Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Union européenne - Diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers - Examen des amendements
La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 267 (2004-2005) portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers.
La commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 1 et 2 de M. Thierry Foucaud et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi qu'à l'amendement n° 10 de M. François Marc et des membres du groupe socialiste, tendant à insérer des articles additionnels avant l'article 1er.
A l'article 1er (déclaration d'opérations suspectes à l'Autorité des marchés financiers), la commission a adopté deux nouveaux amendements, ainsi qu'une rectification à l'amendement n° 5 de M. Philippe Marini, rapporteur général. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 11 de M. François Marc et des membres du groupe socialiste et a émis un avis défavorable à l'amendement n° 12 des mêmes auteurs.
A l'article 3 (adaptation du régime de déclaration d'opérations sur titres effectuées par les dirigeants d'un émetteur et les personnes qui leur sont liées), la commission a adopté une rectification à l'amendement n° 6 de M. Philippe Marini, rapporteur général, et elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 13 de M. François Marc et des membres du groupe socialiste.
A l'article 4 (établissement d'une liste d'initiés par les émetteurs et certains tiers), la commission a adopté une rectification à l'amendement n° 7 de M. Philippe Marini, rapporteur général, et a demandé le retrait de l'amendement n° 14 de M. François Marc et des membres du groupe socialiste.
A l'article 5 (habilitation à transposer par ordonnance la directive 2004/39/CE relative aux marchés d'instruments financiers), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 3 de M. Thierry Foucaud et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi qu'à l'amendement n° 15 de M. François Marc et des membres du groupe socialiste.
Enfin, s'agissant d'amendements tendant à insérer des articles additionnels après l'article 6, la commission a adopté une rectification à l'amendement n° 9 de M. Philippe Marini, rapporteur général, et a adopté un nouvel amendement tendant à renforcer l'encadrement des pratiques de rachat, par les sociétés cotées, de leurs propres titres.
Mercredi 4 mai 2005
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
LOLF - Audition de M. Frank Mordacq, directeur de la réforme budgétaire
La commission a procédé à l'audition de M. Frank Mordacq, directeur de la réforme budgétaire.
A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le projet de loi de finances pour 2006 serait le premier à être discuté suivant les nouvelles règles prévues par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et que l'audition du directeur de la réforme budgétaire devait donc permettre d'effectuer un point d'étape sur sa mise en oeuvre.
Il a tout d'abord souhaité connaître les suites apportées aux rapports des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la définition des stratégies, objectifs et indicateurs de performance. En particulier, il s'est interrogé sur la coordination opérée entre des objectifs et indicateurs similaires au sein de programmes différents, notamment les indicateurs de performance concernant les contrôles d'alcoolémie mis en oeuvre par la police et la gendarmerie nationales.
M. Frank Mordacq s'est félicité de la contribution des rapports des commissions des finances des assemblées à l'amélioration des objectifs et indicateurs de performance qui figuraient dans les avant-projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances pour 2005. Il a souligné que la circulaire du Premier ministre du 21 janvier 2005 relative au projet de loi de finances pour 2006, publiée au Journal Officiel, avait insisté sur le fait qu'il devrait être tenu le plus grand compte des observations faites par le Parlement pour l'élaboration définitive des objectifs et indicateurs de performance, ajoutant qu'ils seraient présentés dès le débat d'orientation budgétaire, en juin 2005, où serait également annoncée la nomenclature définitive des missions et programmes. Il a précisé avoir exposé les travaux du Parlement lors du comité de pilotage des directeurs financiers du 18 mars dernier.
Il a ajouté que des efforts de coordination avaient été conduits entre les responsables des programmes « police » et « gendarmerie » de la mission « sécurité », ainsi qu'au sein de la mission « recherche et enseignement supérieur ». Il a estimé que, s'agissant de la sécurité routière, le choix d'élaborer un document de politique transversale (DPT) permettait d'assurer un pilotage transversal par un chef de file.
Interrogé par M. Jean Arthuis, président, sur le fondement juridique des DPT, il a reconnu qu'ils n'étaient pas mentionnés en tant que tels dans la LOLF, mais qu'il avait été prévu de les créer lors de l'élaboration des missions et des programmes, pour pleinement prendre en compte la transversalité de certaines politiques publiques.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, pour d'aucuns, les DPT semblaient être « les enfants d'un embarras », dans la mesure où, d'une part, leurs intitulés reprenaient celui de missions ministérielles, avec cependant des crédits répartis dans plusieurs missions, comme substitut d'autres missions interministérielles, et qu'ils tendaient à éclater, d'autre part, certaines missions, par exemple, les DPT « recherche » et « enseignement supérieur », envisagés parallèlement à la mission « recherche et enseignement supérieur », ou encore le DPT « ville », à côté de la mission « ville et logement ».
Compte tenu de ces éléments, il s'est interrogé sur les modalités de désignation des chefs de file des DPT et, partant, sur les risques éventuels de prolifération d'une « bureaucratie lolfienne ».
M. Frank Mordacq a tenu à préciser que les DPT ne constituaient pas « une nomenclature parallèle » puisqu'ils n'étaient pas, à la différence des missions, des unités de vote des crédits, et donc pas un élément de l'autorisation budgétaire. Il a jugé souhaitable l'existence des DPT en tant qu'éléments de transparence et d'amélioration du pilotage de l'action publique, par l'agrégation de données relatives non pas aux crédits, mais à la stratégie, aux objectifs et indicateurs figurant, par ailleurs, de façon éparse, dans les différents projets annuels de performances des programmes concernés. Il en a déduit que les DPT devaient s'interpréter comme des outils supplémentaires à valeur d'annexes informatives. Il a observé que, seule, l'expérience permettrait de juger de l'utilité des DPT.
Il a donné la liste des huit DPT qui avaient d'ores et déjà été identifiés : « sécurité civile », « outre-mer », « sécurité routière », « action extérieure de l'Etat », « aide publique au développement », « ville », « enseignement supérieur » et « lutte contre les exclusions ».
Il a rappelé, en outre, que les ministres étaient en charge des DPT, mais que la responsabilité opérationnelle relèverait d'un chef de file déjà désigné, notamment dans le cas du DPT « sécurité routière » : il s'agissait du délégué interministériel à la sécurité routière.
M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est étonné du choix quasi-exclusif des responsables de programme parmi les directeurs d'administration centrale, alors que la LOLF ne devait pas reproduire les structures administratives existantes. Il a exprimé son sentiment qu'avait été « plaqué du neuf sur du vieux ». Il a aussi souhaité obtenir des précisions sur la responsabilité des ministres « chefs de file » d'une mission ministérielle et sur les arbitrages gouvernementaux qui devraient être opérés pour le choix des responsables de missions interministérielles.
M. Jean Arthuis, président, a complété ces questions, s'interrogeant d'une part sur le choix du ministre qui défendrait les crédits de la mission en séance publique, et d'autre part, sur la possible désignation d'un même directeur d'administration centrale comme responsable de plusieurs programmes.
M. Frank Mordacq a observé qu'il conviendrait d'identifier au cas par cas le ministre plus particulièrement en charge des crédits d'une mission, en l'absence de précisions de la LOLF sur ce point. A titre d'exemple, il a noté que le ministre chargé de la recherche avait vocation à représenter le gouvernement lors de la discussion des crédits de la mission « recherche et enseignement supérieur », mais que le débat restait naturellement ouvert pour d'autres missions interministérielles, comme celle sur la « sécurité », pour laquelle on pouvait imaginer que l'ensemble des ministres concernés soient présents au moment des débats.
Il a confirmé que, désormais, les lettres-plafonds seraient adressées par mission, et que la discussion des amendements s'effectuerait au sein de chaque mission, mais qu'en revanche, la gestion des programmes restait ministérielle.
M. Frank Mordacq a fait part d'une vision plus optimiste s'agissant de la désignation des responsables de programme : parmi les quelque 200 directeurs d'administration centrale, seuls 80 étaient responsables des 132 programmes du budget général de l'Etat. Il a distingué plusieurs cas de figure : d'abord, certains programmes correspondaient à une administration centrale, ce qui traduisait la cohérence des structures actuelles ; ensuite, un directeur pouvait être responsable de plusieurs programmes, afin de refléter la finesse de la nouvelle nomenclature budgétaire, nonobstant l'organisation actuelle des ministères, qui n'avait donc pas systématiquement constitué un « modèle » ; enfin, plusieurs directeurs d'administration centrale se trouvaient sous le pilotage d'un seul responsable de programme, comme pour le programme « patrimoine » de la mission « culture ». Il en a déduit que le choix d'un affranchissement des structures de l'administration avait donc été effectué quand cela s'était avéré nécessaire.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les modifications qui pourraient être apportées à la maquette budgétaire du projet de loi de finances pour 2006 par rapport à celle présentée par le Gouvernement le 16 juin 2004. En particulier, il a rappelé la position de la commission des finances du Sénat dans un rapport d'information publié au printemps 2004 : constituer une mission « transparence et régulation de l'action publique », comprenant deux programmes « juridictions financières » et « autorités administratives indépendantes » (AAI). Il a estimé que cette proposition, non retenue en 2004, était de nature à répondre à la demande légitime de la Cour des comptes de ne pas dépendre d'une mission relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a fortement plaidé en faveur de la mission interministérielle « transparence et régulation de l'action publique », car elle permettrait d'assurer l'indépendance financière des régulateurs sectoriels par rapport aux personnes contrôlées, à l'instar, par exemple, du Conseil de la concurrence.
M. Frank Mordacq a répondu que le Premier ministre devrait annoncer prochainement que les moyens de la Cour des comptes relèveraient d'une mission spécifique, ne figurant ni parmi la mission « pouvoirs publics », ni au sein d'une mission relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, conformément au souhait formulé, l'an passé, par la commission des finances du Sénat.
Il a rappelé le choix du Gouvernement de ne pas constituer un programme spécifique pour les AAI, faute pour elles de concourir à la mise en oeuvre d'une politique publique identifiable comme telle. Si les AAI étaient bien placées dans les secteurs qui les concernaient, il a donné l'assurance que les règles de fongibilité ne s'appliqueraient pas à leur détriment, conformément au principe d'autonomie dont elles bénéficiaient.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'il convenait d'apporter tous les gages de transparence aux régulateurs, car les ministres ne devaient pas interférer dans le fonctionnement des AAI.
Il a ensuite souhaité connaître l'état d'avancement des travaux de recensement, valorisation et optimisation du patrimoine immobilier de l'Etat prévus par la LOLF, ainsi que l'imputation des crédits correspondants dans la nouvelle nomenclature budgétaire.
M. Frank Mordacq a exposé les travaux de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat conduits depuis 2003, à partir de la nouvelle définition des normes comptables de l'Etat, qui impliquait de disposer de référentiels pour pouvoir certifier les comptes. A cette fin, il a précisé qu'avaient été extraits du tableau général des propriétés de l'Etat, recensant 110.000 immeubles, les éléments de patrimoine contrôlés par l'Etat, soit 26.000 immeubles. Ces immeubles avaient été évalués à leur valeur de marché à près de 33 milliards d'euros, mais leur liste devrait être complétée, en 2005, par une évaluation d'immeubles situés dans une collectivité d'outre-mer ou à l'étranger, qui représentaient environ 10 % de l'ensemble du patrimoine immobilier contrôlé par l'Etat. Il a ajouté que ces biens pourraient ensuite être affectés dans l'ensemble des programmes en 2005.
En réponse à une question complémentaire de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a précisé que toute l'information ne serait pas disponible dès le dépôt du projet de loi de finances pour 2006, mais qu'elle devrait figurer dans les comptes de l'année 2006.
M. Jean-Jacques Jegou s'est interrogé sur l'utilisation et la propriété des 84.000 immeubles figurant au tableau général des propriétés de l'Etat, mais que celui-ci ne contrôlait pas.
M. Frank Mordacq a observé qu'il s'agissait, d'une part, de biens en location dont l'Etat n'était pas propriétaire, tels que les logements des gendarmes, ainsi que de quelques infrastructures et, d'autre part, de biens appartenant au patrimoine des établissements publics et inscrits au bilan de ces derniers.
A la demande de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a relevé que les travaux de consolidation qui devraient être achevés à la fin de l'exercice 2006 couvriraient les différentes catégories d'établissements publics, qu'ils soient administratifs, industriels et commerciaux, ou scientifiques et culturels.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'évaluation des participations financières de l'Etat dans son patrimoine, ainsi que sur la prise en compte de la dette de la SNCF.
M. Frank Mordacq a mis en exergue la nécessité de parvenir effectivement à une vision d'ensemble du patrimoine de l'Etat, mais que les réponses à ces questions relevaient davantage de l'Agence des participations de l'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a déploré les délais nécessaires à une bonne connaissance de l'ensemble du patrimoine de l'Etat, en soulignant le besoin impérieux d'une méthodologie claire pour que la mise en oeuvre de la LOLF se traduise effectivement par une amélioration de la gestion patrimoniale.
M. Jean Arthuis, président, a ensuite souhaité faire le point sur la mise en place des budgets opérationnels de programme (BOP), leur périmètre, la nomination et la responsabilisation de leurs gestionnaires, ainsi que les réponses pouvant être apportées aux préoccupations exprimées, notamment, par les magistrats et fonctionnaires de certaines juridictions. Il a souligné que se posait plus généralement la question de la « responsabilisation » des responsables de programme et de l'implication de l'ensemble des agents.
M. Frank Mordacq a souligné que l'élaboration des BOP représentait une révolution pour les gestionnaires. Il a montré que les BOP constituaient le mode de déclinaison opérationnelle des programmes de la LOLF, y compris de la masse salariale, désormais gérée au niveau déconcentré.
Il a indiqué que la fongibilité des crédits s'exercerait au plus près des réalités du terrain et que les objectifs et indicateurs de performance seraient déclinés au niveau des BOP, cette volonté s'inscrivant dans un approfondissement de la déconcentration de l'Etat.
A une question de M. Jean Arthuis, président, il a répondu que les préfets des départements gèreraient tous les BOP correspondant au programme « administration territoriale » de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat ». Pour l'ensemble des BOP des programmes de différents ministères, les préfets donneraient un avis préalable, conformément au décret du 29 avril 2004.
Il a fait valoir que les BOP pouvaient être mis en oeuvre au niveau central (à titre d'exception), mais aussi aux niveaux interrégional (par exemple pour l'administration des douanes), régional ou départemental. Il a observé que, si la région constituait l'échelon privilégié de déclinaison des BOP, certaines politiques seraient conduites à l'échelle départementale, par exemple dans le cas de la délivrance des cartes grises.
M. Jean Arthuis, président, a demandé comment étaient pris en compte les frais de justice dans la nouvelle nomenclature budgétaire.
M. Frank Mordacq a souligné la prise de conscience du coût croissant des frais de justice, lié pour partie aux progrès technologiques. Il a fait état de la mise en place d'un groupe de travail au sein du ministère de la justice, lequel conduisait des expérimentations en 2004 et 2005 sur ces crédits, lesquels cesseraient d'être évaluatifs à compter de l'exercice 2006 pour devenir limitatifs, ainsi que la LOLF le prévoyait. Pour parer à toute éventualité d'insuffisance des crédits, il a évoqué la possibilité de constituer des réserves au niveau national et au sein des cours d'appel. Il a également fait mention de travaux conduits afin de développer la mise en concurrence pour limiter les coûts des frais de justice, qu'ils soient prescrits par la justice, par la police ou la gendarmerie nationales.
A une question de M. Jean Arthuis, président, sur le niveau des BOP s'agissant des postes diplomatiques, il a répondu qu'il était envisagé une gestion au niveau central.
M. Jean Arthuis, président, a témoigné, au vu d'une expérience personnelle récente, de la nécessité, selon lui, de sensibiliser davantage les personnels des postes diplomatiques à la mise en oeuvre de la LOLF.
M. Jean-Jacques Jegou a estimé encourageant qu'une quarantaine de chefs de poste, lors de la dernière conférence des ambassadeurs, aient choisi de s'inscrire à l'atelier de formation sur la LOLF.
M. Frank Mordacq a alors présenté les trois étapes qu'il convenait de distinguer dans la politique de formation à la LOLF. Tout d'abord, il a observé que la direction de la réforme budgétaire (DRB) avait déjà effectué un travail de sensibilisation générale auprès de 10.000 fonctionnaires sur différents sujets : la gestion des autorisations d'engagement et des crédits de paiement, la démarche de performance, l'élaboration des BOP, ainsi que les dépenses de personnel et la masse salariale. Dans un second temps, la DRB avait réalisé des « kits pédagogiques » et procédé à la « formation de formateurs », au nombre de cinq à six par ministère, pour que chaque administration engageât l'effort de préparation adéquat aux nouveaux métiers. Le troisième volet de la formation concernait l'appropriation des différents outils, notamment informatiques. Il a conclu que cet effort d'appropriation de la LOLF par les fonctionnaires devait porter sur 25.000 personnes, et que le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire avait demandé aux ministères d'identifier un responsable de haut niveau en charge du déploiement de mise en oeuvre de la nouvelle gestion, comprenant aussi les nouveaux outils et l'effort de formation.
M. Jean Arthuis, président, a fait part de sa préoccupation quant à un possible abandon des ambitions du projet ACCORD 2, et donc d'une utilisation prolongée du dispositif Palier 2006.
M. Frank Mordacq a précisé que les objectifs du projet ACCORD 2 étaient repris dans le cadre du nouveau projet CHORUS. Il a observé que, d'ores et déjà, Palier 2006 permettait une restitution de l'information pour l'ensemble des autorisations budgétaires par mission, programme et action, ainsi que par titre et catégorie. Il a ajouté que le principe d'un progiciel intégré, expérimenté en 2004 dans les ministères des affaires étrangères, de la défense et de l'agriculture, allait être étendu aux douze autres administrations centrales le 1er janvier 2006, et que l'outil Nouvelle Dépense Locale (NDL) serait adapté à la nouvelle nomenclature pour les services déconcentrés à la même date.
S'agissant du futur système informatique CHORUS, il a observé qu'il devait permettre des gains de productivité tels que ceux observés grâce à des démarches comparables en Suisse ou au Canada. Il s'est félicité que ces futures applications puissent permettre de supprimer certaines tâches et améliorer le circuit de la dépense, notamment dans le nouveau rôle dévolu aux contrôleurs financiers.
Sur la demande de M. Jean Arthuis, président, il a précisé la finalité des stratégies ministérielles de réforme (SMR) : focalisées sur la réforme de la gestion, les SMR avaient pour but de « mettre l'administration sous tension », mais elles n'embrassaient pas l'ensemble des sujets relatifs à la démarche de performance, contrairement à la réforme budgétaire qui avait pour base juridique une loi organique. Il a défini les SMR comme un « tableau de bord des réformes engagées », permettant d'alimenter les gains de productivité nécessaires à la mise en oeuvre de certains objectifs figurant dans les projets annuels de performances.
M. Serge Dassault a déploré que la LOLF ne permît pas de distinguer en loi de finances les opérations de remboursement du capital de la dette. Il a fait état de son inquiétude face à l'accroissement de la dette publique au sens large, y compris s'agissant du budget de la sécurité sociale ou de la dette implicite des régimes de retraite.
M. Jean Arthuis, président, a déclaré partager ces préoccupations sur la situation patrimoniale de l'Etat, en se demandant si ce thème ne pourrait pas faire l'objet d'un DPT.
M. Frank Mordacq a justifié le choix de ne pas retenir la distinction entre les opérations de remboursement des frais financiers de la dette et celles de remboursement du capital au niveau du budget de l'Etat par les différences avec les règles budgétaires propres aux collectivités territoriales. Il a toutefois relevé que la nouvelle présentation, à titre indicatif en annexe au projet de loi de finances, du budget de l'Etat en deux sections de fonctionnement et d'investissement répondait à une demande de rapprochement et d'harmonisation avec les règles applicables aux collectivités territoriales. Il a rappelé, par ailleurs, la novation essentielle que constituait, avec la LOLF, le vote d'un plafond d'autorisation d'emprunt en loi de finances.
M. Jean Arthuis, président, a noté que les nouvelles règles comptables applicables à l'Etat et qui faisaient référence aux principes appliqués par les entreprises conduisaient à pouvoir prendre en compte l'amortissement et la dépréciation des actifs, mais que la volonté de sincérité comptable ne signifiait nullement une « privatisation » de l'Etat.
M. Jean-Jacques Jegou s'est interrogé sur les conséquences éventuelles d'un dépassement du seuil d'endettement public au-delà de 60 % du PIB, à l'issue des opérations d'établissement du bilan patrimonial de l'Etat prenant en compte l'ensemble des engagements financiers. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les pratiques « d'entérinement de fait par le Parlement » des décisions d'annulation de dettes bilatérales à l'issue des déplacements officiels à l'étranger.
M. Frank Mordacq a souligné qu'une définition de la dette des administrations publiques avait été actée dans le cadre de l'Union européenne, afin d'apprécier le positionnement des Etats membres par rapport au critère d'endettement public de 60 % du PIB.
Il a observé que la LOLF ne changerait pas les règles budgétaires relatives aux annulations de dettes bilatérales, lesquelles étaient déjà retranscrites dans un compte spécial du Trésor, hors budget général de l'Etat.
M. Jean Arthuis, président, a donc souhaité que les rapporteurs spéciaux disposent de toute l'information nécessaire sur la qualité des créances de la France à l'égard des Etats étrangers.
Petites et moyennes entreprises - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis
La commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 297 (2004-2005) en faveur des petites et moyennes entreprises et a désigné comme rapporteur pour avis M. Auguste Cazalet.