Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d'aménager les avantages fiscaux dont bénéficient les investissements et les dépenses en matière de production d'électricité photovoltaïque.

I.- LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE : INSTABLE, DÉPASSÉ ET HORS DE CONTRÔLE

A.- UN CRÉDIT D'IMPÔT INSTABLE, PARFOIS APPLICABLE À DES ÉQUIPEMENTS DÉPASSÉS

1.- L'instabilité du crédit d'impôt

Afin d'améliorer la lisibilité d'un dispositif que des modifications successives avaient profondément altérée depuis sa création par l'article 5 de la loi de finances pour 2000, l'article 90 de la loi de finances pour 2005 a recentré le crédit d'impôt de l'article 200 quater du CGI sur les dépenses en faveur des économies d'énergie et du développement durable. Par la suite, l'article 83 de la loi de finances pour 2006, l'article 49 de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, l'article 103 de la loi de finances pour 2009, l'article 58 de la loi de finances rectificative pour 2009 et, sur le plan rédactionnel, l'article 15 de la loi de finances rectificative pour 2010, ont aménagé ce crédit d'impôt.

En d'autres termes, le crédit d'impôt en faveur du développement durable, créé en 2005, a été modifié à cinq reprises depuis cette date .

Le tableau suivant récapitule les aménagements de l'assiette et des taux du crédit d'impôt en faveur du développement durable :

On peut relever certains revirements qui rendent ce crédit d'impôt difficilement lisible pour le contribuable . Par exemple l'article 83 de la loi de finances pour 2006 a majoré le taux applicable pour les logements anciens, majoration que, trois ans après, l'article 103 de la loi de finances pour 2009 a supprimée.

En outre, les critères de performance énergétique - lesquels conditionnent l'éligibilité des matériaux, appareils et équipements au crédit d'impôt - relèvent de l'article 18 bis de l'annexe IV au code général des impôts - et donc d'un arrêté qui, contrairement au crédit d'impôt lui-même, n'a été modifié en pratique qu'une seule fois depuis 2007.

2.- Le soutien à des matériaux, équipements et matériels dépassés

L'une des justifications aux aménagements successifs du taux et de l'assiette du crédit d'impôt en faveur du développement durable est la volonté de « coller » au plus près des évolutions technologiques en matière d'investissements « verts ». C'est ainsi que le crédit d'impôt a été élargi à de nouveaux matériels et équipements (par exemple, les pompes à chaleur géothermiques), que d'autres ont été exclus de son assiette (par exemple, les chaudières à basse température) et que d'autres, enfin, ont vu le taux qui leur est applicable réduit (par exemple, les chaudières à condensation).

Si ces évolutions nécessaires doivent être saluées, le Rapporteur général observe néanmoins qu'elles sont largement insuffisantes :

- les évolutions législatives, en raison de leur lourdeur, interviennent toujours avec retard par rapport aux évolutions technologiques et à celles du marché . C'est le cas notamment des chaudières à basse température qui n'ont été supprimées de l'assiette du CIDD qu'en 2009 alors même qu'elles constituaient l'entrée de gamme en matière de chaudières depuis plusieurs années et le minimum exigé par la réglementation thermique en vigueur depuis 2005 (RT 2005). Leur acquisition a donc été inutilement (et coûteusement) soutenue pendant toutes ces années ;

- surtout, l'arrêté du 13 novembre 2007 fixant les critères de performance énergétique pour les matériels et équipements éligibles au CIDD n'a été modifié qu'une fois depuis cette date, par l'arrêté du
30 décembre 2009 et encore, sur quelques points seulement ^{( 60 )} . Or, en matière de technologies « vertes », l'évolution est très rapide ; il est donc évident que des appareils très performants et très coûteux en 2007 ne sont plus, trois ans plus tard, ni aussi performants ni aussi coûteux ; pourtant, en raison de l'absence de modification de l'arrêté, l'avantage fiscal leur est maintenu.

B.- UNE DÉPENSE FISCALE HORS DE CONTRÔLE

Le crédit d'impôt en faveur du développement durable présente la double caractéristique, d'une part, d'un coût en croissance constante et exponentielle et, d'autre part, d'un coût que toutes les mesures d'économie ont échoué à diminuer.

Le graphique suivant retrace l'évolution du coût de la dépense fiscale dans l'annexe des voies et moyens des projets de loi de finances depuis 2005 (avec prévision 2010). Ayant été multipliée par plus de six en cinq ans, elle représente désormais l'une des dix dépenses fiscales les plus importantes et, surtout, la plus dynamique .

(en millions d'euros)

De plus, depuis que le crédit d'impôt a été créé sous sa forme actuelle par l'article 90 de la loi de finances pour 2005, tous les aménagements dont il a fait l'objet qui auraient dû en diminuer le coût n'ont pu empêcher l'augmentation rapide de celui-ci . Même la publication de l'arrêté du 13 novembre 2007 précité - qui a renforcé les critères de performance des équipements, matériaux et appareils éligibles - n'a que très temporairement ralenti celle-ci ; contenu en 2008 à 2,05 milliards d'euros contre 1,9 milliard d'euros en 2007, le coût est reparti à la hausse de près de 40 % en 2009 avant de se réduire un peu en 2010.

Le Rapporteur général explique cette dérive que rien ne semble pouvoir arrêter par trois facteurs contre lesquels il est difficile de lutter :

- certains équipements sont substituables : lorsque le taux du crédit d'impôt est réduit pour les chaudières, la demande se porte sur les pompes à chaleur, et lorsque le taux applicable à ces dernières est à son tour diminué, ce sont les panneaux solaires qui se multiplient ;

- le crédit d'impôt est maintenu pour certains équipements dépassés . Ceux-ci étant devenus l'entrée de gamme du marché, à prix réduit, le nombre d'acquisitions explose et, avec lui, le coût de la dépense fiscale (voir supra ) ;

- le prix des équipements, matériaux et matériels éligibles a tendance à s'aligner à la hausse sur les montants du crédit d'impôt, celui-ci étant dès lors largement « capté » par les revendeurs et les installateurs .

Enfin, au-delà de ces facteurs, c'est la nature même du crédit d'impôt en faveur du développement durable qui explique en grande partie la dérive de son coût ; dispositif législatif fonctionnant à « guichet ouvert », il n'est plafonné ni en volume, ni en dépense, et dès lors, à l'inverse d'une subvention budgétaire, il ne peut être aisément « piloté ».

C.- SORTIR DU « GUICHET OUVERT »

Le constat est sans appel. Le crédit d'impôt n'est pas l'outil le plus approprié pour soutenir l'investissement « vert » des ménages . Le Rapporteur général a la conviction qu'à l'instrument fiscal devrait être substitué un mécanisme budgétaire de subvention dont le « pilotage » serait infiniment plus aisé. Lors de son audition par la commission des Finances le 31 octobre 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a reconnu qu'en la matière, il existait « d'énormes marges de manoeuvre ». Il estimait ainsi nécessaire, « dans le domaine de l'habitat [de] passer d'un système de défiscalisation avec effets d'aubaine et accaparements sur les prix de certains produits à un système budgétaire ».

Cependant, ce « système budgétaire » ne réussira à contenir la dépense qu'à la condition que l'enveloppe budgétaire soit réellement capée . En effet, si les dépenses devaient une fois encore déraper et que le Gouvernement « remettait au pot » via , par exemple, un décret d'avance, on reviendrait au point de départ : une dépense, certes budgétaire mais toujours hors de contrôle...

Or, de ce point de vue, l'exemple du « bonus/malus » automobile n'est guère encourageant . Bien que budgété dans un compte de concours financier, ce dispositif connaît les mêmes dérives que le CIDD. Loin d'être équilibrées, les recettes tirées du « malus » sont largement inférieures aux dépenses du « bonus », avec pour conséquence un déficit dont l'ampleur - 500 millions d'euros - a justifié cette année encore un décret d'avance à hauteur de 370 millions d'euros ^{( 61 )} .

II.- LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE RELATIVES AU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ D'ORIGINE PHOTOVOLTAÏQUE

A.- LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ D'ORIGINE PHOTOVOLTAÏQUE : UNE BULLE SPÉCULATIVE AU COÛT CONSIDÉRABLE

1.- Une bulle spéculative de grande ampleur

Le « Grenelle de l'environnement » a, notamment, mis l'accent sur le nécessaire développement des énergies renouvelables, parmi lesquelles l'électricité d'origine photovoltaïque. C'est ainsi que la programmation pluri-annuelle des investissements (PPI) en matière énergétique a fixé un objectif de 5 400 mégawatts de puissance photovoltaïque installée en 2020 . Afin d'atteindre cet objectif ambitieux, les producteurs bénéficient d'un contrat d'achat de leur électricité, sur vingt ans et à un tarif fixé par arrêté à un niveau très élevé ( entre cinq et dix fois le prix de marché de l'électricité - autour de 55 euros ) ^{( 62 )} .

Ces tarifs, variables selon le type d'installation et leur location géographique, s'établissent désormais comme suit :

Source : arrêté du 31 août 2010

Or, le Gouvernement avait annoncé dès novembre 2008 qu'il avait l'intention de réduire les tarifs d'achat de l'électricité d'origine photovoltaïque début 2010, entraînant la formation d'une énorme « bulle » à la fin de l'année 2009 . En effet, alors que le nombre de demandes de contrats d'achat s'était établi à 1 600 en 2006, à 7 000 en 2007 et à 25 000 en 2008, il a parfois atteint plus de 1 000 par jour pour le seul mois de décembre 2009 et 80 000 pour l'ensemble de l'année 2009, dont une bonne partie à la seule fin de prendre date pour bénéficier des anciens tarifs.

En termes de puissance demandée, le « choc » de la fin de l'année 2009 est encore plus frappant : pour le seul mois de décembre 2009, la puissance demandée a représenté plus de 3 600 MW, soit plus de cinquante fois la totalité de la puissance installée en 2008 (85 MW), si bien que l'objectif de la PPI pour 2020 (5 400 MW installés) sera probablement atteint dès 2011, avec trois conséquences très négatives :

- les panneaux photovoltaïques contribuent au déficit de notre commerce extérieur à hauteur de 800 millions d'euros en 2009. 90 % des panneaux installés dans notre pays sont en effet des panneaux d'entrée de gamme fabriqués en Chine ;

- la charge de service public liée à l'obligation d'achat de l'électricité photovoltaïque s'est envolée et pèse lourdement sur les comptes d'EDF et, in fine , sur le consommateur d'électricité redevable de la CSPE ;

- le coût fiscal de la production d'électricité photovoltaïque est considérable, celle-ci bénéficiant en effet, en plus de tarifs d'achat avantageux, de plusieurs dispositifs fiscaux très incitatifs.

2.- Le cumul des avantages fiscaux

En effet, non seulement la production d'électricité d'origine photovoltaïque s'appuie sur des tarifs qui malgré les récentes diminutions restent très avantageux, surtout pour les particuliers, mais elle bénéficie en plus de plusieurs dispositifs fiscaux particulièrement puissants :

- l'acquisition de panneaux photovoltaïques ouvre droit à un crédit d'impôt sur le revenu de 50 % (article 200 quater du code général des impôts) ;

- l'investissement dans la production d'électricité photovoltaïque dans un département ou un territoire d'outre-mer ouvre droit à une réduction d'impôt sur le revenu de 50 % (article 199 undecies B du même code) et à une déduction totale pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés (article 217 undecies du
même code) ;

- l'investissement dans le capital d'une PME produisant de l'électricité photovoltaïque ouvre droit à la réduction d'impôt sur le revenu de 25 % dite « Madelin » (article 199 terdecies -0 A du même code) ;

- enfin, l'investissement dans une PME produisant de l'électricité photovoltaïque ouvre droit à une réduction d'ISF de 75 % (article 885-0 V bis du même code).

Ce cumul de l'obligation d'achat avec des avantages fiscaux apparaît non seulement inutile mais également choquant en ce qu' il garantit une rentabilité exceptionnelle à des investissements qu'un seul avantage suffit à rentabiliser . L'inspection générale des Finances a ainsi calculé, dans un récent rapport ^{( 63 )} , que « un investissement dans une holding ISF PME peut permettre d'obtenir un taux de retour sur investissement de plus de 35 % » ^{( 64 )} . De même le cumul des deux avantages (CIDD et obligation d'achat) « entraîne un effet d'aubaine pour la rentabilité des projets : 20 % sans aucun levier d'endettement avec des arguments marketing liés au CIDD (allègement de l'impôt, durée de retour très faible...) et des comportements de captation de l'avantage fiscal par les intermédiaires ».

Ce dernier point est également choquant. Dans le domaine des panneaux solaires comme dans d'autres ouvrant droit à des avantages fiscaux, ceux-ci ont tendance à être captés par les vendeurs, les prix à intégrant le montant des avantages octroyés. Les prix étant poussés à la hausse et la demande solvabilisée, les offres se sont multipliées et les nouveaux entrants ne présentent pas toujours toutes les garanties de compétence et de sérieux , au point que fleurissent sur Internet les associations et les forums dénonçant les « arnaques du photovoltaïque »

Enfin, en transformant des particuliers - attirés par le prix de rachat - en producteurs d'électricité, l'obligation d'achat doublée du crédit d'impôt les incite à investir dans une installation photovoltaïque dont la capacité de production est la plus grande possible , alimentant ainsi la croissance de la dépense fiscale et des charges de service public compensées par la CSPE.

En définitive, non seulement la rentabilité de l'investissement dans la production d'électricité photovoltaïque est considérable, mais l'investissement lui-même est sans risque, puisque les prix sont garantis par contrat sur vingt ans et payés par une entreprise publique. De fait, l'investissement dans la production d'électricité photovoltaïque devient de plus en plus un pur produit financier , d'ailleurs présenté comme tel par les cabinets de défiscalisation.

3.- Le coût prohibitif de la tonne de CO2 évitée

L'un des arguments en faveur du développement de l'électricité d'origine photovoltaïque est la « propreté » de sa production qui, utilisant l'énergie radiative du soleil, n'émet pas de dioxyde de carbone.

Outre que cet argument doit être relativisé - la production des panneaux solaires en Asie est loin d'être anodine sur le plan environnemental et les coûts de démantèlement de ses panneaux ne sont pas pris en compte -, il apparaît que le coût de la tonne de CO2 évitée par la production d'électricité d'origine photovoltaïque est absolument prohibitif . Selon le rapport de l'Inspection générale des Finances précité, « le tarif de rachat correspond à un coût élevé de la tonne de CO2 évitée. Ce chiffre varie entre 200 euros et 1 800 euros en fonction des modalités de substitution envisagées ». Or, chargée de fixer un prix au carbone dans la perspective d'une « taxe carbone », la commission Quinet de 2008, suivie par la commission Rocard de 2009, avait proposé de valoriser le CO2 à hauteur de 32 euros/tonne...

B.- L'AMÉNAGEMENT DES AVANTAGES FISCAUX EN FAVEUR DE LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ PHOTOVOLTAÏQUE

En matière d'aide à la production d'électricité d'origine photovoltaïque, les deux dispositions du présent article vont dans le sens des propositions de la Commission de régulation de l'énergie, de l'Inspection générale des finances mais également du rapport d'information de MM. Michel Diefenbacher et Jean Launay (propositions n° 3 et 4) ^{( 65 )} .

1.- La diminution du taux du CIDD applicable aux panneaux photovoltaïques

Les panneaux solaires bénéficient du crédit d'impôt en faveur du développement durable qui figure parmi les dépenses fiscales les plus coûteuses et, surtout, les plus dynamiques. Si les taux applicables aux pompes à chaleur et autres équipements de production d'énergie renouvelable ont été réduits à 40 % en 2010 puis 25 % en 2011 (article 109 de la loi de finances pour 2010), le taux applicable aux panneaux solaires a, lui, été maintenu à 50 %.

Avec la « bulle » photovoltaïque de l'année 2009, le coût du CIDD s'agissant des seuls panneaux photovoltaïques s'est envolé : de 131 millions d'euros en 2009, il pourrait atteindre 500 millions d'euros en 2010 selon le MEEDDM . Selon les projections du même MEEDDM, sans mesure nouvelle, il passerait à 772 millions d'euros, en 2011, 1 milliard d'euros en 2012 et 1,3 milliard d'euros en 2013.

Afin de mettre un terme à cette dérive, les alinéas 4 à 8 du présent article réduisent de 50 à 25 % le taux applicable aux « équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil », c'est-à-dire aux panneaux photovoltaïques. En revanche, les panneaux solaires destinés à la fourniture d'eau chaude sanitaire continueront à bénéficier du taux de 50 % ^{( 66 )} .

Quant aux alinéas 9 et 10 , ils aménagent par coordination le tableau retraçant les différents taux applicables dans l'article 200 quater du CGI.

2.- L'exclusion des investissements dans la production d'électricité d'origine photovoltaïque pour l'application des réductions et déductions d'impôt spécifiques à l'outre-mer

Les alinéas 1 et 14 du présent article excluent respectivement du bénéfice de la réduction d'impôt sur le revenu de l'article 199 undecies B du code général des impôts et de la déduction pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés de l'article 217 undecies du même code précitées « les investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ».

Justifiée, comme les autres mesures, par l'existence d'un tarif d'achat très avantageux et par la nécessité de réduire le coût des niches fiscales, cette mesure est également exigée par la situation particulière des départements d'outre-mer en matière de production d'électricité d'origine renouvelable. En effet, la stabilité d'un réseau électrique peut être fragilisée lorsque la part de l'électricité d'origine renouvelable - produite par intermittence - qui y est injectée dépasse 30 % . Or, compte tenu des projets en cours, ce seuil sera prochainement atteint dans les départements d'outre-mer, faisant ainsi courir des risques quant à la continuité de la fourniture d'électricité dans ces territoires.

3.- L'exclusion des investissements en capital dans les PME produisant de l'électricité d'origine photovoltaïque

Les alinéas 15 et 16 du présent article excluent, pour le bénéfice de la réduction d'impôt dite « Madelin » de l'article 199 terdecies -0 A du code général des impôts et de la réduction d'ISF de l'article 885-0 V bis du même code, les investissements dans des sociétés qui exercent une activité de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil.

III.- LES AUTRES DISPOSITIONS

Outre les dispositions susmentionnées relatives à la production d'électricité photovoltaïque, le présent article ( alinéas 2 et 3 ) exclut de l'assiette du CIDD les « dépenses de parement » des matériaux d'isolation thermique des parois opaques, c'est-à-dire, en pratique, les éléments d'habillage ou décoratifs de ceux-ci. En effet, non seulement ces dépenses n'ont rien d'environnemental, mais l'administration fiscale a en outre été informée que certains contribuables avaient bénéficié du CIDD pour des habillages très onéreux comme des bardages d'ardoises sur les murs extérieurs ou des lambris en bois exotiques, abus auxquels il convient de mettre un terme.

IV.- ENTRÉE EN VIGUEUR ET GAIN POUR L'ÉTAT

A.- UNE ENTRÉE EN VIGUEUR IMMÉDIATE MAIS QUI TIENT COMPTE DES PROJETS EN COURS

Afin d'éviter une « ruée » de l'ampleur de celle de la fin de l'année 2009, toutes les dispositions du présent article, qu'elles portent sur la diminution du taux de CIDD, l'investissement dans la production d'électricité photovoltaïque outre-mer, la réduction ISF PME, la réduction d'impôt dite « Madelin » ou les dépenses de parement, entreront en vigueur le 29 septembre 2010 , soit la date de l'adoption du présent projet de loi de finances en conseil des ministres.

Cependant, plusieurs exceptions sont prévues pour les dépenses et les projets d'investissement déjà engagés , afin que ceux-ci ne soient pas pénalisés par le changement des règles fiscales. Les contribuables concernés pourront donc, sous certaines conditions, conserver le bénéfice de la réduction et de la déduction d'impôt outre-mer et du CIDD pour leurs investissements et dépenses en matière de production d'électricité photovoltaïque. En revanche, aucune exception n'est prévue pour les souscriptions dans le cadre du « Madelin » et de la mesure « ISF PME » ^{( 67 )} : ces deux dispositifs, contrairement aux autres, portent en effet sur des souscriptions en capital et non sur des acquisitions réalisées directement par les particuliers ou des investissements productifs réalisés par les sociétés.

1.- La réduction d'impôt et la déduction d'impôt pour investissement outre-mer dans des installations de production d'électricité photovoltaïque

Les alinéas 17 à 19 du présent article distinguent deux cas selon que le bénéfice de ces dispositifs est subordonné ou non à un agrément préalable du ministre chargé du Budget :

? Lorsqu'un agrément préalable n'est pas nécessaire , la réduction ou la déduction d'impôt reste applicable :

- d'une part, aux investissements pour l'acquisition desquels le bénéficiaire a accepté un devis et versé un acompte avant le 29 septembre 2010 (cas d'un investissement direct par le bénéficiaire) ;

- d'autre part, aux investissements réalisés par les sociétés et groupements lorsque la réduction ou la déduction d'impôt à laquelle ils auraient ouvert droit a été obtenue à raison d'acquisition ou de souscription de parts faites avant le 29 septembre 2010 (cas d'un investissement par l'intermédiaire d'une société).

? Lorsqu'un agrément préalable est nécessaire (en cas d'investissement supérieur à 1 million d'euros), la réduction ou la déduction d'impôt restent applicables :

- d'une part, aux investissements agréés avant le 29 septembre 2010, sous réserve du respect de la date de mise en production des installations prévues dans l'agrément ;

- d'autre part, aux investissements pour l'acquisition desquels l'exploitant a accepté un devis et versé un acompte, sous réserve qu'ils produisent de l'électricité avant le 31 décembre 2010.

2.- Le crédit d'impôt en faveur du développement durable

La réduction du taux du crédit d'impôt applicable aux panneaux photovoltaïques et l'exclusion des dépenses de parement de l'assiette de celui-ci entreront en vigueur le 29 septembre 2010. Toutefois, aux termes de l'alinéa 20 , une exception est faite en faveur des dépenses « pour lesquelles le contribuable peut justifier, avant cette date, de l'acceptation d'un devis et du versement d'un acompte à l'entreprise », ces deux conditions étant cumulatives.

B.- LE GAIN POUR L'ÉTAT

Selon les informations communiquées par le ministère de l'Économie, de l'industrie et de l'emploi, le gain pour l'État résultant des dispositions du présent article, surtout sensible à compter de 2012 , s'établirait comme suit :

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'Économie, de l'industrie et de l'emploi

On observe en outre dans le tome II de l'annexe des Voies et moyens que, pour 2011, le Gouvernement envisage une baisse du coût du crédit d'impôt en faveur du développement durable à 1,95 milliard d'euros , diminution liée aux dispositions du présent article et à l'impact de l'article 58 de la loi de finances rectificative pour 2009.

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