évoqué la question de la « décristallisation » des prestations versées aux Anciens combattants de nos anciennes colonies comme un point majeur de « responsabilité morale et collective ».

Il a rappelé que les études menées avaient montré que, à niveau de droits équivalent, le pouvoir d'achat des pensions servies aux Anciens combattants des pays du Maghreb était inférieur d'un tiers à celui des métropolitains et a souhaité que le Gouvernement prenne une décision « équitable » concernant les retraites des combattants originaires du Maghreb.

En outre, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a évoqué les autres points suivants :

- l'anticipation de l'âge de versement de la retraite du combattant: il a rappelé que, certes le présent projet de loi prévoyait l'attribution à 60 ans de la retraite du combattant aux bénéficiaires d'une pension militaire d'invalidité, mais a déploré que les conditions d'une généralisation de cette attribution à 60 ans ne fussent toujours pas évoquées par le secrétaire d'Etat ;

- la situation des veuves d'anciens combattants : il a souligné que le projet de loi de finances pour 2002 contenait une mesure en faveur des veuves de grands invalides, mais a estimé que, plus généralement, il eût été souhaitable d'oeuvrer en faveur de toutes les autres veuves. Parmi les mesures envisageables il a évoqué la réversion de la retraite du combattant, l'assouplissement des conditions de réversion de la pension d'invalidité ou encore la revalorisation des pensions de veuves ;

- l'indemnisation des orphelins de déportés : il a estimé que, dans un souci d'équité et d'indifférenciation raciale ou religieuse, la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été déportés et victimes de persécutions antisémites, devait être étendue à tous les orphelins de déportés non juifs, fusillés ou massacrés ;

- l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes : il a déploré que les engagements pris, par alignement sur la situation des incorporés de force dans l'armée allemande, n'eussent toujours pas été tenus.

Enfin, il a considéré que l'abaissement du plafond de remboursement des frais d'hébergement engagés à l'occasion de cures thermales était une mesure injustifiée et constituait une remise en cause du droit à réparation des anciens combattants.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite proposé à la commission de réserver le vote sur le budget des anciens combattants ainsi que celui sur les articles rattachés jusqu'à l'audition du ministre de la défense, tout en préconisant un rejet du budget et un avis favorable sur les articles 61 à 64 rattachés.

Au cours de la discussion qui s'est engagée après l'intervention de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, M. François Trucy a souhaité interroger le rapporteur spécial sur le nombre des anciens combattants dits des nouveaux conflits, à savoir des conflits récents et notamment des opérations de maintien de la paix exercées dans le cadre de l'Organisation des Nations unies (ONU) ou de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN).

M. Jacques Baudot a rappelé que le budget des anciens combattants s'adressait aussi à cette catégorie d'anciens combattants dits des « nouveaux conflits » mais aussi aux victimes d'attentat par exemple. Il a rappelé qu'en 1994 le nombre d'anciens combattants des nouveaux conflits était de 24.600, de 43.200 en 1998 et qu'il serait de 57.500 en 2003. S'agissant des ressortissants du secrétariat d'Etat aux anciens combattants classés « hors guerre », leur nombre s'élevait à 183.700 en 1989, 140.300 en 1994, 156.800 en 1998 et serait de 133.300 en 2003.

Mme Marie-Claude Beaudeau a souhaité interroger le rapporteur spécial sur plusieurs points : sur l'application de certaines mesures votées dans les dernières lois de finances, notamment le dispositif de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) dont peuvent bénéficier les salariés titulaires de la carte du combattant au titre des conflits d'Afrique du Nord ; sur la politique de « décristallisation » du Gouvernement ; sur la prise en charge des psychotraumatismes de guerre subis par les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine, enfin sur la politique de la mémoire menée par le Gouvernement, et notamment l'entretien des nécropoles et carrés militaires.

S'agissant de la politique de la mémoire et de l'entretien des nécropoles et de tous les lieux de mémoire militaires, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné les réels efforts engagés depuis quelques années par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants et a estimé que ces lieux étaient aujourd'hui de très bonne qualité.

S'agissant de la décristallisation, il a simplement souligné qu'une avancée avait été réalisée dans le projet de loi de finances pour 2001 avec la levée de la forclusion sur l'attribution de droits nouveaux s'agissant des retraites des anciens combattants d'outre-mer ainsi que la mise en place d'une commission d'étude de la revalorisation des pensions. Il a toutefois déploré la profonde injustice que constituait de la « cristallisation », notamment à l'égard des populations du Maghreb.

La commission a alors décidé de réserver sa position jusqu'à l'audition, l'après-midi même, du ministre de la défense.

PJLF pour 2002 - Budget annexe de la Légion d'honneur et de l'ordre de la Libération - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, à l'examen des crédits pour 2002 des budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération.
Dans un premier temps, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a présenté les crédits du budget de la Légion d'honneur. Il a relevé que le montant des recettes et des dépenses du budget annexe s'établissait, pour 2002, à 17,9 millions d'euros (117,47 millions de francs), soit une diminution de 3,15 % par rapport à 2001. Il a précisé que celle-ci résultait principalement de la baisse de 60  % des crédits de paiement afférents aux opérations en capital des maisons d'éducation, dotés seulement de 648.000 euros. Il a ajouté qu'elle reflétait l'aboutissement de gros travaux entrepris depuis déjà plusieurs années, notamment la restauration du cloître de la maison de Saint-Denis.

Il a toutefois observé que cette légère diminution des crédits n'affectait ni ses moyens de fonctionnement ni le bon aboutissement des travaux de restauration et d'entretien des bâtiments.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a approuvé l'intégration au budget annexe, par décret, du musée national de la Légion d'honneur, qui permettra l'utilisation de sa trésorerie « dormante » pour réaliser les travaux nécessités par son état de vétusté. Il a précisé qu'un nouveau décret, en Conseil d'Etat, modifiant le code de la Légion d'honneur et de la médaille militaire, avait défini la nouvelle organisation administrative du musée. S'il s'est félicité de cette initiative, il a regretté que ces travaux n'aient pu être entrepris à temps pour être achevés avant les cérémonies du bicentenaire.

Il a indiqué que ce même décret avait également élargi le recrutement des élèves des maisons d'éducation aux arrière-petites-filles des membres de l'ordre de la Légion d'honneur, ainsi qu'aux petites-filles et arrière-petites-filles des membres de l'Ordre national du mérite. Il a apprécié, tout particulièrement, la qualité de l'enseignement dispensé dans ces établissements, attestée par l'excellence des résultats obtenus : 96% de réussite au baccalauréat.

Il a relevé, avec satisfaction, que lors des derniers contingents de nomination, dans les deux ordres, la proportion de femmes a régulièrement dépassé les 25 % pour la Légion d'honneur et 30 % pour l'Ordre national du mérite. Il s'est également félicité qu'à l'occasion de l'hommage rendu le 25 septembre dernier aux harkis, 120 d'entre eux aient été nommés ou promus et que 5 femmes figuraient dans cette promotion.

Enfin, il a formulé le souhait que l'ensemble des travaux prévus pour restaurer le palais de Salm puisse être terminé pour la célébration du bicentenaire de l'ordre de la Légion d'honneur, en mai 2002.

Dans un second temps, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a présenté les crédits relatifs au budget annexe de l'Ordre de la Libération. Il a précisé qu'au 3 octobre 2001, il comptait 136 compagnons de la libération, ainsi que 5.700 médaillés de la résistance.

Il a expliqué que la subvention du budget général s'établirait en 2002 à 773.185 euros (5,07 millions de francs), en baisse de 66.749 euros, soit 8 %. Il a relevé que cette diminution marquait la fin du financement sur trois exercices des travaux de mise en conformité de l'installation électrique de la chancellerie. En effet, en 2002, il ne sera plus attribué, au titre de l'investissement, que 137.000 euros pour la réfection du réseau de communication.

Il a ensuite apprécié que la réfection totale de la distribution électrique, indispensable à la sécurité du bâtiment abritant la chancellerie, voie son aboutissement en 2002.

Enfin, il a rappelé l'adoption en 1999 de la loi créant le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération » qui permettra de pérenniser l'Ordre de la Libération par l'institution d'un établissement public à caractère administratif, lorsque l'ordre ne comptera plus le nombre de compagnons de la libération nécessaire à son fonctionnement. Il a précisé que ce choix reposait sur le souci de fonder l'avenir de l'ordre sur les seuls compagnons permanents : les cinq communes de Grenoble, Nantes, Paris, l'Ile de Sein et Vassieux-en-Vercors. Il s'est réjoui que la mémoire et les traditions de l'ordre soient ainsi sauvegardées.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'équipement, des transports et du logement : IV.- mer et article 73 rattaché - Examen du rapport spécial

Ensuite, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement : IV.- Mer et article 73 rattaché, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tout d'abord signalé que le budget de la mer ferait désormais l'objet d'un seul et unique rapport, son collègue Claude Lise ayant accepté de lui céder ses attributions concernant la marine marchande.

Il a ensuite évoqué l'article 73 rattaché qui vise à étendre le bénéfice de la cessation d'activité anticipée aux marins ayant été exposés à l'amiante. Il a indiqué que cette mesure aurait un coût budgétaire de 0,3 million d'euros.

Puis il a abordé le projet de budget pour la mer.

Il a indiqué que les crédits inscrits au budget de la mer pour 2002 s'élevaient à 940,1 millions d'euros, en diminution de 8 % par rapport au budget voté de 2001. Cette baisse n'est qu'apparente, a-t-il précisé : elle résulte en fait du transfert de la totalité des crédits de rémunération des personnels sur la section « services communs » du budget de l'équipement, des transports et du logement. Hors personnel, le budget de la mer augmente de 1% par rapport au budget voté de l'année dernière.

Il a tout d'abord observé que la sécurité maritime demeurait, comme l'an dernier, la priorité de ce budget, et s'est félicité de ce qu'au total, les crédits de paiement consacrés à la sécurité maritime augmentent de 20 % en 2002.

Ainsi, a-t-il poursuivi, les centres de sécurité des navires qui sont chargés de contrôler les navires français ainsi que les navires étrangers en escale dans les ports, voient leurs effectifs substantiellement renforcés puisqu'il est créé 34 postes d'inspecteurs de la sécurité, ce qui porte à 104 le nombre total d'inspecteurs de la sécurité.

Il a estimé l'effort louable, bien qu'insuffisant pour atteindre l'objectif fixé par le mémorandum de Paris, soit 25 % de navires contrôlés. M. Marc Massion a indiqué que lors du naufrage de l'Erika, la France était très en deçà de ce pourcentage puisqu'elle contrôlait à peine 14 % des navires, faute de moyens humains, les inspecteurs n'étaient que 54 en l'an 2000. Il a également fait remarquer que nos voisins Anglais ou Espagnols, employaient 200 inspecteurs de la sécurité ou leur équivalent, estimant que cela laissait à la France une marge de progression confortable.

Evoquant les CROSS (centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage en mer), il a rappelé qu'ils étaient débordés, à la fois par l'extension de leurs missions et par la multiplication de leurs interventions. Il indiqué qu'en moyenne, 7000 opérations de recherche et de sauvetage étaient menées par an. Il s'est félicité de ce que cette année, la dotation dévolue aux CROSS continue d'augmenter de 40% en crédits de paiement, indiquant que cela qui permettrait de renouveler les radars et aussi d'améliorer la couverture radio actuelle.

Concernant la signalisation maritime, il a indiqué que sa dotation progressait également fortement en crédits de paiement, + 50 %, ce qui permet la poursuite du plan de modernisation des phares et balises. Il a rappelé que ce plan avait permis la construction de trois baliseurs et qu'après le baliseur côtier du Havre en 2001, l'année 2002 serait celle de la livraison du grand baliseur océanique de Brest, le baliseur océanique de Dunkerque sera livré en 2003.

Par ailleurs, afin de développer le dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes, qui assure des missions de surveillance et de police ainsi que de contrôle technique de certaines catégories de navires, il a relevé l'acquisition d'un second patrouilleur de haute mer en 2002.

En ce qui concerne la sécurité portuaire, il a indiqué qu'elle figurait, comme l'an dernier, en bonne place dans le budget de la mer. Rappelant qu'en matière portuaire, la sécurité consistait à assurer le bon accès des navires et constituait une condition préalable au développement des activités portuaires, il a déclaré que l'effort financier consenti l'année dernière en direction de l'entretien des infrastructures portuaires et également des moyens consacrés aux dragages d'entretien des accès maritimes était reconduit cette année. Il a précisé que le programme de réhabilitation des infrastructures portuaires de base, tel qu'il résulte des nouveaux contrats de plan portuaires entre l'Etat et les régions, serait poursuivi en 2002 avec, par exemple, la réhabilitation de la digue de calibrage du chenal d'accès au port de Rouen, la réhabilitation d'écluses à Dunkerque et à Saint-Malo, la poursuite de la restauration de la digue du large à Cherbourg.

Par ailleurs, il a noté que 7 emplois de surveillants de port étaient créés (officiers de port et officiers de port adjoints), ce qui représente une augmentation de 14 % des effectifs pour l'ensemble des ports.

Puis il a déclaré que la deuxième priorité du budget concernait la protection et la mise en valeur du littoral et que les moyens consacrés au littoral augmentaient de 40 % en moyens d'engagement et de 42 % en crédits de paiement.

Après les efforts consentis pour la remise à niveau des matériels Polmar de lutte contre la pollution du littoral suite à la catastrophe de l'Erika, il s'est félicité de ce que les moyens d'investissement, qui avaient fortement augmenté l'année dernière, soient reconduits au même niveau, afin de poursuivre la modernisation des matériels et d'assurer le renouvellement des matériels obsolètes.

Par ailleurs, rappelant que la catastrophe avait mis en lumière l'insuffisante fréquence des exercices de simulation du plan « Polmar-terre », il a indiqué qu'une instruction du 2 avril 2001 a prévu l'augmentation du rythme de ces exercices, dont le nombre devrait passer à un minimum de 10 par an à compter de 2002. Il a précisé que les crédits de fonctionnement étaient augmentés à cet effet.

Il a poursuivi en évoquant l'effort financier prévu en direction des zones littorales habitées et soumises à l'érosion marine. Il a indiqué que les crédits destinés à la protection des lieux habités contre l'érosion marine augmentaient fortement en autorisation de programme, traduisant les engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plans littoraux et des avenants consécutifs aux tempêtes de fin 1999.

Puis il a abordé un autre aspect du projet de budget qui concerne la protection sociale des marins, renforcée grâce à deux mesures. En premier lieu, il a évoqué la dotation destinée à financer la protection contre une exploitation « sous-normes » des marins, qui permettra d'apporter une aide aux associations et des avances sur salaire au bénéfice des marins abandonnés dans les ports français, en attendant la mise en place d'un système d'assurance internationale discuté dans le cadre de l'Organisation maritime internationale à l'initiative de la France.

Ensuite il est revenu sur l'article 73 rattaché concernant le régime de la sécurité sociale des marins. Il a précisé que cette année, la dotation de l'Etat à l'Etablissement national des invalides de la marine, qui finance le régime de retraite des marins, intégrait un nouveau mécanisme de cessation anticipée d'activité pour les marins ayant fortement été exposés à l'amiante. Il s'agit, a-t-il rappelé, d'étendre aux marins le droit à cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante prévu par la loi de financement sur la sécurité sociale pour 1999.

Quant à la dotation de l'Etat à l'ENIM (qui représente les trois-quart du budget de la mer), il a précisé qu'elle diminuait significativement cette année (- 3,5 %), mais que cette baisse était purement mécanique, résultant d'une hausse des transferts de compensation entre les régimes sociaux, et que les pensions seraient revalorisées en 2002 dans les mêmes conditions que les retraites du régime général.

Abordant le soutien de l'Etat français à la flotte de commerce française, il a rappelé que la flotte française n'avait cessé de décliner depuis 1970 et les deux chocs pétroliers. Il a indiqué qu'aujourd'hui la flotte française comptait à peine 200 navires, 206 au 31 décembre 2000, et que notre compétitivité était bien moindre que celles de nos concurrents. C'est pourquoi , a-t-il indiqué, depuis 1990, la flotte de commerce française a fait l'objet d'un plan pluriannuel de soutien. Aujourd'hui, il a précisé que ce système de soutien consistait, d'une part en des réductions de charges fiscales et sociales pesant sur les entreprises de transport maritime, et d'autre part, en une mesure d'allègement fiscal pour les GIE qui acquièrent un navire.

Concernant les charges fiscales pesant sur les entreprises de transport maritime, il a indiqué qu'un allègement de la part maritime de la taxe professionnelle avait été institué et que depuis 1991, les subventions de l'Etat couvraient 100% du montant de la taxe. Il a déclaré que le dernier Conseil interministériel de la mer (CIM) du 27 juin 2000 avait levé l'incertitude qui pesait sur le maintien de cette aide, celle-ci ayant été prorogée, sans limitation de durée, toujours à hauteur de 100 % de la taxe.

Concernant les charges sociales, il a indiqué qu'un dispositif de remboursement avait été créé, et que les charges sociales patronales afférentes aux risques vieillesse, maladie et accidents du travail versées par les entreprises qui emploient des personnels navigants sur des navires de commerce battant pavillon français étaient remboursées depuis ce même CIM. De plus, a-t-il ajouté, il a aussi été décidé, non seulement de pérenniser cette aide, mais de l'étendre aux cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage, mesure qui a été votée dans la loi de finances pour 2001 mais dont l'effet ne se fera sentir qu'en 2002, ce qui explique la progression de 20 % des crédits destinés à la flotte de commerce, a-t-il indiqué.

Concernant l'allégement fiscal pour les groupements d'intérêt économique qui acquièrent un navire, il a dressé un état des lieux, indiquant que 26 dossiers avaient été acceptés au 1er juillet 2001 représentant 33 navires, pour un montant total d'investissements de 1,3 millions d'euros (8 ,6 millions de francs).

Enfin, il a déclaré que le soutien à la flotte française prenait aussi la forme d'un soutien au cabotage maritime depuis que le dernier CIMER avait insisté sur le caractère sûr et non-polluant de ce mode de transport. Il a indiqué que le Gouvernement avait arrêté le principe d'un soutien financier public au démarrage de nouvelles lignes et en a informé la Commission européenne, la décision de celle-ci devant intervenir d'ici la fin de l'année 2001

En guise de conclusion sur ces mesures de soutien à la flotte de commerce française, M.Marc Massion, rapporteur spécial, a fait remarquer qu'à la suite de la demande formulée par le dernier CIM du 27 juin 2000, des études étaient actuellement conduites par les ministères de l'équipement, des transports et du logement et de l'économie, des finances et de l'industrie afin d'examiner les dispositifs de soutien à la flotte de commerce en cours à l'étranger. En effet, il a déclaré que plusieurs pays avaient récemment adopté divers dispositifs de taxation au tonnage, citant la Norvège, les Pays-Bas, le Danemark, la Grande-Bretagne et l'Allemagne. Tous, a-t-il noté, voient leur flotte augmenter depuis l'adoption de ce mode de taxation. Il a indiqué que l'adoption d'un tel système chez nous aurait un coût budgétaire de l'ordre de 100 millions de francs.

Puis il a abordé la question des ports maritimes.

Avec un trafic global de 346,3 millions de tonnes, il a déclaré que l'activité des ports français avait augmenté de 4 % par rapport à l'année dernière, après avoir connu une légère baisse en 1999. Il a précisé que le trafic des ports autonomes avait augmenté de 6,5 %, tandis que celui des ports d'intérêt national avait diminué de 4,5 %, en raison d'un recul des échanges à Calais, qui représente 45 % du trafic des ports d'intérêt national. Hors Calais, a-t-il précisé, le trafic des ports d'intérêt national s'est maintenu au cours de l'année 2000.

Il a déclaré que l'extension des infrastructures portuaires, l'amélioration des dessertes terrestres, une plus grande sécurité portuaire étaient absolument nécessaires pour permettre aux ports français de se placer convenablement à l'échelle mondiale dans un secteur où la croissance est forte, deux fois plus rapide que celle des autres moyens de transports, et permet donc d'envisager des gains de parts de marché.

Il a évoqué l'opération « Port 2000 », dotée à elle seule de 47 % des investissements prévus en 2002, et qui , a-t-il indiqué, demeure l'investissement d'extension des ouvrages portuaires le plus conséquent du projet de budget pour 2002, comme les années précédentes. Il a indiqué que les travaux avaient pris un an de retard mais qu'aujourd'hui, il semblait que l'on soit sur la bonne voie. Actuellement, a-t-il précisé, les opérations de déminage sont en train d'être achevées. Quelques travaux préparatoires ont démarré. Le gros des travaux, la construction d'une digue, d'un chenal d'accès et de quatre postes à quai, devrait démarrer d'ici la fin de l'année, a-t-il indiqué.

Aujourd'hui, a-t-il poursuivi, l'avenir des ports français dépend des mesures prises au niveau européen et en particulier de l'avenir du projet de directive sur les services portuaires. Il a déclaré que cette directive était issue des réflexions qui ont suivi la publication en 1998 d'un « livre vert » sur les ports et les infrastructures maritimes, qui évoquait la réalisation éventuelle d'un cadre communautaire en matière de tarification et de financement.

Il a indiqué que le 13 février 2001, la Commission avait présenté ses propositions de cadre réglementaire dans un « paquet » portuaire comprenant, d'une part les résultats d'une enquête effectuée auprès des Etats-membres sur les financements dans les ports et, d'autre part, un projet de directive sur l'accès au marché des services portuaires.

Il a évoqué les deux enseignements principaux de l'enquête. D'une part, les ports de la façade « mer du Nord » bénéficient de financements publics plus importants quel que soit le type d'investissement que les ports des autres façades, notamment de la façade sud-ouest de l'Europe. D'autre part, la Commission reconnaît à la France une transparence supérieure à ma moyenne des Etats-membres, confirmant les dires de la Cour des comptes.

Quant au projet de directive, il a pour objectif de clarifier le régime des droits exclusifs ou des monopole de droit ou de fait, de nature publique ou privée, concernant l'accès au marché des services portuaires. M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué qu'à l'heure actuelle, aucun Etat-membre n'avait clairement indiqué de position officielle sur ce projet de directive, et que les interrogations du Gouvernement français au sujet de ce texte étaient donc importantes.

PJLF pour 2002 - Crédits de la défense - Audition de M. Alain Richard, ministre

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Alain Richard, ministre de la défense, sur les crédits de son département ministériel.

Avant de procéder à la présentation des principales caractéristiques du projet de budget de la Défense pour 2002, M. Alain Richard a tenu à souligner que les événements du 11 septembre dernier, les interrogations qu'ils pouvaient susciter, et les réflexions qui en découlaient, ne remettaient aucunement en cause l'économie et la pertinence du budget présenté, objet d'un accord entre le Président de la République et le Premier ministre. Il a notamment considéré que le défi actuel concernait d'abord la protection intérieure et l'efficacité dans la recherche des réseaux. A ce titre, les besoins militaires ne pouvaient être que de nature complémentaire, et ne constituaient qu'un « fragment » de l'action anti terroriste. En tout état de cause, les récents événements ne se prêtaient, selon lui, à faire disparaître ou à remettre en cause ni le contexte, ni les défis, ni les objectifs dont la définition avait présidé à l'élaboration du présent projet de budget et, plus généralement, de l'actuelle loi de programmation militaire.

Abordant ensuite rapidement le bilan de cette loi de programmation, M.  Alain Richard a estimé que la quasi-totalité des objectifs avait été atteint, notamment en ce qui concerne les effectifs. Les engagements extérieurs des forces françaises ont confirmé la pertinence globale des choix effectués dans la conception du modèle d'armée 2015, tout en révélant la nécessité de certaines adaptations. L'engagement dans les Balkans a en outre confirmé la nécessité de poursuivre la consolidation et le renforcement de l'Europe de la défense.

Le projet de budget 2002 se traduit par une progression de 1,6 % des « crédits disponibles ». Celle-ci privilégie le titre III, majoré de 2,3 % à 16,5 milliards d'euros, tandis que le titre V ne progresse que de 0,7 % pour les crédits de paiement, portés à 12,4 milliards d'euros, complétés par 411 millions d'euros de reports disponibles, soit un niveau global de 12,8 milliards d'euros, inférieur à celui des autorisations de programme (13,01  milliards d'euros).

M. Alain Richard a souligné que l'évolution du titre III traduisait l'achèvement de la professionnalisation des forces, avec la réalisation à 99 % du niveau d'emplois budgétaires prévu par la loi de programmation, soit 436.000 emplois réalisés, pour 440.000 emplois programmés. Il a relevé que les écarts par rapport à la loi de programmation, limités à moins de 1 % de l'objectif final, ne concernaient pour l'essentiel que les civils, avec un déficit de 2.000 postes, et les volontaires, avec un déficit de 2.400 postes. Il a par ailleurs rappelé que les moindres dépenses ainsi réalisées avaient permis d'accroître le recours à l'externalisation. M. Alain Richard a évoqué les difficultés, désormais croissantes, de recruter dans un contexte de reprise du marché du travail, et relevé à cet égard le caractère particulièrement ambitieux du niveau de recrutement prévu pour 2002, avec 35.900 militaires et 3.750 civils, soit un seuil jamais atteint jusqu'à présent.

De fait, un effort particulier sera consenti en 2002 pour améliorer l'attractivité des carrières, avec la mise en oeuvre de plus de 38 millions d'euros de mesures indemnitaires nouvelles d'une part, et par le biais, d'autre part, d'un renforcement des moyens de fonctionnement de nature à accroître les taux d'activité des forces.

M. Alain Richard a par ailleurs précisé qu'un effort particulier serait consenti en direction de la gendarmerie, avec la création de 700 postes supplémentaires de sous-officiers et de 200 postes d'officiers. En outre, les services de renseignement bénéficieront de 200 emplois supplémentaires.

Abordant ensuite l'analyse des crédits du titre V, affectés à l'équipement des forces armées, le ministre a estimé que le niveau prévu pour 2002, soit 12,4 milliards d'euros pour les crédits de paiement et 13 milliards d'euros en autorisations de programme, était de nature à permettre de réaliser en fin de période à 94 % le niveau global des crédits prévus par la loi de programmation, cette estimation s'appliquant aux crédits votés en loi de finances initiale, et non aux crédits consommés.

M. Alain Richard a en effet reconnu la difficulté, récurrente pour les dépenses d'équipement, de consommer la totalité des crédits votés initialement, compte tenu notamment de la complexité et de la durée des programmes d'armement, et des difficultés de conclusion de contrats réunissant souvent plusieurs partenaires.

Abordant ensuite rapidement le contenu physique des principaux programmes, le ministre a d'abord évoqué la poursuite des programmes de renouvellement des forces stratégiques ASMP-A (missile air-sol moyenne portée amélioré ; SNLE-NG (sous-marin nucléaire-nouvelle génération) ; simulation et enfin missile M51. Il a souligné que ce dernier programme, certes retardé par des difficultés de négociations entre l'Etat et l'EADS, se déroulait néanmoins au niveau de prix prévu par la DGA (Direction générale de l'Armement). S'agissant des programmes, considérés comme essentiels, relatifs aux fonctions de commandement, communication, conduite des opérations et renseignement, M. Alain Richard a estimé satisfaisant le déroulement des programmes Hélios et Syracuse, en dépit des difficultés de coordination européenne.

S'agissant des capacités de projection des forces, il s'est félicité du quasi-aboutissement du programme ATF (avion de transport du futur), même si l'on ne pouvait exclure qu'un au moins des neufs partenaires soit amené à différer son choix. Parallèlement, il a souligné que le programme NTCD (nouveaux transports de chalands de débarquement) était en phase de réalisation, dans le cadre d'un partenariat réussi entre la DCN (direction des chantiers navals) et les Chantiers de l'Atlantique. S'agissant enfin des moyens de frappe dans la profondeur, M. Alain Richard a d'abord rappelé que le programme Rafale se poursuivait conformément aux engagements pris. Il a surtout tenu à souligner le caractère significatif du développement d'un missile de croisière européen (le SCALP/EG), différent des Tomahawk américains actuellement utilisés, considérant que le choix britannique de s'engager avec la France sur la réalisation d'un missile européen n'était pas "indifférent". Il a précisé que ce missile serait disponible pour l'armée de l'Air, à partir de 2003 et la Marine, en 2005. Enfin, il s'est également félicité de voir les Australiens et les Espagnols choisir le Tigre comme hélicoptère de combat de l'armée de terre, qui était en concurrence avec l'Apache américain.

M. Alain Richard a ensuite indiqué qu'un effort particulier serait accompli, dans le cadre du budget 2002, en direction des crédits d'entretien et de réparation, afin d'améliorer les taux de disponibilité des matériels, qui pouvaient effectivement être qualifiés d'insatisfaisants. A cet égard, la réorganisation des services de maintenance, avec la mise en place de la SIMMAD (Structure intégrée de maintenance des matériels aéronautiques et de défense) et du SSF (Service de soutien de la flotte) devrait utilement contribuer, à terme, à cette nécessaire amélioration.

Abordant enfin l'important sujet de l'Europe de la défense, M. Alain Richard a indiqué que le prochain sommet de Bruxelles prévu pour la mi-novembre devrait en principe aboutir à déclarer l'Union européenne opérationnelle en matière de traitement de crise. Une conférence d'amélioration des capacités devrait également faire le point prochainement. A cet égard, le ministre a estimé que si le niveau quantitatif des effectifs et des armements était atteint, les capacités de commandement de communication, d'information et de transports, demeuraient encore insuffisantes. Il a déclaré à cet égard que la France entendait apporter dans ces domaines une contribution complémentaire, étant entendu que cet effort supposait des moyens importants, mais nécessaires pour préserver tout à la fois l'autonomie européenne vis-à-vis de l'OTAN et la maîtrise industrielle en la matière.

Concluant, M. Alain Richard, ministre de la défense, a estimé que dans un contexte macro-économique tendu, et dans le cadre contraint d'une politique économique et budgétaire soucieuse de préserver la rigueur budgétaire, le budget de la défense pour 2002 pouvait être considéré comme maîtrisé financièrement et constituait un « compromis justifié » entre les différents objectifs poursuivis.

Un débat s'est ensuite engagé avec les membres de la commission.

M. Alain Lambert, président, a souhaité obtenir des précisions sur l'hypothèse, évoquée par le ministre dans d'autres enceintes, d'une demande américaine de renforcement de la présence européenne dans les Balkans.

M. Alain Lambert, président, a ensuite fait état de l'annonce de la sortie imminente d'un rapport public particulier très sévère de la Cour des comptes à l'égard du GIAT (Groupement des industries d'armements terrestres), de la SNPE (Société nationale des poudres et des explosifs) et de la DCN (Direction des constructions navales) et soulignant la « décrépitude de l'état de nos munitions ». Il a souhaité connaître l'analyse du ministre sur ce point.

Evoquant enfin le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2000, M. Alain Lambert, président, s'est inquiété de voir la Cour estimer que l'importance des engagements cumulés des trois dernières années risquait de peser lourdement sur les besoins en crédits de paiement au cours des prochains exercices budgétaires.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de l'ensemble du budget de la défense et des crédits d'équipement militaire, a d'abord relevé que l'objectif de maîtrise de la dépense publique marquait plus spécifiquement le budget de la Défense, et que celui-ci lui semblait, de façon d'ailleurs récurrente, payer un tribut particulièrement lourd à l'équilibre du budget général, pour lequel il paraissait continuer de représenter une variable d'ajustement privilégiée.

Relevant ensuite la priorité donnée par le budget 2002 à la « condition militaire », M. Maurice Blin a souligné la progression toujours supérieure des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d'équipement, qui apparaissaient elles-mêmes comme la variable d'ajustement du budget militaire. Le décret d'avances du 8 octobre dernier constitue une nouvelle illustration de cette démarche, puisque l'intégralité des dépenses de fonctionnement liées à la participation de la France à des opérations extérieures (soit 3,4 milliards de francs) a été financée par prélèvement à due concurrence sur les crédits d'équipement militaire.

M. Maurice Blin a ensuite rappelé qu'en 2000, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne consacraient encore près de trois points de produit intérieur brut (PIB respectivement 2,9 % et 2,3 %) à leur effort de défense, tandis que la France se situait désormais très en-deça de deux points (1,8 %) et l'Allemagne au voisinage de un point (1,1 %). Il s'est inquiété à cet égard de voir se creuser, entre les quatre pays occidentaux, un écart de nature à remettre en cause la cohésion et la cohérence de la défense européenne.

Interrogeant ensuite le ministre sur l'important projet A400 M (avion de transport du futur), il a souhaité avoir confirmation de l'engagement italien, et surtout connaître la nature de la position allemande, notamment du Bundestag, dont l'autorisation constitue un préalable à l'engagement des dépenses.

Saluant les efforts accomplis par le ministère dans le cadre de l'exercice 2000 pour réduire le montant des reports, M. Maurice Blin s'est toutefois interrogé sur la signification de la notion de crédits « disponibles » dans le cadre de la présentation d'un projet de loi de finances initiale, dès lors que ceux-ci incluent des crédits reportés de l'exercice précédent et donc déjà votés. De fait, il a rappelé que, compte non tenu des reports, la progression du budget de la défense se limitait à 0,2 %, contre une moyenne de 2,5 % pour l'ensemble des budgets civils, tandis que les seuls crédits d'équipement diminuaient de 2,5 %.

Evoquant ensuite les retards constatés sur de nombreux programmes et le vieillissement des matériels, le rapporteur spécial a souhaité savoir s'il était possible d'évaluer le coût de ces retards. Il s'est ensuite interrogé sur la réalité du risque de voir se produire des « ruptures capacitaires » pour certains équipements, parfois majeurs, entre 2002 et 2005.

M. Maurice Blin a souhaité ensuite obtenir des précisions sur la nature des demandes américaines formulées dans le cadre des opérations en Afghanistan.

Il s'est également interrogé sur le niveau de réalisation des objectifs de la Force de réaction rapide européenne, prévue pour être opérationnelle en 2003.

Il a enfin souhaité savoir si la recapitalisation du GIAT, annoncée à hauteur de 4 milliards de francs, « dans le cadre d'un collectif », interviendrait avant la fin de l'année et si elle se ferait au prix d'une nouvelle ponction sur les crédits d'équipement militaire du titre V.

M. François Trucy, rapporteur spécial des crédits du titre III, a souhaité obtenir des précisions sur le bilan des expériences d'externalisation, celui-ci ayant fait l'objet d'une analyse plutôt critique de la Cour des comptes dans le cadre de l'examen de l'exécution 2000.

Il a également souhaité connaître l'opinion du ministre sur le rapport de MM. Charles Cova et Jean-Nöel Kerdraon, députés, sur l'entretien de la flotte.

Il s'est ensuite inquiété de l'absence de mesures indemnitaires nouvelles en direction des jeunes officiers. Il a par ailleurs souhaité connaître les perspectives d'application des 35 heures aux militaires, et obtenir des précisions sur la rumeur, selon laquelle les gendarmes bénéficieraient, à ce titre, d'un treizième mois.

M. François Trucy a évoqué, enfin, « l'affaire » des pistolets Beretta défectueux livrés à la gendarmerie, souhaitant connaître le coût et les délais de remplacement du matériel concerné, et la nature des responsabilités engagées.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des anciens combattants, a regretté le manque de lisibilité de certains crédits affectés aux anciens combattants et désormais fondus au sein du budget de la défense, notamment ceux relatifs à la politique de la mémoire. Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur l'avenir des deux bases aériennes de Ochey et Toule-Rozières, situées en Meurthe-et-Moselle, s'agissant notamment des possibilités de vente des terrains aux collectivités locales intéressées.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur le niveau quantitatif et qualitatif actuel de la réserve, s'inquiétant de l'insuffisance des effectifs, actuellement très inférieurs à l'objectif fixé. Il a évoqué la récente proposition de Jean-Pierre Chevènement, tendant à rétablir le service militaire pour dix semaines. Il s'est enfin félicité du renforcement des moyens de la gendarmerie, tout en soulignant que, sur le terrain, il apparaissait que cet effort ne suffirait pas à compenser la mise en place de l'ARTT (aménagement et réduction du temps de travail).

M. Jacques Chaumont a souhaité savoir si la France menait une politique spécifique en matière de systèmes d'armements à l'égard des PECO (pays d'Europe centrale et orientale), candidats à la fois à l'Union européenne et à l'OTAN. Il s'est interrogé ensuite sur les conséquences du « zèle arménien » sur le bon déroulement des contrats commerciaux d'armement en cours avec la Turquie.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité obtenir des précisions sur l'hypothèse évoquée de la construction, au niveau européen, d'un porte-avions « mutualisé ». Il a par ailleurs souhaité connaître le niveau de l'aide apportée au plan européen (Plan Konver et Programme plurirégional de défense) à la mise en oeuvre de la professionnalisation et de la restructuration des armées.

M. Yann Gaillard a souhaité confirmer le sentiment de malaise croissant de la gendarmerie ressenti par les élus locaux.

M. Michel Moreigne, à son tour, a souligné cette détérioration, particulièrement sensible dans le monde rural profond. Tout en saluant l'importance de l'effort consenti en termes de mesures indemnitaires, il a estimé que celui-ci ne serait pas suffisant. Evoquant l'exemple du camp militaire de la Courtine, il a également souhaité savoir s'il était envisagé de développer les villages de combat.

M. Jean-Pierre Demerliat a souhaité obtenir des précisions sur le délai et les modalités de transfert de l'ancienne base aérienne de Romanet à la ville de Limoges, s'inquiétant notamment des modalités de gardiennage et de prise en charge des réparations des dégâts causés par les tempêtes de fin 1999.

Enfin, M. François Marc s'est interrogé sur le bien-fondé de la priorité donnée par les américains au développement des équipements à très haute technologie, au détriment peut-être du facteur humain, compte tenu de la nature des menaces actuelles. Parallèlement, il a souhaité savoir si l'apparition de ces menaces justifiait une réorientation de l'effort français de défense.

En réponse à ces questions, M. Alain Richard, ministre de la défense, a apporté les précisions suivantes :

- l' opération actuellement menée par les Etats-Unis à l'encontre des infrastructures du réseau El Qaïda et des moyens militaires talibans est de nature très limitée. Les Etats-Unis ont dix ou vingt fois les moyens de la mener seuls, sans aucune contribution extérieure. Quatre groupes aéronavals, dotés chacun de quatre-vingt avions de combat, sont actuellement présents en mer d'Arabie, mais moins de la moitié d'un groupe est actuellement utilisé. La demande américaine adressée à cinq pays, dont la France, la Grande-Bretagne et l'Allemagne, est de nature politique. Elle se traduit pour la France par une participation aux instances de planification. En tout état de cause, l'efficacité militaire commande un recours exclusif à des équipements américains. La France reste en mesure de fournir, de façon immédiatement disponible, une dizaine d'avions projetables dans un délai de dix jours, et sept à huit mille hommes projetables dans un délai de trois semaines.

S'agissant de la présence dans les Balkans, il peut être envisagé un retrait des moyens américains de l'ordre de 5 % à 10 % de l'effort global.

S'agissant du GIAT, le ministre a indiqué que ce rapport serait rendu public le lendemain. Il a rappelé qu'il avait préconisé, pour sa part, de façon constante, une réduction des surcapacités du GIAT, tout en prenant les mesures d'accompagnement nécessaires : recapitalisation, respect des engagements de l'Etat au niveau des commandes, mesures de reconversion sociale. La recapitalisation, prévue à un niveau un peu inférieur à quatre milliards de francs, est actuellement examinée, notamment par le ministère de l'économie et des finances.

La transformation du statut de la DCN fera également l'objet de mesures présentées dans le cadre du collectif de fin d'année ;

- l'amélioration conséquente du niveau des engagements sur la fin de l'actuelle loi de programmation exercera inévitablement une pression sur les crédits de paiement des prochains exercices budgétaires ;

- les chiffres de comparaison internationale évoqués sont incontestables. Mais les pays cités ne se situent pas dans la même catégorie de responsabilité internationale. Par ailleurs, les Etats-Unis incluent dans leur effort de défense la totalité de leurs dépenses de recherche. En outre, l'Allemagne est actuellement handicapée par l'ampleur du coût de la réunification. Dans ce cadre, la France et la Grande-Bretagne ont choisi d'exercer un effet d'entraînement ;

- s'agissant du projet de l'A400-M, le vote du Bundestag constitue certainement une échéance majeure. Le ministre de la défense allemand a assuré son homologue français qu'il présenterait au Bundestag la totalité de la commande prévue, soit 73 appareils.

- le ministre a reconnu que des problèmes de « soudure » pourraient intervenir au cours des prochaines années sur certains équipements, comme les avions de transport.

Le degré de vieillissement des équipements est toutefois inégal. Ainsi, le parc français de chars de combat est aujourd'hui le plus récent de l'ensemble des partenaires européens. Par ailleurs, l'importance des commandes passées récemment remédiera nécessairement aux difficultés actuelles, à condition d'être couvertes en temps voulu par les crédits nécessaires.

L'externalisation s'applique désormais à des fonctions plus intégrées de soutien des armements. De ce fait, les expériences menées rencontrent davantage de difficultés. Celles-ci toutefois ne remettent pas en cause le bien-fondé du principe de l'externalisation.

Le rapport parlementaire sur l'entretien de la flotte repose sur un constat qui n'est pas contestable. Celui-ci a déjà conduit la défense à mettre en oeuvre depuis deux ans la plupart des propositions émises, suivant une orientation qui se traduit nécessairement par la remise en cause des intérêts acquis de la D.C.N.

Dans le cadre d'une enveloppe budgétaire contrainte, les mesures de revalorisation de la situation de personnels bénéficieront par priorité en 2002 aux jeunes sous-officiers, conformément aux souhaits des représentants du personnel. Des mesures devront être prises en 2003 en direction des jeunes officiers.

La nature radicalement spécifique des conditions d'emploi des forces armées et notamment de la gendarmerie exclut le transfert des dispositions de l'ARTT. Toutefois la nécessité de garantir la qualité de son intégration au sein du monde civil, et le souci de renforcer l'attractivité de ce métier, impliquent que des mesures soient prises. Celles-ci feront l'objet en novembre de travaux du Conseil supérieur de la fonction militaire. Différentes mesures d'allègement et de réduction du temps de travail seront mises à disposition des commandants d'unités, qui détermineront leur emploi en fonction des contraintes opérationnelles. Le recours à des mesures indemnitaires permettra de pallier la nécessaire limitation des mesures liées aux temps d'activité ;

- les pistolets Beretta défectueux vont être progressivement remis en état, dans un délai qui ne devrait pas excéder neuf mois. Le défaut, constaté au niveau de la culasse, met en cause Beretta seul, qui a livré ces pièces au GIAT ;

- les mesures de restructuration du réseau des bases aériennes définies en 1996 par le précédent gouvernement, après concertation avec les élus locaux, seront mises en oeuvre intégralement ;

- les villages de combat pourront être développés dans les camps militaires ;

- le niveau actuel des réservistes est inférieur à 30.000, pour un objectif fixé à 100.000. Le déficit est particulièrement élevé chez les sous-officiers et les militaires du rang. Y remédier ne relève pas d'une augmentation de crédits, mais d'une amélioration de l'information adressée aux jeunes ;

- les PECO (Pays d'Europe centrale et orientale) constituent à l'évidence une forte priorité en matière de relations d'armement. Ces pays sont toutefois handicapés par la faiblesse de leurs moyens financiers, et bénéficient de livraisons gratuites de matériel américain. La mise en oeuvre de relations commerciales constitue un des objectifs importants de nos attachés de défense locaux ;

- le dialogue en matière d'armement avec la Turquie n'est pas totalement rompu ;

- la construction mutualisée d'un porte-avions européen, ou seulement franco-britannique, n'est pas d'actualité dans la mesure où elle se heurte à des questions de souveraineté, nécessairement plus sensibles s'agissant de grands pays ;

- la reconversion des industries de défense et la restructuration des armées ont bénéficié de crédits européens mobilisés, dans le cadre de la réforme des fonds structurels, qui n'a pas exclu ce type d'interventions ;

- les événements du 11 septembre 2001 ne conduisent pas à remettre en cause la nature des menaces ou les catégories d'emploi des forces. Il n'y a pas contradiction entre le renforcement du renseignement technologique et technique et le niveau du renseignement humain. Ces deux aspects sont totalement complémentaires, et interviennent d'ailleurs conjointement dans le cadre de l'opération en cours en Afghanistan.

Les choix américains comportent une évidente composante de soutien à l'industrie nationale. En tout état de cause, la maîtrise de la haute technologie demeure une garantie fondamentale de la souveraineté nationale ou européenne, d'une part, et du caractère opérationnel de nos équipements d'autre part.

A la suite de l'audition du ministre, la commission, suivant l'avis de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des anciens combattants a décidé de proposer au Sénat le rejet de ces crédits, et l'adoption sans modification des articles 61 à 64 rattachés.

PJLF pour 2001 - Crédits de la culture - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de la culture, sur le rapport de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial.

Avant de présenter ses principales observations qui portent essentiellement sur l'évolution des emplois et l'importance des reports de crédits, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a procédé à un bref rappel des chiffres caractéristiques du budget de la culture pour 2002.

Il a indiqué que, si la culture n'est pas, selon les termes mêmes de la réponse ministérielle, placée parmi les ministères prioritaires de 2002, son budget continue, avec un taux de croissance de 2 % à périmètre constant, d'augmenter plus vite que la moyenne des dépenses de l'Etat.

Il a souligné que ce budget, qui, avec 2,6 milliards d'euros, atteint enfin l'objectif mythique du « 1 % » des charges nettes de l'Etat, se caractérise par des priorités de court terme, comme en témoigne l'évolution de la structure des crédits : les dépenses ordinaires augmentent de presque 4 %, soit à un rythme encore supérieur à celui de l'année précédente, tandis que les dépenses en capital régressent de + 4,6 % en termes de crédits de paiement et de 5,7 % en autorisations de programme.

En ce qui concerne l'évolution des emplois, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné que le ministère obtient, pour 2002, ses plus importantes créations d'emploi de la législature : 346 emplois, selon le fascicule budgétaire, assortis de 397 titularisations. Il a fait le point de la politique de résorption de l'emploi précaire, signalant l'apparition récurrente de nouveaux candidats à la titularisation par suite de l'addition de mesures d'intégration toujours plus généreuses. Au total, sur l'ensemble de la législature, les créations d'emploi vont être substantielles depuis 1997, tant pour les emplois « Etat » qui doivent passer de 14.671 à 15.650 en 2002, que pour les emplois « Etablissements publics », dont le chiffre doit passer de 4.266 à 6.294, niveau important qui s'explique par l'intégration des personnels de l'archéologie préventive.

Toujours dans le domaine de l'emploi, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a évoqué les remous sociaux suscités par l'application de la réduction du temps de travail. La durée annuelle moyenne du travail au ministère de la culture est de 1.724 heures soit, 37,5 heures par semaine. On est donc au-dessus du chiffre de 1.600 heures fixé par le décret du 25 août 2000 relatif à la fonction publique. Le rapporteur spécial a précisé que les grèves actuelles, qui affectent de nombreux musées et notamment le musée du Louvre, résultent du fait que les personnels souhaitent conserver les avantages acquis résultant de la semaine de vacances supplémentaire, dite « Malraux » : cela reviendrait à porter à environ 1.550 heures le régime normal de la durée du travail sur un an, étant entendu que les personnels de surveillance avaient déjà des horaires inférieurs à la moyenne, compris entre 1.500 et 1.600 heures.

Passant à sa seconde observation relative à l'importance des reliquats de crédits, qui se montent pour l'exercice en cours à 376 millions d'euros soit 2,4 milliards de francs, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, s'est inquiété de procédures ou de procédés, qui lui sont apparus comme autant de libertés inavouées avec l'autorisation parlementaire.

Il a indiqué que cette situation trouvait son origine à la fois dans le souci de l'administration d'anticiper sur la mise en oeuvre de grandes opérations et dans l'existence d'obstacles administratifs, qui rendaient difficile la mise en oeuvre des dépenses d'investissement, notamment en matière de patrimoine monumental.

Au sujet des grandes opérations, il a toutefois noté que la situation devait s'améliorer dans la mesure où un bon nombre de celles-ci allaient entrer dans leur phase opérationnelle, qu'il s'agisse du regroupement des services centraux dans l'immeuble dit des « Bons Enfants », de la remise en état du Grand-Palais ou de la construction du musée des Arts premiers. Sur ce dernier point, il a indiqué qu'une réflexion était en cours pour trouver une utilisation à l'actuel Musée des arts africains et océaniens de la porte Dorée à Paris, peut-être en liaison avec le Muséum d'histoire naturelle.

Mais, ce qui lui est apparu plus critiquable dans le budget de la culture pour 2002, c'est la façon peu orthodoxe, dont le ministère a procédé pour éviter l'augmentation des reports de crédits, même si les redéploiements opérés se sont traduits par des augmentations de moyens appréciables dans certains domaines comme le spectacle vivant. A cet égard, il a reconnu que l'année 2002 devrait être la meilleure de la législature, puisque les dotations du titre IV étaient en augmentation de 5,7 % par rapport à 2001 et que cela permettrait une remise à niveau des moyens d'un certain nombre d'institutions dont les contraintes budgétaires avaient rogné la marge de manoeuvre.

Toutefois, ces points positifs lui ont paru plus que compensés par la méthode utilisée, qu'il analyse comme une nouvelle forme de régulation budgétaire venant se superposer à celle des contrats de gestion, déjà éminemment critiquable.

Il a rappelé que l'action du ministère de la culture était, depuis 1999, enserrée dans le cadre de contrats de gestion, qui, comme l'avait fait remarquer à plusieurs reprises la Cour des comptes, avaient tendance à rendre artificielle la définition des prévisions budgétaires et dénaturaient le sens du vote parlementaire.

La novation introduite dans le budget pour 2002 consiste dans la possibilité obtenue par le ministère de la culture de redéployer près de 380 millions de francs de crédits de paiements non mobilisés pour permettre « de financer la progression des dépenses de personnel, le fonctionnement et les dépenses d'investissements ». Le rapporteur spécial a indiqué que ces crédits avaient été prélevés sur les chapitres 56-20 « Patrimoine monumental » à raison de 238,8 millions de francs et sur le chapitre 66-91 « Autres équipements » pour un montant de 140 millions de francs, sans pour autant qu'ils soient devenus sans objet.

Bien que conscient du caractère anormal de l'accumulation des crédits de paiement inutilisés pour des raisons techniques - plus perceptibles encore, lorsqu'il s'agit de dépenser des crédits supplémentaires tels ceux accordés par la loi de finances rectificative de juillet 2000 à la suite de la tempête de décembre 1999 - M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a vivement critiqué le procédé consistant à redéployer des « crédits de paiement - services votés », au motif que la clef de consommation actuelle permettant de convertir des autorisations de programme en crédits de paiement est inadaptée.

En définitive, il a signalé que, derrière le masque de la rationalité et de la mobilisation de tous les moyens disponibles, on avait procédé à des redéploiements occultes au détriment des dépenses d'investissement, réservant ainsi l' « argent frais » aux titres III et IV, au mépris des principes fondateurs de notre constitution financière.

Au cours du débat qui a suivi, au cours duquel sont notamment intervenus MM. François Trucy, Jean-Philippe Lachenaud, et Alain Lambert, président, le rapporteur spécial a précisé les points suivants.

Il a en premier lieu fait savoir, au sujet de l'objectif du « 1 % », qu'il fallait juger de l'action de l'Etat au regard des chiffres des lois de règlement et qu'à cet égard il pouvait déjà indiquer que si entre 1997 et 2000, les dépenses ordinaires s'étaient accrues de 1 milliard de francs, les dépenses en capital, de leur côté, avaient régressé de 500 millions de francs, marquant le peu de cas fait par le Gouvernement des dépenses d'investissement et, notamment, du patrimoine monumental, dont l'état de conservation est pourtant alarmant.

Il a également évoqué la situation de la Réunion des musées nationaux (RMN) au sujet de laquelle il a précisé qu'elle devait évoluer dans un contexte moins favorable qu'il y a quelques années, ce qui expliquait la lenteur de son redressement. Elle doit faire face en effet à une multiplication de l'offre d'exposition à Paris, tandis qu'elle pâtit indirectement de la création des grands musées, qui, surtout lorsqu'ils ont un statut d'établissement public, ont tendance à mener une politique autonome de nature à empêcher la RMN d'organiser au Grand-Palais les expositions susceptibles d'attirer le plus large public.

A l'issue de ce débat, la commission, a décidé, sur proposition de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, de demander au Sénat de rejeter les crédits de la culture.

Jeudi 25 octobre 2001

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2002 - Crédits de la justice - Audition de Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, sur les crédits de son département ministériel.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé qu'il s'agissait d'un très bon budget qui témoignait que, cette année plus encore que les précédentes, la justice est une vraie priorité du Gouvernement.

Elle a alors cité quelques chiffres significatifs. D'abord, le projet de budget pour 2002 est en progression de 5,7 % par rapport à 2001, soit une augmentation bien plus rapide que la progression moyenne des dépenses de l'Etat (2 %).

Ensuite, il dépasse pour la première fois le seuil « symbolique » de 30 milliards de francs (30,7 milliards de francs exactement, soit 4,7 milliards d'euros).

Le projet de budget se caractérise également par la création de 2.792 emplois nouveaux, contre 1.550 en 2001, ce qui était déjà un chiffre très élevé.

Par ailleurs, 2,4 milliards de francs d'autorisations de programme (360 millions d'euros) devraient être ouverts pour poursuivre le programme de rénovation et de construction dans les domaines judiciaire et pénitentiaire.

Puis Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a décrit la répartition des créations de postes entre les différents agrégats. Elle a expliqué que 1.525 emplois seraient créés dans l'administration pénitentiaire. Il s'agira en majorité de surveillants (un peu plus de 1.200) ; un effort particulier sera également fait pour accroître les effectifs des personnels d'insertion et des personnels administratifs, dont le nombre reste insuffisant. Elle a ajouté que ce niveau de recrutement était cohérent avec la politique pénitentiaire du Gouvernement, qui vise à améliorer la prise en charge des détenus, mais aussi à renforcer la sécurité dans les établissements.

Elle a également précisé que les créations d'emplois permettront d'accompagner la réduction du temps de travail au 1er janvier 2002. Elle a cependant admis que ces créations de postes constituaient seulement une première étape, qui devra être complétée par d'autres recrutements au cours des années ultérieures.

Puis Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice a annoncé que 845 emplois seraient créés dans les juridictions judiciaires, dont 320 magistrats et 525 fonctionnaires, greffiers, greffiers en chef et contractuels. Elle a estimé que ces recrutements permettraient non seulement d'achever la mise en oeuvre des réformes récentes (notamment de la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence), mais également de poursuivre l'effort permanent d'amélioration de la « qualité de la Justice ».

A cet égard, elle a signalé que les moyens nouveaux donnés aux juridictions conduisaient à des résultats tangibles. Ainsi, en matière de délais de jugement, les indicateurs commencent à s'améliorer, puisque la durée moyenne des affaires terminées dans les tribunaux de grande instance, au civil, s'élève à 8,9 mois en 2000 contre 9,3 mois en 1998. De même, le taux de réponse pénale, c'est-à-dire le pourcentage d'affaires susceptibles d'être poursuivies et qui le sont effectivement est passé de 64 % en 1997 à 67,9 % en 2000.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite cité la protection judiciaire de la jeunesse qui bénéficiera de 300 créations d'emplois en 2002, dans le cadre du plan de lutte contre la délinquance des mineurs. Seront créés des postes d'éducateurs, mais aussi de psychologues, d'enseignants et de personnel administratif pour renforcer les structures de cette administration.

Elle a en outre souligné la création de 32 emplois à l'administration centrale, 4 à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et 86 dans les juridictions administratives, notamment pour réduire les délais de jugement dans les cours administratives d'appel, aujourd'hui très encombrées.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Alain Lambert, président, a rappelé que le premier président de la Cour de cassation s'était engagé en avril 2000, si la chancellerie mettait à sa disposition 28 conseillers référendaires supplémentaires pendant une durée limitée à cinq ans, à résorber les stocks d'affaires de la Cour. Il a fait remarquer que l'année dernière, seulement 5 postes de magistrat avaient été créés et a donc demandé combien de nouveaux postes étaient prévus dans le projet de budget pour 2002.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice, a salué l'augmentation des crédits du budget du ministère de la justice, tout en constatant qu'une partie d'entre eux était absorbée par la multiplication des réformes et en regrettant le manque de visibilité en matière de créations d'emplois et d'équipement.

Il a rappelé que la commission des finances lui avait donné acte de sa communication sur sa mission de contrôle des moyens de fonctionnement à la disposition des services de la justice dans le Haut-Rhin et a plaidé pour l'organisation d'une réunion de travail avec les services de la ministre pour étudier les suites à donner à ce rapport.

Puis il a rappelé que lors de sa mission de contrôle dans le Haut-Rhin, il avait constaté que les services de la protection judiciaire de la jeunesse n'exécutaient pas toutes les décisions de justice. Il a donc souhaité entendre la position de la ministre sur ce grave problème.

Il a également regretté que le nombre des postes vacants reste trop important et a demandé qu'un effort particulier soit accompli pour les combler rapidement.

Il a signalé les problèmes de locaux rencontrés par la Cour de cassation et a estimé qu'en attendant la construction d'un nouveau tribunal de grande instance à Paris qui permettra de libérer les surfaces indispensables à l'extension de cette dernière, elle devrait disposer des crédits nécessaires pour prendre à bail un local annexe à ses bâtiments. Il a alors souhaité savoir si cette demande était satisfaite par le projet de budget pour 2002.

Par ailleurs, il a noté que les membres de la Cour de cassation bénéficiaient d'une indemnité moindre par rapport à celle des membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes. Il a demandé des renseignements supplémentaires à ce sujet et a interrogé la ministre sur les mesures qu'elle comptait prendre pour remédier à cette inégalité. Il a souhaité connaître sa position sur la proposition du premier président de la Cour de cassation consistant à créer une prime de rendement afin de récompenser les magistrats impliqués dans leur travail.

Enfin, il a demandé la raison pour laquelle le gouvernement refusait de présenter une loi de programme afin de rénover le parc judiciaire et pénitentiaire du ministère de la justice.

M. Jean-Pierre Demerliat a demandé des précisions sur l'affectation des 10 milliards de francs annoncés par le Premier ministre pour la construction et la rénovation d'établissements pénitentiaires. Il a souhaité disposer d'une description de la nouvelle carte pénitentiaire. Puis il a rappelé que les services de la justice relevant du ressort de la Cour d'appel de Limoges étaient dispersés entre plusieurs établissements, ce qui nuisait à l'efficacité de ce service public. Il a donc souhaité entendre la ministre sur le programme de regroupement de ces juridictions.

M. François Trucy a demandé si le recrutement massif de magistrats depuis quelques années n'avait pas de conséquence néfaste sur le niveau du concours. Puis il a souhaité avoir des renseignements supplémentaires sur les moyens consacrés à la lutte contre la délinquance financière.

Mme Marie-Claude Beaudeau a rappelé le conflit qui avait opposé les avocats et le ministère de la justice l'année précédente à propos de l'aide juridictionnelle et a souhaité avoir des renseignements sur les crédits supplémentaires consacrés à ce sujet dans le projet de budget 2002. Elle s'est également inquiétée des conditions dénoncées - par les associations- dans lesquelles les étrangers étaient maintenus dans le centre de rétention à l'aéroport de Roissy et s'est interrogée sur le statut juridique de ce centre. Elle a ensuite regretté le retard dans la construction du tribunal de grande instance de Pontoise et s'est demandé s'il était lié à un manque de crédits pour en financer sa construction. Enfin, elle a dénoncé la situation du conseil des prud'hommes de Montmorency dont les locaux sont insuffisants pour assurer l'accueil des justiciables dans de bonnes conditions.

M. Philippe Adnot a souhaité entendre la ministre sur les conditions d'application de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail ainsi que sur l'état des négociations.

M. Jacques Baudot a rappelé la nécessité de reconstruire l'établissement pénitentiaire situé à Nancy et a souhaité des renseignements précis sur le calendrier prévu pour cette reconstruction.

M. Yves Fréville a rappelé qu'il avait dénoncé l'année précédente un mauvais taux d'exécution des crédits d'équipement. Il a alors demandé si ce constat expliquait le fait que le projet de budget pour 2002 prévoit une diminution des autorisations de programme et des crédits de paiement. Par ailleurs, il s'est inquiété de la diminution des crédits généraux de fonctionnement des services de la justice, alors que les effectifs augmentent fortement. Ensuite, il a tenu à relativiser les indicateurs sur la qualité des services contenus dans le « bleu » budgétaire, en notant que si 93 % des établissements pénitentiaires proposaient au moins 3 douches par détenu par semaine, seulement 1 % desdits établissements disposait de cellules équipées de douches.

M. Aymeri de Montesquiou, tout en se déclarant satisfait de la hausse du budget de la justice, a souhaité connaître la part de cette augmentation consacrée au financement de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail. Il a également interrogé la ministre sur les réformes à envisager afin d'améliorer la gestion du personnel, estimant par exemple regrettable que les personnels de surveillance soient utilisés pour des tâches administratives.

M. Roland du Luart a demandé un calendrier précis pour la reconstruction de l'établissement pénitentiaire du Mans annoncée par la ministre et des garanties sur la capacité du ministère de la justice à en assurer le financement.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur le temps s'écoulant entre l'annonce de la création d'un poste de magistrat et son affectation dans une juridiction. Il a également souhaité connaître le nombre total de postes vacants de magistrats et des personnels de l'administration pénitentiaire. Il a demandé des renseignements sur les voies de recrutement des magistrats des cours d'appel et de la Cour de cassation. Puis il a questionné la ministre sur la responsabilité de l'Etat pour faute lourde dans l'affaire « Bonnal » dans laquelle la chambre d'accusation a libéré un délinquant récidiviste qui était en détention provisoire. Il a également mentionné la violation du secret du délibéré et a demandé si la ministre prendrait les sanctions qui s'imposaient.

En réponse, Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé qu'il était envisagé que la Cour de cassation partage avec une autre institution des locaux loués en attendant la libération des surfaces occupées actuellement par le tribunal de grande instance de Paris. Elle a approuvé l'idée de créer des postes en surnombre pendant cinq ans afin de réduire les stocks d'affaires de la Cour et a expliqué que des négociations étaient en cours pour satisfaire cette demande. Elle s'est ensuite engagée à faire parvenir une réponse écrite à la question relative aux indemnités des magistrats de cette Cour.

Puis Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a reconnu les difficultés rencontrées par les magistrats pour l'exécution des peines infligées aux mineurs. Elle a fait remarquer qu'un effort particulier avait été entrepris afin de renforcer les services d'exécution des peines, tout en admettant qu'il n'excluait pas un débat plus général sur la coordination des actions entre les magistrats et les services de la protection judiciaire de la jeunesse. Elle a insisté sur le manque de structures d'accueil des jeunes délinquants en région parisienne et sur la nécessité de poursuivre la construction de centres de placement immédiat et de centres d'éducation renforcée. Elle a souligné que le taux des mesures en attente était en baisse, même s'il restait encore trop élevé (4,8 %).

En ce qui concerne les postes vacants, Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a jugé que la multiplication des « transparences » perturbait la gestion des effectifs. Elle a annoncé réfléchir à une solution permettant de concentrer les mouvements de personnels à un moment donné et de les accélérer.

Par ailleurs, elle a regretté la relative désaffection dont faisaient l'objet les parquets en admettant la nécessité de créer une indemnité d'astreinte visant à reconnaître les contraintes liées à l'exercice de leurs activités. Elle s'est inquiétée des malentendus sur les liens hiérarchiques entre la chancellerie, les parquets généraux et les parquets. Elle a ainsi déclaré que la disparition des instructions n'avait pas supprimé les relations hiérarchiques, notamment entre procureur général et procureurs de la République.

Puis Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a évoqué le programme d'action de 10 milliards de francs visant à financer la construction de 35 établissements pénitentiaires sur 6 ans. Elle a annoncé que 27 bâtiments vétustes seraient fermés et s'est engagée à transmettre la liste des opérations envisagées. Elle a reconnu que le plus grand obstacle consistait à négocier avec les communes l'octroi d'un terrain pour bâtir ces établissements.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le projet d'une cité judiciaire regroupant l'ensemble des juridictions, avec des surfaces suffisantes, avait été évoqué au début des années 1990. Dans l'intervalle, la situation de plusieurs juridictions (tribunal d'instance et conseil de prud'hommes) avait pu être réglée, et celle du tribunal de commerce pourrait l'être sans trop de difficultés. La situation du seul TGI continuait à poser problème. La Chancellerie réfléchit à des propositions sur ce sujet.

Elle a ensuite tenu à dissiper les craintes des commissaires sur le niveau de recrutement des magistrats en rappelant qu'il s'agissait d'un des concours les plus difficiles de la fonction publique. Elle a ajouté que l'organisation de concours exceptionnels n'avait pas non plus porté atteinte à la qualité des magistrats recrutés. Puis elle a souligné l'effort engagé afin d'augmenter les capacités d'accueil non seulement de l'école nationale de la magistrature, mais également de l'école nationale des greffes et de l'école nationale de l'administration pénitentiaire.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a alors expliqué son refus de faire voter une loi de programme, en rappelant que la dernière votée n'avait pas été respectée en 1997.

En ce qui concerne la criminalité financière, elle s'est félicitée du travail accompli par les pôles financiers et a affirmé avoir demandé par circulaire aux magistrats de porter un soin particulier aux enquêtes préliminaires, tout en soulignant que l'efficacité de ces dernières dépendait également d'une bonne collaboration avec les services fiscaux, douaniers et de la concurrence. Elle a annoncé la création prochaine d'un pôle santé en raison du développement des contentieux dans ce domaine.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite loué la qualité du travail du conseiller d'Etat Bouchet sur la réforme de l'aide juridictionnelle. Elle a rappelé que la mise en oeuvre des propositions contenues dans ce rapport exigeait au préalable le vote d'une loi. Elle a insisté sur le fait qu'en deux ans, 350 millions de francs avaient été consacrés à l'amélioration de l'aide juridictionnelle et que 18 millions de francs étaient prévus dans le projet de budget pour 2002. Elle a fait part de sa volonté d'étendre ladite aide à toutes les mesures de médiation afin de renforcer l'accès au droit.

A propos des zones d'attente, la ministre a noté qu'elle n'était pas compétente dans ce domaine mais qu'elle interrogerait le ministre chargé de cette question. Elle a reconnu le problème soulevé par la réticence des magistrats à se rendre dans le local construit à l'aéroport de Roissy pour rendre leurs jugements.

En ce qui concerne la mise en place de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail, Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, a insisté sur la nécessité de prendre en considération les difficultés liées à l'exercice de certaines activités. Elle a alors cité les personnels de surveillance et ceux de la protection judiciaire de la jeunesse. Elle a admis que les personnels de la justice travailleraient moins que les 1.600 heures prévues et que les négociations portaient sur un nombre d'heures compris entre 1.470 et 1.600. Elle a estimé qu'elle devait tenir compte des avantages acquis par les personnels. Puis elle a refusé de préciser le nombre de postes créés afin de mettre en application cette loi tout en donnant un ordre de grandeur, à savoir la moitié des créations de postes prévues pour 2002.

Puis elle a évoqué la construction de l'établissement pénitentiaire de Nancy en faisant remarquer que le site était sur le point d'être choisi. La décision définitive interviendrait avant la fin de l'année 2001 et le nouveau bâtiment serait achevé entre 2005 et 2006.

En ce qui concerne l'établissement pénitentiaire du Mans, Mme Marylise Lebranchu a annoncé que le terrain avait été sélectionné. La construction de ce nouveau bâtiment s'accompagnera de la création d'un quartier de détention pour les femmes, dont un centre de semi-liberté et d'un centre de jeunes détenus. Elle s'est engagée à faire parvenir des éléments précis sur le calendrier des opérations aux élus locaux.

A propos des postes vacants, elle a affirmé que sur 6.946 emplois de magistrats, 348 étaient vacants et sur 20.000 postes de surveillants, 194 n'étaient pas pourvus. Puis elle a évoqué l'affaire « Bonnal » en faisant remarquer que s'il y avait eu une erreur d'appréciation, il n'y avait pas eu faute de la chambre d'accusation. La responsabilité de l'Etat n'était donc pas nécessairement engagée.

Achevant son propos, Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice, s'est engagée à répondre par écrit aux questions restées en suspens.

PJLF pour 2002 - Crédits du budget annexe des journaux officiels - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits du budget annexe des journaux officiels, sur le rapport de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que le budget annexe pour 2002 était en baisse de 11,93 % et s'établissait à 169 millions d'euros. Il a expliqué que globalement les crédits destinés aux dépenses d'exploitation augmentaient de 4,4%, tandis que les recettes baissaient de plus de 11%.

Il a ensuite exposé ses trois observations.

Il a constaté dans la première que les recettes retirées des annonces légales pour 2002 seraient en forte baisse. Il a expliqué que le Gouvernement avait décidé la gratuité des annonces du bulletin officiel des annonces civiles et commerciales relatives à la création d'entreprise. Il a fait remarqué que les annonces passées au bulletin officiel des marchés publics marquaient une baisse particulièrement sensible et ce, pour deux raisons. La première relève de la ristourne accordée aux annonceurs qui saisissent eux-mêmes leurs annonces via internet. La seconde, a-t-il expliqué, tient à la réforme du code des marchés publics, qui aboutira à un relèvement des seuils, et entraînera une baisse du nombre d'annonces.

Il a fait remarqué que la diminution des tarifs lui semblait légitime : la loi oblige les annonceurs à recourir aux services des journaux officiels. L'Etat n'avait pas de raisons objectives d'en retirer un profit sans rapport avec le coût supporté. M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a insisté pour que la direction des journaux officiels développe une politique commerciale plus dynamique afin de compenser ces pertes.

Dans sa deuxième observation, il s'est félicité de la mise en oeuvre du programme d'action gouvernemental pour la société de l'information. Il a expliqué qu'un véritable service public gratuit d'accès au droit se mettait en place et a rappelé que la commission des finances avait milité depuis de nombreuses années en faveur de cette avancée démocratique.

Il s'est ensuite interrogé, dans une troisième observation d'ordre plus général, sur le cadre juridique au sein duquel ce service public devait s'exercer.

Il a rapporté qu'à la suite d'un audit effectué par la Cour des comptes une réorganisation des relations juridiques entre la direction des journaux officiels et la société anonyme de composition et d'impression des journaux officiels semblait nécessaire. Il a indiqué que M. Dieudonné Mandelkern, conseiller d'Etat honoraire, s'était vu confier une mission de concertation entre l'Etat, la direction des journaux officiels et la société anonyme de composition et d'impression des journaux officiels, afin de trouver une solution. Il a rappelé qu'une attention particulière devrait être apportée au sort du personnel.

De plus, il a abordé les conséquences de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001), qui pourraient entraîner la disparition du budget annexe. Il a insisté pour que la responsabilité de la publication des actes de l'autorité publique et des débats parlementaires, quelle que soit la solution juridique retenue, n'échappe pas à la puissance publique. M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a rappelé que le Parlement était directement concerné puisque ses débats sont publiés au journal officiel conformément à l'article 33 de la Constitution.

Mme Marie-Claude Beaudeau a ensuite interrogé le rapporteur spécial sur une éventuelle délocalisation de l'activité, sur la forte hausse des crédits inscrits pour les rémunérations et sur la réintégration au sein de la direction des journaux officiels des bases de données juridiques.

En réponse, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué qu'à sa connaissance aucun projet de délocalisation n'était envisagé. S'agissant des crédits de personnel, il a expliqué que la hausse des crédits s'expliquait en grande partie par la provision de 5 millions d'euros effectuée, en vue du financement des cessations d'activité en vertu des accords du 20 octobre 2000 conclu entre le syndicat de la presse parisienne et le comité intersyndical du livre Confédération générale du travail (CGT). Quant à la réintégration des tâches liées aux bases de données juridiques, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a regretté que la direction des journaux officiels ne soit pas en mesure d'y faire face. Il a expliqué qu'à l'issue d'un appel d'offre le marché de sous-traitance avait été attribué à l'actuel concessionnaire.

En réponse à M. Roland du Luart, qui s'interrogeait sur l'avenir du personnel, il s'est dit lui aussi préoccupé et a indiqué qu'il veillerait, dans la mesure de ses moyens, à ce qu'un accord équitable pour tous soit trouvé.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des journaux officiels.

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