Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Alain Lambert, président.
I. PJLF POUR 2002 - EXAMEN D'UN AMENDEMENT À L'ARTICLE D'ÉQUILIBRE
Au cours d'une suspension de la séance, la commission a examiné un amendement de coordination n° I-260 du Gouvernement à l'article 27 et à l'état A annexé, tirant les conséquences de l'ensemble des votes intervenus sur les articles de la première partie du projet de loi de finances.
La commission a émis un avis favorable sur cet amendement.
JEUDI 29 NOVEMBRE 2001
- Présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Gérard Miquel, vice-président, puis de M. Alain Lambert, président.
I. COMITÉ D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES - SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS - COMMUNICATION
La commission, réunie tout d'abord avec le comité d'évaluation des politiques publiques, a entendu une communication de M. Michel Charasse sur l'évaluation de l'action des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
Après avoir rappelé que le comité d'évaluation des politiques a pour caractéristique, comme l'office parlementaire dont il prend la suite au Sénat, de pouvoir commander des études à des experts extérieurs, M. Michel Charasse, rapporteur, a tout d'abord indiqué les conditions dans lesquelles il avait été amené à accepter ce rapport pour prendre le relais de son titulaire initial, M. Jacques Bimbenet, dont le mandat n'avait pas été renouvelé.
Il a précisé qu'il n'avait ni suivi ni réceptionné l'étude, qui avait été confiée, à l'issue d'une mise en concurrence, au cabinet d'études Ernst&Young ; en conséquence, la présentation orale, à laquelle il allait procéder, rassemblait les réflexions que lui inspirait le travail du cabinet d'études au regard de son expérience personnelle de la question, soulignant qu'il ne se contenterait pas d'évaluer la façon dont les objectifs de la loi de départementalisation avaient été mis en oeuvre, mais évoquerait, aussi, un certain nombre de pistes de réformes.
D'emblée, il a fait savoir qu'il considérait une chose comme certaine : jamais le législateur n'aurait adopté la loi de 1996, qui fonde actuellement l'organisation, dans le cadre départemental, de nos services d'incendie et de secours, s'il avait pu imaginer la manière dont l'administration appliquerait la loi et les résultats qui s'en suivraient pour les collectivités locales.
M. Michel Charasse, rapporteur, a déclaré que sa contribution ne consisterait pas à reprendre les conclusions du cabinet d'études, certes intéressantes mais ne traitant pas certains problèmes de fond, mais qu'il comptait se servir des éléments factuels rassemblés par l'étude pour articuler sa démarche en trois étapes : constat, principaux enseignements, et pistes de réformes.
Avant de commencer sa présentation, il a précisé que l'étude avait pu s'appuyer sur un sondage très complet pour lequel ont été enregistrées les réponses de 55 départements, ainsi que, pour tenir compte de l'extrême diversité des situations - les budgets des SDIS variant de 40 à 730 millions de francs - sur six monographies réalisées dans des départements significatifs.
Sur ces bases, M. Michel Charasse, rapporteur, a procédé à trois constats démontrant que, loin d'être une réussite inachevée comme le concluait l'étude d'Ernst&Young, la départementalisation des services d'incendie et de secours voulue par la loi de 1996 s'était effectuée, certes, mais dans l'ambiguïté, en laissant une série de zones d'ombre :
1°) les règlements intérieurs ne sont pour la plupart pas encore approuvés : seuls 40 % des SDIS déclarent exploiter un tel document, alors que 45% sont encore en train de l'élaborer. Or, c'est de ce document que dépend l'harmonisation des régimes de travail, gardes, avantages en nature, indemnités, etc. ;
2°) les schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques ont en général été adoptés, mais dans le flou : certes 80 % des départements en disposent, mais, comme le note l'étude, ils n'ont pas été systématiquement validés par le Préfet, sans doute parce qu'il s'agit plus de documents d'analyse des risques que de schémas définissant de façon contraignante leur niveau de couverture ;
3°) plus du tiers des SDIS reconnaissent ne pas disposer d'un plan pluriannuel d'investissement, même s'ils sont plus nombreux à en disposer pour tel ou tel domaine spécialisé, véhicules, informatique, etc...
4°) les gardes réglementaires ne sont pas respectées : seuls 12 SDIS sur 55 déclarent y parvenir, l'étude révélant que certains SDIS sont conduits à déclasser certains centres d'intervention et de secours pour pallier ces carences ;
5°) les relations avec le SAMU ne sont pas vraiment clarifiées, même si, globalement, elles sont déclarées bonnes et structurées par les trois-quarts des SDIS ;
Puis, M. Michel Charasse, rapporteur, a montré que les charges liées aux SDIS explosent sans, selon lui, que cela s'accompagne d'aucune vraie amélioration du service rendu, c'est-à-dire du niveau de protection des Français.
Il a indiqué, à cet égard, que, même si Ernst&Young ne chiffre pas l'augmentation des coûts, il en énumère les facteurs, au premier rang desquels, les frais de personnel ; il est facile, a-t-il ajouté, de décoder les formules employées par le cabinet d'études, lorsqu'il fait état de la structuration indiciaire de la filière, de l'harmonisation des régimes de travail et des avantages associés, ou des recrutements supplémentaires nécessaires pour mettre à niveau la garde opérationnelle sur l'ensemble du département.
En revanche, pour illustrer cette poussée des charges, il a cité les données chiffrées du rapport du cabinet d'études en matière de personnels : si les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires se sont effectivement accrus de 16 % entre 1996 et 2001, l'augmentation est encore plus sensible en ce qui concerne les sapeurs-pompiers professionnels (+ 40 %), les personnels administratifs, il est vrai peu nombreux, (+ 127 %), et les personnels techniques et spécialisés (+ 98 %).
Evoquant son expérience personnelle du fonctionnement des SDIS, M. Michel Charasse, rapporteur, a regretté les effets malheureux d'une centralisation excessive, qu'elle se traduise par la mise en place de pharmacies centrales, à l'origine parfois de perte de temps et d'argent, par une sectorisation des compétences de nature à augmenter ponctuellement le délai d'intervention, ou par des transferts occultes pouvant intervenir dans le cadre de la gestion des comités d'oeuvres sociales.
M. Michel Charasse, rapporteur, a conclu son constat en affirmant que les collectivités territoriales croulent sous des charges nouvelles, dont on leur fait porter la responsabilité, alors qu'elles n'en ont pas la maîtrise. Il a signalé, à cet égard, que l'augmentation des charges - qui devrait encore se poursuivre selon le cabinet d'études -, est d'autant plus insupportable pour les collectivités territoriales que le processus de rattrapage et de mise à niveau des moyens au niveau départemental, que l'on peut effectivement imputer à la départementalisation, se double de l'accumulation de nouvelles contraintes réglementaires décidées au niveau national.
En second lieu, s'appuyant également sur son expérience, M. Michel Charasse, rapporteur, a estimé que l'étude venait conforter sa conviction, annoncée au début de son exposé, de ce que la loi de départementalisation n'avait pas été appliquée conformément aux volontés du législateur. A cet égard, deux enseignements majeurs ressortent de quatre années d'application :
- le principe de la libre administration des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de l'article 72 de la Constitution, est bafoué par des transferts de charges incontrôlés ;
- la loi et l'attitude du pouvoir exécutif en ce qui concerne son application ont favorisé la montée des corporatismes ; si le rapport d'Ernst&Young ne mentionne pas explicitement ce phénomène, on voit bien qu'il y fait référence lorsqu'il parle de deux styles de management, en distinguant les SDIS faisant preuve de directivité et s'appuyant sur une exigence de « performance », des SDIS pratiquant la concertation dans le cadre d'une certaine cogestion, subie ou souhaitée, débouchant sur des dispositifs départementaux spécifiques et généreux.
Enfin, M. Michel Charasse, rapporteur, a souligné que le volontariat a été découragé au profit d'une professionnalisation naturellement coûteuse, les sapeurs-pompiers volontaires ayant été, selon lui, souvent éloignés des responsabilités opérationnelles et confinés dans des tâches de maintenance peu valorisantes.
Abordant, en troisième lieu, les pistes de réformes, M. Michel Charasse, rapporteur, a tout d'abord fait état des propositions d'amélioration avancées par Ernst&Young, citant notamment la création d'un bureau permanent, la possibilité de permettre aux adjoints aux maires d'effectuer des suppléances afin de régler les problèmes de quorum, la création d'un comité de direction avec trois directeurs adjoints en charge des pôles opérationnel, fonctionnel et technique-patrimoine, pour indiquer qu'il fallait, pour maîtriser la dérive financière du système, envisager des changements plus radicaux.
Le rapporteur a ainsi souhaité soumettre à l'appréciation du comité un certain nombre de pistes consistant à :
1°) Faire des SDIS des établissements publics à fiscalité propre pour que les contribuables prennent conscience de ce que leur coûte leur sécurité civile ;
2°) Encadrer le pouvoir réglementaire, dont les initiatives doivent faire l'objet d'un chiffrage préalable, voire d'une autorisation législative préalable ;
3°) Distinguer les responsabilités opérationnelles de la direction administrative, comme c'est le cas dans les hôpitaux ;
4°) Réévaluer le rôle des sapeurs-pompiers volontaires en leur confiant plus de responsabilités et en rentabilisant leur formation ;
5°) Clarifier et encadrer le régime de travail en favorisant, par la loi, les horaires fondés sur des cycles de 8 ou 10 heures au détriment des gardes traditionnelles de 24 heures - dont le nombre annuel est actuellement compris entre 123 et 139 pour les sapeurs-pompiers logés et entre 104 et 116 pour les pompiers non logés, sans que les raisons de ces disparités apparaissent clairement -, allant plus loin que le rapport d'Ernst&Young, qui se contente d'envisager de promouvoir la garde de 12 heures et de tenir compte des cycles de risques à couvrir selon les périodes journalières ou saisonnières ;
6°) Mettre à plat le régime indemnitaire, notamment en ce qui concerne les avantages en nature, soulignant, comme le fait à certains égards le rapport d'Ernst&Young, le caractère arbitraire de la façon dont sont attribués les logements de fonction, qui, dans la plupart des cas, ne correspondent pas à la nécessité absolue de service prévue par les textes.
En tout état de cause, il a estimé, en ce qui concerne les régimes de travail et de rémunération, qu'il fallait que l'Etat prenne ses responsabilités : les présidents élus doivent pouvoir s'appuyer sur des règles nationales pour éviter que ne s'instaure un processus d'échelle de perroquet, étant entendu qu'avec la mise en place des 35 heures, il sera nécessaire de raisonner en termes de durée annuelle du travail.
En conclusion de sa communication, M. Michel Charasse, rapporteur, a attiré l'attention sur les risques de démission des pouvoirs publics face aux pressions corporatistes et de renoncement face à la logique financière infernale du système mis en place par la loi de 1996.
M. Gérard Miquel, président, a rappelé que la progression incontrôlée de la charge des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) était un problème qui concernait tous les départements.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la dérive des dépenses des SDIS était inquiétante pour les années à venir. Il a jugé qu'il convenait d'expertiser l'idée d'une fiscalisation des ressources des SDIS, si celle-ci était accompagnée de l'envoi d'une feuille spécifique aux contribuables. Il a considéré que la situation actuelle résultait d'une absence d'arbitrage des dépenses des SDIS, tant au niveau national que départemental. Enfin, il a souhaité que le rapport contienne des propositions précises de nature à contribuer au futur débat sur les SDIS.
M. Jean-Philippe Lachenaud a évoqué la question de la mise en oeuvre des 35 heures dans les services d'incendie et de secours. Il a rappelé que certains départements avaient déjà départementalisé les SDIS avant la loi de 1996, mettant en avant les coûts associés à un tel processus. Il a considéré que l'évaluation des moyens des SDIS devait prendre en compte le niveau de risque de chaque département. Evoquant l'hétérogénéité des modes de relation entre le département et les communes au sein des SDIS, il s'est déclaré favorable au libre choix des collectivités territoriales en matière d'organisation.
Il s'est prononcé en faveur d'une fiscalisation des ressources des SDIS, considérant que celle-ci devait s'effectuer par la création d'un impôt spécialisé, qui puisse être adapté à l'hétérogénéité des situations et des niveaux de risque. Il a enfin rappelé que la rationalisation des moyens et des structures représentait un coût élevé et a considéré que l'absence de plans d'équipement pluriannuels dans certains des SDIS constituait une critique importante à l'égard des élus.
M. Adrien Gouteyron a considéré que la dérive des dépenses pouvait être constatée partout, et s'est prononcé pour une étude d'impact systématique associée aux mesures législatives et réglementaires. Il a souhaité que des développements importants puissent être consacrés au volontariat, dont l'importance constitue une spécificité française.
M. Joël Bourdin a estimé que le financement par la fiscalisation permettrait de sortir de l'ambiguïté du système actuel.
M. Yves Fréville a rappelé que M. Philippe Auberger, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avait proposé, dès 1996, la fiscalisation des SDIS. Il a considéré que cette solution était la seule équitable, car le système actuel conduit à des distorsions importantes. A titre d'exemple, il a indiqué que, dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique (TPU) disposant de la compétence « pompiers », les SDIS sont intégralement financés par les entreprises, tandis que, dans d'autres cas, ils sont entièrement financés par les impôts reposant sur les ménages.
M. Michel Charasse, rapporteur, a rappelé que le mode de fonctionnement des services d'incendie et de secours variait fortement d'un département à l'autre et qu'il était par conséquent délicat de procéder à des constats globaux.
Il a invité ses collègues à se référer au document établi au début de l'année 2001 par le service des affaires européennes du Sénat, relatif aux services d'incendie et de secours dans les pays européens, qui montre que ces pays consacrent à ces services des sommes inférieures à la France, qu'ils aient adopté un système reposant sur le professionnalisme ou le volontariat.
M. Michel Charasse, rapporteur, a considéré qu'il était préférable de rechercher des moyens de rationaliser et de réduire les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours, plutôt que des modes de financement nouveaux.
Il a jugé qu'il serait intéressant de recueillir le sentiment des sénateurs présidents de conseil général sur l'étude réalisée par le cabinet Ernst&Young.
M. Michel Charasse, rapporteur, a rappelé que, dans son esprit, la fiscalisation des SDIS devait être réalisée par l'envoi aux contribuables d'une feuille d'impôt spécifique et s'appliquer aux bases des quatre taxes directes locales.
Il a regretté que tous les SDIS n'aient pas élaboré de programme d'investissement mais a fait remarquer que les charges nouvelles imposées chaque année leur interdisaient souvent d'être en mesure de dégager les financements nécessaires à la réalisation de tels programmes.
M. Michel Charasse, rapporteur, a partagé l'idée selon laquelle le rapport écrit devait faire une large place aux problèmes du volontariat, et a jugé que certaines évolutions récentes semblaient de nature à réduire le rôle des volontaires dans le fonctionnement des services d'incendie et de secours.
A l'issue de ce débat, la commission et le comité d'évaluation des politiques publiques ont donné acte au rapporteur de sa communication ; puis, la commission a autorisé la publication de l'étude Ernst&Young sur les SDIS, après avoir décidé que le rapport d'information la contenant serait présenté conjointement par MM. Alain Lambert, président de la commission, Philippe Marini, rapporteur général et Michel Charasse, rapporteur.
II. COMITÉ D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES -- NOMINATION DE RAPPORTEURS
Le comité a ensuite nommé MM. Alain Lambert et Philippe Marini rapporteurs d'une étude d'évaluation des politiques tendant à favoriser la transmission anticipée à titre gratuit des patrimoines.
III. PJLF 2002 - EXAMEN D'ARTICLES RATTACHÉS DE LA DEUXIÈME PARTIE
Puis la commission a procédé à l'examen d'articles rattachés de la deuxième partie du projet de loi n° 86 (2001-2002), de finances pour 2002, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'un amendement du gouvernement au projet de loi de finances pour 2002, tendant à insérer un article 77 (nouveau) instaurant une commission chargée de vérifier les comptes des fonds spéciaux du Premier ministre, avait été adopté à l'Assemblée nationale. Il a précisé que les amendements à cet article qu'il allait proposer étaient le résultat, notamment, d'une réunion avec MM. Alain Lambert, président, Maurice Blin, rapporteur spécial des dépenses en capital du ministère de la Défense, et François Marc, rapporteur spécial des crédits des services généraux du Premier ministre.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors proposé trois amendements. Il a indiqué qu'un premier amendement tendait à prévoir que la commission de vérification ne soit composée que de cinq membres (deux députés, deux sénateurs et le premier président de la Cour des comptes) et soit présidée par le premier président de la Cour des comptes, et à préciser la durée du mandat des parlementaires membres de la commission. Il a annoncé qu'un deuxième amendement visait à subordonner la désignation ou la nomination comme membre de la commission à une habilitation à l'accès d'informations classées Très Secret-Défense, accordée sur décision du Premier ministre, et à une prestation de serment des personnes concernées. Il a ajouté qu'un troisième amendement prévoyait que la commission se dote d'un secrétariat chargé de l'assister dans ses travaux.
Un large débat s'est ouvert.
M. Michel Charasse a considéré que la commission de vérification ne devait pas remettre de rapport écrit et que les membres de son éventuel secrétariat devaient être également habilités à l'accès à des informations classées Très Secret-Défense. Il a aussi estimé que le texte devait prévoir que la commission ne vérifie les comptes qu'à compter de ceux de l'année 2002. Il a enfin jugé que l'abrogation de l'article 42 de la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 entraînait celle de l'obligation de restituer les reliquats en fin d'année.
M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que l'article 77 du projet de loi de finances pour 2002 ne serait pas opératoire. Il s'est interrogé sur le mélange des genres que constituerait le fait de charger le premier président de la Cour des comptes de présider une commission dont les autres membres seraient des parlementaires, et a estimé que la disposition de cet article selon laquelle la commission pourrait déléguer un de ses membres pour procéder à des enquêtes et investigations, n'était pas acceptable.
M. Maurice Blin a affirmé son accord avec la proposition, avancée par M. Michel Charasse, de supprimer la disposition prévoyant que la commission remet un rapport. Il a par ailleurs estimé que la disposition prévoyant la transmission à la commission des états de dépenses se rattachant à des opérations en cours devait être supprimée. Il a approuvé la proposition, faite par M. Philippe Marini, rapporteur général, de subordonner la nomination ou la désignation comme membre de la commission à une habilitation au niveau Très Secret-Défense.
M. Joël Bourdin a jugé excessif le texte proposé par le gouvernement. Il a estimé qu'il serait utile d'étudier la procédure de contrôle des fonds secrets existant aux Etats-Unis.
M. Alain Lambert, président, a souligné la nécessité de ne pas désarmer le pouvoir exécutif. Il a rappelé que la réforme était souhaitée par le Président de la République et le Premier ministre. Il a considéré que la proposition, avancée par le rapporteur général, de prévoir que la commission soit présidée par le premier président de la Cour des comptes, présentait l'avantage de confirmer que la commission était bien chargée d'un contrôle de légalité, et non d'un contrôle d'opportunité.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors proposé de modifier l'un des trois amendements proposés, afin de prévoir que les membres du secrétariat de la commission de vérification soient habilités au niveau Très Secret-Défense. Il a également proposé trois nouveaux amendements. Il a suggéré d'adopter deux amendements tendant à supprimer les dispositions prévoyant la transmission à la commission des états de dépenses se rattachant à des opérations en cours et la possibilité pour la commission de déléguer un de ses membres pour procéder à des enquêtes et investigations. Il a enfin proposé un amendement remplaçant la disposition selon laquelle la commission établit un rapport, par une autre tendant à ce que son président se tienne à la disposition du président de la République, du Premier ministre et des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour présenter les observations de la commission.
La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les six amendements, et l'article 77 (nouveau) ainsi rédigé.