Jeudi 11 octobre 2001

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Politique de recrutement et gestion des universitaires et des chercheurs - Audition de M. Claude Allègre

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Claude Allègre, ancien ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, dans le cadre de l'étude, entreprise par le comité d'évaluation des politiques publiques, portant sur la politique de recrutement et la gestion des universitaires et des chercheurs.

M. Claude Allègre a tout d'abord rappelé que l'enseignement supérieur français avait réalisé un effort extraordinaire en réussissant à multiplier par sept, en 50 ans, le nombre d'étudiants accueillis, tout en améliorant nettement sa qualité, à l'inverse du mouvement observé dans l'enseignement secondaire. La forte croissance démographique qui l'a affecté a permis de mettre un terme au mandarinat, par exemple en médecine, mais en sciences aussi. Cependant, les moyens dont il dispose n'ont pas suivi cette évolution : alors que la France dépense une fois et demie plus que les Etats-Unis pour l'enseignement secondaire, elle dépense deux fois et demie moins que ce pays pour l'enseignement supérieur. Il a estimé qu'aujourd'hui, l'université devait être non seulement un lieu de création et de transmission des savoirs, mais également un lieu de valorisation de la recherche, l'université devant jouer le rôle d'un moteur économique. Il a ainsi rappelé que la « bataille » informatique, qui a opposé pendant une vingtaine d'années les Etats-Unis et le Japon, a été remportée non par des entreprises, mais par des universités américaines, Stanford en particulier.

M. Claude Allègre a indiqué qu'il existait deux types d'organismes de recherche : d'une part des laboratoires universitaires de recherche, et d'autre part des laboratoires nationaux, comme le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) conçu sur le modèle soviétique. Or, le résultat est sans appel : le système universitaire de recherche donne de bien meilleurs résultats que la recherche fonctionnant « en milieu fermé ». Ce constat est d'autant plus valable actuellement que les grands groupes industriels abandonnent les activités de recherche pour les sous-traiter aux laboratoires universitaires, mais conservent le développement des résultats de la recherche, cette évolution étant observée dans l'ensemble des pays industrialisés, mais en premier lieu aux Etats-Unis. En Europe, seuls la Grande-Bretagne et les Pays-Bas ont su organiser leur système de recherche sur ce modèle. L'ancien ministre a ainsi précisé que l'université de Delft était à l'origine de la création de deux fois plus de start-up que dans l'ensemble de la France, un mouvement similaire s'observant depuis peu à l'université de Cambridge. Il en a conclu que l'organisation de la recherche en France était inadaptée.

Il a considéré qu'il y avait en France deux fois trop de chercheurs, alors que les moyens alloués par chercheur sont notoirement insuffisants, ce qui provoque une paupérisation de la recherche publique. Il a rappelé qu'il avait mis un terme aux recrutements de chercheurs à plein temps, mais a constaté qu'ils avaient repris depuis son départ du ministère. Il a estimé que, plutôt que de créer toujours davantage d'emplois, il était plus cohérent de dégager de grandes priorités, comme il l'avait fait en incitant à la création d'un nouveau département consacré aux sciences et techniques de l'information et de la communication au CNRS. Il a considéré que l'Europe ne rattraperait jamais le niveau atteint par les Etats-Unis en matière d'innovations si le système universitaire et de recherche n'était pas profondément réformé dans le sens d'un rapprochement entre ces deux pôles, la recherche universitaire devant, selon son expression, « féconder l'économie », en formant les jeunes imprégnés des nouveaux savoirs, en produisant des idées nouvelles, en permettant la création de petites et moyennes entreprises innovantes. A cet égard, il a rappelé que la loi de juillet 1999 sur l'innovation et la recherche permettait un tel rapprochement, mais que le dernier décret d'application ne donnait guère satisfaction, en raison notamment des réticences du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Yves Fréville, rapporteur au nom du comité d'évaluation des politiques publiques, a dit partager l'analyse de l'ancien ministre sur de nombreux aspects. Rappelant que M. Claude Allègre, lorsqu'il était conseiller spécial du ministre de l'éducation nationale de l'époque, était à l'origine de la création d'un système de vivier pour l'enseignement supérieur, les attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) en particulier, il a regretté que ce système n'ait pas favorisé l'existence en nombre suffisant de post-doctorants dans notre pays, trop de Français ne pouvant effectuer un stage post-doctoral qu'à l'étranger. Il s'est alors interrogé sur les raisons des blocages à l'introduction de post-doctorants en France. En matière de recrutement, il a évoqué le nouveau corporatisme engendré par le fonctionnement des commissions de spécialistes qui promeuvent trop souvent les candidatures locales. Enfin, relevant l'absence de contrôle des activités des enseignants-chercheurs et des chercheurs, ainsi que le caractère faiblement incitatif du statut de ces derniers, il a souhaité connaître l'avis de l'ancien ministre sur la possibilité d'instaurer un contrat pluriannuel entre le responsable de l'établissement et l'universitaire ou le chercheur.

M. Claude Allègre a indiqué que le système des post-doctorants ne fonctionnait pas en France, même s'il convenait de prendre garde au fait qu'il pourrait encourager le localisme des recrutements. Il a indiqué que la Commission européenne avait une grande responsabilité dans l'échec du système. En outre, l'interdiction de tout recrutement sur des contrats de recherche n'a pas favorisé le développement des post-doctorants. Il a toutefois ajouté qu'il était indispensable d'éviter « la fonctionnarisation » des thésards, les syndicats réclamant par exemple que les post-doctorants obtiennent une garantie d'embauche à l'issue de leur contrat. Il a rappelé que, lorsqu'il était ministre, il avait obtenu des crédits pour recruter 1.000 post-doctorants étrangers, qu'il avait encouragé par échanges la réalisation de stages post-doctoraux pour des Français à l'étranger, mais a reconnu que ce mécanisme avait des conséquences défavorables au niveau des recrutements, puisque le laboratoire d'origine des post-doctorants devenait la seule possibilité d'embauche de ces jeunes. Il a indiqué qu'il avait développé des « post-docs » dans les établissements publics à caractère industriel et commercial, afin de préparer l'insertion des docteurs. Mais il a conscience que c'est encore insuffisant.

M. Claude Allègre a estimé que, lorsqu'il était conseiller spécial de Lionel Jospin, il n'avait pas été suffisamment attentif à la question de la composition des commissions de spécialistes chargées du recrutement des universitaires, qu'il a qualifiées « d'usines à gaz », regrettant qu'elles favorisent les candidatures locales et que les directeurs d'unités de formation et de recherche (UFR) puissent ne pas en être membres. Il a jugé indispensable la création au sein de chaque université d'un comité d'experts non universitaires pour superviser l'ensemble des procédures de recrutement et d'avancement et qui donnerait des avis au Président, ce dernier ayant les pouvoirs de s'opposer aux recrutements, voire de dissoudre les commissions de spécialistes. Cette solution, qui existe par exemple aux Etats-Unis, est une condition indispensable pour une véritable autonomie des universités. Il a de même suggéré de donner un droit de veto aux directeurs d'UFR sur les décisions de recrutement prises par les commissions de spécialistes, comme cela existe d'ailleurs déjà dans les instituts universitaires de technologie (IUT). Il a aussi rappelé qu'en Grande-Bretagne, un universitaire ne pouvait devenir président de l'université où il travaillait.

L'ancien ministre a exprimé le souhait de voir apparaître des pôles universitaires de « niveau européen », ce qui, selon lui, implique aussi l'existence d'établissements de moins bonne qualité, mais il a estimé impossible et irréaliste l'application d'une norme uniforme à des situations extrêmement diverses. Il a précisé que les présidents d'université auraient très probablement prochainement la possibilité d'être rééligibles, cette modification des textes devant alors, selon lui, s'accompagner nécessairement de la mise en place d'un comité d'orientation qui assisterait le président et qui superviserait l'ensemble de la politique de l'établissement, et évaluerait si les recrutements ont été réalisés dans des conditions « honnêtes », en particulier vis-à-vis de l'autorecrutement.

M. Claude Allègre a rappelé que les corps universitaires allaient être confrontés très prochainement à un profond renouvellement, suite aux évolutions démographiques qui vont affecter l'ensemble de la fonction publique. A cette occasion, les universités vont très probablement s'internationaliser, notamment dans les disciplines scientifiques. Se disant très favorable à cette évolution, il s'est toutefois interrogé sur les possibilités existantes de recruter les meilleurs éléments étrangers. Il a également regretté qu'un candidat brillant ne puisse être promu rapidement, ne pouvant déroger aux dispositions du statut de la fonction publique. Selon lui, cette absence de reconnaissance de la qualité des scientifiques est l'une des causes de la « fuite des cerveaux ». Enfin, il a évoqué le problème de la nécessaire revalorisation des rémunérations des maîtres de conférences, qui sont très mal payés, ce phénomène provoquant même, en médecine, une désaffection catastrophique. Or, les maîtres de conférences sont bien souvent ceux qui assurent le fonctionnement quotidien d'une université. Il s'est interrogé sur l'opportunité de créer un statut spécial de la fonction publique universitaire, dérogatoire pour les grilles de salaires et diverses dispositions, comme c'est le cas en Grande-Bretagne.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les motivations et finalités de la recherche, rappelant que le système universitaire était traditionnellement attaché à une formation généraliste « d'honnête homme », alors que les applications économiques de la recherche sont de plus en plus importantes. Puis il s'est dit surpris de l'existence d'un statut de chercheur à vie, spécifique à la France.

M. René Trégouët, constatant que l'ancien ministre avait disposé de beaucoup de moyens pour effectuer des réformes, mais qu'il s'était heurté à de très nombreux obstacles, a souhaité savoir ce qu'il referait s'il était de nouveau ministre.

M. Jacques Chaumont s'est interrogé sur les performances de l'agence Edufrance chargée de l'accueil des étudiants étrangers dans les universités françaises et, inversement, sur le nombre de Français effectuant leurs études à l'étranger.

M. Bernard Angels, notant que le métrite n'était pas suffisamment reconnu dans l'enseignement supérieur et que les carrières évoluaient trop souvent à l'ancienneté, s'est demandé qui pouvait légitimement juger de la qualité des universitaires.

M. Claude Allègre a indiqué qu'il n'existait plus de différences aujourd'hui entre la recherche fondamentale et la recherche appliquée, comme le montrent les développements actuels de disciplines telles que la biologie ou l'informatique. Il convient toutefois de ne pas négliger la recherche fondamentale, comme l'avait fait le Japon. Il a reconnu que certaines grandes entreprises, notamment dans le domaine de la biologie, n'avaient pas suffisamment favorisé le développement des start-up. Il a considéré que de nombreux dossiers avaient progressé lorsqu'il était ministre, mais pas suffisamment vite selon lui, et a indiqué qu'il aurait dû impulser des réformes plus nombreuses et plus profondes dans l'enseignement supérieur et la recherche et s'occuper moins du secteur enseignement secondaire. Il aurait notamment dû créer une structure de type agence pour la recherche universitaire au lieu d'essayer de « débureaucratiser » le CNRS, ce qui est une tâche trop difficile !

M. Claude Allègre a estimé que l'agence Edufrance chargée de la promotion de l'enseignement supérieur français à l'étranger fonctionnait correctement. En tant que ministre, il avait souhaité mettre l'accent sur l'accueil d'étudiants provenant de pays émergents : c'est ainsi que le nombre d'étudiants indiens en France est passé de 50 à 600 et celui des étudiants chinois de 500 à 3.000, tandis que notre pays accueillait aussi de plus en plus d'étudiants brésiliens et mexicains. Il a toutefois reconnu que l'agence Edufrance aurait dû bénéficier de pouvoirs plus étendus, notamment en matière de coordination de l'activité de tous les organismes accueillant des étudiants étrangers.

La qualité scientifique des universitaires et des chercheurs, a-t-il expliqué, est difficile à théoriser, mais en fait facile à constater, les membres de la communauté scientifique étant très au fait de leur valeur respective. Il a par ailleurs ajouté que l'index de citations des auteurs de publications scientifiques constituait un bon élément d'appréciation et permettait de constater que la France était bien placée dans certaines disciplines mais mal placée dans d'autres, notamment dans certains secteurs de la biologie, déplorant que, trop longtemps l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) n'ait fait que de la recherche fondamentale. Il a cherché à « médicaliser » cet institut avec l'aide de Claude Griscelli, et a estimé que l'orientation était prise. Toutefois, il a noté que cette année, sur cent recrutements, l'INSERM n'avait recruté que trois médecins, faute de candidats. Il s'est également interrogé sur le rapport coût/efficacité de la dépense publique de recherche en France, citant le cas de l'effort financier considérable réalisé en faveur du SIDA alors que notre pays n'avait trouvé aucun traitement ni vaccin contre cette maladie. Il a considéré que cet exemple illustrait parfaitement l'esprit égalitariste mais inefficace des procédures d'allocation des crédits budgétaires en France, notre pays restant réticent à récompenser le mérite. Enfin, il a rappelé l'extrême difficulté qu'il avait eue pour faire entrer un tiers de scientifiques étrangers au conseil scientifique du CNRS, et a indiqué que l'audit indépendant qui avait été réalisé sur cet organisme n'avait jamais pu être publié.

Mardi 16 octobre 2001

- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président.

Contrôle budgétaire - Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Roland du Luart, sur la mission de contrôle qu'il a effectuée sur la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait mené cette mission avant de céder son rapport spécial sur les crédits des services généraux du Premier ministre et a salué son successeur M. François Marc.

Il a expliqué qu'à l'invitation du président Alain Lambert, qui incite chaque année à mettre l'accent sur la mission de contrôle de l'exécutif, il avait mené un contrôle budgétaire des crédits de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), qui a donné lieu à six auditions et deux déplacements au siège de la MILDT.

Il a précisé, en introduction, que son contrôle n'avait pas porté sur le débat relatif à la dépénalisation des drogues dites « douces » et qu'il s'était évertué à rester dans son rôle de rapporteur de crédits afin d'en apprécier l'utilisation et la gestion.

Il a rappelé que la MILDT avait été créée en 1996 sous l'autorité du Premier ministre avec pour mission de coordonner l'action publique en matière de lutte contre la drogue, bénéficiant de crédits du budget de la santé et des Services généraux du Premier ministre (SGPM).

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a ensuite exposé l'histoire mouvementée de la lutte contre la drogue en France : depuis 1982, cinq structures différentes en charge de cette politique, avec à leur tête douze dirigeants, se sont succédé pour appliquer sept programmes. Il a estimé qu'en moins de vingt ans cette instabilité avait nui à la cohérence de cette politique.

Il a rappelé qu'un rapport particulier de la Cour des comptes de 1998 avait sérieusement critiqué le dispositif français de lutte contre la drogue et que la lecture de ce rapport l'avait incité à s'enquérir des suites données aux préconisations de la Cour, et des dysfonctionnements qui pouvaient encore demeurer.

Il a ensuite développé ses principales constatations. Tout d'abord, il a insisté sur les dysfonctionnements du fonds de concours créé en 1993 afin de recueillir les produits de la cession des biens confisqués aux trafiquants de stupéfiants : en échange de la création de ce fonds, les crédits de la MILDT ont été amputés de 30 millions de francs alors que ce fonds ne lui aura jamais rapporté plus de 500.000 francs par an en raison de dysfonctionnements administratifs et juridiques variés.

S'agissant des dépenses de fonctionnement de la MILDT, le rapporteur spécial s'est réjoui que la fonction de président de la mission soit désormais occupée de façon pérenne et à plein temps, ce qui n'était pas le cas jusqu'à présent. Il a insisté sur la dyarchie à la tête de la MILDT, la présidente étant secondée par un délégué également nommé à plein temps. Il a relevé que les incompatibilités d'humeur et d'opinions politiques divergentes entre la présidente et le délégué s'étaient traduites par une mise à l'écart du délégué, coûteuse en termes financiers -il est rémunéré à plein temps- et d'efficacité pour la MILDT. Il a estimé par ailleurs que les mises à disposition systématiques de personnels par d'autres ministères à la MILDT n'étaient pas satisfaisantes et souhaité que des emplois budgétaires soient transférés à la mission rapidement.

Quant aux dépenses d'intervention, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a exposé les faiblesses de la MILDT en matière de contrôle et d'évaluation de ses actions déconcentrées au niveau départemental et des actions mises en oeuvre par les organismes qu'elle subventionne. Il a dit sa surprise d'avoir appris que la MILDT finançait par exemple l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) et « drogue info service », organisme national d'accueil téléphonique, sans exercer de contrôle direct sur ces groupements ni pouvoir se prononcer sur l'opportunité de leurs actions ou de la qualité de leurs prestations auprès du public. Il a dénoncé la persistance d'incohérences dans la mise en oeuvre de la politique de lutte contre la drogue en France malgré les efforts de rationalisation entrepris depuis trois ans. Il s'est étonné de l'absence d'articulation entre les actions menées par les organismes et la sécurité sociale et les organismes financés par la MILDT ou encore entre les actions menées à l'échelle nationale par la MILDT et celles menées localement par les chefs de projets départementaux. Il a relevé, par exemple, l'existence de deux numéros verts pour informer le public sur les méfaits de la drogue, l'un financé par la MILDT, l'autre par l'assurance maladie.

Enfin, s'agissant des crédits interministériels répartis par la MILDT aux différents ministères afin, théoriquement, de financer des actions innovantes, il a eu le regret de constater que les recommandations de la Cour des comptes n'avaient été qu'imparfaitement suivies d'effet puisqu'en 2001 la moitié des crédits finançait encore des mesures récurrentes ou le fonctionnement courant des ministères. Il a cité l'exemple du financement sur crédits interministériels des cotisations annuelles obligatoires de la France auprès d'organismes internationaux et s'est interrogé sur le caractère innovant et non récurrent de cette action.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a ensuite énuméré plusieurs propositions :

- s'agissant du fonds de concours : mieux informer les responsables des greffes et des services des domaines sur l'existence du fonds de concours ; mettre au point une procédure administrative et comptable d'identification des biens et sommes concernés par le fonds de concours ; mettre fin au conflit juridique entre saisies pénales et saisies douanières en matière de lutte contre les stupéfiants ;

- s'agissant des dépenses de fonctionnement : clarifier la position du poste de délégué ; poursuivre le mouvement de transferts d'emplois budgétaires à la MILDT ; régler la question de ses locaux ;

- s'agissant des crédits interministériels : achever de mettre fin au financement d'actions récurrentes ou de dépenses de fonctionnement ; établir un modèle uniformisé de fiche de prise en considération des projets à financer ; établir un modèle uniformisé de compte rendu d'utilisation des crédits, indiquant notamment les délais de consommation de ceux-ci ;

- s'agissant des crédits délégués par la MILDT au plan local : améliorer la connaissance de la MILDT sur les autres financements des conventions départementales d'objectifs ; permettre aux chefs de projets départementaux de gérer les crédits destinés aux centres d'information et de ressources.

En conclusion, il a estimé qu'il existait un décalage trop important entre les faits et les discours, entre ce à quoi servent les 300 millions de francs dont dispose la MILDT et la courbe des victimes du fléau de la drogue. Il a considéré que la lutte contre la drogue et les drames dont elle est à l'origine n'a pas nécessairement besoin de plus d'argent mais qu'elle a certainement besoin de davantage de bon sens, de pragmatisme, d'imagination, de beaucoup moins de réflexes administratifs et de propos idéologiques qui ne résolvent pas la détresse des victimes.

M. Jacques Oudin, président, a ensuite donné la parole à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui a souhaité féliciter M. Roland du Luart, rapporteur spécial, pour ce rapport particulièrement bienvenu dans le contexte actuel de recrudescence de la production et de la consommation illégales de stupéfiants. Il a également estimé que ces phénomènes étaient le résultat d'une chaîne mondiale dont les effets pervers étaient ressentis jusque dans les communes et les établissements scolaires. A propos de la MILDT, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est inquiété d'une tendance à substituer, sur le terrain, une approche idéologique au simple bon sens et à considérer l'usage des drogues douces comme en dehors de son champ d'intervention.

En réponse à M. Philippe Marini, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé qu'au cours de ses auditions et déplacements, il avait pu constater que la MILDT privilégiait désormais davantage la lutte contre la consommation de tabac et d'alcool alors même que les phénomènes actuels de polyconsommation (consommation simultanée d'alcool et de drogues illicites) touchaient particulièrement les jeunes dans les milieux festifs et avaient de graves conséquences en termes d'accidents de la circulation. Il a par ailleurs ajouté que l'action de la MILDT était beaucoup plus centrée sur des actions de prévention et d'information que sur des actions répressives. Enfin, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souhaité rendre hommage au travail entrepris depuis 1998 par Mme Nicole Maestracci à la présidence de la MILDT, dont il a reconnu les qualités d'organisation. Il a cependant émis de réelles réserves quant à la capacité d'évaluation des actions déconcentrées de la MILDT au niveau départemental ainsi qu'au discours permissif actuel à l'égard des drogues douces.

M. François Trucy a interrogé le rapporteur spécial sur deux points : d'abord sur la réalité de la coordination des services de l'Etat s'agissant de la lutte contre la drogue, ensuite sur les données statistiques aujourd'hui disponibles en matière de consommation de drogues.

M. Maurice Blin est intervenu pour rappeler que si le tabac et l'alcool étaient deux produits licites et par conséquent « visibles », il n'en était pas de même pour les drogues dites illicites d'où la difficulté pour la MILDT d'agir sur cette consommation. En outre, il a souligné à quel point aujourd'hui la consommation de drogues en occident, notamment chez les jeunes, était devenue un phénomène culturel et était facilitée par la mondialisation.

M. François Marc a souhaité interroger le rapporteursur les difficultés institutionnelles liées à la dyarchie constatée par lui à la tête de la MIDLT.

Enfin, M. Jacques Oudin, président, a constaté que depuis la publication du rapport de la Cour des comptes en 1998, les avancées en matière de politique de lutte contre la drogue n'étaient pas très positives. Il a également exprimé le souhait que, dans le cadre de l'application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, des critères d'efficacité d'action des organismes publics soient définis.

En réponse à ses interventions, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé qu'en 2001 un jeune sur quatre en France a été touché par la drogue. Il a également précisé que les actions de la MILDT consistaient principalement dans des actions de prévention et d'information, et non dans des actions de répression.

S'agissant des différents circuits de la drogue, il a insisté sur la nécessité de privilégier la lutte contre les trafics. Ainsi, il a précisé que la production de cocaïne en Amérique du sud était de l'ordre de 700 tonnes par an, dont 400 tonnes étaient destinées à la consommation des États-Unis et 300 tonnes à la consommation de l'Europe.

Il s'est également inquiété de la problématique de la dépénalisation qui entraînera sans nul doute une escalade, la consommation de drogues douces pouvant mener ensuite à celle de drogues dures. En outre, l'apparition de nouvelles drogues de synthèse, parallèlement à la montée en puissance de la consommation d'ecstasy, constitue également un sujet de préoccupation.

S'agissant de la question de la dyarchie à la tête de la MILDT, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a précisé que le bon fonctionnement de l'organisme était préservé dans la mesure où le délégué général de la MILDT en avait, de fait, été totalement écarté.

Enfin, à propos du budget de la MILDT, qui s'élève à près de 300 millions de francs, il a souhaité insister sur la question du fonds de concours qui, ne rapportant dans les faits que 500.000 francs, avait conduit à amputer le budget de la MILDT de quelque 30 millions de francs.

La commission a alors donné acte au rapporteur spécial de sa communication et a décidé d'autoriser la publication des conclusions sous forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Mission de contrôle sur les juridictions du Haut-Rhin - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Hubert Haenel, rapporteur spécial des crédits de la justice, sur la mission de contrôle qu'il a effectuée sur les juridictions du Haut-Rhin.

En introduction, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait été chargé par la commission d'effectuer un contrôle sur pièces et sur place sur le fonctionnement de la justice dans le département du Haut-Rhin. Il visait à analyser de manière concrète les moyens humains, matériels et financiers mis à la disposition du service public de la justice pour assurer ses missions.

M. Hubert Haenel a cité des juridictions qu'il avait visitées afin d'avoir une vision d'ensemble sur la présence de la justice dans le département du Haut-Rhin. Il s'agit de la cour d'appel de Colmar, des tribunaux de grande instance et d'instance de Colmar et de Mulhouse, des tribunaux d'instance de Guebwiller, d'Altkirch, d'Huningue, de Thann et de Ribeauvillé, des greffes permanents de Kaysersberg et de Sainte-Marie-aux-Mines, des bureaux fonciers de Cernay, Masevaux et Saint-Amarin ainsi que des conseils de prud'hommes de Mulhouse, Guebwiller et Altkirch. Il a précisé qu'il s'était entretenu avec les responsables des juridictions, mais également avec des magistrats de tout grade -du siège et du parquet- et avec des personnels des greffes.

Il a ajouté avoir également visité les trois établissements pénitentiaires du Haut-Rhin  (la maison centrale d'Ensisheim et les maisons d'arrêt de Colmar et de Mulhouse). A cette occasion, il a rencontré le personnel de direction, mais également des surveillants, un fonctionnaire des services pénitentiaires d'insertion et de probation et une juge de l'application des peines.

Il s'est également déplacé dans tous les services de la protection judiciaire de la jeunesse, à savoir la direction départementale du Haut-Rhin, les centres d'action éducative de Colmar et de Mulhouse, le service éducatif auprès du tribunal de grande instance de Mulhouse, le centre de placement immédiat de Mulhouse.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a ensuite déclaré avoir rencontré les représentants des différents métiers qui travaillent en collaboration avec la justice, à savoir la police et la gendarmerie, les maires, les avocats, les huissiers et les experts-comptables.

Il a estimé que ces multiples visites et entretiens étalés sur plus de sept jours lui avaient permis d'établir une radiographie des services de la justice implantés dans le département du Haut-Rhin, en distinguant les points communs à l'ensemble des services publics de la justice et les problématiques spécifiques à chaque type de juridiction et d'administration.

M. Hubert Haenel a alors souligné l'importance des vacances de postes dans tous les services de la justice. Il a ainsi rappelé qu'en ce qui concerne les juridictions du Haut-Rhin, elles souffrent de 28 vacances de postes dont 7 postes de magistrat, 3 postes de catégorie A, 11 postes de catégorie B et 7 postes d'agent technique. Les services de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse sont également touchés par ce phénomène.

M. Hubert Haenel a également regretté la non-compensation des manques d'effectifs liés au développement du travail à temps partiel. Il a estimé que les juridictions du Haut-Rhin devraient bénéficier de 23,5 postes en surnombre pour pallier les temps partiels, dont 0,5 poste de catégorie A, 7,5 postes de catégorie B, 14 postes de catégorie C et 1,5 poste d'agent technique.

Puis M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a souligné les difficultés d'application de la loi sur la réduction du temps de travail dans les services de la justice. Il a jugé irréaliste le défi lancé à la justice d'améliorer le service rendu aux justiciables tout en diminuant le temps de travail, à effectifs constants de surcroît.

M. Hubert Haenel a ensuite présenté les problématiques spécifiques liées à chaque type de juridiction. Il a ainsi constaté que les conditions de travail sont très inégales selon les types de juridiction. Il a alors cité la quasi-asphyxie des tribunaux de grande instance par la conjonction de charges de travail très lourdes et de sous-effectifs chroniques tandis que les conseils de prud'hommes ou certains tribunaux d'instance disposent d'effectifs généreux au regard de leurs activités.

Par ailleurs, il s'est inquiété de ce que les services de la protection judiciaire de la jeunesse n'appliquent pas un nombre important de décisions de justice, remettant en cause l'efficacité de la politique pénale. A cet égard, il a souligné que les dysfonctionnements relevés mériteraient de faire l'objet d'une étude spécifique.

En ce qui concerne les établissements pénitentiaires, le rapporteur spécial a reconnu qu'ils restaient les « parents pauvres » de la République.

Il a ensuite évoqué l'évaluation chiffrée des besoins humains et matériels nécessaires au bon fonctionnement des juridictions. A cet égard, il a souligné que ces derniers étaient en réalité modestes. Certes, la création de postes de magistrats et de greffiers dans certaines juridictions comme la cour d'appel, les tribunaux de grande instance et certains tribunaux d'instance serait indispensable pour soulager les juridictions citées, réduire les délais de jugement et rendre la justice plus humaine. Toutefois, la principale revendication de tous les chefs de juridictions consiste à disposer d'un effectif réel correspondant à l'effectif budgétaire. La lutte contre les vacances de postes apparaît ainsi comme la véritable priorité.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a alors tenu à rappeler que c'était une situation qu'il dénonçait chaque année dans son rapport annuel sur les crédits du budget du ministère de la justice. Il a ajouté que cette présente mission lui avait permis de recenser non seulement l'ampleur du phénomène, mais également ses conséquences concrètes sur le fonctionnement des juridictions. Il a espéré que cette analyse au niveau d'un ressort de cour d'appel rendrait la Chancellerie sensible à la nécessité de remédier à cette situation et qu'elle s'inspirerait des propositions qu'il a alors énoncées en précisant qu'elles reposaient sur trois axes : une meilleure gestion du personnel, une plus grande reconnaissance du travail réalisé par les auxiliaires bénévoles de la justice et une meilleure prise en compte des contraintes liées au droit local.

En conclusion, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a souligné qu'il évoquerait son rapport lors de l'audition de la ministre de la justice et qu'il souhaitait qu'elle réponde alors précisément sur les propositions qu'il contient.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Jean-Pierre Demerliat s'est interrogé sur les causes des nombreuses vacances de postes.

M. Jacques Oudin, président, a demandé si cette mission avait permis d'évaluer la charge réelle de travail des magistrats.

En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a indiqué que les vacances de postes observées dans les juridictions du Haut-Rhin étaient liées aux mouvements fréquents de personnels. En effet, les concours des personnels des greffes ou encore des surveillants sont organisés au niveau national. Comme l'Alsace connaît un taux de chômage moins élevé que dans le reste de la France, les candidats alsaciens sont sous-représentés. En conséquence, une partie non négligeable des personnes affectées dans le Haut-Rhin sort directement des écoles de formation puis cherche à se rapprocher de sa région d'origine. Les postes restent alors vacants.

En ce qui concerne la durée de travail des magistrats et des fonctionnaires de greffes, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a constaté qu'elle variait en fonction du type de juridiction et des individus. Il a constaté que les magistrats du parquet étaient particulièrement sollicités et s'est inquiété de la relative désaffection qui touchait le parquet, notamment en raison de ses charges de travail très lourdes.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication et a décidé d'autoriser la publication des conclusions sous forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2002 - Crédits des services du Premier ministre : IV - Plan - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : IV - Plan, sur le rapport de M. Claude Haut, rapporteur spécial.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a d'abord indiqué que les crédits demandés en 2002 pour le Commissariat général du plan (CGP) et organismes rattachés s'élevaient à 25,8 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement ce qui correspond à une très légère diminution par rapport à l'année dernière où ils avaient atteint 25,9 millions d'euros.

La stabilité apparente du budget du Commissariat général du plan masque cependant des évolutions importantes, a-t-il déclaré.

Tout d'abord, il a évoqué le déménagement d'une partie des services du Commissariat général du plan qui génère une économie nette de 0,30 million d'euros en année pleine.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a ensuite précisé que le Plan faisait partie de la première série d'administrations qui utiliseront le nouveau système comptable ACCORD dès le premier trimestre 2002, ce qui entraîne une augmentation des crédits informatiques de 0,17 million d'euros.

Enfin, il a fait part de la modification des emplois budgétaires consécutive à la montée en puissance du dispositif national d'évaluation des politiques publiques, précisant que trois emplois de rapporteurs d'instance nationale d'évaluation étaient créés moyennant la suppression de quatre emplois d'adjoint administratif.

Puis M. Claude Haut a évoqué les principales activités du Commissariat général du plan.

Il a rappelé que les missions du Commissariat général du plan avaient été réformées il y a deux ans, le Premier ministre ayant alors proposé une nouvelle définition de cette administration particulière : le CGP est conçu comme « animateur de l'analyse prospective et stratégique, lieu privilégié de la concertation socioprofessionnelle, programmateur et évaluateur des politiques publiques ».

Il a évoqué les principaux axes du dernier programme de travail pluriannuel du CGP, fixé en novembre 2000 : premièrement, le retour au plein emploi et l'encouragement à l'activité ; deuxièmement, le renforcement de la cohésion sociale et la sécurisation des parcours individuels. Enfin, troisième et dernier axe : les nouvelles régulations publiques.

Il a poursuivi en mentionnant l'autre pivot de l'action du CGP, l'évaluation des politiques publiques, domaine dans lequel le Commissariat général du plan a également été renforcé il y a deux ans. Il a rappelé que ce dernier assurait le secrétariat du Conseil national d'évaluation et gérait les crédits du Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE) et que, par ailleurs, il était chargé de proposer au Premier ministre les suites à donner aux évaluations réalisées.

Il s'est félicité de ce que l'année 2000-2001 ait été particulièrement féconde en matière d'évaluation. Au total, quinze évaluations ont été mises en route en trois ans, a-t-il indiqué, soit beaucoup plus que les évaluations décidées en huit ans sous le régime du décret du 22 janvier 1990.

En revanche, il a précisé qu'on relevait plus de difficultés du côté de l'évaluation des contrats de plan Etat-régions. Il a rappelé que la caractéristique essentielle du nouveau dispositif d'évaluation des contrats de plan Etat-Région était la place prépondérante de l'échelon régional, préfet de région et président de conseil régional en particulier. L'évaluation s'organise autour d'un comité de pilotage et de plusieurs instances techniques ad hoc pour chaque évaluation. Au niveau national, le Commissaire au plan préside l'instance nationale d'évaluation.

Il a déclaré que deux difficultés principales étaient apparues : la première a concerné les comités de pilotage et leurs instances techniques, dont la formation a été retardée, à la fois pour des raisons de fond, ces instances étant contestées dans leur légitimité, mais aussi à cause des échéances électorales, ce qui a contraint un certain nombre de régions à adopter des dispositifs transitoires. Par ailleurs, il a cité une récente réunion d'infoplan en mars dernier, qui a mis en évidence une mauvaise circulation de l'information relative aux évaluations. Afin de remédier à ce problème, un questionnaire a été élaboré, afin de cerner au mieux les difficultés en question. M. Claude Haut s'est montré sceptique quant à l'efficacité de ces questionnaires.

Mais ce tableau n'est pas complètement noir, a-t-il déclaré, évoquant en particulier la réforme des modalités des délégations de crédits, qui ont été très assouplies puisque désormais, s'ils définissent une programmation annuelle ou pluriannuelle de leurs évaluations, les préfets de région obtiennent en début d'année 75% des crédits qui leur sont destinés. M. Claude Haut a indiqué qu'en 2001, dix-huit régions avaient soumis un programme d'évaluation à l'instance nationale d'évaluation des contrats de plan, les thèmes récurrents concernant l'environnement, la politique de la ville, l'emploi.

Enfin, il a souhaité attirer l'attention sur le tout récent Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), qui remplace depuis l'année dernière l'ancien Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts (CSERC). Il a indiqué que le CERC, présidé par Monsieur Jacques Delors avait rendu public son premier rapport en mai 2001, intitulé : « Accès à l'emploi et protection sociale ». Il a précisé qu'actuellement le CERC préparait son second rapport, qui portera sur les évolutions de l'emploi et des revenus sur une période couvrant les quinze dernières années.

M. Jacques Oudin, président, s'est interrogé sur le rôle des divers organismes publics, Commissariat général du plan, Conseil économique et social, Conseil des coûts et rendement des services publics, Cour des comptes, exprimant le souhait d'une meilleure connaissance des spécificités de chacun de ces organismes.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, s'est dit lui aussi intéressé par une approche globale des ces organismes, tout en se faisant l'avocat du Commissariat général du plan, dont la légitimité est aujourd'hui incontestable. A l'appui de ses dires, il est revenu sur les récents succès obtenus en matière d'évaluation des politiques publiques.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Plan.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

La commission a ensuite proposé à la nomination du Sénat :

- M. Yann Gaillard comme candidat titulaire pour siéger au sein du Comité de contrôle du Fonds forestier national ;

- MM. René Trégouët et François Trucy comme candidats titulaires pour siéger au sein de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications ;

- M. Michel Charasse comme candidat suppléant pour siéger au sein du Conseil de surveillance de l'Agence française de développement ;

- M. Michel Charasse comme candidat titulaire pour siéger au sein du Conseil d'orientation stratégique du fonds de solidarité prioritaire ;

- M. Alain Lambert comme candidat titulaire pour siéger au sein de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations ;

- M. Yves Fréville comme candidat titulaire pour siéger au sein du Haut Conseil du secteur public.

Office parlementaire d'évaluation de la législation - Désignation d'un membre de droit

Enfin, M. Jacques Pelletier a été désigné, en application de l'article 6 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, comme membre de droit de la Délégation du Sénat de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (loi n° 96-516 du 14 juin 1996).

Mercredi 17 octobre 2001

- Présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Jacques Oudin, vice-président.

Audition de M. Louis Gallois, président de la SNCF et de Mme Claire Dreyfus-Cloarec, directrice économie et finances de la SNCF

Au cours d'une séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Louis Gallois, président de la SNCF et de Mme Claire Dreyfus-Cloarec, directrice économie et finances de la SNCF.

Le président de la SNCF a tout d'abord présenté les comptes de l'entreprise en 2001, les perspectives pour 2002, avant d'aborder plusieurs sujets d'actualité.

Concernant les comptes de la SNCF, il a expliqué que la grève des mois de mars et avril avait pesé sur les résultats du premier semestre 2001, en raison de l'arrêt du trafic fret pendant une quinzaine de jours et de la réduction de moitié du trafic de voyageurs pendant la même période. Si le trafic des grandes lignes et des trains express régionaux (TER) a progressé de 3 %, le trafic fret a diminué de 7,6 % sur les neuf premiers mois de l'année. Cette baisse s'explique par trois éléments : une mauvaise qualité générale du service, l'effet de la grève du début d'année qui a entamé la confiance des chargeurs, et le ralentissement de l'économie particulièrement depuis le mois de juin. Le résultat courant de la SNCF est négatif de 80 millions d'euros au premier semestre, alors qu'il était positif de 41 millions d'euros en 2000 ; le résultat net, c'est-à-dire le résultat prenant en compte les résultats exceptionnels dont, en 2001, la plus-value réalisée sur la vente du siège social de la SNCF est négatif de 17 millions d'euros contre un excédent de 29 millions d'euros en 2000. Enfin, le résultat net du groupe SNCF est négatif de 108 millions d'euros, contre un résultat positif de 46 millions d'euros en 2000. Le président de la SNCF a expliqué ce mauvais chiffre par trois facteurs : le résultat négatif de la maison mère, la détérioration des performances de sa filiale Télécom Développement, et l'effet d'importantes provisions passées par la filiale Géodis pour couvrir des risques, des dépenses de restructuration et des créances douteuses.

En définitive, M. Louis Gallois a estimé que le coût de la grève, de 150 à 160 millions d'euros, pesait lourdement sur les résultats du premier semestre 2001 de la SNCF.

Pour 2002, le président de la SNCF a déclaré s'attendre à un ralentissement de l'économie sur les neuf premiers mois de l'année, ce qui conduirait à limiter les recettes commerciales. Il a estimé que l'entreprise devait démontrer ses capacités d'économie, afin de préserver ses capacités d'investissement, dans la mesure où sa dette ne devait pas progresser au-delà de 50 milliards de francs. Il a expliqué que l'entreprise devrait financer d'importants programmes d'investissement afin d'augmenter et de revaloriser la capacité d'accueil des voyageurs et de favoriser une croissance du fret ferroviaire. Il a pris l'exemple de l'achat des locomotives, pour lequel la SNCF ne reçoit aucune subvention et doit se reposer entièrement sur ses capacités d'autofinancement. Il a ajouté envisager la vente de certains actifs non stratégiques de l'entreprise pour préserver ses capacités d'investissement.

Abordant ensuite le thème de la régionalisation, M. Louis Gallois a expliqué que son entreprise se trouvait dans la phase délicate de discussion avec les régions en vue de l'établissement de conventions de régionalisation avant le 31 décembre 2001. Il a rappelé que la régionalisation était un enjeu majeur pour la SNCF. Il a néanmoins regretté que la compensation des charges désormais assumées par les régions se soit faite au détriment de la clarté des comptes de la SNCF. Dans un autre ordre d'idée, il a cité le cas des compensations pour tarifs sociaux que l'on estimait souvent surévaluées et il a indiqué qu'une mission menée par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales avait au contraire conclu à une certaine insuffisance des subventions. Une révision est donc prévue dans le projet de loi de finances pour 2002 ; elle se fonde sur l'évaluation des compensations pour 2000 et n'intègre pas l'actualisation pour 2002.

Le président de la SNCF a conclu en évoquant l'ouverture à la concurrence du réseau ferroviaire le 16 mars 2003 et en réaffirmant la nécessité d'accroître la qualité de service du fret pour rétablir la confiance des usagers.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que la présentation de la situation économique et financière de la SNCF qui venait d'être faite par son président était d'autant plus importante que les comptes de cette entreprise étaient fortement imbriqués dans ceux de l'Etat. Il a rappelé que la dette de la SNCF était quasiment une dette de l'Etat. Puis il a posé trois questions sur les relations entre la SNCF et Réseau Ferré de France (RFF), sur la politique de gestion de la dette de la SNCF et enfin, sur les progrès possibles concernant le délicat problème du régime de retraite des cheminots.

M. Louis Gallois a répondu que la création de RFF avait eu pour mérite d'apporter une vraie clarification comptable grâce au transfert de 130 milliards de francs de dette de la SNCF à RFF. La SNCF, soulagée de cette dette, a pu se fixer des objectifs économiques, ce qui était impossible auparavant.

Parmi les éléments positifs liés à la création de RFF, il a ajouté la double expertise des projets d'investissement, qui permet de meilleurs choix, et une cohérence sur les orientations stratégiques, notamment sur les propositions d'investissement dans les contrats de plan Etat-région.

Puis, M. Louis Gallois a évoqué quelques points négatifs liés à la création de RFF : une concurrence entre les deux établissements publics, dévoreuse d'énergie et mal vécue par le personnel, des divergences quant au rôle à jouer par le gestionnaire de l'infrastructure qui aboutissent parfois à des positions ambiguës vis-à-vis de l'Union européenne, enfin une imprécision des textes réglementaires quant à la répartition exacte des immobilisations de l'entreprise. A ce sujet, il a rappelé qu'une commission de répartition existait, dirigée par M. Négrier, conseiller d'Etat, mais que ses décisions étaient lentes car les dossiers complexes et pour cette même raison contestées devant la justice. Il a donc estimé qu'il conviendrait de réviser les textes de partage des actifs entre la SNCF et RFF.

Enfin, s'agissant des relations financières entre les deux entreprises, le président de la SNCF a rappelé que les péages versés par la SNCF à RFF, soit 13 milliards de francs en 2002, représentaient sensiblement plus de 20 % de ses recettes commerciales, que la rémunération versée par RFF à la SNCF atteignait 17 milliards de francs, et que ces deux masses résultaient de la seule décision et de l'arbitrage de l'Etat.

S'agissant de la dette de la SNCF, Mme Claire Dreyfus-Cloarec, directrice économie et finances, a indiqué que la dette nette à court et à long terme s'était réduite, revenant de 55 milliards de francs en 1997 à 42,6 milliards de francs en 2000. Cette réduction s'explique par trois facteurs : la « réforme de la réforme » en 1997, qui a rechangé le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD), une augmentation de la capacité d'autofinancement de l'entreprise et enfin une évolution favorable du besoin en fonds de roulement en 2000. Même si la dette de la SNCF n'est pas négligeable, notamment au regard du chiffre d'affaires de l'entreprise, le ratio dette sur capitaux propres n'est pas supérieur à 1 %. La SNCF gère sa dette, par l'intermédiaire des salles de marché et en faisant des analyses de risques. La part de la dette en devises est de 25 % et le coût moyen de la dette est inférieur à 6 %.

S'agissant du régime spécial de retraites des cheminots, le président de la SNCF a expliqué qu'en raison d'une amélioration de la structure démographique de l'entreprise et du rapport entre actifs et retraités dans les vingt années à venir, le problème de déséquilibre du régime de retraites n'irait pas en s'aggravant pendant cette période. Il a ajouté que la SNCF contribuait de manière non négligeable au coût global des retraites, puisque si le régime général s'appliquait, ses cotisations patronales seraient inférieures de 1,5 à 2 milliards de francs à leur niveau actuel.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits des transports terrestres et de l'intermodalité, a regretté que la lecture des comptes de la SNCF soit trop complexe et il a ajouté qu'il n'avait pas reçu de réponse du ministre de l'équipement, des transports et du logement à sa question écrite sur le montant des contributions publiques au système ferroviaire. Il s'est interrogé sur la capacité de la SNCF et de RFF à financer leurs projets d'investissements. Il a enfin souhaité avoir des précisions sur la régionalisation et le projet « cap clients ».

M. Louis Gallois a répondu que la question du financement des infrastructures était une question centrale et amenait à s'interroger sur l'avenir de la dette de RFF, dans la mesure où RFF ne pouvait pas assumer le service de sa dette et ses investissements de maintien à niveau du réseau grâce aux péages d'infrastructure. Par ailleurs, il a rappelé qu'il avait toujours souhaité que les comptes de la SNCF soient donnés avec toute la précision nécessaire aux parlementaires. Il a ajouté qu'il fournirait au rapporteur spécial les conclusions des audits consacrés à la régionalisation des transports de voyageurs. Quant au projet « Cap client », dont l'objectif était d'améliorer le pilotage de l'entreprise SNCF, il a expliqué que le statu quo était exclu et qu'il conviendrait, le moment venu, de reprendre le dossier de l'organisation de l'entreprise sous une forme renouvelée.

M. Maurice Blin a regretté que les tarifs des trains à grande vitesse (TGV) soient trop élevés et il a souhaité connaître la contribution de la branche TGV à l'équilibre économique de l'entreprise. Il s'est interrogé sur les progrès du dialogue social à la SNCF et les suites données aux grèves du printemps 2001. Enfin, il a posé une question sur les modalités de désenclavement d'une ligne ferroviaire militaire.

M. François Trucy a demandé quels étaient les résultats de la mise en service du TGV Méditerranée et notamment son incidence sur les relations entre la SNCF et les compagnies aériennes, et il a regretté la persistance des difficultés sociales dans l'entreprise.

M. Jean-Pierre Demerliat a interrogé le président de la SNCF sur la date de mise en service de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse (POLT), sur les travaux d'amélioration nécessaires pour la ligne Bordeaux-Limoges et sur la sécurité dans les trains de nuit.

M. Alain Joyandet a souhaité connaître le montant exact de la capacité d'autofinancement de la SNCF et la nature des actifs non stratégiques que l'entreprise pourrait céder. Il s'est interrogé sur l'évolution des effectifs de la SNCF depuis trois ans et sur les perspectives d'électrification de la ligne Paris-Bâle.

M. Joël Bourdin a souhaité connaître la part des investissements de maintenance dans l'ensemble des investissements de la SNCF, expliquant que son expérience de la ligne Paris-Cherbourg lui montrait que les retards et pannes de trains se multipliaient à la SNCF.

M. Auguste Cazalet a interrogé M. Louis Gallois sur les perspectives de réalisation de la ligne Pau-Canfranc.

M. Gérard Miquel a évoqué les problèmes liés à la régionalisation des transports de voyageurs et il a souhaité connaître les délais de livraison des matériels ferroviaires. Enfin, il a demandé à quelle date pourrait être mis en service le train pendulaire entre Paris et Toulouse.

M. Yann Gaillard a interrogé le président de la SNCF sur l'électrification de la ligne Paris-Bâle. Il a regretté l'absence de services de renseignements téléphoniques opérationnels au moment des grèves, les retards importants à la mise en place des trains et la fermeture des gares la nuit.

M. Yvon Collin a demandé au nom de M. Jacques Pelletier quelle serait la date d'achèvement des travaux du TGV-Est. Puis il a souhaité, compte tenu de la conjoncture internationale actuelle, connaître les mesures prises par la SNCF pour le renforcement de la sécurité de son réseau contre les actes de malveillance, en rappelant qu'en tant que rapporteur spécial des crédits aériens, il avait à plusieurs reprises regretté que l'Etat ne prenne pas en charge les mesures de sécurité dans les aéroports.

M. Jacques Baudot a interrogé M. Louis Gallois sur la fin des travaux du TGV-Est, en rappelant que ceux-ci devaient initialement être achevés en 1996 et que la région Lorraine avait contribué à hauteur de 2 milliards de francs à cette réalisation. Puis, il a demandé quel pourrait être le choix de la gare d'interconnexion du TGV-Est en Lorraine.

M. Paul Loridant a souhaité connaître la politique de la SNCF en matière de renouvellement du matériel roulant et l'avancement des réflexions sur la ligne ferroviaire Epinay-sur-Orge-Evry, en complément des investissements prévus au contrat de plan Etat-région.

M. Alain Lambert, président, a conclu la série de questions en demandant quel serait le coût des 35 heures pour la SNCF.

M. Louis Gallois a répondu à M. Maurice Blin que les tarifs des TGV étaient de moitié inférieurs aux tarifs aériens et que 75 % des passagers bénéficiaient d'une réduction, si bien que les voyages en train en France étaient parmi les moins chers de l'Union européenne. Il a confirmé que l'activité TGV était la principale source de profit de la SNCF, mais il a rappelé que l'augmentation des péages entamait la rentabilité des lignes à grande vitesse. S'agissant de l'objectif du doublement du fret à l'horizon 2010, il a affirmé que celui-ci était maintenu.

Quant à la réflexion sur le dialogue social à la SNCF, il a expliqué que les agents étaient davantage conscients des réactions de l'opinion publique aux grèves et de leurs conséquences sur le développement de l'entreprise. Il a précisé les modalités de « sortie » des jours de grève : la dernière journée de négociation est souvent payée et pour les grèves longues, certaines journées, en nombre limité, peuvent être transformées en journées de congé payé, enfin les retenues sur salaire lorsqu'elles sont importantes peuvent être étalées sur deux à trois mois. S'agissant du retranchement des voies ferroviaires, il a indiqué que la SNCF donnait un avis, et que la décision était prise par le ministre en charge des transports sur proposition de RFF.

En réponse à M. François Trucy, M. Louis Gallois a expliqué que le lancement du TGV Méditerranée permettait une croissance des trafics, et surtout une vraie création de trafics, notamment sur la ligne Lyon-Marseille dont le trafic a pratiquement doublé depuis la mise en service de la nouvelle ligne.

En réponse à M. Jean-Pierre Demerliat, il a confirmé que les délais pour la réalisation de la ligne Paris-Orléans-Limoges-Toulouse seraient tenus et que les réflexions actuelles sur le TGV Paris-Bordeaux ne les modifieraient pas. Il a précisé que des discussions étaient en cours avec les régions Rhône-Alpes, Auvergne, Limousin et Aquitaine pour la modernisation de la desserte ferroviaire mentionnée par le sénateur. Concernant la ligne Poitiers-Limoges, il a rappelé que certains travaux d'amélioration figuraient au contrat de plan. Enfin, il a expliqué que la SNCF avait pris des mesures pour renforcer la sûreté des trains de nuit, notamment en supprimant certains arrêts et en cloisonnant les trains entre places assises et places couchées.

En réponse à M. Alain Joyandet, M. Louis Gallois a indiqué que la capacité d'autofinancement de la SNCF s'élevait à environ 6,5 milliards de francs en 2001. Quant à la vente d'actifs non stratégiques, il a expliqué qu'il s'agissait d'actifs immobiliers et de participations dans des entreprises. Il a fixé le montant des cessions nécessaires au maintien de l'investissement de la SNCF à 4 ou 5 milliards de francs sur les cinq prochaines années. Quant à l'évolution des effectifs, il a indiqué que la SNCF avait gagné 6.500 emplois sur la période 1999-2001 et qu'à ce titre elle constituait une exception en Europe, cette exception s'expliquant par la mise en oeuvre des 35 heures et une augmentation des trafics supérieure à la moyenne européenne. Quant à la ligne Paris-Bâle, il a déclaré que l'électrification de la ligne jusqu'à Troyes était envisagée, mais qu'au-delà de Troyes, elle n'était pas actuellement prévue ; il fallait en particulier tenir compte des perspectives de réalisation du TGV Rhin-Rhône qui commencera par la branche Est, Belfort-Dijon.

En réponse à M. Joël Bourdin, il a expliqué que les investissements de maintenance de la SNCF n'avaient pas diminué, et que les retards de la ligne Paris-Cherbourg étaient au moins pour partie dus à une saturation du réseau en Haute-Normandie.

En réponse à M. Auguste Cazalet, M. Louis Gallois a indiqué que la construction de la ligne Perpignan-Figueras était décidée et que le désengorgement de l'axe Irun-Hendaye était également très important pour la SNCF. Il a ajouté que deux autres projets existaient : celui du creusement d'un grand tunnel sous les Pyrénées et celui de la remise en service de la ligne Pau-Canfranc, projet souhaité du côté français, mais qui nécessite du côté espagnol la construction d'une ligne ferroviaire nouvelle à écartement international jusqu'à Saragosse.

En réponse à M. Gérard Miquel, le président de la SNCF a indiqué que les délais de livraison du matériel ferroviaire étaient longs. Il a rappelé que lors d'un récent appel d'offres européen, l'entreprise Bombardier Transport avait remporté le contrat de commande de 186 autorails de grande capacité. Quant à la ligne Paris-Toulouse, il a précisé qu'il était prévu de mettre en service des TGV pendulaires sur la ligne jusqu'à Roissy.

En réponse à M. Yann Gaillard, il a affirmé que les services de renseignements téléphoniques de la SNCF faisaient d'importants progrès. Il a admis que la mise en place des trains était souvent trop tardive et qu'il convenait d'améliorer ce point. Il a ajouté qu'il répondra à sa lettre sur les heures d'ouverture de la gare de Troyes.

En réponse à M. Yvon Collin, le président de la SNCF a confirmé que les travaux du TGV-Est s'achèveraient fin 2006. En application du plan Vigipirate renforcé, la SNCF contribue aux mesures publiques et non publiques de sécurité, mais elle n'est évidemment pas en mesure de contrôler de manière permanente 32.600 km de voies. Il a néanmoins affirmé que l'entreprise était très mobilisée sur toutes les questions de sécurité.

En réponse à M. Jacques Baudot, il a confirmé son avis favorable au choix de la gare de Vandières pour l'interconnexion du TGV-Est en région Lorraine.

En réponse à M. Paul Loridant, il a indiqué que la SNCF avait commandé 34 rames de TGV et retenu des options pour 46 supplémentaires et 600 locomotives. Ce dernier achat lui permettra de stabiliser l'âge moyen du parc de locomotives, qui est de plus de vingt ans pour les locomotives électriques et de plus de trente ans pour les locomotives diesel. S'agissant des investissements sur la ligne ferroviaire Massy-Evry, il a rappelé qu'une partie d'entre eux étaient prévus au contrat de plan Etat-Région Ile-de-France et que RFF était responsable de ce dossier.

En réponse à M. Alain Lambert, président, il a rappelé que le coût de la mise en place des 35 heures s'élevait à environ 1,5 milliard par an, correspondant à 6.000 agents supplémentaires.

Enfin, en réponse à une question de M. Joël Bourdin, il a indiqué que les tarifs de la SNCF avaient augmenté de 1,9 % au 1er septembre 2001, mais qu'après la mise en oeuvre de l'euro, cette hausse serait réduite à 1,5 %. Il a précisé que sur les dernières années, les hausses avaient été en moyenne un peu inférieures à l'inflation et il a réaffirmé que le développement de la SNCF ne pourrait provenir à l'avenir que d'une part d'une meilleure efficacité et d'une meilleure productivité, et d'autre part d'une croissance des recettes résultant de l'augmentation des trafics.

PJLF pour 2002 -- Crédits de l'équipement, des transports et du logement : I-. services communs, II-. urbanisme et logement - Examen du rapport

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, puis de M. Aymeri de Montesquiou, vice-président, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement : I-. services communs, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial.

M. Jacques Pelletier a indiqué que les crédits du fascicule "services communs" du ministère de l'équipement, des transports et du logement s'élèveront à 4,3 milliards d'euros pour 2002, en progression de 2,4 %, après une quasi-stabilité pour 2001, et une hausse modérée de 1,4 % en 2000.

Les dépenses ordinaires représentent 98 % du budget, qui correspond donc aux crédits de personnel et de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement. Conséquence logique, les dépenses en capital ne représentent que 1,6 % des crédits.

En première observation, le rapporteur spécial a rappelé la nécessité de clarifier la présentation budgétaire et de recourir à des indicateurs de résultats. Il a observé que le budget des services communs était encore très éloigné de la clarté qui permet l'évaluation de la dépense publique. Le budget est affecté par des modifications de nomenclature chaque année, sous la forme de transferts, qui rendent difficile l'analyse des crédits : 28 mouvements de crédits en 2000, 24 mouvements en 2001, 18 en 2002. Il en a conclu que le budget des services communs ne pouvait être facilement comparé d'une année sur l'autre : pour 2002, par exemple, les modifications s'expliquent par des redéploiements internes dont l'objet réel n'est jamais indiqué et par des transferts en provenance de la section « Mer ».

Puis le rapporteur spécial a indiqué que la Cour des comptes avait réalisé une monographie du budget de l'équipement et des transports dans son rapport sur les lois de finances pour 2000. Bien que dotée de moyens efficaces et d'une expertise reconnue, la Cour a peiné à retracer l'évolution des crédits, indiquant notamment, selon ses propres termes, que tant la variété des supports budgétaires du domaine équipement et transports que les multiples variations de périmètres enregistrées au cours des cinq années passées mettaient en évidence la mauvaise lisibilité des moyens mis en oeuvre pour ces politiques publiques et l'opacité des évolutions.

Le rapporteur spécial a estimé que le ministère de l'équipement gagnerait beaucoup à présenter ses crédits en fonction de leurs affectations à des politiques publiques. Il a regretté que l'existence d'indicateurs soit aujourd'hui l'exception, même pour les établissements subventionnés comme l'Institut géographique national (IGN). Il a ajouté que suite aux recommandations du député Guy Lengagne sur l'IGN, une convention de coopération entre la Direction générale des impôts (DGI) et l'IGN avait été signée le 28 février 2001 mais pas le contrat d'objectifs avec l'Etat. Il a estimé qu'il serait pourtant temps que ce contrat soit signé, alors que le dernier contrat a pris fin en 1997 et que depuis quatre ans, les subventions sont versées sans contractualisation entre l'IGN et l'Etat.

En deuxième observation, M. Jacques Pelletier a noté que les dépenses de personnel étaient de plus en plus élevées et rigides. L'an dernier, il avait souligné que la modération salariale expliquait la stabilisation du budget des services communs et que le moindre effort porté sur les réductions d'effectifs devait avoir pour conséquence une hausse des dépenses à moyen terme. Il a regretté que cette remarque se confirme dès 2002, avec une hausse du budget de près de 3 %, qui résulte de l'augmentation des emplois du ministère et des accords salariaux.

Il a rappelé qu'en 1999 et 2000, le ministère de l'équipement, des transports et du logement avait procédé à la suppression de 875 postes. Le renversement de tendance a eu lieu en 2001, avec 13 créations nettes d'emplois. Pour 2002, le mouvement s'amplifie avec 241 créations nettes d'emplois. Il a fait observer que dans son rapport, la Cour des comptes parlait à juste titre de « rigidification de la dépense » et que le budget 2002 s'inscrivait entièrement dans ce processus.

En dernière observation, le rapporteur spécial a précisé que les dépenses de fonctionnement étaient maîtrisées mais que les dépenses d'investissement étaient sacrifiées.

Il a expliqué que les dépenses de fonctionnement du ministère de l'équipement, des transports et du logement faisaient l'objet, depuis plusieurs années déjà, de mesures d'économies, les moyens de fonctionnement des services centraux ayant diminué de 12,2 % sur la période 1998-2002 et les moyens des services déconcentrés de 8,2 %.

S'agissant des dépenses d'investissement il a rappelé avoir fait mention l'an dernier d'un rapport alarmant concernant le patrimoine du ministère de l'équipement, et il a précisé que le ministère avait décidé d'augmenter de 35 % des crédits de maintenance du patrimoine. Au-delà, il s'est inquiété des réductions significatives des crédits consacrés aux programmes d'études et de recherche pour 2002. Le programme « PREDIT 2 », consacré à l'innovation dans les transports terrestres, s'est clôturé en juin 2001 et un nouveau programme, le « PREDIT 3 », fait actuellement l'objet d'une redéfinition. Il a constaté une réduction corrélative de crédits, les subventions d'équipement du PREDIT étant réduites de 27 % pour 2002 et les subventions d'équipement du fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT) de 28 %. Il en a conclu que ces fortes réductions montraient que les crédits d'investissement du budget étaient sacrifiés au profit des crédits de personnel pour 2002.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'équipement, des transports et du logement : II-. urbanisme et logement - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'Equipement, des transports et du logement : II-. urbanisme et logement, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial.

M. Jacques Pelletier a déclaré que pour 2002, le budget de l'urbanisme et du logement diminuait de 1,7 % pour s'établir à 7,3 milliards d'euros et que cette diminution des crédits concernait autant les dépenses ordinaires que les dépenses en capital.

La diminution des dépenses ordinaires s'explique par des économies de constatation sur les aides personnelles au logement : en effet, en 2002, la mise en oeuvre du deuxième volet de la réforme des aides personnelles, pour un coût de 244 millions d'euros serait plus que compensée par des économies de constatation. La baisse des dépenses en capital pour 2002, pour la troisième année consécutive, s'explique en revanche par des économies sur le prêt à taux zéro et surtout sur les subventions à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui chutent de 14 %.

En première observation, M. Jacques Pelletier a abordé la question des aides personnelles au logement qui représentent 72 % du budget. Il a rappelé qu'il y a deux ans il avait souligné la nécessité de mener, dans un contexte économique favorable, une réforme des aides personnelles au logement, pour inciter à la reprise d'une activité professionnelle. Une réforme allant dans ce sens avait été présentée lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000 : cette réforme a connu une première étape au 1er janvier 2001 et au 1er janvier 2002 sera mise en place la seconde et dernière étape, à savoir le barème définitif consistant en une aide au logement identique pour les revenus de transfert et les revenus salariaux jusqu'au niveau de revenu correspondant au revenu minimum d'insertion (RMI).

Après s'être félicité de la mise en oeuvre de cette réforme, le rapporteur spécial a rappelé qu'elle était incomplète, car elle ne prenait pas en compte les aides à l'accession et certains hébergements spécifiques, comme les logements-foyers, et surtout, qu'elle n'aboutissait pas à une unification complète des aides, qui supposerait une réforme du conventionnement. Au-delà, il a estimé qu'il était très inquiétant de constater qu'aucune économie n'avait été réalisée pour anticiper une détérioration de la conjoncture économique. Il a cité de nombreuses sources d'économies potentielles comme la révision des conditions de ressources pour les étudiants, la remise à plat des frais des caisses d'allocations familiales, ou, au-delà des aides personnelles, une réforme de l'épargne-logement qui consisterait à lier l'octroi de la prime à l'obtention du prêt au logement, comme le suggère aussi maintenant le rapporteur du logement à l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Dumont.

En seconde observation le rapporteur spécial a abordé le thème de la construction sociale. Il a rappelé que le plan de relance du logement social annoncé par le gouvernement depuis quatre ans n'avait pas fonctionné correctement et que le prêt locatif à usage social (PLUS) qui avait fait naître certains espoirs, avait eu du mal à démarrer. Il a ajouté que la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) avait créé un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant pas d'un nombre suffisant de logements sociaux et que parallèlement, l'objectif de construction de logements sociaux avait été revu à la baisse, avec 55.000 mises en chantier annoncées comme objectif, au lieu de 70.000 l'an dernier, soit un objectif plus réaliste.

Il a souligné sa conviction qu'il fallait mener une politique de demande plutôt que d'offre, conclusion à laquelle vient également de parvenir son collègue rapporteur spécial du logement à l'assemblée nationale selon lequel il fallait cesser de gérer le logement social comme au temps de la pénurie, mais refonder la politique du logement sur la volonté de répondre à une demande diversifiée.

M. Jacques Pelletier a ensuite indiqué que le nouveau secrétaire d'Etat au logement avait mis l'accent sur les démolitions et la qualité de service et que les crédits consacrés aux démolitions seraient triplés, pour atteindre 76,2 millions d'euros en 2002 afin de financer la démolition d'environ 15.000 logements HLM. Il a souscrit à l'objectif annoncé mais il a rappelé que la décision d'accroître les démolitions était déjà ancienne et que les résultats étaient encore faibles en raison tant de la complexité des opérations que du coût des démolitions.

Abordant, en troisième observation, les aides à la construction privée, il a regretté la réduction des moyens du prêt à taux zéro. Il a rappelé que depuis plusieurs années, de nombreuses mesures avaient réduit l'efficacité sociale des aides à l'accession à la propriété et que depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'avait eu lieu, ayant pour conséquence de « sortir » plusieurs milliers d'accédants demandeurs potentiels du prêt à taux zéro.

Il a ajouté que pour la première fois depuis 1996 des mesures étaient prises pour compléter le prêt à taux zéro. Au titre du renouvellement urbain, sera en effet introduite à titre expérimental une aide directe à la pierre venant compléter le prêt à taux zéro. À cet effet, deux appels à projet doivent être lancés avant la fin de l'année pour sélectionner 1.000 logements en accession dans des zones urbaines sensibles, et 1.000 logements lancés par des organismes d'HLM à destination de ménages très modestes. Dans les deux cas, une aide de 10.700 euros sera attribuée pour chaque habitation concernée, diminuant d'autant le prix d'acquisition du logement.

Le rapporteur spécial s'est interrogé sur cette nouvelle aide, dont le coût global, de 21,4 millions d'euros, ne sera pas négligeable et dont les modalités sont encore imprécises et il s'est demandé dans quelles conditions ce dispositif pourrait être étendu.

Evoquant le statut du bailleur privé, M. Jacques Pelletier a précisé qu'en 2001, la Fédération nationale des promoteurs constructeurs (FNPC) estimait que les ventes dans le neuf devraient atteindre 75.000 unités, dont 21.000 bénéficiant du statut du bailleur privé, soit 28 % des ventes. A titre de comparaison, le nombre d'opérations relevant du dispositif dit « Périssol » en 1998 était compris entre 45.000 et 50.000 unités. Il a jugé toutefois qu'il était encore trop tôt pour mesurer pleinement l'effet du nouveau dispositif dit « Besson » dans le neuf, qui devait faire ses preuves sur la durée, mais que le dispositif pour le logement ancien était, selon toutes les analyses, insuffisant.

En quatrième et dernière observation, M. Jacques Pelletier a évoqué la réhabilitation du logement privé et la lutte contre l'insalubrité. Il a rappelé que la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité en général était un objectif essentiel de la politique du logement, et que des moyens importants y étaient consacrés en loi de finances initiale depuis deux ans. Pour 2002, au moins trois lignes budgétaires sont consacrées à la résorption de l'insalubrité, pour un total de 21,85 millions d'euros, et l'ANAH devrait devenir selon le gouvernement « l'outil fondamental de l'amélioration du parc privé et de la lutte contre le logement indécent ou insalubre ».

Il a regretté que malgré ces annonces, jusqu'à présent, les crédits ouverts pour la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité aient été des crédits de pur affichage, le chapitre 37-40 consacré à la lutte contre le saturnisme ayant par exemple fait l'objet d'un report de 100 millions de francs de 2000 sur 2001, car les crédits consommés ne s'élevaient qu'à 2 à 3 millions de francs. Au-delà des crédits affichés en loi de finances, le rapporteur spécial a donc souligné la nécessité de clarifier les compétences, alléger les procédures et surtout définir un acteur unique de la politique de lutte contre l'insalubrité pour que celle-ci soit réellement efficace.

Par ailleurs, M. Jacques Pelletier a appelé à ne pas sacrifier les aides générales à la réhabilitation du parc privé, qui repose traditionnellement sur deux outils : les subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) pour les propriétaires-bailleurs et la Prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) pour les propriétaires occupants.

Il a rappelé que dans le cadre de la loi SRU, l'intervention de l'ANAH avait été étendue au financement de la PAH mais que dès la loi de finances 2001, les moyens dévolus à l'ANAH et à la PAH avaient été fusionnés et fortement réduits. Si en 2001 l'établissement public pouvait puiser dans sa trésorerie pour compenser la chute des dotations budgétaires, de nouveaux moyens devaient être dégagés en 2002 pour ne pas pénaliser la rénovation du logement privé, ce qui n'est pas le cas. Le secrétariat d'Etat au logement parle d'un « recentrage » des aides sur les priorités gouvernementales qui fait notamment suite aux observations de la Cour des comptes. Celle-ci explique dans son rapport public annuel 2000 que l'évolution du parc, la multiplication des dispositifs d'aides, l'extension des allégements fiscaux pour les propriétaires privés conduisent à s'interroger sur la pertinence du maintien de la politique actuelle de subventions de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat privé.

M. Jacques Pelletier a déclaré que la conclusion à tirer du rapport de la Cour des comptes était la simplification des aides, de mieux cerner les besoins, et non pas réduire brutalement les moyens pour la réhabilitation du parc privé.

En conclusion, il a observé que le budget de l'urbanisme et du logement pour 2002 était un budget de continuité, qui profitait encore d'une conjoncture économique favorable, mais qui trahissait les signes d'un affaiblissement toujours plus grand des aides à la pierre, particulièrement pour le prêt à taux zéro et de manière plus nouvelle, des aides à la réhabilitation du secteur locatif privé. Il a regretté que le budget ne fournisse pas une aide accrue à la construction privée et au statut du bailleur privé et se focalise une fois encore sur les moyens de relancer le seul logement social.

Un large débat s'est alors ouvert.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a fait observer qu'il était regrettable que les familles modestes perdent le droit à des allocations logement lorsque l'un de leurs enfants devenait étudiant.

M. François Trucy s'est interrogé sur les créations nettes d'emploi au ministère de l'équipement, des transports et du logement, et notamment sur les emplois en faveur des inspecteurs du permis de conduire. Par ailleurs, il a demandé si les crédits destinés à la construction sociale étaient consommés. M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, a répondu qu'il conviendrait d'interroger le ministre sur les objectifs des créations d'emploi au ministère de l'équipement, des transports et du logement, tout en soulignant que sur le terrain il constatait que les directions départementales de l'équipement n'avaient pas toujours les moyens d'accomplir leur mission de manière satisfaisante. Il a confirmé que les crédits destinés à la construction de logements sociaux n'étaient pas consommés correctement depuis quatre ans en raison du décalage entre les chiffres de construction annoncés et les réalisations.

M. Yvon Collin a souligné que les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) avaient des effets très bénéfiques sur le parc immobilier locatif et constituaient un élément fort d'engagement des collectivités locales. M. Jacques Pelletier a alors précisé que 32.800 logements avaient été rénovés dans le cadre des OPAH en 2000 et qu'il redoutait que la diminution des crédits de subvention de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) freine ces opérations.

En réponse à M. François Trucy, le rapporteur spécial a expliqué que les collecteurs du 1 % logement avaient récemment signé une convention avec l'Etat prévoyant notamment leur contribution pour 3 milliards de francs par an à des opérations de démolition-reconstruction. Il a estimé que si ces opérations devaient être mieux financées, les modalités de versement à l'Etat pour 2002 ne garantissaient en rien l'affectation de ces sommes aux opérations de renouvellement urbain et laissaient craindre une simple opération de « bouclage » budgétaire. La convention signée le 11 octobre dernier va en effet à l'encontre des termes de la convention du 3 août 1998 qui réduisait à 1,8 milliard de francs le prélèvement en 2002 et supprimait tout prélèvement sur le 1 % logement en 2003.

En réponse à M. Marc Massion, qui évoquait les nombreuses demandes de logements sociaux non satisfaites et l'apport positif de la loi solidarité renouvellement urbains, M. Jacques Pelletier a indiqué qu'il n'était pas opposé à un rééquilibrage du parc locatif social, mais que l'expérience avait montré que la politique de relance de la construction sociale n'était pas adaptée à la demande des ménages et aux contraintes de financement des organismes HLM.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, le rapporteur spécial a confirmé que la stagnation du nombre de prêts à taux zéro résultait de l'absence de revalorisation des barèmes de ressources et non d'une désaffection pour ce dispositif. S'agissant du risque d'aggraver le déséquilibre de la construction sociale en démolissant des logements HLM, M. Jacques Pelletier a expliqué que le gouvernement s'engageait dans des programmes de démolition-construction, par ailleurs très coûteux, qui devaient maintenir à niveau le nombre de logements.

M. Adrien Gouteyron a dit craindre que l'aide expérimentale associée au prêt à taux zéro soit le préambule à une remise en cause complète du dispositif. Il a ajouté que la tendance à diminuer les crédits de l'ANAH était particulièrement inquiétante, notamment pour les opérations programmées d'amélioration de l'habitat, pour lesquelles de nombreuses communautés de communes se sont investies. M. Jacques Pelletier a souscrit à ces observations.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'attendre l'audition de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, avant de se prononcer sur les crédits de l'équipement, le président rappelant qu'il serait procédé à un seul vote sur l'ensemble des crédits du ministère.

Jeudi 18 octobre 2001

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'emploi et de la solidarité : II . Santé et solidarité - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen descrédits de l'emploi et de la solidarité : II . Santé et solidarité, sur le rapport de M. Alain Joyandet, rapporteur spécial.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a tout d'abord expliqué qu'il faisait ses premiers pas comme rapporteur spécial des crédits de la santé et de la solidarité, et rappelé que le budget de la santé et de la solidarité représente le 6e budget de l'Etat, avec 14,8 MM€, soit 350 M€ de plus qu'en 2001.

Il a énuméré les trois blocs de ce budget :

1. la solidarité : 13,3 MM €, pour les minima sociaux (revenu minimum d'insertion (RMI), allocation aux adultes handicapés (AAH), allocation de parent isolé (API), couverture maladie universelle (CMU)), les handicapés, les personnes âgées, les rapatriés, la famille et les publics en détresse (sans-logis, réfugiés, demandeurs d'asile) ; sur 100 F dépensés pour la santé et la solidarité, 70,5 F vont pour l'un de ces quatre minima sociaux ;

2. la santé : 540 M€, pour les programmes de lutte en matière de santé publique (cancer, santé mentale, suicide) et l'offre de soins ;

3. l'administration centrale et les services déconcentrés : près d'1 MM€ pour 15.000 personnes.

Puis M. Alain Joyandet a décrit les principales évolutions proposées pour 2002.

S'agissant des crédits globaux, il a expliqué qu'ils augmentent de 2,45 %: sur cette hausse, 40 % servent à revaloriser les minima sociaux, et le solde va aux actions en matière de santé publique, d'accueil des réfugiés et de renforcement des moyens du ministère. 250 emplois sont créés, dont la moitié sont des contractuels.

En matière de santé publique (2,5 % du budget du ministère), le rapporteur spécial a fait observer que 25,6 M€ supplémentaires sont prévus dont 17 M € pour renforcer les moyens des programmes de santé publique ; les moyens des agences sanitaires diminuent en raison de l'existence de fonds de roulement importants.

Pour les crédits en matière d'offre de soins (1,2 % du budget du ministère), il a exposé qu'ils augmentaient à structure constante de 25,5 M€, les moyens supplémentaires allant au financement de stages des internes et à l'augmentation des quotas de sages-femmes et de personnels paramédicaux.

Quant au développement social (41,2 % du budget), il a indiqué que 350 M€ supplémentaires sont accordés, dont les deux tiers au titre de l'AAH et le solde principalement pour le fonctionnement des centres d'aide pour le travail (CAT), 500 créations de places en CAT, et la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Il a noté la hausse de 50 % des moyens du secrétaire d'Etat à l'économie solidaire.

En matière de lutte contre les exclusions (48,4 % du budget), il a fait remarquer que les crédits restent stables, les moyens supplémentaires accordés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) et les 26 M€ de plus pour l'API étant compensés par la baisse hypothétique des crédits du RMI et de la CMU.

Enfin, il a expliqué que les crédits de l'administration générale (6,6 % du budget) progressaient de 66,3 M€, dont les deux tiers pour les frais de personnel et le solde en moyens de fonctionnement divers, et noté que 8 M€ sont prévus pour résorber la moitié des mises à disposition de cadres des caisses de sécurité sociale et des hôpitaux, dont bénéficie le ministère.

Après ces chiffres, le rapporteur spécial a formulé ses remarques, en expliquant que sa philosophie de l'examen des crédits n'avait pas été : les crédits augmentent-ils ? mais : en quoi s'inscrivent-ils dans une stratégie et à quoi servent-ils ? Pour tenter de répondre à cette question, il a présenté cinq observations.

Il a tout d'abord constaté que, malgré la croissance, les dépenses de minima sociaux poursuivent leur hausse : 70,5 % des crédits vont aux quatre prestations, soit 130 M€ de plus qu'en 2001, et une hausse de 4,2 % par rapport à 2000. Après avoir expliqué les déterminants de cette hausse, il a conclu sur le paradoxe visible sur la législature : le budget de la santé et de la solidarité a augmenté de 3,6 MM€ depuis 1998 ; plus de 82 % de ces moyens supplémentaires sont allés pour les dépenses obligatoires de prestations sociales ; ces dépenses ont augmenté de près de 50 % en cinq ans, alors même que la croissance était florissante et le chômage en baisse.

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a ensuite fait remarquer que les dépenses en capital ont, sur la législature, été divisées par 3,5, passant de 140 à 40 M€, soit 72 % de baisse quand les crédits du ministère augmentaient de 33 %. Il s'est étonné de ce que les dysfonctionnements administratifs aient empêché de consommer ces crédits de paiement comme le montre l'exemple du fonds d'investissement et de modernisation hospitalier, le FIMHO : en 5 ans, moins de la moitié des autorisations de programme et moins du tiers des crédits de paiement ont été consommés, alors que les établissements hospitaliers ont des besoins d'aide à la restructuration très importants.

Le rapporteur spécial, en guise de troisième observation, s'est arrêté sur les « impasses budgétaires ». Il a rappelé que chaque année M. Jacques Oudin en dénonçait et que cette année n'était pas en reste. Il a estimé que la principale impasse portait sur 305 M€ : l'absence des crédits destinés au financement du protocole hospitalier de mars 2000. Faisant observer qu'ils n'étaient pas plus présents dans la loi de finances initiale 2001, mais que le gouvernement s'était engagé à les inscrire en collectif 2001, il s'est interrogé sur le respect de l'engagement. Il a constaté que, en attendant, les hôpitaux font l'avance de trésorerie à l'Etat et que pour 2002, c'était l'inconnue complète, les 305 M€ ne figurant ni en PLFSS, ni en PLF, ni dans un engagement pour un lointain collectif budgétaire 2002.

Il a ensuite énuméré d'autres impasses plus classiques :

· la minoration des dépenses de minima sociaux en période de retournement de la croissance ;

· la dette envers les établissements hospitaliers sur le remboursement des dépenses d'interruption volontaire de grossesse (IVG) ;

· la dette envers la sécurité sociale sur un mois de versement de l'API ;

· les dettes sur les dépenses de tutelle et curatelle ;

· la minoration des dépenses de frais de justice et de réparation ;

· l'absence de prise en compte de la majoration de 2,2 %, au 1er janvier 2002, de la base mensuelle des allocations familiales ;

· les moyens insuffisants pour résorber les mises à disposition.
M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, s'est ensuite penché sur l'état de préparation du ministère à l'application de la loi organique relative aux lois de finances, tout en rappelant qu'il ne s'agissait pas de demander de faire le travail de quatre ans en deux mois. Il a regardé en quoi le ministère pouvait être bien ou mal placé dans cette préparation, pour constater un retard : pas de système de contrôle de gestion ; pas de mesure des coûts, même fruste ; pas de structuration des agrégats en politiques ; pas d'indicateurs d'activité, sans parler d'indicateurs de performance ; situation complètement obscure des emplois, dans le ministère mais aussi dans ses satellites que sont les agences ; pas de suivi des prélèvements supplémentaires demandés pour alimenter les moyens de ces agences. Il en a alors conclu que si les moyens de fonctionnement et le nombre d'agents du ministère auront augmenté, tout comme les crédits et nombre de personnels des agences sanitaires, cela aura été sans réflexion stratégique, sans contrôle de gestion, sans objectifs, comme si l'argent alimentait une machine sans pilote ni cap.

Enfin, en guise de cinquième observation, il a énuméré quelques problèmes ponctuels : pas d'évaluation des hausses très importantes de crédits demandés pour l'économie solidaire (budget doublé en deux ans) ; poursuite de l'embauche de contractuels, alors que le ministère consacre des sommes importantes à la titularisation des anciens contractuels ; question non résolue de l'articulation des fonctions de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et les autres intervenants en matière de prévention contre le tabac et l'alcool en renvoyant aux observations de M. Roland du Luart formulées lors de sa mission de contrôle budgétaire de la MILDT.

En conclusion, le rapporteur spécial a résumé sa pensée en quatre points :

- il n'y a pas d'incidence bénéfique de la croissance économique sur les titulaires de minima sociaux ;

- il n'y a pas de stratégie lisible pour les interventions sociales comme les actions de santé publique ;

- il y a une dérive structurelle des coûts de fonctionnement du ministère et de ses satellites ;

- mais il y a un certain effort sur la politique de santé publique en 2002.

M. Alain Lambert, président, a fait remarquer que, quelle que soit la croissance économique, les interventions sociales se maintiennent à un haut niveau, et s'est demandé si on pouvait ainsi accepter qu'une partie importante de la population reste dans la précarité. Il a interrogé le rapporteur spécial sur ce qu'il comptait faire pour élucider la question de la sous-consommation des crédits du FIMHO.

M. François Trucy a demandé au rapporteur spécial s'il existait des enquêtes sur l'efficacité du volet insertion du RMI et souhaité savoir ce que recouvrait le protocole hospitalier de mars 2000.

M. Jacques Oudin, après avoir fait observer que le domaine social lui semblait un terrain privilégié pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances, s'est inquiété du rythme de résorption des mises à disposition de personnels au profit du ministère de la santé. Evoquant le cas du FIMHO, il a considéré que cela poussait à une réflexion d'ensemble sur les besoins de réorganisation du secteur hospitalier.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur le paradoxe qui veut que les dépenses de solidarité croissent avec la croissance économique et a souhaité avoir l'avis du rapporteur spécial sur cette anomalie.

Mme Marie-Claude Beaudeau, après avoir souligné que l'exposé du rapporteur rejoignait les propos recueillis sur le terrain, a posé cinq questions à M. Alain Joyandet :

- s'agissant de personnes handicapées, y a-t-il dans le projet de loi de finances 2002 une réorganisation des crédits permettant de voir l'effort total de l'Etat en leur faveur ? Existe-t-il une mesure des besoins locaux en matière d'accueil des personnes handicapées ?

- qu'est-il prévu pour compenser l'application des 35 heures aux établissements médico-sociaux ?

- comment expliquer la sous-consommation des crédits de la CMU ? Existe-t-il des marges de manoeuvre pour en lisser les effets de seuil ?

- existe-t-il des mesures spécifiques pour rattraper le retard français en matière d'imagerie de résonance magnétique nucléaire (IRM) ?

- comment justifier la baisse des crédits de l'Institut de veille sanitaire ?

M. Gérard Braun a souhaité connaître les raisons des difficultés du calibrage des besoins en matière de CMU et l'opinion du rapporteur spécial sur le volet insertion du RMI.

M. Yves Fréville, évoquant la présence au budget des charges communes du fonds d'indemnisation des victimes du SIDA, s'est demandé si la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ne serait pas l'occasion d'une réorganisation de l'ensemble des crédits d'indemnisation des aléas thérapeutiques entre les fascicules budgétaires.

En réponse aux différents orateurs, M. Alain Joyandet, rapporteur spécial, a fait les remarques suivantes :

- s'agissant du lien entre la croissance économique et les minima sociaux, et du volet insertion du RMI, une des explications résiderait dans la question de l'employabilité des plus démunis ;

- il a décrit la grande difficulté rencontrée par les acteurs de terrain pour remettre dans le circuit du travail les bénéficiaires du RMI ;

- s'agissant du FIMHO, il a indiqué qu'il comptait mener au début de l'année prochaine un contrôle sur pièces et sur place pour déceler les raisons exactes de la sous-consommation des crédits ;

- le protocole hospitalier de mars 2000 a un coût de 305 millions d'euros par an, presque tous destinés à des dépenses de personnels des hôpitaux ; il a rappelé que l'absence d'inscription budgétaire de cette somme pesait dès 2001 sur la trésorerie des établissements hospitaliers ;

- en matière de mise à disposition, il a indiqué que le protocole pluriannuel de résorption n'avait pas été signé et qu'il ne disposait donc pas de prévision au-delà de l'année 2002 ;

- s'agissant des personnes handicapées, aucun progrès n'est prévu en 2002 pour mieux mesurer l'effort total de l'Etat en leur faveur ;

- rien n'est prévu en matière d'IRM dans les mesures nouvelles du projet de loi de finances 2002 ;

- les crédits supplémentaires alloués aux établissements médico-sociaux ne compenseront pas pour eux le coût de l'application des 35 heures ;

- la baisse des crédits de l'Institut de veille sanitaire ne devrait pas peser sur son fonctionnement en raison de l'existence d'un fonds de roulement important ;

- les variations des crédits de la CMU s'expliquent par la difficulté à calibrer la montée en charge du dispositif ; le coût de son élargissement serait prohibitif, mais cela souligne la question des effets de seuil que le Sénat avait bien perçue en 1999 ; il a rappelé que le coût par bénéficiaire serait supérieur à 1 500 francs par an, conformément aux prévisions de M. Jacques Oudin en 1999 ;

- la remarque de M. Yves Fréville peut être élargie à certains fonds de la sécurité sociale, et notamment à celui des victimes de l'amiante.

La commission a alors décidé de réserver son vote jusqu'à l'audition de Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.

PJLF pour 2002 - Crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le rapport de M. Gérard Braun, rapporteur spécial.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a expliqué que l'examen des crédits de la fonction publique appelait deux analyses distinctes:

- la première est juridique et porte sur la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, qui sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre au sein de l'agrégat « fonction publique ». Ces crédits s'élèvent à 216,92 millions d'euros en 2002, soit un niveau stable par rapport à 2001 ;

- la seconde analyse est économique et concerne l'ensemble des charges de personnel de l'Etat, c'est-à-dire les crédits de rémunération, les charges sociales et les pensions, qui s'établissent à 112,5 milliards d'euros en 2002,soit 43,3 % des dépenses du budget général, après 42,2 % en 2001.

S'attachant à examiner les charges de personnel de l'Etat, il a indiqué que les dépenses de fonction publique « stricto sensu » s'élevaient à environ 109 milliards d'euros, soit une progression de 4,6 %, c'est-à-dire 4,8 milliards d'euros de plus que l'année dernière, alors que les dépenses du budget général doivent progresser de 2 % en 2002. Il a rappelé que la fonction publique de l'Etat « induisait » des dépenses qui vont bien au-delà des seules charges liées aux fonctionnaires. Hors modifications de périmètre, ces dépenses induites étaient, en 2000, de 115,10 milliards d'euros, soit une progression à champ constant de 3 % par rapport à l'année précédente.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a ensuite fait part des trois observations que lui inspiraient les dotations allouées à la fonction publique et à la réforme de l'Etat pour 2002, en tentant de présenter le bilan de l'action du gouvernement au cours de la législature.

Il a d'abord constaté que la fonction publique avait été la première priorité du gouvernement tout au long de la législature. Depuis 1997, le nombre de fonctionnaires a considérablement augmenté, près de 28.000 nouveaux emplois budgétaires ayant été créés. Ce chiffre montre bien ce qu'il faut penser des souhaits, un temps exprimés, du Premier ministre de voir « geler » l'emploi public. Ces créations massives d'emplois publics ont repris l'année dernière et s'amplifient en 2002, puisque le présent projet de loi de finances prévoit la création de 15.892 emplois supplémentaires, dont 14.611 au sein des services de l'Etat, et 1.281 dans les établissements publics. Une fois encore, le ministère de l'éducation nationale bénéficie de la majorité de ces créations d'emplois, soit plus de 7.700, alors que le nombre des élèves et des étudiants continue de diminuer. Le rapporteur spécial a regretté que, comme d'habitude, le gouvernement préférait différer la réflexion qu'il convient pourtant d'engager d'urgence sur la façon d'adapter le format de l'Etat suite aux départs à la retraite très nombreux de fonctionnaires au cours des prochaines années. Il a précisé qu'étaient également prévues un certain nombre de mesures destinées à « remettre en ordre » les personnels de l'Etat, notamment au titre de la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique et de la régularisation de surnombres. Au total, ce sont donc plus de 29.000 emplois budgétaires supplémentaires qui sont créés par le projet de loi de finances pour 2002, après plus de 20.800 en 2001.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, s'est inquiété de ce que la question du devenir des emplois-jeunes n'était en rien réglée, en dépit du « battage » médiatique orchestré à la fin du printemps par le gouvernement sur le plan de « consolidation » de son dispositif. Il a relevé que le gouvernement avait régulièrement modifié ses objectifs en matière d'emplois-jeunes, ayant cru un moment atteindre fin 2000, au lieu de la fin 2002, la création de 350.000 de ces emplois. En outre, son objectif a changé de nature, puisqu'il ne s'agit plus de le mesurer en stock mais en flux. Au 30 juin dernier, il y avait 328.000 jeunes embauchés dans ce dispositif, alors que le gouvernement note que ledit dispositif vise à « porter à 360.000 à la fin 2002, le nombre des jeunes qui auront bénéficié du programme depuis sa création». L'ambiguïté de ces différentes formulations aboutit à ne plus savoir si les chiffres fournis doivent être compris en stock ou en flux ! Il a considéré que, si les emplois étaient consolidés, les dépenses seraient aussi pérennisées : bien que, pour la première fois, les dotations allouées aux emplois-jeunes diminuent, de 3,6 %, soit 3,23 milliards d'euros, il a noté que le chapitre budgétaire concerné faisait l'objet d'une importante surdotation, puis d'une régulation non moins importante en cours d'année. En tout état de cause, il reste impossible de savoir ce que deviendront les jeunes ainsi embauchés, ce qui ne manque pas de susciter leur inquiétude, comme l'a montré la récente manifestation des aides-éducateurs.

Le rapporteur spécial a observé que, sur le plan budgétaire également, la fonction publique avait été la véritable priorité du gouvernement depuis 1997. D'une part, les rémunérations publiques sont de plus en plus coûteuses. Le coût de l'accord salarial du 10 février 1998 s'est établi à 6,30 milliards d'euros dans l'ensemble des trois fonctions publiques sur la période 1998-2000. L'échec des négociations salariales visant à couvrir la période suivante a conduit le gouvernement à prendre des mesures unilatérales, dont le coût, pour la seule fonction publique d'Etat s'élève à près de 3 milliards d'euros et à 5,20 milliards d'euros pour les trois fonctions publiques. Par ailleurs, afin de maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires, compte tenu d'une inflation plus importante que prévu, le ministre a annoncé un « coup de pouce » supplémentaire de 0,4 % au 1er mars prochain, pour un coût de 445 millions d'euros. D'autre part, il semble que le budget général ne va plus servir qu'à assurer la rémunération des fonctionnaires. La part croissante des dépenses de personnel accentue en effet la rigidité du budget de l'Etat, d'autant plus que cette croissance est largement automatique. Les dépenses liées à la fonction publique ont augmenté d'environ 16 % depuis le début de la législature, et représentent plus de 70 % de la progression des dépenses au titre des 10 premiers postes du budget général, soit, depuis 1997, 15 milliards d'euros sur 21 milliards.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a déploré que les 35 heures dans la fonction publique deviennent un piège dans lequel le gouvernement s'est cependant lui-même enfermé. Ayant affirmé à plusieurs reprises, notamment au Sénat l'année dernière, que la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat serait réalisée à effectifs constants, le gouvernement se trouve aujourd'hui confronté à d'extrêmes difficultés pour négocier le passage aux 35 heures. Les négociations engagées sont particulièrement longues et laborieuses, et donnent lieu à de multiples conflits sociaux. Pour sortir de ces difficultés, le gouvernement se voit dès lors contraint de s'affranchir de la règle qu'il a lui-même édictée, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en particulier, et de créer des emplois, malgré tout. Il a ainsi annoncé la création de 45.000 emplois nouveaux dans la fonction publique hospitalière, sans compter que les personnels hospitaliers de nuit vont progressivement passer à une semaine de travail de 32 heures 30, les syndicats allant probablement prendre ce cas en exemple pour en demander la généralisation à l'ensemble des fonctionnaires soumis à des sujétions professionnelles particulières.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a ensuite exprimé sa déception de voir qu'aucune réforme structurelle n'avait été engagée dans la fonction publique depuis le début de la législature. Le dossier des retraites publiques constitue le cas le plus emblématique, mais aussi le plus dramatique, de l'immobilisme du gouvernement. Il a rappelé que l'explosion du coût des pensions de la fonction publique était d'ores et déjà programmée, et a indiqué que le Conseil d'orientation des retraites, créé en juillet 2000 pour « gagner du temps », avait fait le même constat, notant en outre que les disparités entre les retraites publiques et privées allaient s'accroître en l'absence de modification législative, et exprimant son souhait, comme le rapporteur spécial le fait depuis plusieurs années, de procéder à un alignement de la durée de cotisation des fonctionnaires, aujourd'hui de 37,5 années, sur le droit commun applicable aux salariés du secteur privé, soit 40 ans. Il a ajouté que le gouvernement n'avait quasiment rien fait non plus en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Les conclusions du premier rapport public particulier de la Cour des comptes, publié en janvier 2000, ont malheureusement été confirmées par le deuxième, datant d'avril dernier : l'Etat est un employeur accablant. De surcroît, la Cour des comptes note que les mesures prises par le gouvernement à la suite de ses premières enquêtes « ne concernent que quelques ministères et sont de portée limitée ».

Enfin, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, abordant la question de la réforme de l'Etat depuis 1997, a dû constater que celui-ci n'avait fait l'objet que de simples « réformettes ». Se contentant d'affichage, notamment au travers d'un nombre impressionnant de circulaires particulièrement complexes, le gouvernement se limite dans les faits à un ensemble de micro-décisions, sans projet d'ensemble. Il a ironisé sur la suppression de la fiche individuelle d'état civil et sur celle de la certification conforme de copies de documents, le gouvernement croyant ainsi avoir réformé l'Etat ! Il a estimé, au contraire, que ces décisions en disaient long sur l'archaïsme de notre administration, et qu'elles paraissaient peu ambitieuses au regard des réformes, parfois profondes, entreprises par les principaux pays développés, dont la France ferait bien de tirer quelques enseignements. Il a également noté que les instruments dont notre pays s'était doté pour impulser la réforme de l'Etat manquaient bien souvent d'ambition, à l'exemple du fonds pour la réforme de l'Etat qui se contente de saupoudrer des crédits sur l'ensemble du territoire afin de cofinancer des opérations qui ont un lien pour le moins ténu avec la réforme de l'Etat. Il a considéré que le gouvernement ferait mieux de s'attacher à véritablement améliorer la qualité des services publics, le rapport annuel de l'Inspection générale des affaires sociales, par exemple, consacré aux liens entre les institutions sociales et leurs usagers, ayant montré qu'il restait de très amples efforts à fournir pour améliorer la qualité de l'accueil et du service rendu.

Il a conclu en rappelant que « le préalable à la réforme de l'Etat », c'est-à-dire la réforme de l'ordonnance organique de 1959, était, elle, en revanche, une initiative du Parlement, qui avait voté la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui permettra de réformer le cadre de la gestion publique pour l'orienter vers les résultats et la recherche de l'efficacité, et de renforcer la transparence des informations budgétaires et la portée de l'autorisation parlementaire.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Alain Lambert, président, a noté qu'en matière de fonction publique, qui est visiblement sa principale priorité, le Gouvernement avait atteint son objectif au cours de la présente législature au regard des masses budgétaires en jeu. Rappelant que le rapporteur spécial avait effectué au cours de l'année un contrôle du fonds pour la réforme de l'Etat, il lui a demandé si le projet de loi de finances pour 2002 tirait les conséquences de ses conclusions.

M. Maurice Blin s'est dit frappé par la « répétition du mal », le Gouvernement restant sourd aux recommandations du Sénat comme à celles de la Cour des comptes en matière de fonction publique. Il a noté que la France était un pays sur-administré, ce qui entraînait des incidences économiques lourdes et des effets sociaux également importants. Il a pourtant relevé que beaucoup de nos voisins avaient réduit le nombre de leurs fonctionnaires et pratiqué le redéploiement des effectifs. A cet égard, il a reconnu ne pas comprendre le refus du Gouvernement de supprimer la redevance audiovisuelle, qui semble uniquement motivé par le fait qu'il faudrait reclasser les 1 400 fonctionnaires affectés au recouvrement de cette taxe. Il s'est enquis de la surdotation en effectifs des administrations centrales par rapport aux services déconcentrés de l'Etat. Enfin, il a souhaité connaître le coût engendré par le passage aux 35 heures dans la fonction publique.

M. Alain Joyandet a noté le paradoxe de nouvelles créations d'emplois au ministère de l'éducation nationale alors que les effectifs des élèves et des étudiants diminuaient régulièrement. Il a également voulu savoir le nombre de fonctionnaires mis à disposition d'autres administrations.

M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a rappelé que la France comptait 9,5 fonctionnaires pour 100 habitants, contre 6 pour 100 habitants en Europe, alors que l'administration française n'est pas manifestement plus efficace. Il a indiqué que les crédits du fonds pour la réforme de l'Etat diminueraient en 2002, passant de 16,6 à 13,7 millions d'euros, ce qui prouve l'utilité toute relative de ce fonds, d'autant plus que le Gouvernement continue d'afficher la réforme de l'Etat parmi ses priorités. Il a estimé que, selon lui, la réforme de l'Etat nécessitait une volonté politique, un dialogue social approfondi mais aussi le recours à l'opinion publique. Il a rappelé que le projet de réforme de l'administration fiscale, présenté en son temps par M. Christian Sautter, prévoyait de redéployer les effectifs de certaines directions au bénéfice d'autres directions, en contact direct avec les usagers. L'abandon de cette réforme a également signifié le renoncement à cette option. S'agissant des effectifs des administrations centrales, il n'existe pas de règle générale, l'éducation nationale ayant depuis quelques années sensiblement réduit le nombre de fonctionnaires centraux, tandis que le ministère de l'emploi et de la solidarité a connu un mouvement inverse. Rappelant les propos du ministre de la fonction publique, il a indiqué que, en théorie, la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat ne devrait rien coûter puisqu'elle devait être réalisée à effectifs constants. Compte tenu des extrêmes difficultés que rencontre le Gouvernement au cours des négociations en vue du passage aux 35 heures, le rapporteur spécial a toutefois mis en doute la neutralité budgétaire des 35 heures dans la fonction publique. Il a indiqué que, depuis 1997, le nombre des fonctionnaires du ministère de l'équipement avait globalement diminué, mais que le présent projet de loi de finances prévoyait paradoxalement la création de 280 nouveaux emplois budgétaires dans ce ministère. L'augmentation continue des personnels enseignants de l'éducation nationale est motivée, selon le Gouvernement, par l'amélioration des taux d'encadrement des élèves et des étudiants, mais il a rappelé que ces personnels étaient globalement très mal gérés et qu'il existait donc une marge de manoeuvre à utiliser pour ne plus augmenter ces effectifs. Enfin, il a précisé que, fin 1998, 5 400 agents étaient mis à disposition d'autres administrations, la moitié dans les services de l'Etat et les établissements publics administratifs et un tiers auprès d'organismes associatifs assurant une mission d'intérêt général.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits inscrits à l'agrégat « fonction publique », jusqu'à l'examen du rapport consacré aux crédits des services généraux du Premier ministre.

PJLF pour 2002 - Crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat sur le rapport de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a présenté le budget des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat (PME) pour 2002. Il a indiqué que les crédits s'élèveraient au total en 2002 à 61 millions d'euros (400 millions de francs). Il a constaté qu'à ce budget ne figure aucun crédit de fonctionnement et que le budget du secrétariat d'Etat est avant tout composé de crédits d'intervention.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a affirmé que les PME ne constituent pas une priorité budgétaire du gouvernement, en voulant pour preuve la baisse des crédits de 3,1% qu'enregistrera le secrétariat d'Etat en 2002 à structure constante. Il a également dénoncé la ponction que souhaite pratiquer le gouvernement sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, à hauteur de 105 millions d'euros.

Le rapporteur spécial a souligné que le secrétariat d'Etat n'est pas le grand pôle des PME que la commission appelle de ses voeux. Il a relevé que son intégration au sein de Bercy n'avait débouché sur aucune synergie avec les autres directions et n'a discerné aucun redéploiement d'effectifs et de crédits. Il a regretté que le secrétariat d'Etat reste ainsi cantonné à l'action en direction du petit commerce et de l'artisanat, sans avoir pu étendre son action auprès des autres types de PME. Il a noté une césure au sein du ministère entre les PME innovantes, les start-ups, qui bénéficient de toutes les attentions, et les PME qui le seraient moins, celles du commerce et de l'artisanat. Il a exprimé sa préférence pour une prise en compte du « fait PME » dans son ensemble autour d'un secrétariat d'Etat des PME de plein exercice.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a déploré le nombre d'instruments extra-budgétaires, au premier rang desquels figurent le fonds national de promotion et de communication de l'artisanat et le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce, dont les budgets sont supérieurs à celui du secrétariat d'Etat, appelant à une rebudgétisation de ces fonds pour mettre fin à l'éparpillement des actions, aux financements croisés entre budget général et instruments extra-budgétaires et permettre un contrôle du Parlement sur ces sommes importantes.

Le rapporteur spécial a par ailleurs encouragé le secrétariat d'Etat à poursuivre ses efforts de simplification des formalités administratives en direction des petites entreprises, indiquant que le relèvement du seuil d'application du régime fiscal de la micro-entreprise, la suppression de plusieurs taxes, la simplification des formalités fiscales pour les entreprises exportatrices et la suppression totale des frais et droits d'enregistrement perçus par l'Etat lors de la création d'entreprise constituaient des progrès notables. Il a constaté que les mesures prises en 2001 étaient de portée plus limitée et tournées en majeure partie vers les nouvelles technologies qui ne peuvent constituer l'alpha et l'oméga de la simplification administrative. Il a souligné que l'adoption des procédures dites électroniques par les petites entreprises ne sera possible que si un effort important de sensibilisation, de formation et d'incitation à l'équipement informatique est entrepris.

Enfin, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a exprimé une inquiétude, celle des PME confrontées à la fois au passage à l'euro et aux 35 heures en rappelant que les commerçants et artisans seront en effet amenés à jouer un rôle pédagogique d'accompagnement pour la mise en place de l'euro et seront à ce titre responsables d'une véritable mission de service public. Il s'est félicité que le Sénat ait inscrit dans le projet de loi en discussion portant diverses dispositions d'ordre économique et financier un certain nombre de mesures utiles pour aider les PME dans leur passage à l'euro et regretté que le secrétariat d'Etat n'ait pas mené suffisamment d'actions de formation et de sensibilisation pour faciliter la conversion des prix et la gestion de la caisse lors de la durée transitoire.

Un large débat s'est ensuite engagé.

En réponse à M. Alain Lambert, président, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué que la dotation de 150 millions d'euros pour la BDPME (Banque de développement des PME), annoncée par le gouvernement dans le cadre de son plan de relance, ne compensait pas les ponctions qui seront pratiquées sur le secteur des PME par ailleurs et que d'autres pistes, comme une augmentation sensible des garanties de crédit ou une meilleure promotion du prêt à la création d'entreprise, dont le succès est encore limité, pourraient également être envisagées. Il a par ailleurs exprimé son scepticisme sur les perspectives d'adoption du projet de loi d'orientation sur le commerce et l'artisanat au cours de l'actuelle législature, regrettant que le texte n'ait pas même encore été présenté en Conseil des ministres.

A une interrogation de M. Yves Fréville sur le regroupement des crédits affectés aux fonds de garantie des PME au sein du budget du secrétariat d'Etat, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a répondu que ce regroupement avait sa préférence car la coexistence de deux lignes budgétaires distinctes ayant le même objet ne se justifiait pas et qu'il fallait au sein du ministère de l'économie et des finances constituer un pôle « PME » digne de ce nom.

A une question de M. Gérard Braun, le rapporteur spécial a répondu que les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) relevaient du secrétariat d'Etat à l'industrie et que la dénomination « PMI » (Petites et moyennes industries) gardait toute son actualité au sein du ministère puisqu'une direction, la DARPMI (Direction de l'action régionale et des PMI), leur était entièrement dédiée.

Enfin, en réponse à une question de M. Adrien Gouteyron sur le FISAC (Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce), M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné l'excellent travail de ce fonds et proposé de le transformer en compte d'affectation spéciale pour à la fois permettre un contrôle du Parlement sur les dépenses réalisées et éviter les prélèvements à répétition que pratique le gouvernement sur les excédents de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat qui nourrissent le FISAC.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits inscrits à l'agrégat « Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat», jusqu'à l'examen des rapports consacrés aux crédits des services financiers et à ceux du secrétariat d'Etat à l'industrie.

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