II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
Observations et décision de la Commission :
En application de l'article 199 ter B du code général des impôts, le crédit d'impôt recherche est, en principe, imputé sur l'impôt dû. À défaut, il constitue une créance utilisable pour le paiement de l'impôt dû au titre des trois années suivantes. Si elle n'est pas utilisée, cette créance est remboursable à l'expiration de cette période.
Toutefois, le remboursement immédiat de la créance a été prévu pour certaines catégories d'entreprises à partir de 1999. Il s'agit, en l'état du droit, des entreprises nouvelles, de certaines entreprises en difficulté, de PME dites de croissance et de jeunes entreprises innovantes (JEI).
Dans le cadre du plan de relance et afin de conforter la trésorerie des entreprises, l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2008 a généralisé à toutes les entreprises ce remboursement anticipé au titre des créances calculées pour les années 2005 à 2008.
Pour les créances calculées au titre de 2008, le mécanisme prévu consistait en un remboursement dit « accéléré » et intervenant avant la liquidation définitive de l'impôt correspondant : la possibilité a, en effet, été donnée aux entreprises d'estimer, d'une part, le montant du crédit d'impôt calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 et, d'autre part, le montant de l'impôt dû au titre de 2008 et, si la différence entre les deux était positive, d'en demander le remboursement immédiat (une sanction étant prévue en cas de surévaluation de plus de 20 % du montant du remboursement par l'entreprise).
En application de cet article, au 31 juillet 2009, 3,73 milliards d'euros avaient été remboursés à 11 782 entreprises, dont 1,13 milliard d'euros à 10 505 PME.
Cette mesure de trésorerie a été prorogée, toujours pour l'ensemble des entreprises, par l'article 5 de la loi de finances pour 2010. Le coût de trésorerie était estimé à 2,5 milliards d'euros.
Le présent article propose de pérenniser cette mesure de remboursement anticipé pour toutes les petites et moyennes entreprises au sens communautaire. Il procède, en outre, à un toilettage rédactionnel des dispositions de l'article 199 ter B du code général des impôts organisant l'imputation et l'éventuel remboursement des créances de crédit impôt recherche.
I.- LES RÈGLES RELATIVES AU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ DES CRÉANCES DE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE
En application de l'article 199 ter B du code général des impôts, le crédit d'impôt recherche est imputé sur l'impôt dû au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses de recherche ont été exposées. Si le montant du crédit d'impôt excède le montant de l'impôt dû, l'excédent constitue, au profit de l'entreprise, une créance sur l'État. Celle-ci peut être utilisée pour le paiement de l'impôt dû au titre des trois années suivantes puis, s'il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée.
Toutefois, par exception, quatre catégories d'entreprises peuvent demander le remboursement immédiat de leurs créances de crédit d'impôt recherche.
A.- LES ENTREPRISES NOUVELLES
La créance de CIR constatée au titre de l'année de création et des quatre années suivantes est immédiatement remboursable aux entreprises nouvelles, créées à compter du 1 er janvier 2004 dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :
- par des personnes physiques ou par une société dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques ;
- ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risque des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds.
Ce bénéfice n'est pas ouvert dans les cas visés au III de l'article 44 sexies , c'est-à-dire lorsque l'entreprise est créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes.
B.- CERTAINES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ
Les entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures. Ce remboursement est effectué sous déduction d'un intérêt, au taux légal, appliqué à la créance restant à imputer.
C.- LES PME DE CROISSANCE
La créance constatée par les « petites et moyennes entreprises de croissance » au titre des années au cours desquelles elles bénéficient de la réduction d'impôt qui leur est ouverte est immédiatement remboursable.
Les PME de croissance sont définies par l'article 220 decies. Il s'agit :
- de PME (chiffre d'affaires n'excédant pas 50 millions d'euros ou total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros), conditions appréciées, le cas échéant, sur le périmètre d'intégration fiscale pour les sociétés membres d'un groupe ;
- présentant une certaine indépendance (pas plus de 25 % du capital ou des droits de vote détenus par une grande entreprise ou par une entreprise dont plus de 25 % du capital ou des droits de vote sont détenus par une grande entreprise, hors participation de certaines structures d'investissement spécialisées dans l'innovation) ;
- employant au moins 20 salariés ;
- dont les dépenses de personnel, à l'exclusion de celles relatives aux dirigeants, ont augmenté d'au moins 15 % au titre de chacun des deux exercices précédents.
Ces entreprises peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt égale à une fraction de leur augmentation d'impôt par rapport à la moyenne des deux exercices précédents. Cette fraction (qui peut atteindre 100 %) dépend du rythme d'augmentation des dépenses de personnel à l'exclusion de celles relatives aux dirigeants.
Selon le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, 490 entreprises ont bénéficié de cette réduction d'impôt en 2009 pour un coût estimé à 26 millions d'euros au titre de 2010.
Ce dispositif était applicable aux exercices ouverts entre le 1 er janvier 2006 et le 1 er janvier 2009.
D.- LES JEUNES ENTREPRISES INNOVANTES
La créance de CIR constatée par les jeunes entreprises innovantes (JEI) mentionnées à l'article 44 sexies -0 A est immédiatement remboursable.
Les conditions devant être remplies par une entreprise pour être qualifiée de JEI sont les suivantes :
- elle est une petite ou moyenne entreprise, c'est-à-dire employant moins de 250 personnes, et qui a soit réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros au cours de l'exercice, ramené ou porté le cas échéant à douze mois, soit un total du bilan inférieur à 43 millions d'euros. L'effectif de l'entreprise est apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés au cours de cet exercice ;
- elle est créée depuis moins de huit ans ;
- elle a réalisé des dépenses de recherche représentant au moins 15 % des charges fiscalement déductibles au titre de cet exercice ou elle est dirigée ou détenue directement à hauteur de 10 % au moins, seuls ou conjointement, par des étudiants, des personnes titulaires depuis moins de cinq ans d'un diplôme conférant le grade de master ou d'un doctorat, ou des personnes affectées à des activités d'enseignement ou de recherche, et elle a pour activité principale la valorisation de travaux de recherche auxquels ces dirigeants ou ces associés ont participé, au cours de leur scolarité ou dans l'exercice de leurs fonctions, au sein d'un établissement d'enseignement supérieur ;
- son capital est détenu de manière continue à 50 % au moins :
- par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques,
- ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques, des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds,
- ou par des fondations ou associations reconnues d'utilité publique à caractère scientifique, par une société qualifiée elle-même de jeune entreprise innovante réalisant des projets de recherche et de développement ou par des établissements publics de recherche et d'enseignement ou leurs filiales ;
- elle n'est pas été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités.
Les JEI bénéficient d'une exonération totale de leurs bénéfices au titre des trois premiers exercices puis d'une exonération de la moitié au titre des deux exercices bénéficiaires suivants.
Selon le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, 600 entreprises ont bénéficié de cette exonération en 2009 pour un coût estimé à 18 millions d'euros au titre de 2010.
II.- LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose une large réécriture de l'article 199 ter du code général des impôts (I du présent article) complétée par des dispositions de coordination (II) et d'entrée en vigueur (III).
Malgré son volume, le I du présent article ne comprend, en réalité, que deux modifications de fond, l'extension du remboursement anticipé de CIR à la totalité des PME communautaires, d'une part, et la suppression de la déduction d'un intérêt en cas de remboursement anticipé à des entreprises en difficulté, d'autre part.
Pour le reste, il n'est procédé qu'à une réorganisation de l'article 199 ter , au demeurant tout à fait opportune pour en améliorer la lisibilité. À l'occasion de cette réorganisation et outre une coordination liée à la codification au sein du code monétaire et financier des dispositions de la loi dite « Dailly », il est également procédé à la suppression des dispositions devenues obsolètes, relatives au remboursement accéléré des créances pour dépenses engagées au titre de l'année 2009 et au remboursement anticipé des créances aux PME de croissance (dispositif qui n'est plus applicable aux exercices ouverts postérieurement au 1 er janvier 2009).
A.- L'EXTENSION DU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ AUX PME
L' alinéa 16 prévoit le remboursement immédiat des créances de CIR des petites et moyennes entreprises au sens communautaire, c'est-à-dire au sens de l'annexe I du règlement (CE) n° 800/2008 du 6 août 2008.
Les PME concernées sont donc « des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros ».
Il convient de noter que :
- les données retenues pour le calcul de l'effectif et des montants financiers sont celles afférentes au dernier exercice comptable clôturé et sont calculées sur une base annuelle ;
- lorsqu'une entreprise, à la date de clôture des comptes, constate un dépassement dans un sens ou dans un autre et sur une base annuelle, des seuils de l'effectif ou des seuils financiers, cette circonstance ne lui fait acquérir ou perdre la qualité de PME que si ce dépassement se produit pour deux exercices consécutifs ;
- ces seuils sont appréciés, lorsque l'entreprise n'est pas autonome, sur une base consolidée avec les entreprises partenaires ou liées 1 ( * ) .
Les concepts d'entreprises partenaires ou liées font eux-mêmes l'objet d'une définition communautaire, figurant à l'article 3 de l'annexe 1 du règlement. On peut les résumer en disant que les entreprises liées sont celles qui entretiennent entre elles des relations de contrôle (majorité des droits de vote, droit de révoquer la majorité des membres de l'organe de direction, influence dominante) et que les entreprises partenaires sont celles qui entretiennent entre elles des relations capitalistiques significatives (plus de 25 % des droits de vote). Il s'agit donc d'une définition assez englobante garantissant que la qualification de PME soit effectivement réservée à de « vraies » PME indépendantes (ou des groupes de telles entreprises ne dépassant pas, ensemble, les plafonds).
Conséquemment, cette définition ne coïncide pas strictement avec celles des JEI (mêmes plafonds mais appréciés sur une base sociale sous condition de détention majoritaire du capital par des personnes physiques ou par des entreprises ne dépassant pas les mêmes plafonds et dont le capital est lui-même détenu majoritairement par des personnes physiques 2 ( * ) ) et des entreprises nouvelles au sens de l'article 44 sexies (absence de plafonds comptables ou d'effectif), dont les critères sont, en outre, appréciés exercice par exercice.
Ce sont ces différences qui justifient le maintien de régimes de remboursement anticipé pour les JEI et les entreprises nouvelles au sens de l'article 44 sexies, même si, en pratique, la plupart de ces entreprises se trouvent être également des PME au sens communautaire.
B.- LA SUPPRESSION DE LA DÉCOTE DE REMBOURSEMENT DES CRÉANCES AUX ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ
Comme cela a été rappelé, les créances de CIR aux entreprises en difficulté (entendues comme celles ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires) sont remboursables sous déduction d'un intérêt, au taux légal, appliqué à la créance restant à imputer.
Il est proposé de supprimer cette déduction, c'est-à-dire de rembourser les créances à leur montant nominal.
C.- LES DISPOSITIONS DE COORDINATION ET D'ENTRÉE EN VIGUEUR
L'alinéa 18 procède à une modification de l'article 244 quater B qui est de simple coordination.
L'alinéa 19 organise l'entrée en vigueur de l'ensemble de l'article en appliquant ses dispositions aux crédits d'impôt calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1 er janvier 2010.
III.- L'IMPACT DES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
La première modification de fond proposée, la suppression de la déduction des intérêts sur les créances des entreprises en difficulté, apparaît opportune et d'un coût probablement modeste (bien que le Gouvernement ne soit pas en mesure de l'évaluer, ni, au demeurant, d'indiquer le montant des créances remboursées à des entreprises en difficulté).
Lorsqu'elle avait été introduite par le Gouvernement, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2004, le Rapporteur général avait d'ailleurs formulé deux réserves quant à la cohérence de cette déduction :
« - la créance sur l'État que détient l'entreprise a ceci de curieux qu'elle ne donne pas lieu au paiement d'un intérêt quand il est procédé à son remboursement au terme des trois années qui suivent celle au titre de laquelle cette créance a été constatée, mais, de surcroît, son remboursement anticipé est affecté, lui, d'un intérêt à la charge de cette entreprise, qui, précisément, en l'espèce, est en difficulté ;
- il est proposé de mettre en oeuvre ce dispositif s'agissant d'entreprises en difficulté, sans pour autant que soit prévu un dispositif analogue s'agissant du remboursement immédiat de la créance au bénéfice de certaines entreprises nouvelles. » 3 ( * )
La pérennisation du remboursement anticipé au PME, annoncée par le Président de la République en conclusion des « États généraux de l'industrie », est une mesure d'une toute autre ampleur. L'évaluation préalable du présent article chiffre, en effet, son coût à 311 millions d'euros au titre de 2011.
Ce coût est ensuite supposé baisser à 274 millions d'euros au titre de 2012 et 240 millions d'euros au titre de 2013. Cette chronique budgétaire mériterait d'être étayée : si la mesure n'a qu'un coût de trésorerie (la créance remboursée par anticipation en 2011 ne le sera pas en 2014) et n'a donc pas de coût à partir de 2014 (sous l'hypothèse - forte - qu'il n'y ait pas, en outre, d'ici là, une croissance des créances de CIR aux PME), on comprend mal pourquoi le coût baisse au titre de 2012 et de 2013.
Ce coût doit être mis en balance avec l'intérêt économique de la mesure, qui est réel, puisqu'elle permet d'apporter à des PME, souvent en croissance, un apport en trésorerie utile.
En revanche, l'attention doit être attirée sur les risques de fraude. Le Conseil des prélèvements obligatoires vient d'appeler l'attention, dans son rapport Entreprises et « niches fiscales et sociales » d'octobre 2010, sur le fait que « l'introduction d'un nouveau dispositif dérogatoire ne s'accompagne qu'exceptionnellement d'une réflexion précise sur les possibilités d'utilisation irrégulière du dispositif ». Ici, il convient d'être conscient que le remboursement anticipé d'une créance calculée par le contribuable lui-même revient, de fait, à donner aux entreprises un droit de tirage sur les deniers publics sous un contrôle de l'administration limité et donc avec des risques de fraude significatifs.
Si une entreprise est créée pour déclarer des dépenses de recherche fictives et percevoir frauduleusement une créance immédiatement remboursée et immédiatement reversée à l'étranger, quelle est la probabilité que l'administration, le cas échéant saisi d'un dossier ayant une apparence de sérieux, puisse effectivement empêcher la fraude ?
La Commission est saisie de deux amendements identiques, I-CF 188 et I-CF 272, de M. Alain Claeys, ces deux amendements ne différant que par la liste de leurs cosignataires, et ainsi rédigés :
M. Alain Claeys. Ces amendements font suite aux travaux que la Mission d'évaluation et de contrôle a consacrés au crédit d'impôt recherche. Ils ne visent pas à remettre en cause un dispositif qui fonctionne bien et qui a déjà fait l'objet de plusieurs réformes. Il s'agit simplement de proposer des ajustements afin de limiter une dépense fiscale de 4 milliards d'euros - de 5 milliards en comptant les avances sur créances. Ils portent essentiellement sur les dépenses de fonctionnement, fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel, taux que nous proposons de ramener à 50 %.
Deuxièmement, dans le cas d'entreprises étrangères ayant des filiales en France, nous proposons d'imposer la réalisation par l'entreprise elle-même d'au moins la moitié des dépenses de recherche.
Enfin, nous demandons la suppression des majorations de taux applicables au titre des deux premières années qui permettent l'optimisation par la création de filiales nouvelles.
Ces mesures sont susceptibles de générer une économie de plusieurs centaines de millions d'euros.
M. le rapporteur général. Je suis d'autant plus favorable à ces amendements que j'ai cosigné l'un d'eux.
M. Charles de Courson. Je suis d'accord avec le taux de 50 %, mais pourquoi ne pas instaurer un régime de frais réels optionnel ?
M. Alain Claeys. La MEC avait d'abord proposé les frais réels. Mais il semble à la réflexion que le forfait de 50 % permette de couvrir assez équitablement l'ensemble des secteurs et est beaucoup plus simple à gérer.
M. le rapporteur général. Il est particulièrement délicat d'identifier les dépenses de recherche, même avec l'aide du manuel de Frascati.
La Commission adopte les deux amendements identiques ( amendement n° I-48 ).
Elle est ensuite saisie de deux amendements identiques, I-CF 189 et I-CF 273, de M. Alain Claeys, ces deux amendements ne différant que par la liste de leurs cosignataires, et ainsi rédigés :
« Compléter cet article par les trois alinéas suivants :
« IV. -A.- Le IV de l'article 244 quater B du même code est ainsi rédigé :
« IV. - Par dérogation au I, lorsqu'une entreprise bénéficiaire du crédit d'impôt au titre des dépenses de recherche est liée, au sens du 12 de l'article 39, à d'autres entreprises ou entités juridiques exposant au cours de l'année, en France ou hors de France, des dépenses de recherche de même nature que les dépenses mentionnées au II, le taux du crédit d'impôt est égal au taux résultant de l'application de la dernière phrase du premier alinéa du I au montant total des dépenses de recherche de même nature que les dépenses mentionnées au II exposées au cours de l'année, en France et hors de France, par cette entreprise et les entreprises ou entités juridiques liées au sens du 12 de l'article 39. »
B. - Le A du présent IV s'applique aux crédits d'impôts calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1 er janvier 2011. »
M. Alain Claeys. Le CIR, perçu par la holding au sein des groupes intégrés fiscalement, est apprécié filiale par filiale et calculé au taux de 30 % sur la fraction des dépenses de recherche inférieure à 100 millions et au taux de 5 % sur la fraction excédant ce montant.
Afin de lutter contre l'optimisation fiscale, nous proposons de traiter les entreprises liées comme une entreprise unique. Et pour garantir, comme le suggère le CPO, un traitement équivalent entre entreprises françaises et étrangères, les entreprises exerçant des activités de recherche à l'étranger déclareront celles-ci en vue de leur prise en compte dans le calcul.
Sans doute ces amendements soulèvent-ils plus de problèmes que les précédents, mais ils ont le mérite d'ouvrir le débat.
M. le rapporteur général. Avis favorable. La MEC a effectué un travail de grande qualité, qui a été conforté par celui de l'IGF. Dans son rapport, l'Inspection révèle que, parmi les dix-neuf groupes qui atteignent le seuil de 100 millions, cinq ont accru le nombre de leurs filiales entre 2007 et 2008. Plus frappant encore, le montant global de dépenses a décliné de 618 millions, tandis que les dépenses en deçà du seuil augmentaient de 184 millions. Le rapport conclut que cela « suggère l'existence de pratiques d'optimisation fiscale ».
Toutefois, force est de constater que ce dispositif fonctionne au niveau des laboratoires des filiales, le CIR étant utilisé de façon décentralisée. En consolidant le montant total de dépenses de recherche par les groupes, on court le risque de voir l'intérêt de ce dispositif se réduire.
Nous interrogerons le Gouvernement en séance publique.
M. le président Jérôme Cahuzac. La MEC a réalisé un travail trans-partisan, adopté à l'unanimité par la Commission des finances. Les propositions contenues dans ces amendements, signés par des parlementaires de l'opposition comme de la majorité, sont par ailleurs confortées par le rapport de l'IGF.
Nous savons que certaines personnes au Gouvernement sont très hésitantes sur ces derniers amendements. Adoptons-les, pour en débattre en séance publique.
M. Charles de Courson. Ne faudrait-il pas relever le seuil à 150 millions, comme le prévoit notre amendement I-CF 98 ? Cela permettrait aussi d'éviter les pratiques d'optimisation fiscale. Je rappelle que les dépenses de recherche des groupes EADS et Safran - au-dessus de tout soupçon - atteignent respectivement 120 et 130 millions.
M. Alain Claeys. Cela peut-être un élément de la discussion.
La Commission adopte les deux amendements identiques ( amendement n° I-49 ).
Puis elle adopte l'article 15 ainsi modifié.
* 1 Ces concepts faisant eux-mêmes l'objet d'une définition communautaire, figurant à l'article 3 de l'annexe 1 du règlement et que l'on peut résumer en disant que les entreprises liées sont celles qui entretiennent entre elles des relations de contrôle juridique (majorité des droits de vote, droit de révoquer la majorité des membres de l'organe de direction, influence dominante).
* 2 De sorte qu'une entreprise de 249 salariés détenue à 95 % par une entreprise de 249 salariés peut être une JEI alors qu'elle n'est pas une PME au sens communautaire.
* 3 Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2004, tome 3, article 62.